秦敏海

（湖北省潛江市自然資源和規(guī)劃局，湖北 潛江 433100）

土地是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)。不同時期，我國土地政策不同。土地問題一直貫穿于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展全過程中，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步具有重要影響。加強(qiáng)土地管理有利于解決“三農(nóng)”問題，保護(hù)耕地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，同時，能夠更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革。

1.我國土地管理的現(xiàn)狀

我國基本國情之一就是人多地少，土地資源十分緊缺。尤其近年來，我國耕地面積呈逐年遞減趨勢，出現(xiàn)這一問題的原因有生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建筑占耕地以及災(zāi)害損毀等。一些地方為了擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)效益，盲目擴(kuò)建馬路、廣場、公園等，導(dǎo)致大量土地被占用，其中包括耕地資源。同時，在征地過程中一些不良行為的出現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害，大大降低了農(nóng)業(yè)價值。對于這些問題，黨和國家始終在積極探索解決辦法。制定《土地管理法》，采取一系列措施嚴(yán)格落實(shí)土地管理規(guī)定，特別是在耕地保護(hù)方面。截止到2020年，土地管理取得巨大成就。不僅有效清理了各類開發(fā)區(qū)非法亂占土地的風(fēng)氣，而且削減了大量不必要的規(guī)范用地，復(fù)耕30789平方公里。同時，懲治了土地違法案件超11.03萬件，避免84617萬耕地面積受到侵害。通過對土地市場的整頓和治理，保障了農(nóng)民的合法權(quán)益，提升土地資源的利用效果。逐漸促進(jìn)土地管理的制度化、規(guī)范化和法制化，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持。

2.開展土地管理的必要性

2.1 確保國家糧食安全

目前，我國人口已突破14億大關(guān)，人口基數(shù)龐大。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國人口占世界人口總數(shù)的五分之一。如此龐大的人口量給國家糧食安全帶來不可想象的壓力。而耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，只要保護(hù)好耕地，才能保證國家糧食安全，滿足需求。加強(qiáng)土地管理是保護(hù)耕地，保證國家糧食安全的根本措施。當(dāng)前，市場經(jīng)濟(jì)體制深入發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整。工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷下降，耕地面積隨之下降。在人口不斷增加的情況下耕地面積縮小，對我國糧食安全造成嚴(yán)重威脅。同時，這種狀況可能會持續(xù)一段時間，人口對糧食的需求不斷增加。糧食問題成為影響我國現(xiàn)代化建設(shè)的主要因素。因此，加強(qiáng)土地管理勢在必行。通過政府宏觀調(diào)控來強(qiáng)制性保障土地資源，維護(hù)耕地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而解決我國糧食需求問題。且通過土地管理不斷加大農(nóng)業(yè)科研投入，不少土地恢復(fù)力提高，可進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植。再加上對各類土地資源的管理，使之得到充分利用，進(jìn)而增強(qiáng)土地利用效率，為國民糧食安全提供充分保障。

2.2 推動城市化建設(shè)

隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，越來越多的項目建設(shè)出現(xiàn)，對土地的需求也在與日俱增。大量建筑項目提高經(jīng)濟(jì)總量的同時給土地資源帶來沉重負(fù)擔(dān)，如一些地區(qū)只顧著經(jīng)濟(jì)效益，忽視了環(huán)境保護(hù)，給當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境帶來嚴(yán)重污染和破壞。這樣不僅降低了土地資源使用價值，而且惡劣的環(huán)境對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。再加上各地浪費(fèi)土地和濫用耕地等問題嚴(yán)重，導(dǎo)致土地資源利用率下降。城市化發(fā)展進(jìn)一步加劇了城市用地和耕地之間的矛盾，一些地方?jīng)]有進(jìn)行詳細(xì)地規(guī)劃就建設(shè)工業(yè)園區(qū)等商業(yè)建筑設(shè)施，占用了大量耕地。這種情況下，不僅無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且延緩了城市化建設(shè)步伐。而要想解決這些問題，必須加強(qiáng)土地管理。通過土地資源的高效利用和科學(xué)管理，使土地資源得到最大化使用，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展和生態(tài)效益的統(tǒng)一。在推動城市化發(fā)展的同時為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)升級提供助力，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.3 保障社會秩序和諧穩(wěn)定以及國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

