管健

一、引言

特朗普政府對華發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)，導(dǎo)致中美關(guān)系陷入低谷。拜登政府上臺后，各界對其扭轉(zhuǎn)特朗普政府對華錯誤經(jīng)貿(mào)政策抱有很高的期待。但是，經(jīng)過較長時間的等待，拜登政府除了將特朗普政府時期的一些錯誤做法按了“暫停鍵”以外，并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)對華經(jīng)貿(mào)政策，中美關(guān)系的緊張態(tài)勢并沒有從根本上得到緩和。在美國對華關(guān)系的總體基調(diào)上，拜登總統(tǒng)反復(fù)申明“四不”“一無意”。①參見外交部：《習(xí)近平同美國總統(tǒng)拜登舉行視頻會晤》，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/kjgzbdfyyq_699171/202111/t20211116_10448827.shtml，2022 年5 月31日訪問。美國國務(wù)卿發(fā)表的首次對華政策演講，將此前拜登政府對華政策的“競爭、對抗與合作”的三點論，調(diào)整為“投資、結(jié)盟和競爭”（invest, align, compete）的三點論，即進一步投資美國國內(nèi)，穩(wěn)固盟友關(guān)系以及同中國展開競爭。②See U.S Department of State, The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/, visited on 7 June 2022.拜登總統(tǒng)和相關(guān)官員的對華政策表態(tài)，當(dāng)然也適用于中美經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域相關(guān)問題的處理。

本文通過研究拜登政府上臺以來與中美經(jīng)貿(mào)相關(guān)的發(fā)言或表態(tài)，美國例行發(fā)布的一系列經(jīng)貿(mào)報告或文件，包括中國WTO 合規(guī)報告、特別301 報告、貿(mào)易壁壘報告、貿(mào)易政策日程等，對自2021 年1 月20 日以來拜登政府對華經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的政策措施進行梳理，分析中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的未來走向，并提出中國的應(yīng)對建議。本文認為美國政府并沒有認真踐行拜登關(guān)于“不尋求改變中國的體制，不尋求通過強化同盟關(guān)系反對中國”的承諾。美國國務(wù)卿關(guān)于“投資、結(jié)盟和競爭”的三點論，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域而言，也不是一個全新的對華政策，而是過去一年多來美國對華政策的總結(jié)與概括。相較于特朗普政府時期在中美經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域“掀桌子”的“打法”，拜登政府的做法更像是“離開桌子”另起爐灶。受限于美國國內(nèi)政治壓力，圍堵和遏制中國可能是美國對華政策的主要目標，因此拜登政府全面調(diào)整對華經(jīng)貿(mào)政策的可能性也較小。應(yīng)對美國“投資、結(jié)盟和競爭”的三點論，中國需要保持戰(zhàn)略定力，促進國內(nèi)發(fā)展，在多邊和區(qū)域?qū)用娌粩喟l(fā)力、持續(xù)擴大朋友圈，在與美國不公正、歧視性的做法作斗爭的同時，增加與美國的務(wù)實合作。

二、拜登政府對華經(jīng)貿(mào)政策的基本立場

（一）中美關(guān)系具有復(fù)雜性和競爭性

美國認可中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重要性。2021 年10 月4 日，美國貿(mào)易代表戴琪在美國戰(zhàn)略與國際研究中心發(fā)表講話，首次闡述拜登政府對華貿(mào)易的政策愿景。①See Center for Strategic & International Studies,A Conversation with Ambassador Katherine Tai,https://www.csis.org/events/conversation-ambassador-katherine-tai-us-trade-representative, visited on 7 June 2022.戴琪在講話中表示，中國和美國作為世界上最大的兩個經(jīng)濟體，兩者之間的關(guān)系不僅僅影響中美兩個國家，還將影響整個世界以及數(shù)十億工人。這種雙邊關(guān)系是復(fù)雜（complex）的，也是競爭性（competitive）的。此后，美國貿(mào)易代表辦公室在《2022年貿(mào)易政策議程和2021年度報告》中也特別強調(diào)，中美關(guān)系是復(fù)雜和競爭的。②See Center for Strategic & International Studies, U.S. Statement on the Trade Policy Review of China, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/october/us-statement-trade-policy-review-china, visited on 7 June 2022.

（二）中美脫鉤并停止貿(mào)易的做法并不現(xiàn)實

在回應(yīng)中美在經(jīng)貿(mào)方面是否會脫鉤時，戴琪明確表示中美之間停止貿(mào)易并脫鉤的做法并不現(xiàn)實。同時她還提出了一個“尋求與中國‘再掛鉤’（re-coupling）”的目標。這個“再掛鉤”的概念也曾引發(fā)國內(nèi)外的熱議，但是她并沒有在相關(guān)發(fā)言中做詳細解釋。不過，她強調(diào)要在美國占據(jù)供應(yīng)鏈的強勢地位的情況下與中國進行貿(mào)易，而不是在與中國存在依賴的情況下發(fā)生貿(mào)易。①See Office of the United States Trade Representative,Remarks as Prepared for Delivery of Ambassador Katherine Tai Outlining the Biden-Harris Administration’s“New Approach to the U.S.-China Trade Relationship”,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches-and-remarks/2021/october/remarksprepared-delivery-ambassador-katherine-tai-outlining-biden-harris-administrations-new,visited on 7 June 2022.戴琪似乎認為在中美當(dāng)前的貿(mào)易關(guān)系中，美國對中國是有依賴的，無法與中國完全脫鉤，所謂美國與中國“再掛鉤”需要美國在供應(yīng)鏈體系中占據(jù)一個更強勢地位，并在擺脫對中國依賴的情況下與中國進行貿(mào)易。這一點與美國政府近期加強與盟友或貿(mào)易伙伴的合作、推動近岸或友岸外包政策的新動向相吻合。

（三）延續(xù)特朗普政府時期對中國經(jīng)濟體制的批評

針對中國的經(jīng)濟體制，拜登政府的表述與包括特朗普政府在內(nèi)的前任美國政府的表態(tài)沒有本質(zhì)上的不同。拜登政府認為，中國的經(jīng)濟和貿(mào)易的方法（approach）并沒有轉(zhuǎn)向更強的、擁抱開放的市場導(dǎo)向原則，而是加倍實行（double down）有中國特色的“國家資本主義”，并且現(xiàn)行WTO 規(guī)則已經(jīng)不能有效地約束中國這種“有害的做法”。②See Office of the United States Trade Representative, USTR Releases Annual Report on China’s WTO Compliance,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/february/ustr-releases-annual-report-chinas-wto-compliance, visited on 7 June 2022.值得注意的是，拜登政府在批評中國經(jīng)濟體制時并沒有使用特朗普政府時期常用的“體制”（regime，system）一詞，而是使用了“方法”一詞，這似乎是在一定程度上避免直接攻擊中國的經(jīng)濟體制，似乎暗合了拜登總統(tǒng)關(guān)于不尋求改變中國經(jīng)濟體制的承諾。

（四）放棄要求中國進行結(jié)構(gòu)性變革

特朗普政府在對華經(jīng)貿(mào)關(guān)系領(lǐng)域一個非常明確的目標就是要求中國做出結(jié)構(gòu)性變革（structural change）。但根據(jù)相關(guān)報告或表態(tài)，可以看出拜登政府似乎已經(jīng)放棄了這一要求。拜登政府放棄的原因不是因為中國已經(jīng)作了所謂改變，或中美達成了和解，而是拜登政府認為要求中國做出結(jié)構(gòu)性改變的做法不可行。相關(guān)報告明確指出，美國政府以前做出的努力，不論是早期的雙邊經(jīng)貿(mào)談判，還是特朗普政府時期單邊的“掀桌子”的做法也好，要求中國做出結(jié)構(gòu)性改變的種種努力都是失敗的，在拜登政府看來，中國在短期或者中期不打算在美國或者其他國家關(guān)注的領(lǐng)域進行有意義的改革，特別是在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域改變國家主導(dǎo)的非市場經(jīng)濟政策。③See Office of the United States Trade Representative, USTR Releases Annual Report on China’s WTO Compliance,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/february/ustr-releases-annual-report-chinas-wto-compliance, visited on 7 June 2022.

（五）價值觀成為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的一個重要因素

拜登政府認為，中美之間的差異不僅僅是經(jīng)濟體制不同，還體現(xiàn)在中國不認同美國所秉持的一些核心價值觀。①See Office of the United States Trade Representative, USTR Releases Annual Report on China’s WTO Compliance, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/february/ustr-releases-annual-report-chinas-wto-compliance, visited on 7 June 2022.相關(guān)報告列舉了一些核心價值觀，如保護環(huán)境等問題，但是報告只是簡單列舉，并沒有詳細闡述核心價值觀的概念、范圍、內(nèi)涵或外延等。雖然不能僅憑這一表述就可以認為美國已經(jīng)轉(zhuǎn)向了所謂的“價值觀貿(mào)易”，但是“價值觀”在中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系中的重要性已經(jīng)體現(xiàn)出來，并且在針對中國的具體措施中也已經(jīng)有了重要的發(fā)展，特別是“強迫勞動”已經(jīng)成為美國在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域打壓或歧視中國的一個新工具。

三、拜登政府對華經(jīng)貿(mào)政策的具體內(nèi)容

在如何對待中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系問題上，拜登政府上臺后，并沒有迅速采取措施扭轉(zhuǎn)特朗普政府的對華政策，而是經(jīng)過了一個較長時間的審查后才逐漸形成了一個相對完整的總體策略。從積極的一面來看，美國貿(mào)易代表明確表示，美國不尋求加劇中美之間的貿(mào)易緊張關(guān)系，也不會繼續(xù)強化前任政府的錯誤戰(zhàn)略。并且，不能為了解決中美的問題，在中美之間樹立一道墻，這樣會忽視中國融入世界經(jīng)濟的努力和對世界經(jīng)濟的重要性。②See Office of the United States Trade Representative, Fact Sheet: The Biden-Harris Administration’s New Approach to the U.S.-China Trade Relationship, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/october/fact-sheet-biden-harris-administrations-new-approach-us-china-trade-relationship, visited on 7 June 2022.拜登政府認為，如果要有效地與中國競爭，美國的戰(zhàn)略不能僅僅聚焦于短期的一些做法，應(yīng)該更長期、更長遠地進行考慮。這種有效的戰(zhàn)略必須保持靈活性，而靈活性應(yīng)該隨著中國的非市場經(jīng)濟做法的變化，以及盟友和利益的變化，包括世界貿(mào)易版圖和利益相關(guān)方的變化，持續(xù)進行調(diào)整。③See Office of the United States Trade Representative,2022 Trade Policy Agenda&2021 Annual Report, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2022/march/fact-sheet-ustr-releases-2022-trade-policy-agenda-and-2021-annual-report, visited on 7 June 2022. U.S. Department of State,The Administration’s Approach to the People’s Republic of China, https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/, visited on 7 June 2022.此外，拜登政府認為WTO 雖然很重要，但是實施WTO 規(guī)則的重要性似乎已經(jīng)變小了，獨立于WTO 之外的解決辦法非常的必要，包括使用雙邊的接觸、國內(nèi)工具以及與同盟或者是志同道合的伙伴一起合作等。④See Office of the United State Trade Representative,2022 Trade Policy Agenda&2021 Annual Report,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2022/march/fact-sheet-ustr-releases-2022-trade-policy-agenda-and-2021-annual-report, visited on 7 June 2022.

