□文/張紅梅 張昀保

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最重要生產(chǎn)要素，也是農(nóng)民的“命根子”。農(nóng)村土地制度是農(nóng)村土地關(guān)系的總和，是農(nóng)村經(jīng)濟制度的最基本內(nèi)容，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系中占有重要地位。當前，河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村正在進行著一系列重大歷史變革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由傳統(tǒng)跨越為現(xiàn)代，農(nóng)村社會由封閉轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放，城鄉(xiāng)關(guān)系由分割轉(zhuǎn)化為融合。特別是隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，農(nóng)村土地制度必須適應(yīng)新的形勢變化進行改革和完善，這是新時代賦予的新使命和新任務(wù)。因此，深入分析研究農(nóng)村土地制度，把握好新時代農(nóng)村土地制度改革的方向、重點任務(wù)具有重要的意義。

一、河北省農(nóng)村土地制度改革發(fā)展現(xiàn)狀

黨的十八大以來，黨中央作出一系列重大決策部署，初步構(gòu)建了農(nóng)村土地制度改革的“四梁八柱”，建立農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。河北省從2013年開始，通過一系列組合拳，農(nóng)村土地改革取得了明顯成效。

1.承包地“三權(quán)分置”制度日趨完善?！叭龣?quán)分置”是中國農(nóng)村土地制度改革的一大創(chuàng)新之舉，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略途徑的重要途徑。河北省制定出臺了《關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實施意見》，在依法保護集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護土地經(jīng)營權(quán)。同時，利用5年時間積極開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，使農(nóng)民吃上了“定心丸”，解決一批涉及土地的矛盾糾紛，促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。河北省積極推進涉農(nóng)縣鄉(xiāng)兩級流轉(zhuǎn)管理服務(wù)組織規(guī)范化建設(shè)，推廣應(yīng)用流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)委托書等示范文本，實行流轉(zhuǎn)合同鄉(xiāng)村兩級備案制度。大力開展農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)建設(shè)，健全糾紛調(diào)處機制，妥善解決流轉(zhuǎn)糾紛。依托農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心（所）等推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)入市交易。全省現(xiàn)已建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心156家，實現(xiàn)了涉農(nóng)縣全覆蓋。

3.農(nóng)村土地制度改革試點不斷推進。2015年，河北省定州市被列為國家農(nóng)村土地征收制度改革試點，此后又相繼增列為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地制度改革試點，全面開展三項改革試點工作。試點工作開展以來，河北實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在交易平臺、地價體系、交易規(guī)則、備案管理四方面的統(tǒng)一，特別是把建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，作為推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要一環(huán)，在著力縮小征地范圍的同時，多措并舉保障土地要素供給，降低了產(chǎn)業(yè)用地成本。

二、河北省農(nóng)村土地制度現(xiàn)存的主要問題

1.承包地“三權(quán)分置”制度仍需完善。從農(nóng)村集體土地所有權(quán)落實主體上看，目前農(nóng)村集體是農(nóng)村土地所有權(quán)主體，但卻不能真正作為土地所有權(quán)的行使主體，直接對農(nóng)村土地進行經(jīng)營或管理。其次，承包農(nóng)戶與經(jīng)營主體之間利益存在沖突。承包農(nóng)戶享有的承包權(quán)與經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)是派生關(guān)系。當權(quán)利主體之間考慮問題的角度不一時，圍繞土地利益分配會展開博弈。此外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范程度也不高。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為中，同村農(nóng)戶以血緣、地緣等關(guān)系為紐帶，口頭允諾的情況較為普遍，而且流轉(zhuǎn)行為中一些關(guān)鍵性信息如流轉(zhuǎn)價格、期限、農(nóng)業(yè)補助歸哪一方等均未明確，后期一旦發(fā)生糾紛，往往提供不了證明材料。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革步伐緩慢。一方面，集體建設(shè)用地就地入市潛力有限。從定州試點情況看，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體經(jīng)營性用地，包括工業(yè)用地、房地產(chǎn)用地、商服用地等直接入市，問題不大。但遠離城鎮(zhèn)中心、第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后的農(nóng)村地區(qū)，其建設(shè)用地開發(fā)難度較大，價值并不突出。另一方面，入市收益分配不平衡。公共利益征地由政府反哺集體和農(nóng)民，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，如何由集體和農(nóng)民反饋國家，兼顧國家、集體、個人多方利益，這方面目前沒有很好的制度安排。

3.農(nóng)村宅基地改革困難重重。首先，宅基地自愿有償退出補償。受傳統(tǒng)觀念影響，以河北農(nóng)村為例，即便是公職人員離鄉(xiāng)在城里工作，也有回“老家”養(yǎng)老觀念。一處宅基地如果退出也僅有3～5萬元的收益，很多人都不愿放棄。其次，退出宅基地再利用難度較大。從定州試點工作來看，退出的宅基地，如果復(fù)耕復(fù)種，需要先對土地進行平整，村集體需要為此支付一定費用，而且，這類新開墾的耕地需要連續(xù)耕種2年以上，土壤環(huán)境才能發(fā)生明顯改變。即使申請宅基地的本集體經(jīng)濟組織成員獲得了退出的宅基地，在建房時，相比新宅基地，依然需要支付更多的費用。

三、深化河北省農(nóng)村土地制度改革的路徑與對策

1.鞏固完善承包地“三權(quán)分置”制度。要落實好農(nóng)村土地集體所有權(quán)，在鞏固好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證成果的基礎(chǔ)上，加快推進確權(quán)登記頒證成果的應(yīng)用。指導(dǎo)村集體經(jīng)濟組織嚴格簽訂和完善農(nóng)村土地承包合同，督促農(nóng)村集體按程序在公開市場發(fā)包集體土地。要通過建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，逐步探索建立進城落戶農(nóng)民相關(guān)權(quán)益退出機制，鼓勵和支持進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益。要完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，積極培育和建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，加快縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心建設(shè)。要制定完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法，加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)和監(jiān)督管理。

2.激發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革的內(nèi)生動力。要建立入市制度和監(jiān)管規(guī)則，加快制定出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與國有經(jīng)營性建設(shè)用地交易一起納入統(tǒng)一的公共交易平臺，加快探索建立覆蓋城鄉(xiāng)的農(nóng)村集體建設(shè)用地基準地價體系和農(nóng)村宅基地基準地價體系，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地在統(tǒng)一市場上的“同地同價”。要多渠道激發(fā)市場活力，在當前存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與農(nóng)村宅基地制度改革尚不能有效打通的背景下，可將存量其與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地綜合整治等政策組合運用，用好政策組合拳。

3.積極探索農(nóng)村宅基地的權(quán)益保障與資源集約有效實現(xiàn)形式。要建立農(nóng)村閑置宅基地自愿有償退出模式，對因原來歷史原因形成超標準占用農(nóng)村宅基地或一戶多宅的，以及非本村成員通過繼承房屋等占有的宅基地，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織牽頭，探索有償使用的有效實現(xiàn)路徑。要完善農(nóng)村宅基地退出補償、復(fù)墾機制，積極探索進城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地實現(xiàn)形式。對于宅基地空置率較高的村莊以及生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱的村莊，可以實施易地搬遷，原村址或部分宅基地拆除復(fù)墾。整治復(fù)墾后產(chǎn)生的結(jié)余指標，根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在一定區(qū)域范圍內(nèi)進行有償轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)土地指標利益的最大化，充分激活農(nóng)村資源，為加快鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。