從社會角度上看，土地作為重要的生產(chǎn)資料，不僅影響生產(chǎn)力，而且具有保障農(nóng)村人口生存的功能。而土地資源的減少，尤其是耕地，會給農(nóng)村人口帶來直接的生存危機(jī)。不合理地征地動遷觸碰了農(nóng)村人口賴以生存的基礎(chǔ)，加劇了社會矛盾，當(dāng)前征地動遷導(dǎo)致的社會問題是影響社會穩(wěn)定的一大主要因素。農(nóng)民對于征地動遷反映最強(qiáng)烈的問題就是補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到被征地農(nóng)民的直接利益。對于征地動遷的補(bǔ)償，需要政府財政支持和征地企業(yè)的支持。而實(shí)際上政府財政不寬裕，征地企業(yè)為了維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益，所以往往會壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這就導(dǎo)致征地動遷雙方出現(xiàn)嚴(yán)重沖突，造成社會不穩(wěn)定。如果征地動遷處理不當(dāng)，會影響當(dāng)?shù)氐陌捕ê蛨F(tuán)結(jié)，破壞社會秩序，甚至對人民群眾的生命財產(chǎn)安全造成威脅。因此，必須加強(qiáng)土地管理，科學(xué)規(guī)劃土地。并在征地動遷中具體問題具體分析，堅持公平公正原則，合理設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民的合法權(quán)益得到保護(hù)，以此維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

3.我國土地管理的實(shí)施策略

3.1 嚴(yán)格落實(shí)土地管理法律法規(guī)

嚴(yán)格落實(shí)《土地管理法》，堅持依法管理和依法行政。保證土地管理工作順利開展，推動土地資源高效利用。首先，各級政府要深入研究《土地管理法》，掌握法規(guī)核心要求和根本原則，增強(qiáng)自身的法制意識，從而在土地管理工作中充分貫徹落實(shí)管理要求，并自覺規(guī)范自身行為，絕不執(zhí)法犯法。其次，根據(jù)土地管理規(guī)定流程進(jìn)行土地審批，不隨意越權(quán)審批或違反規(guī)定使用土地審批權(quán)。對于耍手段拆分審批等行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，充分保證土地管理的嚴(yán)肅性。同時，提高土地管理的執(zhí)行力，當(dāng)發(fā)現(xiàn)各種土地違法違規(guī)行為時，立即按照法律要求進(jìn)行懲治。懲治手段除了罰款和補(bǔ)辦證件外，還要追究違法人的責(zé)任，記錄在案，當(dāng)達(dá)到一些特定條件時追究刑事責(zé)任。最后，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。公開土地違法立案標(biāo)準(zhǔn)，給予警示和威懾。方便社會監(jiān)督、審計監(jiān)督以及監(jiān)督督查，不放過任何一個違法行為，使相關(guān)部門嚴(yán)格落實(shí)土地管理措施，避免違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.2 切實(shí)加強(qiáng)土地管理工作的領(lǐng)導(dǎo)

各項土地管理政策能否得到充分落實(shí)，關(guān)鍵在于各級政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)決策人員。對此，各地區(qū)必須把土地管理納入議事日程中，放在和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等位置上，從上到下充分重視和關(guān)注。首先，領(lǐng)導(dǎo)人員必須樹立正確的耕地意識，深入學(xué)習(xí)國家政策、法律法規(guī)、國家戰(zhàn)略目標(biāo)等，認(rèn)識到我國國情。把科學(xué)發(fā)展觀、政績觀貫穿到土地管理工作中，強(qiáng)化土地管理中的行政能力。立足于全局，用長遠(yuǎn)眼光看待國家土地管理工作，促進(jìn)子孫后代的可持續(xù)發(fā)展。杜絕任何以耕地為代價換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為，保證耕地資源。其次，結(jié)合當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)實(shí)際情況制定具體管理措施，健全土地管理責(zé)任機(jī)制。明確各部門單位和各層次應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和管理工作內(nèi)容，要求其認(rèn)真落實(shí)和踐行。同時，為了保證土地管理實(shí)效性，還要構(gòu)建耕地保護(hù)責(zé)任考核體系。政府領(lǐng)導(dǎo)層是第一級標(biāo)準(zhǔn)對象，每個層次對應(yīng)相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，包括農(nóng)田面積是否減少、土地資源是否浪費(fèi)等納入考核范圍，與領(lǐng)導(dǎo)人的任務(wù)目標(biāo)相掛鉤，從而充分增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)人的土地管理重視度。最后，創(chuàng)新土地管理制度，使之充分適應(yīng)土地管理新時期要求。結(jié)合社會主義市場經(jīng)濟(jì)和我國國情，對傳統(tǒng)土地管理機(jī)制進(jìn)行改革創(chuàng)新。摒棄落后不合理的管理方式，簡化繁瑣程序，提高管理效率。并融入現(xiàn)代技術(shù)手段，豐富土地管理方法和形式，進(jìn)一步增強(qiáng)土地管理效果。