（一）WTO改革方面

自拜登政府上臺以來，美國在WTO 層面并沒有實質(zhì)性的動作或者推動新提案，而是僅僅背書特朗普政府時期的部分提案，包括：第一，在發(fā)展中國家的特殊與差別待遇方面，美國主張滿足下列任一條件的WTO 成員不再是WTO 框架內(nèi)的“發(fā)展中國家”：（1）OECD 成員國和啟動申請進入OECD 程序的國家；（2）G20 國家；（3）被世界銀行定義為高收入的國家；（4）占世界貿(mào)易份額0.5%或以上的國家。①See WTO,An Undifferentiated WTO:Self-Declared Development Status Risks Institutional Irrelevance,https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?CatalogueIdList=251793,251801,25 1619,251610,251580,251556,251285,251141,251004,251003&CurrentCatalogueIdIndex=5, visited on 7 June 2022. WTO, Draft General Council Decision: Procedures to Strengthen the Negotiating Function of the WTO, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?CatalogueIdList=251580&Current-CatalogueIdIndex=0&HasSpanish, visited on 7 June 2022.第二，在產(chǎn)業(yè)補貼透明度方面，美國建議提高補貼透明度和加強通報、提供通報義務(wù)相關(guān)的技術(shù)援助、對未通報實施制裁。②See WTO, Procedures To Enhance Transparency and Strengthen Notification Requirements under WTO Agreements,https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/Jobs/GC/204R4.pdf&Open=True, visited on 7 June 2022.第三，在市場導(dǎo)向條件方面，美國提出了市場參與者具備市場導(dǎo)向條件的八要素。③See WTO, The Importance of Market-oriented Conditions to the World Trading System, WT/GC/W/796, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/WT/GC/W796.pdf, visitedon7June 2022.

（二）加強與盟友和伙伴的合作

聯(lián)合盟友或伙伴一起應(yīng)對中國所帶來的挑戰(zhàn)是拜登政府上臺伊始就確定的重要戰(zhàn)略，也是“投資、結(jié)盟和競爭”三點論“結(jié)盟”的重要內(nèi)容。這一點與特朗普政府四處出擊，不僅打壓中國也敲打盟友的做法有較大的區(qū)別。比如，拜登政府與歐盟就大飛機補貼的WTO 爭端主動達成了和解，并把矛頭指向中國的大飛機研發(fā)和制造；又如，拜登政府就232 關(guān)稅先后與歐盟、日本和英國等達成協(xié)議。此外，拜登政府還頻繁地拉攏盟友和伙伴建立名目繁多的合作機制，組成各種各樣的小圈子。

拜登政府的盟友合作可以分為與歐洲及印太地區(qū)兩大區(qū)域盟友的合作，歐盟方面，包括美歐技術(shù)貿(mào)易委員會、美歐日三方合作；印太區(qū)域方面，既包括印太經(jīng)濟框架、四方機制這類多方機制，也包括美日合作、美國東盟峰會這類雙邊機制，以及與中國臺灣地區(qū)的合作。此外，美國也并沒有忽視與國際組織的合作。

拜登政府不再強調(diào)供應(yīng)鏈替代完全依靠美國本土，而是力圖通過多邊、雙邊、單邊層面推動供應(yīng)鏈多元化：從技術(shù)上通過美歐技術(shù)貿(mào)易委員會等方式推動關(guān)鍵技術(shù)的單邊、多邊出口管制，打壓中國，防止中國產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級，將中國從關(guān)鍵技術(shù)供應(yīng)鏈中排除；從勞動密集型產(chǎn)業(yè)方面扶持東南亞、印度、拉美等成長為中國的替代者；④參見李崢、孫奇芳：《“備份”戰(zhàn)略競爭對手的產(chǎn)業(yè)鏈，美國供應(yīng)鏈政策進入2.0 階段》，https://mp.weixin.qq.com/s/FLCUhT-PEF--cBTCujDJCA，2022年10月2日訪問。從價值觀上通過美歐日三方合作等機制借助產(chǎn)業(yè)補貼、國有企業(yè)、強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓和“強迫勞動”等問題打壓和抹黑中國。拜登政府與盟友的供應(yīng)鏈合作是對華戰(zhàn)略競爭的重要組成部分，旨在削弱中國在全球供應(yīng)鏈中的地位，將對中國的產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)安全構(gòu)成挑戰(zhàn)。①參見李巍、王麗：《拜登政府“供應(yīng)鏈韌性”戰(zhàn)略探析》，《當(dāng)代美國評論》2022年第2期，第1頁。

1.與歐盟的合作

（1）美歐貿(mào)易技術(shù)委員會

美歐貿(mào)易技術(shù)委員會（Trade and Technology Council，TTC）成立于2021 年6月15 日，下設(shè)出口管制工作組、供應(yīng)鏈安全工作組等十個工作組。TTC 的目標有三個：（1）協(xié)調(diào)解決全球關(guān)鍵技術(shù)、經(jīng)濟和貿(mào)易問題的方法；（2）深化跨大西洋貿(mào)易和經(jīng)濟關(guān)系；（3）基于共同的民主價值觀制定政策。TTC 分別在2021 年9 月②See The White House, U.S.-EU Trade and Technology Council Inaugural Joint Statement, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/29/u-s-eu-trade-and-technology-council-inau gural-joint-statement/, visited on August 14,2022.、2022 年5月③See The White House, U.S.-EU Trade and Technology Council Inaugural Joint Statement,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/29/u-s-eu-trade-and-technology-council-inau gural-joint-statement/, visited on 7 June 2022.舉行了兩次會議。美歐在TTC 框架下的合作主要聚焦于關(guān)鍵技術(shù)出口、建立半導(dǎo)體供應(yīng)鏈預(yù)警系統(tǒng)和跨大西洋半導(dǎo)體投資方法，以及通過專項資助第三方確保使用受信任的信息與通信技術(shù)供應(yīng)商等方面。④See U.S.Department of Commerce,U.S.-EU Joint Statement of the Trade and Technology Council 16 May 2022 Paris-Saclay,France, https://www.commerce.gov/sites/default/files/2022-05/US-EU-Joint-Statement-Trade-Technology-Council.pdf, visited on 7 June 2022.

（2）重啟美歐日三方合作

截至2020 年1 月14 日，美歐日三方合作機制在特朗普政府時期共發(fā)表了七次聯(lián)合聲明，聲明內(nèi)容廣泛涉及產(chǎn)業(yè)補貼、國有企業(yè)、產(chǎn)能過剩、強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、市場導(dǎo)向條件以及WTO改革等。2021年11月30日，美國、歐盟和日本重啟三方合作機制，同意將重點在以下三個領(lǐng)域開展三方合作：（1）非市場做法導(dǎo)致的問題；（2）確定現(xiàn)有執(zhí)法工具在應(yīng)對第（1）類做法方面的不足，開發(fā)的新工具的需要，以及在利用現(xiàn)有工具方面的合作；（3）確定應(yīng)對第（1）類做法需要開展進一步合作的領(lǐng)域。該次聲明還強調(diào)了WTO改革的重要性。⑤See Office of the United State Trade Representative, Joint Statement of the United States, Japan,and the European Union after a Trilateral Meeting,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press releases/2021/november/joint-statement-trade-ministers-united-states-japan-and european-union-after-trilateral-meeting, visited on 31 May 2022.

2.與印太盟友的合作

（1）印太經(jīng)濟框架

2022 年5 月23 日，美國與合作伙伴國家發(fā)起了印太經(jīng)濟框架（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity, IPEF）。初始的12個合作伙伴國家包括澳大利亞、文萊、印度、印度尼西亞、日本、韓國、馬來西亞、新西蘭、菲律賓、新加坡、泰國和越南。IPEF側(cè)重于從以下四個方面展開未來的談判和討論，加深合作伙伴國家在印太地區(qū)的經(jīng)濟參與：第一，貿(mào)易，踐行高標準規(guī)則和勞工、環(huán)境、企業(yè)責(zé)任條款；第二，供應(yīng)鏈，提高透明度、多樣性、安全性、可持續(xù)性；第三，清潔能源；第四，稅收和反腐敗。①See The White House, Fact Sheet: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-president-biden-and-a-dozen-indo-pacific-partners-launch-the-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/, visited on 6 June 2022.

（2）四方機制

2021 年3 月12 日，美國、日本、澳大利亞和印度舉辦首次四方領(lǐng)導(dǎo)人級別峰會。四方表示將共同致力于保護以國際法為基礎(chǔ)的自由、開放、基于規(guī)則的秩序，促進安全與繁榮，應(yīng)對印太地區(qū)及其他地區(qū)的威脅，并合作應(yīng)對新冠肺炎疫情、氣候變化、網(wǎng)絡(luò)空間、關(guān)鍵技術(shù)、恐怖主義、優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施投資以及人道主義援助和救災(zāi)等挑戰(zhàn)。②See The White House,Quad Joint Leaders’Statement, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/24/quad-joint-leaders-statement/, visited on 7 June 2022.

（3）美日合作

2021 年4 月16 日，美日雙方即發(fā)表聯(lián)合聲明，承諾聯(lián)手打造自由開放的印太地區(qū)。根據(jù)美國和日本2022年5月1日的第一輪會議結(jié)果，雙方擬合作采取具體舉措的領(lǐng)域包括：第一，保護勞工權(quán)利、消除供應(yīng)鏈中的強迫勞動；第二，數(shù)字經(jīng)濟，就新興數(shù)字貿(mào)易規(guī)則交換意見；第三，環(huán)境保護、貿(mào)易便利化、監(jiān)管透明度和標準等。③See Office of the United State Trade Representative, Readout of the First Round of Meetings of the U.S.-Japan Partnership on Trade, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/march/readout-first-round-meetings-us-japan-partnership-trade, visited on 6 June 2022.

（4）美國東盟峰會

拜登政府期間，美國和東盟舉辦了兩次峰會，在2022 年5 月12 日的第二次峰會上，美國總統(tǒng)拜登宣布了超過1.5 億美元的倡議，在技術(shù)設(shè)施建設(shè)、清潔能源轉(zhuǎn)型等方面給予東盟支持。④See The White House, Fact Sheet: New Initiatives to Expand the U.S.-ASEAN Strategic Partnership,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/12/fact-sheet-u-s-asean-specialsummit-in-washington-dc/, visited on 7 June 2022.

（5）美臺合作

為將中國臺灣地區(qū)融入美國的“印太戰(zhàn)略”，美國不斷加速推進與中國臺灣地區(qū)的經(jīng)貿(mào)和社會層面的合作。美國先后宣布通過“技術(shù)貿(mào)易和投資合作框架”（Technology Trade and Investment Collaboration Framework）、“美國—臺灣21 世紀貿(mào)易倡議”①See Office of United States Trade Representative, United States and Taiwan Hold Inaugural Meeting of the U.S.-Taiwan Initiative on 21st-Century Trade , https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/june/united-states-and-taiwan-hold-inaugural-meeting-us-taiwan-initiative-21st-century-tr ade, visited on 15 August 2022.，雙方擬在貿(mào)易便利化、監(jiān)管實踐、農(nóng)業(yè)、反腐敗、支持中小企業(yè)、數(shù)字貿(mào)易、促進以工人為中心的貿(mào)易、環(huán)境和氣候行動等方面進行合作。

3.與國際組織的合作

2022年5月，國際貨幣基金組織、OECD、世界銀行和WTO 聯(lián)合發(fā)布了《補貼、貿(mào)易和國際合作》研究報告②See WTO, Subsidies, Trade, and International Cooperation, https://www.wto.org/english/news_e/news22_e/igo_22apr22_e.htm, visited on 7 June 2022.。該報告對補貼的目的與合理性、全球補貼措施基本情況、現(xiàn)行多邊規(guī)則、補貼政策爭議、國際合作優(yōu)先行動共五大問題進行了分析。這份報告雖然并不是以美國的名義發(fā)布的，但其顯然是受美西方主導(dǎo)的，體現(xiàn)了美國搶占補貼規(guī)則話語權(quán)和主動權(quán)的意圖。

（三）中美雙邊接觸

拜登政府總的基調(diào)就是要持續(xù)尋求與中國的雙邊接觸。美國關(guān)注的第一重點就是《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》的履行問題。

在購買美國商品和承諾領(lǐng)域，美方重點指責(zé)中方在2020 年和2021 年均未完整履行購買美國商品和服務(wù)的承諾；農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，美國總體態(tài)度積極但仍提出多項關(guān)切，例如，美國提出，中國在國內(nèi)生物技術(shù)方面的承諾尚無實質(zhì)性進展；知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，中方已經(jīng)發(fā)布和實施一系列履約措施，總體而言完全落實和履行了相關(guān)義務(wù)。

除要求中國繼續(xù)履行承諾以外，拜登政府還表示將就產(chǎn)業(yè)政策補貼、國有企業(yè)的非市場經(jīng)濟做法、持續(xù)的產(chǎn)能過剩、強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、國家支持的知識產(chǎn)權(quán)“盜竊”、經(jīng)濟脅迫等事項與中國保持接觸。③See Office of United States Trade Representative, USTR Releases Annual Report on China’s WTO Compliance, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/february/ustr-releases-annual-report-chinas-wto-compliance, visited on 7 June 2022.

（四）美國單邊措施

美國政府對華采取了一系列單邊的打壓或保護主義措施，具體包括：（1）調(diào)查類，包括“兩反一?！薄?37 調(diào)查、232 調(diào)查、301 調(diào)查等；（2）管制類，包括投資安全審查、出口管制、經(jīng)濟制裁，此外美國政府還出臺了《外國公司問責(zé)法案》等。部分前述措施在特朗普政府時期出臺、拜登政府時期實施。

1.301關(guān)稅

特朗普政府以強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓為由對中國發(fā)起301 調(diào)查，并先后發(fā)布四份關(guān)稅清單，對來自中國的約3700 億美元產(chǎn)品加征7.5%~25%不等的關(guān)稅。在特朗普政府時期，基于美國利害關(guān)系方的請求，多達2200 項商品被豁免關(guān)稅，其中549 項產(chǎn)品的關(guān)稅豁免曾延長一年，但所有豁免已于2020 年底到期。迫于國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的反對、通脹壓力等因素，2022 年3 月，拜登政府宣布重新豁免“301 條款”中涉及的352 項從中國進口商品的關(guān)稅，涉及美國對華301 征稅的四項清單清：單一、清單二、清單三和清單四A，該規(guī)定將適用于在2021 年10 月12 日至2022 年12 月31 日之間從中國進口的商品。①See Office of the United States Trade Representative, Determination of Reinstatement of Certain Exclusions from China Section 301 Tariffs，https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/march/ustr-issues-determination-reinstatement-certain-exclusions-china-section-301-tariffs,visited on 24 June 2022.目前與涉華301關(guān)稅相關(guān)的美國國內(nèi)程序如下：

一是法院訴訟。2022年4月1日，美國國際貿(mào)易法院（United States Court of International Trade, CIT）發(fā)布關(guān)于301關(guān)稅訴訟的意見和裁定，要求將清單三與清單四發(fā)回美國貿(mào)易代表辦公室。這一做法類似發(fā)回重審，重審原因是美國貿(mào)易代表辦公室沒有充分考慮利害關(guān)系方在采取關(guān)稅措施之前提交的部分評議意見。②See United States Court of International Trade, Opinion and Order Slip Op.22-32, https://www.cit.uscourts.gov/sites/cit/files/22-32.pdf., visited on 7 June 2022.2022 年8月1 日，美國貿(mào)易代表辦公室做出發(fā)回重審決定，未就涉華301 關(guān)稅征稅的范圍或稅率做出任何實質(zhì)性調(diào)整，③See Court Listener, Further Explanation of the Final List 3 and Final List 4 Modifications in the Section 301 Action:China’s Acts,Policies,and Practices Related to Technology Transfer,Intellectual Property, and Innovation, Pursuant to Court Remand Order, https://storage.courtlistener.com/recap/gov.uscourts.cit.15490/gov.uscourts.cit.15490.467.0.pdf, visited on 15 August 2022.但針對清單三與清單四的部分評論意見做出解釋和回應(yīng)。

二是到期復(fù)審。美國貿(mào)易代表辦公室于2022 年5 月3 日發(fā)布通知，針對清單一和清單二進行復(fù)審，針對清單一，美國企業(yè)有權(quán)在2022 年5 月7 日至7 月5 日提出繼續(xù)實施措施申請，目前已結(jié)束；針對清單二的申請期間則是2022 年6 月24 日至8 月22日。④See Office of the United States Trade Representative,Initiation of Four-Year Review Process:China’s Acts,Policies,and Practices Related to Technology Transfer,Intellectual Property,and Innovation,https://www.federalregister.gov/documents/2022/05/05/2022-09688/initiation-of-four-year-review-process-chinas-acts-policies-and-practices-related-to-technology, visited on 7 June 2022.美國貿(mào)易代表辦公室公告將啟動復(fù)審程序?qū)﹃P(guān)稅進行審查。

三是產(chǎn)業(yè)影響調(diào)查，美國國際貿(mào)易委員會于2022 年5 月5 日宣布將就232 關(guān)稅和301 關(guān)稅對美國產(chǎn)業(yè)的影響展開調(diào)查。該調(diào)查是根據(jù)2022 年3 月15 日通過的《2022年聯(lián)合撥款法案》所附解釋性聲明的指示進行的。在解釋性聲明中，美國眾議院和參議院撥款委員會指示國際貿(mào)易委員會進行回顧性調(diào)查，并至遲在2023 年3 月15 日之前提供一份關(guān)于受232 關(guān)稅和301 關(guān)稅影響最大的美國產(chǎn)業(yè)的影響評估報告。⑤See United States International Trade Commission, Usitc to Investigate Effects of Active Section 232 and 301 Tariffs on U.S. Industries, https://www.usitc.gov/press_room/news_release/2022/er0505ll1927.htm,visited on 5 October 2022.