3.3 強(qiáng)化土地規(guī)劃管理和用途管制

做好土地規(guī)劃管理和用途管制是實(shí)現(xiàn)土地高效利用的前提。在土地管理工作中，要保護(hù)好耕地的同時使土地綜合生產(chǎn)力得到提升，從而全面增強(qiáng)國家糧食安全。而這一環(huán)節(jié)的核心在于保證基本農(nóng)田總量不會減少。當(dāng)前我國基本農(nóng)田總量在16億畝以上，這些農(nóng)田不能受到損害或者侵占。同時，基本農(nóng)田必須用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這一用途需嚴(yán)格管制，避免其發(fā)生改變。在農(nóng)田總量不變的基礎(chǔ)上加大科研投入，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。鼓勵農(nóng)民在開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動時多施加農(nóng)家肥或者化肥，增加土壤肥力，使地力提升。具體措施有：第一，加強(qiáng)土地規(guī)劃。制定農(nóng)村土地總規(guī)劃目標(biāo)和年度計劃發(fā)展要求，對農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行嚴(yán)格控制。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)用地的生產(chǎn)作用和引導(dǎo)作用，吸引更多的土地復(fù)耕。同時，保證土地按照規(guī)劃進(jìn)行使用，避免出現(xiàn)盲目擴(kuò)建和占用。第二，強(qiáng)化土地規(guī)劃工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。對已經(jīng)制定好的土地利用總規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、村莊土地資源規(guī)劃等，不能隨意更改和調(diào)換。如果出現(xiàn)特殊情況，必須對其中內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，并要重新按照審批程序提交申請。且嚴(yán)格堅持節(jié)約用地、保護(hù)耕地的原則開展土地規(guī)劃設(shè)計，將規(guī)劃方案按照相關(guān)程序進(jìn)行審批。保證每個土地規(guī)劃行為的規(guī)范性、科學(xué)性和系統(tǒng)性。第三，明確禁止農(nóng)業(yè)用地被隨意占用或用途更改，一旦發(fā)現(xiàn)追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。根據(jù)土地總體規(guī)劃要求進(jìn)行土地使用，超出土地規(guī)范范圍之外不能開展土地資源使用。比如，建立開發(fā)區(qū)，擴(kuò)建新區(qū)等。第四，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必然會犧牲到一部分的土地資源，但是必須嚴(yán)格控制土地占用的速度和總量，不能超出可承受范圍。按照土地利用規(guī)劃進(jìn)行土地資源開發(fā)，超出規(guī)劃內(nèi)的用地屬于違法違規(guī)行為。