2.232鋼鋁關(guān)稅

232 調(diào)查是美國商務(wù)部基于《1962 年貿(mào)易拓展法》第232 節(jié)的授權(quán)，調(diào)查進口產(chǎn)品對國家安全的影響。①See Bureau of Industry and Security, Section 232 Investigations:The Effect of Imports on the National Security, https://www.bis.doc.gov/index.php/other-areas/office-of-technology-evaluation-ote/section-232-investigations, visited on 7 June 2022.2018年3月8日，時任總統(tǒng)特朗普簽署命令分別對除加拿大和墨西哥以外的所有國家進口的鋼鐵、鋁產(chǎn)品征收25%和10%的附加關(guān)稅。②See Executive Office of the President, Adjusting Imports of Aluminum into the United States,https://www.federalregister.gov/documents/2018/03/15/2018-05477/adjusting-imports-of-aluminum-into-theunited-states. see also Executive Office of the President, Adjusting Imports of Steel Into the United States,https://www.federalregister.gov/documents/2018/03/15/2018-05478/adjusting-imports-of-steel-into-the-unitedstates, visited on 7 June,2022目前該措施已被九個國家訴至WTO，中國等六個案件的專家組預(yù)計最早將于2022 年最后一個季度做出裁決③See WTO, DS544: United States- Certain Measures on Steel and Aluminium Products, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds544_e.htm,visited on 2 October 2022.，加拿大④See WTO, DS550: United States- Certain Measures on Steel and Aluminium Products, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds550_e.htm, visited on 7 June 2022.、墨西哥⑤See WTO, DS551: United States- Certain Measures on Steel and Aluminium Products,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds551_e.htm, visited on 7 June 2022.、歐盟⑥See WTO, DS550: United States- Certain Measures on Steel and Aluminium Products, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds550_e.htm, visited on 7 June 2022.則分別與美國達成協(xié)議。除WTO案件外，美國先后與英國⑦2022 年3 月22 日，美國與英國就鋼鐵和鋁的關(guān)稅問題達成協(xié)議。See Office of the United States Trade Representative,Tai,Raimondo Statements on 232 Tariff Agreement with United Kingdom,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/march/tai-raimondo-statements-232-tariff-agreement-united-kingdom, visited on 7 June 2022.、日本⑧See Office of the United States Trade Representative, Tai, Raimondo Statements on 232 Tariff Agreement with Japan,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/february/tairaimondo-statements-232-tariff-ag-reement-japan, visited on 7 June 2022.就232關(guān)稅達成協(xié)議。

3.出口管制實體清單

美國出口管制措施主要針對軍用物項和軍民兩用物項。實體清單為最主要的出口管制清單。在沒有經(jīng)過美國商務(wù)部工業(yè)和安全局（Bureau of Industry and Security, BIS）許可的情況下，被納入清單的實體不能獲取受管制的物項。

截至2022 年10 月13 日，美國商務(wù)部和出口管制實體清單上的中國企業(yè)有485個，其中自拜登政府上臺以來，分十次將中國114 個實體納入出口管制實體清單，涉及的產(chǎn)業(yè)包括航空航天、信息通信與精密制造、能源材料、藥品醫(yī)療、機械制造等領(lǐng)域。⑨See International Trade Administration, Consolidated Screening List, https://www.trade.gov/consolidated-screening-list,visited on 31 May 2022.

4.出口管制外國直接產(chǎn)品規(guī)則

美國商務(wù)部工業(yè)和安全局于2022 年10 月7 日發(fā)布了一系列管制規(guī)則，聚焦先進計算和半導(dǎo)體行業(yè)。第一，將特定先進計算機集成電路、包含集成電路的計算機以及相關(guān)的軟件和技術(shù)納入《商業(yè)管制清單》（Commerce Control List，CCL）。第二，針對超級計算機和半導(dǎo)體生產(chǎn)，拓展最終用途管制的范圍。例如，修訂《出口管制條例》（Export Administration Regulation, EAR）第734.9（e）條，將28 家中國實體納入實體清單項下的外國直接產(chǎn)品規(guī)則適用范圍。關(guān)于外國直接產(chǎn)品規(guī)則，2020 年8 月17 日，BIS 曾經(jīng)針對華為及其關(guān)聯(lián)公司適用外國直接產(chǎn)品規(guī)則，旨在限制基于美國技術(shù)、軟件、但并未在美國國內(nèi)生產(chǎn)的超級計算機的組件、零件等向相關(guān)中國實體的轉(zhuǎn)讓。這意味著，如果涉及受《出口管制條例》管制的技術(shù)或者軟件，外國芯片廠商不能給被加上腳注4 的實體代工芯片；其次，就特定關(guān)鍵產(chǎn)品和技術(shù)而言，被加上腳注4 的實體不再適用最低成分規(guī)則（即使該受管制產(chǎn)品的最低價值小于25%，也不能出口）。特別值得注意的是，針對EAR 第744.23 條的最終用途管制規(guī)定，針對在中國境內(nèi)的半導(dǎo)體制造“設(shè)施”內(nèi)“開發(fā)”或“生產(chǎn)”符合特定標準的集成電路等，一般采取推定拒絕的審查政策，且無許可例外。①See Bureau of Industry and Security, Additional Export Controls: Certain Advanced Computing and Semiconductor Manufacturing Items; Supercomputer and Semiconductor End Use; Entity List Modification,https://www.federalregister.gov/public-inspection/2022-21658/additional-export-controls-certain-advanced-co-mputing-and-semiconductor-manufacturing-items,visited on 13 October 2022.

5.特別指定國民清單

美國對外制裁的最重要手段之一是將相關(guān)實體和個人列入特別指定國民清單（specially designated nationals and blocked persons list，以下稱“SDN清單”）。該清單由美國財政部外國資產(chǎn)管理辦公室管理，被列入清單的實體和個人的資產(chǎn)可能會被凍結(jié)，或被禁止使用美元等。

截至2022 年10 月13 日，SDN 清單中的中國個人、實體共有368 個，拜登政府上臺后增加了60 個實體或個人，制裁理由包括涉疆制裁、非法藥品貿(mào)易、違反“不擴散大規(guī)模殺傷性武器”義務(wù)、涉伊朗制裁等。②See Office of Foreign Assets Control, Specially Designated Nationals and Blocked Persons List,https://www.treasury.gov/ofac/downloads/sdnlist.pdf, visited on 31 May 2022.

6.中國軍工復(fù)合企業(yè)名單

2021 年6 月3 日，美國總統(tǒng)拜登發(fā)布了第14032 號行政令③See Presidential Documents, Executive Order 14032 of 3 June 2021, https://home.treasury.gov/system/files/126/14032.pdf, visited on 15 August 2022.，推出了包括59 家中國實體的所謂中國軍工復(fù)合企業(yè)（Chinese military-industrial complex companies）名單，取代原第13959 號行政令及第13974 號行政令下“中共軍事企業(yè)”（Communist Chinese military companies）相關(guān)制裁。第14032 號總統(tǒng)行政令于2021 年8 月2 日生效。新名單更關(guān)注國防相關(guān)的物資及監(jiān)控技術(shù)，并不完全參照股權(quán)穿透原則來進行，且限制美國人參與和這些實體有關(guān)的證券交易，在美國上市的公司被列入新清單則可能導(dǎo)致退市。

美國政府于2021 年6 月公布了首批59 家中國軍工復(fù)合企業(yè)名單，與原名單相比移除了18 家，增加了33 家。被移除的包括小米集團等。目前，該清單共包含68家中國企業(yè)，其中41家企業(yè)為新增，新增企業(yè)涉及航天、通信、軍工等行業(yè)。①See U.S. Department of Treasury, Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Companies List(NS-CMIC List), https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/consolidated-sanctions-list/ns-cmic-list, visited on 7 June 2022.

此外，作為有可能與中國軍工復(fù)合企業(yè)名單形成聯(lián)動執(zhí)法的行動，美國國防部在2022 年10 月5 日將13 家中國企業(yè)，如中國化工集團、中國建筑集團、云叢科技、三六零安全科技、大疆等列入第二批“中國涉軍企業(yè)清單”（Chinese military companies, 以下稱“CMC 清單”）。雖然被列入CMC 清單目前并沒有明確的法律后果，但不排除美國財政部將采取后續(xù)動作與國防部聯(lián)動執(zhí)法，例如，將CMC 清單中的企業(yè)同步更新至中國軍工復(fù)合企業(yè)名單等。②See DOD Releases List of People’s Republic of China (PRC) Military Companies in Accordance with Section 1260H of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021, https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/3180636/dod-releases-list-of-peoples-republic-of-china-prc-military-companies-in-accord/,visited on 7 June 2022.

7.“維吾爾強迫勞動預(yù)防法案”

2021 年12 月23 日，拜登簽署“維吾爾強迫勞動預(yù)防法案”。該法案的核心內(nèi)容是針對新疆進口產(chǎn)品基于可反駁推定的進口禁令，以及對所謂強迫勞動相關(guān)實體的制裁措施。

該法案規(guī)定，美國海關(guān)及邊境保護局（United States Customs and Border Protection, CBP）有權(quán)做出“可反駁推定”，即CBP 有權(quán)推定“部分或全部開采、生產(chǎn)、制造”自新疆的“產(chǎn)品、貨物、物項、商品”均涉及“強迫勞動”，禁止進入美國。推翻推定需要按照美方要求提供“明確且可信”的一系列證據(jù)。

2022年6月17日，美國強迫勞動執(zhí)法工作組發(fā)布了“維吾爾強迫勞動預(yù)防法案”的執(zhí)法戰(zhàn)略（Uyghur Forced Labor Prevention Act Strategy），作為實施“維吾爾強迫勞動預(yù)防法案”的一部分。該戰(zhàn)略的主要內(nèi)容包括：（1）對進口用“強迫勞動”開采、生產(chǎn)或制造的商品的風(fēng)險評估；（2）對“強迫勞動計劃”和“維吾爾強迫勞動預(yù)防法案”實體名單的評估和說明；（3）對如何準確識別和追蹤與“強迫勞動”有關(guān)的貨物提出的建議；（4）CBP如何更高效地執(zhí)行“維吾爾強迫勞動預(yù)防法案”；（5）實施“維吾爾強迫勞動預(yù)防法案”所需要的額外資源；（6）進口商指引，具體包括：確保進口貨物不涉及“強迫勞動”的盡職調(diào)查、供應(yīng)鏈追蹤和管理措施，證明貨物并非全部或部分在新疆生產(chǎn)的證據(jù)要求，以及證明貨物不涉及“強迫勞動”的證據(jù)要求；（7）與非政府組織和私營部門實體協(xié)調(diào)和合作的計劃。①See Office of the United States Trade Representative, Forced Labor Enforcement Task Force Launches Enforcement Strategy for the Uyghur Forced Labor Prevention Act, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/june/forced-labor-enforcement-task-force-launches-enforcement-strategy-uyghur-forced-labor-prevention-act, visited on 20 June 2022.

8.《外國公司問責(zé)法》

2020 年12 月18 日，《外國公司問責(zé)法》（Holding Foreign Companies Accountable Act, HFCAA）正式生效。②See U.S.Securities and Exchange Commission,Holding Foreign Companies Accountable Act Disclosure,https://www.federalregister.gov/documents/2021/12/09/2021-26528/holding-foreign-companies-accountable-act-disclosure, visited on 7 June 2022.HFCAA 項下包括臨時名單、最終名單，如果連續(xù)三年被列入最終名單，美國證券交易委員會(U.S. Securities and Exchange Commission, SEC）將禁止發(fā)行人在美國國家證券交易市場或者以其他SEC 管轄范圍內(nèi)的方式進行交易。

SEC 于2022 年6 月1 日最新公布的被初步確定為臨時名單的十名發(fā)行人中，有九名發(fā)行人的主要營業(yè)地位于中國，而2022 年5 月SEC 公布的臨時名單中的90 家主要營業(yè)地位于中國的發(fā)行人，已經(jīng)全部被納入最終名單，面臨退市風(fēng)險。③See U.S.Securities and Exchange Commission,Provisional List of Issuers Identified under the HFCAA,https://www.sec.gov/hfcaa, visited on 7 June 2022.

9.中國行動計劃

特朗普政府于2018 年11 月11 日啟動中國行動計劃。啟動之初，中國行動計劃聚焦商業(yè)秘密盜竊、黑客攻擊、經(jīng)濟間諜活動。④See MIT Technology Review,The US Crackdown on Chinese Economic Espionage Is a Mess,We Have the Data to Show It, https://www.technologyreview.com/2021/12/02/1040656/china-initative-us-justice-department/, visited on 7 June 2022.截至2021 年12 月2 日，MIT Technology Review 發(fā)布的調(diào)查報告顯示，在中國行動計劃項下被指控的148 人中，有130 人（88%）是華裔，但截至調(diào)查發(fā)布時，僅一個涉及科研誠信的案件進入審判階段，且被告最終被判決無罪。⑤See MIT Technology Review, The US Government Is Ending the China Initiative, Now What?https://www.technologyreview.com/2022/02/23/1046460/us-government-china-initiative-over/, visited on 7 June 2022.2022年2月23日，美國司法部宣布將終止為期三年備受爭議的中國行動計劃。⑥See CNN Politics, Justice Department Ends Trump-era China Initiative Following Bias Concerns,https://edition.cnn.com/2022/02/23/politics/justice-department-china/index.html, visited on 7 June 2022.綜合各類因素，拜登政府選擇暫停該計劃，變換一種更為隱蔽的方式繼續(xù)進行對華科技打壓。但是，拜登政府暫停該計劃的主要目的，是處理該計劃在美國國內(nèi)引發(fā)的社會問題，并不意味著美國對華態(tài)度發(fā)生大的轉(zhuǎn)變。⑦參見高喬：《美國為何叫?！爸袊袆佑媱潯薄罚琱ttps://world.gmw.cn/2022-03/17/content_35593498.htm，2022年10月2日訪問。

10.反傾銷反補貼調(diào)查

美國針對中國的反傾銷反補貼調(diào)查（以下稱“雙反調(diào)查”）是常規(guī)的貿(mào)易摩擦。根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，2011—2020 年，每年美國針對中國發(fā)起的雙反調(diào)查的數(shù)量平均為5.2起。①數(shù)據(jù)統(tǒng)計自美國向WTO 通報的各年貿(mào)易救濟調(diào)查情況，美國反補貼、反傾銷案件各年的通報可自下述渠道查詢：https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S006.aspx?Query=@Symbol=%20g/scm/n/*%20and%20%20@Symbol=%20usa&Language=ENGLISH&Context=FomerScriptedSearch&lan guageUIChanged=true#；https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S006.aspx?Query=%40Symbol%3d+g%2fadp%2fn%2f*+and++%40Symbol%3d+usa&Language=ENGLISH&Context=FomerScripted-Search&languageUIChanged=true，visited on 7 June 2022.拜登政府上臺后，2021 年總共發(fā)起了4 起雙反原審調(diào)查，2022 年上半年，美國尚未對中國發(fā)起新的雙反調(diào)查。

11.337調(diào)查

337 調(diào)查也是一個常規(guī)的貿(mào)易摩擦。它主要以美國《1930 年關(guān)稅法》第337 節(jié)為依據(jù)，調(diào)查美國進口產(chǎn)品侵犯美國知識產(chǎn)權(quán)的行為以及進口貿(mào)易中的其他不公平競爭行為。涉訴行為包括專利侵權(quán)、商標侵權(quán)、侵犯著作權(quán)、盜用商業(yè)秘密、虛假廣告、與進口相關(guān)的壟斷行為。調(diào)查的主要救濟措施是排除令或制止令，排除令禁止侵權(quán)產(chǎn)品進入美國。制止令禁止相應(yīng)的進口商或者其他主體參與相應(yīng)的不公平競爭行為。②See U.S. International Trade Commission, About Section 337, https://www.usitc.gov/intellectual_property/about_section_337.htm, visited on 7 June 2022.據(jù)統(tǒng)計，2020 年，中國企業(yè)涉訴共21 起，2021 年共23 起，涉訴產(chǎn)品種類繁多，包括可穿戴式監(jiān)測設(shè)備、高密度光纖設(shè)備等。

12.匯率操縱國認定

美國曾把中國認定為“匯率操縱國”，但因《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》的達成，美國撤銷了該認定。

2022年6月10日，美國財政部向國會提交了關(guān)于美國主要貿(mào)易伙伴宏觀經(jīng)濟和外匯政策的半年度報告。此份報告的監(jiān)測名單包括中國、日本等。報告提到，自2016 年10 月以來，中國與美國具有顯著的雙邊貿(mào)易順差。報告認為，中國經(jīng)濟面臨下行風(fēng)險，并且由于中國未能公布外匯干預(yù)數(shù)據(jù)，其匯率機制缺乏透明度。美國財政部表示將密切關(guān)注中國國有銀行的外匯活動。③See U.S. Department of Treasury, Treasury Releases Report on Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States,https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0813, visited on 20 June 2022.

13.《芯片和科學(xué)法案》的護欄條款

2022年8月9日，拜登正式簽署《芯片和科學(xué)法案》，該法案通過巨額財政資助激勵美國國內(nèi)半導(dǎo)體生產(chǎn)和研究。該法案設(shè)立的“美國芯片基金”共撥款500 億美元，其中390 億美元將用于“制造業(yè)激勵”，110 億美元用于“研發(fā)和勞工發(fā)展項目”，其余27億美元將撥給另外三項基金，這三項基金均與半導(dǎo)體領(lǐng)域的研發(fā)或促進勞動力增長相關(guān)。該法案還修訂了《1986年國內(nèi)稅收法》，規(guī)定納稅人投資半導(dǎo)體先進制造設(shè)施可以享受投資額25%的稅收抵免。①See The White House, Fact Sheet: CHIPS and Science Act Will Lower Costs, Create Jobs,Strengthen Supply Chains, and Counter China, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/08/09/fact-sheet-chips-and-science-act-will-lower-costs-create-jobs-strengthen-supply-chains-and-counter-china/,visited on 5 October 2022.

值得注意的是，《芯片和科學(xué)法案》規(guī)定了專門針對中國的“護欄條款”，規(guī)定適格實體在獲得財政資助之時或者之前，應(yīng)當(dāng)與美國商務(wù)部簽訂為期十年的協(xié)議，在協(xié)議規(guī)定之日內(nèi)，不得在中國或者其他受關(guān)注的外國國家（foreign country of concern）進行涉及實質(zhì)性擴張半導(dǎo)體產(chǎn)能的重大交易。

四、拜登政府對華經(jīng)貿(mào)政策的趨勢研判

通過以上對拜登政府一年多來對華經(jīng)貿(mào)政策的回顧可以看出，在單邊層面，拜登政府在一定程度上緩和了特朗普政府的單邊措施，但是其并沒有從根本上改變或者取消這些措施；在雙邊層面，拜登政府一直強調(diào)要持續(xù)與中國進行雙邊接觸，但是中美雙方在接觸方面似乎沒有取得實質(zhì)性的、可供公開的進展或成果；在區(qū)域?qū)用?，美國?lián)合盟友和伙伴包括國際組織，針對中國采取的行動應(yīng)該是最多的，不僅非常頻繁而且非常廣泛，聯(lián)合盟友應(yīng)對中國的意圖非常明顯；在多邊層面，拜登政府并沒有采取任何實質(zhì)性的動作來推動WTO 改革，但是中美雙方合作推動WTO 第12 屆部長級會議取得成功，這在一定程度上改善了WTO 的未來前景。

總體來說，與特朗普政府“掀桌子”和中國大打貿(mào)易戰(zhàn)相比，拜登政府對華的經(jīng)貿(mào)政策從表面上看相對緩和些。另外，拜登政府認識到，尋求改變中國的體制、讓中國按美國的想法行動是不可能的。因此，拜登政府“離開桌子”，一方面重金補貼國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，以保持美國的領(lǐng)先優(yōu)勢；另一方面大力強化與盟友和伙伴的關(guān)系，以圍堵和遏制中國。本文認為，拜登政府對華經(jīng)貿(mào)政策可能會呈現(xiàn)以下幾個方面的重要特點或趨勢。