3.4 科學(xué)運(yùn)用價格機(jī)制調(diào)控用地

隨著市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的深入發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)模式發(fā)生巨大改變。運(yùn)用市場手段進(jìn)行土地資源配置是保證土地管理工作效果的關(guān)鍵，有利于抑制土地浪費(fèi)、濫用和侵占。當(dāng)前造成耕地占用浪費(fèi)嚴(yán)重的一點(diǎn)在于土地出讓價格過低，征地補(bǔ)償費(fèi)不高。對此，首先要根據(jù)實(shí)際情況，確定土地價格。保證其符合土地價值，反映市場內(nèi)供求關(guān)系。由于不同地區(qū)的土壤、土質(zhì)以及經(jīng)濟(jì)水平不同，所以要具體問題具體分析，確定合理的土地基準(zhǔn)價格。根據(jù)國家法律規(guī)法制定土地最低價標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用到土地出讓和征地使用中。其次，加強(qiáng)對可使用土地總量和范圍的控制。對于具有盈利性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施用地實(shí)施有償使用，納入市場機(jī)制。經(jīng)營用地價格同樣由市場調(diào)節(jié)，確定相應(yīng)的使用價格。在對原劃撥土地進(jìn)行開發(fā)或者出售時，需要根據(jù)市場價格補(bǔ)繳一定的費(fèi)用。然后，對于變相低價或者不正當(dāng)手段低價出售土地等行為，嚴(yán)厲處罰和懲治。明確規(guī)定任何地方不允許低于國家最低價進(jìn)行土地出讓，并禁止隨意增加土地有償使用費(fèi)，保證土地管理市場秩序的穩(wěn)定性和有序性。

最后，利用土地管理推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。將“三農(nóng)”問題和城市化、工業(yè)化相結(jié)合，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中農(nóng)民權(quán)益不會受到破壞和損害。讓農(nóng)民融入到城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型和工業(yè)發(fā)展成果中，促進(jìn)農(nóng)民收益增加。這樣能夠充分縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。具體從五個方面入手：第一，對于征收的農(nóng)村用地，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。解決農(nóng)民的后顧之憂，保證農(nóng)民生活質(zhì)量。并積極解決農(nóng)民在土地征收過程中的問題，支付相應(yīng)的安置費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)。第二，對農(nóng)民著重關(guān)心的就業(yè)和社會保障問題進(jìn)行妥善解決。第三，在土地征收過程中保持公開透明，讓每一個農(nóng)民都清晰具體地了解自己土地的征收項目。經(jīng)過農(nóng)村集體組織和農(nóng)民親身確認(rèn)才能進(jìn)行農(nóng)村土地征收，保證農(nóng)民的合法權(quán)益。第四，加強(qiáng)對征收補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督。農(nóng)村集體組織要公開透明分配補(bǔ)償款，將各種使用明細(xì)公布出來，接受群眾監(jiān)督。第五，堅決不拖欠農(nóng)民的補(bǔ)償款。若是補(bǔ)償費(fèi)沒有下發(fā)給農(nóng)民，則不能征收農(nóng)民的土地。

3.5 加大節(jié)約用地的實(shí)施力度

我國土地利用率低的一個主要原因就是浪費(fèi)嚴(yán)重，沒有節(jié)約用地。對此，在土地管理過程中必須加大節(jié)約用地的實(shí)施力度，避免土地資源浪費(fèi)，使每一寸土地都用到實(shí)處。具體來說：第一，利用信息技術(shù)收集所有的土地信息數(shù)據(jù)，確定存量土地總量和可使用的土地總量。通過稅收政策或者福利政策鼓勵土地投入使用，禁止閑置土地。并增強(qiáng)土地的保存成本，避免一些人存儲大量土地獲取利益。第二，完善用地定額標(biāo)準(zhǔn)。對于不符合國家發(fā)展方向、已經(jīng)被淘汰的投資項目或產(chǎn)業(yè)，禁止其使用土地。限制工商企業(yè)過度開發(fā)和投資土地，每個項目規(guī)定土地范圍。第三，推動土地資源集約化利用，提高土地利用率。政府引導(dǎo)企業(yè)開展大規(guī)模土地生產(chǎn)，減少分散或小型土地利用。鼓勵開發(fā)荒地、建設(shè)公益性基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建多層廠房等來實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地，促進(jìn)土地資源利用率提升。

4.結(jié)束語

綜上所述，我國人多地少，耕地資源嚴(yán)重不足。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地資源越來越稀缺。在這種情況下，加強(qiáng)土地管理勢在必行。不僅能夠保護(hù)我國糧食安全，推動城市化發(fā)展，而且有利于我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。對此，國家制定《土地管理法》對土地資源進(jìn)行嚴(yán)格管理和控制，各級單位和部門要嚴(yán)格落實(shí)土地管理法律法規(guī)，保障耕地，提升土地利用率，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。