（一）對華加征的301關(guān)稅可能長期化

中國政府曾將301 關(guān)稅訴至WTO 爭端解決機制并獲得專家組支持，但是，美國將專家組報告上訴至已經(jīng)停擺的上訴機構(gòu)導(dǎo)致專家組報告無法生效。②See WTO,DS543:United States-Tariff Measures on Certain Goods from China,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds543_e.htm, visited on 7 June 2022.美國的這一做法導(dǎo)致多邊機制無法有效約束其單邊霸凌行為。

美國國內(nèi)法院正在進行的訴訟可能也無法從根本上推翻美國政府對華301 關(guān)稅中的清單三和清單四A 措施。因為美國國際貿(mào)易法院總體的基調(diào)并沒有認為美國貿(mào)易代表辦公室的做法是不對的，只是在程序權(quán)利方面或者說在說理和解釋方面存在瑕疵，需要補足。美國貿(mào)易代表辦公室于2022 年8 月1 日向美國國際貿(mào)易法院提交復(fù)審決定，并未調(diào)整清單三或清單四A，而是強調(diào)其履行了《行政程序法》規(guī)定的義務(wù)，并以《1930 年關(guān)稅法》、聯(lián)邦公報公告、新聞聲明及公開聽證會筆錄為依據(jù)，對評論意見做出進一步解釋和回應(yīng)。

對于已經(jīng)啟動的復(fù)審程序的清單一和清單二，2022 年9 月2 日，美國貿(mào)易代表辦公室稱應(yīng)美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提出的繼續(xù)實施301 措施的申請，決定啟動對華301 調(diào)查第二階段復(fù)審，據(jù)此決定是否繼續(xù)征稅，且審查期間繼續(xù)對301 關(guān)稅清單內(nèi)的中國產(chǎn)品征收附加關(guān)稅。在美國國內(nèi)大量利害關(guān)系方要求繼續(xù)實施關(guān)稅措施的情況下，美國貿(mào)易代表辦公室通過復(fù)審取消甚至降低對華301 關(guān)稅的可能性似乎很小。

隨著美國今年以來創(chuàng)紀錄的通貨膨脹，要求撤銷或降低對華301 關(guān)稅的呼聲漸高。彼得森國際經(jīng)濟研究所認為，就對華所加征的關(guān)稅而言，支付這些關(guān)稅的主體是美國人，而不是中國出口商；取消關(guān)稅將使美國企業(yè)和家庭每年在從中國直接購買商品方面節(jié)省約810 億美元，對于緩解通脹也有莫大的好處。①See Gary Clyde Hufbauer,Megan Hogan&YilinWang,For Inflation Relief,the United States Should Look to Trade Liberalization, https://www.piie.com/sites/default/files/documents/pb22-4.pdf, visited on 7 June 2022.美國財政部部長耶倫多次公開呼吁取消對華301 關(guān)稅，在最近一次公開發(fā)言中，她指出對中國商品所加征的關(guān)稅“不是很有戰(zhàn)略意義”，而是傷害了美國消費者和企業(yè)。②See Reuters, Yellen Says Lowering U.S. Tariffs on Chinese Goods“Worth Considering”，https://www.reuters.com/business/yellen-says-lowering-us-tariffs-chinese-goods-worth-considering-2022-04-22/,visited on 20 June 2022.

然而，美國貿(mào)易代表戴琪似乎并不認同這一觀點，她認為雖然減免對華關(guān)稅以應(yīng)對約40 年來最嚴重的通脹是一個可以考慮的選項，但關(guān)稅問題應(yīng)在更廣泛的經(jīng)濟政策背景下進行研究，并且強調(diào)美國在是否取消對華加征關(guān)稅的問題上必須具有“戰(zhàn)略性”。③See Bloomberg,US Must Be“Strategic”on China Tariffs,Trade Chief Says,https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-05-24/us-must-be-strategic-on-china-tariffs-trade-chief-says, visited on 20 June 2022.戴琪在2022 年10 月7 日的一次關(guān)于貿(mào)易政策與產(chǎn)業(yè)政策的作用的發(fā)言中甚至明確表示，“在中國選擇讓其經(jīng)濟更像美國那樣運行并遵守WTO 規(guī)則之前，美國將維持現(xiàn)有的對華關(guān)稅”。④Office of the United States Trade Representative, Remarks by Ambassador Katherine Tai at the Roosevelt Institute’s Progressive Industrial Policy Conference, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/speeches-and-remarks/2022/october/remarks-ambassador-katherine-tai-roosevelt-institutes-progressive-industrial-policy-conference,visited on 7 October 2022.

（二）中美雙方達成的審計監(jiān)管合作協(xié)議有待進一步觀察

《外國公司問責(zé)法》的核心要求是美國證券交易委員要求審查在美上市中國公司的審計底稿，本質(zhì)上是中國證券監(jiān)管行政部門如何與美國相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)進行跨境執(zhí)法合作的技術(shù)問題。針對這一問題，中美之間實際上曾經(jīng)有過成功合作的先例，因此，預(yù)計美國加強對在美上市中概股監(jiān)管引發(fā)中美沖突、進而導(dǎo)致中概股大規(guī)模退市的可能性不大。

目前，中美正在就在美上市的中國公司的審計合規(guī)問題進行談判以解決爭議。①See Reuters, U.S., Chinese Regulators in Talks for Audit Deal, https://www.reuters.com/business/exclusive-us-regulators-are-china-audit-deal-talks-sources-2022-05-06/, visited on 7 June 2022.2022 年3 月16 日，中國國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會召開會議稱中美雙方監(jiān)管機構(gòu)就中概股問題保持了良好溝通，已取得積極進展并致力于形成具體合作方案。②參見《國務(wù)院金融委：中美雙方監(jiān)管機構(gòu)就中概股保持了良好溝通 正致力于形成具體合作方案》，http://finance.sina.com.cn/roll/2022-03-16/doc-imcwipih8767981.shtml，2022年6月7日訪問。2022年3月31日，中國證券監(jiān)督管理委員會（以下稱“中國證監(jiān)會”）表示，對于一些企業(yè)被SEC 列入有退市風(fēng)險的清單，經(jīng)向美國SEC 了解，這是美國監(jiān)管部門執(zhí)行《外國公司問責(zé)法》的一個正常程序，列入清單的公司是否在未來兩年真正退市，最終取決于中美審計監(jiān)管合作的進展與結(jié)果。3 月31 日，中國證監(jiān)會國際部負責(zé)人稱中方與美方進行了多輪“坦誠、專業(yè)和高效的會談”。③參見：《證監(jiān)會：與PCAOB 會談總體進展順利雙方有意愿解決分歧和問題》，http://finance.sina.com.cn/roll/2022-03-31/doc-imcwipii1612916.shtml，2022年10月2日訪問。2022 年4 月2 日，中國證監(jiān)會會同財政部、國家保密局、國家檔案局就《關(guān)于加強境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》公開征求意見④參見中國證券監(jiān)督管理委員會：《關(guān)于就〈關(guān)于加強境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定〉公開征求意見的通知》,http://www.csrc.gov.cn/csrc/c101981/c2274589/content.shtml，2022年6月7日訪問。。該征求意見稿已將“現(xiàn)場檢查應(yīng)以我國監(jiān)管機構(gòu)為主進行，或者依賴我國監(jiān)管機構(gòu)的檢查結(jié)果”的表述刪除。美國彼得森國際經(jīng)濟研究所研究員Martin Chorzempa 認為，中美之間達成協(xié)議的可能性是比較大的。⑤See Yahoo Finance, Numbers Game: Beijing Closer to a Deal on Audits of Chinese Companies Listed on US Exchanges，https://finance.yahoo.com/news/numbers-game-beijing-closer-deal-093000468.html, visited on 7 June 2022.

2022 年8 月26 日，中國證監(jiān)會、財政部與美國公眾公司會計監(jiān)督委員會（Public Company Accounting Oversight Board, PCAOB）簽訂審計監(jiān)管合作協(xié)議。在協(xié)作方式方面，雙方約定中美均可依據(jù)法定職責(zé)，對另一方轄區(qū)內(nèi)相關(guān)事務(wù)所開展檢查和調(diào)查，被請求方應(yīng)在法律允許范圍內(nèi)盡力提供充分協(xié)助；在合作范圍方面，雙方將提前就檢查和調(diào)查活動計劃進行溝通協(xié)調(diào)，美方須通過中方監(jiān)管部門獲取審計底稿等文件，在中方參與和協(xié)助下對會計師事務(wù)所相關(guān)人員開展訪談和問詢；在敏感信息處理方面，該合作協(xié)議對于審計監(jiān)管合作中可能涉及敏感信息的處理和使用做出了明確約定，針對個人信息等特定數(shù)據(jù)設(shè)置了專門的處理程序，為雙方在履行法定監(jiān)管職責(zé)的同時保護相關(guān)信息安全提供了可行路徑。同時，美方披露，PCAOB 擬于2022年9月中旬到達中國香港特別行政區(qū)啟動檢查工作，且PCAOB須確定其是否能夠于2022年年末前完成中國的檢查工作。①參見《中國證監(jiān)會有關(guān)負責(zé)人就簽署中美審計監(jiān)管合作協(xié)議答記者問》，http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c5572300/content.shtml,2022年10月2日訪問。

但是，中美審計監(jiān)管合作仍然面臨較大的不確定性，中美雙方審計監(jiān)管合作的合作范圍、協(xié)作方式等的具體實施仍有待進一步觀察。2022年8月12日，中國石油、中國石化、中國鋁業(yè)、中國人壽、上海石油化工股份五家國有控股企業(yè)公司相繼發(fā)布公告稱，申請自愿將其美國存托股份從紐交所退市。②參見《自美退市不意味主動推進金融“脫鉤”》，http://czt.hebei.gov.cn/xwdt/zhxw/202208/t20220816_1655621.html，2022年10月2日訪問。PCAOB 主席宣稱，其對于審計底稿的審查權(quán)是“追溯性”的，即便公司已經(jīng)退市，PCAOB 仍有權(quán)要求查閱該公司的全部審計底稿。③See Bloomberg, US Audit Watchdog Insists on Full Access in China-Delisting Case, https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-08-01/us-audit-watchdog-says-complete-access-needed-to-avoid-delisting,visited on 2 October 2022.

（三）在金融領(lǐng)域大規(guī)模制裁中國的可能性在減少

在特朗普政府期間，隨著中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系不斷惡化，曾經(jīng)有關(guān)于美國要制裁中國金融系統(tǒng)的傳聞。在美國出臺“香港自治法”后，這一擔(dān)憂也進一步加大，該法授權(quán)美國政府部門以金融等制裁手段制裁所謂“侵蝕、損害”香港自治的個人和實體，同時威脅稱將對在明知的情況下與這些個人和實體進行重大交易的金融機構(gòu)進行制裁。雖然有此規(guī)定，通常來說只要相關(guān)金融機構(gòu)做好與這些已經(jīng)被制裁的個人或?qū)嶓w交易前的風(fēng)險合規(guī)審查并采取相應(yīng)的措施，就可以避免被美國金融制裁。拜登政府上臺后，沒有對中國的金融機構(gòu)進行制裁。

除此之外，中美在金融領(lǐng)域的博弈還涉及人民幣匯率低估問題。美國財政部最新發(fā)布的報告并沒有把中國認定為“匯率操縱國”，而是表示要繼續(xù)進行監(jiān)測。目前，中美之間關(guān)于匯率問題的爭議更多體現(xiàn)在美國對華反補貼調(diào)查中的貨幣低估補貼項目的法律技術(shù)問題。實際上，2021 年7 月，美國已經(jīng)在對華扎帶（束絲帶）產(chǎn)品的反補貼調(diào)查中首次對貨幣低估進行審查，但是截至目前，美國商務(wù)部尚未就匯率低估問題在針對中國的反補貼終裁中做出過認定。隨著人民幣匯率隨市場供需波動，未來中美之間在匯率問題上的分歧將主要表現(xiàn)在反補貼的法律技術(shù)層面，爆發(fā)激烈沖突包括再次將中國認定為“匯率操縱國”的可能性較小。

（四）在科技領(lǐng)域圍堵和打壓中國的措施可能會延續(xù)

中美之間產(chǎn)生沖突的重要原因之一是，中國產(chǎn)業(yè)往價值鏈高端攀升沖擊了美國在高新技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢地位。特朗普政府為了打壓中國在高科技領(lǐng)域的發(fā)展，采取了一系列限制性措施，包括出臺《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》，限制中國企業(yè)投資并購美國企業(yè)，將眾多中國領(lǐng)先的科技類企業(yè)列入出口管制實體清單以限制其獲取受美國管制的物項，暫停部分中國留學(xué)生和研究人員以非移民身份入境，收緊相關(guān)人員的簽證程序等。

在打壓中國高科技企業(yè)方面，拜登政府與特朗普政府的總體思路基本一致。拜登政府不僅分六次將中國82 個實體新增到實體清單中，還在新公布的中國軍工復(fù)合企業(yè)名單中增加了33 家企業(yè)。這些被列入清單的企業(yè)廣泛涉及中國的高科技產(chǎn)業(yè)，包括航天，信息通信與精密制造（云計算、量子通信、芯片制造等），能源材料（有色金屬、新能源材料等），藥品醫(yī)療，機械制造等領(lǐng)域。這一定點和精準打擊中國高科技企業(yè)的做法也被廣泛稱為“小院高墻”策略，即鎖定若干個與國家安全至關(guān)重要的科技點（小院），進行積極的保護（高墻）。在美國將中國定性為競爭對手的大背景下，在科技領(lǐng)域圍堵和打壓中國可能會是長期的趨勢。近日，美國出臺新的出口管制政策，將先進計算芯片、超算和半導(dǎo)體生產(chǎn)設(shè)備列入商業(yè)控制清單，針對中國實體擴大外國直接產(chǎn)品規(guī)則適用，是美國在高科技領(lǐng)域進一步升級對中國打壓的最新舉措。

（五）所謂人權(quán)問題特別是所謂強迫勞動已經(jīng)升級為美國新的貿(mào)易政策工具

在特朗普政府時期，所謂人權(quán)問題是美國抹黑和打壓中國的一個重要工具。這種打壓不僅是國際政治層面的抹黑和攻擊，而且在經(jīng)貿(mào)層面也產(chǎn)生了非常負面的影響。針對中國香港地區(qū)，美國已經(jīng)通過了多個法案，特別是“香港自治法”要求對涉香港相關(guān)個人和實體進行制裁。針對新疆，美國也出臺了多個法案，特別是“2019年維吾爾人權(quán)政策法案”“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”。2020年7月，美國財政部以所謂侵犯人權(quán)為由將新疆政府機構(gòu)和官員以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團列入SDN清單。由于美國經(jīng)濟制裁制度中的“50%規(guī)則”，導(dǎo)致新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團控股50%以上的近1500 家國有企業(yè)也被同等制裁，嚴重影響了這些企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，大部分企業(yè)甚至已經(jīng)處于半停滯狀態(tài)。

拜登政府上臺后，“人權(quán)問題”不僅成為美國繼續(xù)打壓中國的手段，而且成為了美國聯(lián)絡(luò)盟友共同圍堵中國的重要手段，并進一步升級為其新的貿(mào)易政策工具。美國不僅以“侵犯人權(quán)”為由將諸多中國高科技企業(yè)列入實體清單，還出臺和正式實施了“維吾爾強迫勞動預(yù)防法案”，將價值觀問題嵌入到中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系。隨著美國海關(guān)及邊境保護局于2022 年6 月13 日發(fā)布《進口商操作指南》和強迫勞動執(zhí)法工作組于2022年6月17日發(fā)布與該法案相關(guān)的《執(zhí)法策略文件》，“可予駁回的推定”的舉證原則于2022 年6 月21 日正式生效。一套以“強迫勞動”為核心的貿(mào)易政策工具正式出爐。由于新疆是很多基礎(chǔ)原料的重要生產(chǎn)基地，“維吾爾強迫勞動預(yù)防法案”對于輸美產(chǎn)品的供應(yīng)鏈安全造成了直接影響，已經(jīng)導(dǎo)致受到重點執(zhí)法的產(chǎn)業(yè)重構(gòu)供應(yīng)鏈，并在實踐中極大地增加了輸美業(yè)務(wù)風(fēng)險和合規(guī)成本。這一做法還引發(fā)了歐盟等其他貿(mào)易伙伴的效仿，比如歐盟在2022 年6 月通過了“通過新貿(mào)易工具禁止強迫勞動制造的產(chǎn)品的決議”，擬將“強迫勞動”打造成一項長期的貿(mào)易政策工具。

（六）中國涉軍企業(yè)可能會遭受持續(xù)的打壓

自中國提出軍民融合戰(zhàn)略以來，美方反復(fù)炒作和抹黑中國的軍民融合發(fā)展政策，指責(zé)中國將通過民用商業(yè)和學(xué)術(shù)研究等途徑獲取的新興技術(shù)轉(zhuǎn)為軍用，對美國國家安全戰(zhàn)略構(gòu)成影響，對全球安全構(gòu)成威脅。在特朗普政府時期，美國國防部公布了包括華為、中國電信在內(nèi)的31 家“中共軍企名單”，以反制中國的軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，美國商務(wù)部清單將89 家涉及航天和其他領(lǐng)域的中國企業(yè)，包括中國商用飛機有限責(zé)任公司、中國航空工業(yè)集團有限公司及10 家關(guān)聯(lián)實體，認定屬于“軍事終端用戶”，且限制其采購美國一系列產(chǎn)品和技術(shù)。

在拜登政府上臺后，因美方認為參與超級計算機建設(shè)供中國軍方使用，或獲取軍事用途的美國原產(chǎn)物項等，數(shù)十個中國實體被列入了實體管制清單。軍事領(lǐng)域的沖突和威脅是傳統(tǒng)的和典型的國家安全問題，壓制中國軍事能力的發(fā)展基本也是每一任美國政府的策略，拜登政府上臺后也沒有放松在這個領(lǐng)域圍堵和遏制中國的力度，附帶地參與軍民融合戰(zhàn)略或涉軍的企業(yè)也會成為美國進一步打壓的對象。

（七）在供應(yīng)鏈方面擺脫對中國依賴是一項重要政策

拜登政府上臺伊始就高度重視供應(yīng)鏈的安全和彈性，并于2021 年2 月24 日發(fā)布第14017 號“美國供應(yīng)鏈”行政令，要求對依賴進口的六大產(chǎn)業(yè)進行為期一年的審查和對四大類產(chǎn)品進行為期100 天的審查，并責(zé)令相關(guān)部門提交報告。①See Executive Office of the President,America’s Supply Chains,Executive Order 14017 of February 24，2021, https://www.federalregister.gov/documents/2021/03/01/2021-04280/americas-supply-chains,visited on 30 May 2022.2021 年6月21 日，《14017 號行政令項下的百日審查報告》正式發(fā)布，分別對半導(dǎo)體、關(guān)鍵礦物、藥品和活性藥物成分、高容量電池供應(yīng)鏈進行了審查。②See The White House, 100-Day Reviews under Executive Order 14017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf,visited on 25 May 2022.2022 年2 月14 日，《公共健康和供應(yīng)鏈》③See U.S. Department of Health and Human Services, Public Health Supply Chain and Industrial Base One-Year Report,https://aspr.hhs.gov/MCM/IBx/2022Report/Pages/default.aspx,visited on 25 May 2022.《保障國防關(guān)鍵供應(yīng)鏈》④See U.S. Department of Defense, Securing Defense-Critical Supply Chains, https://media.defense.gov/2022/Feb/24/2002944158/-1/-1/1/DOD-EO-14017-REPORT-SECURING-DEFENSE-CRITICAL-SUPPLY-CHAINS.PDF,visited on 25 May 2022.《運輸產(chǎn)業(yè)基地供應(yīng)鏈審查：運輸和物流》⑤See U.S. Department of Transportation, Supply Chain Assessment of the Transportation Industrial Base: Freight and Logistics, https://www.transportation.gov/supplychains/EO14017/fullreport, visited on 25 May 2022.《實現(xiàn)強勁清潔能源過渡戰(zhàn)略》⑥See U.S. Department of Energy, America’s Strategy to Secure the Supply Chain for a Robust Clean Energy Transition,https://www.energy.gov/sites/default/files/2022-02/America%E2%80%99s%20Strategy%20to%20Secure%20the%20Supply%20Chain%20for%20a%20Robust%20Clean%20Energy%20Transition%20FINAL.docx_0.pdf, visited on 25 May 2022.《支持美國信息通信產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵供應(yīng)鏈評估》①See U.S. Departments of Commerce and Homeland Security, Assessment of the Critical Supply Chains Supporting the U.S. ICT Industry, https://www.dhs.gov/sites/default/files/2022-02/ICT%20Supply%20Chain%20Report_2.pdf, visited on 25 May 2022.等六份產(chǎn)業(yè)審查報告正式發(fā)布，對美國公共健康、國防、運輸、能源、信息通信產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品和食品產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈進行全面評估。拜登政府采取或準備采取一系列措施，包括“2022 年振興美國制造業(yè)和確保關(guān)鍵供應(yīng)鏈安全”的計劃②See The White House, The Biden-Harris Plan to Revitalize American Manufacturing and Secure Critical Supply Chains in 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/02/24/the-biden-harris-plan-to-revitalize-american-manufacturing-and-secure-critical-supply-chains-in-2022/, visited on 25 May 2022.，以應(yīng)對短期危機和增強長期供應(yīng)鏈彈性。

在拜登政府聯(lián)合盟友和伙伴應(yīng)對中國挑戰(zhàn)的過程中，供應(yīng)鏈彈性和安全，甚至建立預(yù)警機制都成為美國政府的重點工作被加以推進。為此，拜登政府希望供應(yīng)鏈更加多元化，因此大力扶持東南亞、印度、拉美等成為中國的替代者。最典型的做法就是美國拉攏盟友或相關(guān)國家搞一些小圈子、小團隊，大力發(fā)展“近岸外包”或“友岸外包”。2022 年4 月26 日，美國眾議員Mark E. Green 甚至提出了《西半球近岸法案》，該法案希望減少美國對中國制造業(yè)的依賴，具體舉措包括：使用美國國際開發(fā)金融公司的資金，為從中國遷往拉美地區(qū)的美國企業(yè)提供搬遷費用和必要的勞動力發(fā)展費用等資助，為從中國轉(zhuǎn)移到拉美地區(qū)的企業(yè)的貨物和服務(wù)提供免稅待遇，自公司在遷入地運營之日起算，免稅期限為15年等。③See Mark Green, My Nearshoring Bill Would Curb China and Reduce Illegal Immigration, https://www.washingtonexaminer.com/restoring-america/courage-strength-optimism/my-nearshoring-bill-would-curb-china-and-reduce-illegal-immigration,visited on 22 May 2022.

五、中國的應(yīng)對建議

針對美國“投資、結(jié)盟和競爭”的三點論，中國外交部做出了明確回應(yīng)，即對華政策演講實質(zhì)上是“新瓶裝舊酒”，所謂的三點論是“換湯不換藥”，是此前美方所謂“競爭、對抗、合作”的翻版；美方的對華政策演講，本質(zhì)上是運用美國國內(nèi)外全部資源對華進行全方位圍堵和無底線遏制打壓。④參見《美方提出對華“投資、聯(lián)盟、競爭”三點論，外交部：換湯不換藥》，https://finance.sina.com.cn/world/2022-06-01/doc-imizirau6018724.shtml?r=0&tr=145，2022年6月20日訪問。

（一）總體策略

1.繼續(xù)保持戰(zhàn)略定力，做好自己的事

大國博弈和競爭歸根結(jié)底是大國力量對比，最終勝出靠的還是實力。不論是面對特朗普“掀桌子”的打法，還是拜登“離開桌子”的做法，集中精力辦好自己的事，全面提高綜合國力才是根本。這與美國投資本國發(fā)展、增強創(chuàng)新力和競爭力如出一轍。中國也需要不斷地投資國內(nèi)發(fā)展，投資基礎(chǔ)設(shè)施、高科技產(chǎn)業(yè)、教育和科研、軍事領(lǐng)域等，建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。

2.堅持自主開放戰(zhàn)略，擴大中國的朋友圈

美國三點論中的結(jié)盟策略本質(zhì)上就是要在國際社會中孤立中國。中國反孤立的做法就是不斷增強中國與其他國家的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。為此，中國要不斷擴大開放，特別是制度性開放，讓更多的經(jīng)貿(mào)伙伴國從中國的開放和發(fā)展中獲取實實在在的利益。與此同時，中國既要在現(xiàn)有相關(guān)經(jīng)貿(mào)協(xié)定的基礎(chǔ)上提質(zhì)擴容，比如升級與相關(guān)國家和地區(qū)的自由貿(mào)易協(xié)定以反映21 世紀的經(jīng)濟現(xiàn)實，以及吸納更多的“一帶一路”國家加入RCEP 協(xié)定等；也要學(xué)習(xí)美國的做法，主動提出和推動更多的國際合作倡議，比如把亞太自由貿(mào)易區(qū)從理想轉(zhuǎn)化為更加現(xiàn)實的愿景，進一步推動亞太地區(qū)經(jīng)濟一體化等。中國還應(yīng)堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，積極參與多邊規(guī)則的塑造和全球治理體系的建立。①參見張乃根：《與時俱進的RCEP 知識產(chǎn)權(quán)條款及其比較》，《武大國際法評論》2021 年第2 期，第23頁。2021年9月16日，中國正式向《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP）保存方新西蘭提交了中國正式申請加入CPTPP的書面信函。②參見《中方正式提出申請加入〈全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定〉（CPTPP）》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-09/16/content_5637879.htm，2022年8月11日訪問。中國可以抓住申請加入CPTPP 的契機，推動與成員國經(jīng)貿(mào)關(guān)系互利共贏，從國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的跟跑者變?yōu)轭I(lǐng)跑者。③參見王曉紅：《加入CPTPP：戰(zhàn)略意義、現(xiàn)實差距與政策建議》，《開放導(dǎo)報》2022年第1期，第19頁。

3.堅決斗爭，務(wù)實合作

雖然不能以競爭來全面定義中美之間的關(guān)系，但是中美在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域存在競爭是客觀的事實。中國并不害怕與美國的競爭，但是競爭必須是公平公正的競爭。美國動輒使用國家力量以各種所謂國家安全等捕風(fēng)捉影的借口打壓中國企業(yè)的做法，以供應(yīng)鏈安全和彈性為由推動全球供應(yīng)鏈從中國轉(zhuǎn)移出去甚至與中國脫鉤的做法，本身就是對市場原則的破壞、對公平競爭的扭曲。對于美國在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的不公正和歧視性做法，中國應(yīng)當(dāng)堅決反對并采取一切可以利用的國內(nèi)法工具和國際法平臺進行斗爭。

另一方面，也要在可行的領(lǐng)域加強與美國的務(wù)實合作。中美聯(lián)手推動WTO 第12屆部長級會議的成功舉行是中美在當(dāng)前緊張關(guān)系下務(wù)實合作的典范。實際上，中美近年來在多邊和雙邊層面有開展合作對話的成功案例。2021 年12 月，包括中美在內(nèi)的67 個WTO 成員共同發(fā)表了《關(guān)于完成服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制談判的宣言》，確認服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制聯(lián)合聲明倡議談判順利完成，宣布達成《服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制參考文件》。①參見《商務(wù)部解讀WTO 服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制聯(lián)合聲明倡議談判成果》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-12/08/content_5659345.htm，2022年8月15日訪問。2021 年11 月10 日，中國和美國在聯(lián)合國氣候變化格拉斯哥大會期間發(fā)布《中美關(guān)于在21 世紀20 年代強化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》，雙方計劃建立“21世紀20 年代強化氣候行動工作組”，該工作組將定期舉行會議以應(yīng)對氣候危機并推動多邊進程，聚焦在此十年強化具體行動。這些具體行動可能包括繼續(xù)開展政策和技術(shù)交流，識別雙方感興趣領(lǐng)域的計劃和項目，舉行政府間和非政府專家會議，促進地方政府、企業(yè)、學(xué)者和其他專家的參與，交流各自國家努力的最新進展等。②參見《中美關(guān)于在21 世紀20 年代強化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-11/11/content_5650318.htm,2022年8月15日訪問。上述合作情況表明，中美無論是在貿(mào)易領(lǐng)域還是在環(huán)境等領(lǐng)域都擁有廣泛的合作空間，美國應(yīng)當(dāng)放下有色眼鏡，避免將中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系意識形態(tài)化和價值觀化，中國應(yīng)當(dāng)在堅持原則的前提下，展現(xiàn)充分的靈活性與大國擔(dān)當(dāng)，通過點滴合作匯聚成扭轉(zhuǎn)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系步入正軌的正能量。

（二）具體建議

遵循上述總體策略思路，中國可以從如下方面采取措施，有針對性地應(yīng)對美國對華經(jīng)貿(mào)政策。

1.加大對受美國出口管制和制裁影響產(chǎn)業(yè)的援助力度

施行貿(mào)易調(diào)整援助是國際慣例，在主要發(fā)達經(jīng)濟體已經(jīng)實施多年。為了應(yīng)對經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化，世界主要發(fā)達經(jīng)濟體相繼創(chuàng)建了貿(mào)易調(diào)整援助制度，比如美國《1962 年貿(mào)易拓展法》、歐盟的歐洲全球化調(diào)整基金等。目前，我國還沒有國家層面的貿(mào)易調(diào)整援助制度，只在部分省市比如上海市存在部分試點，并且這些試點制度還不夠成熟和完善。

與傳統(tǒng)的貿(mào)易工具相比，出口管制和制裁措施對中國的影響面更大，中國企業(yè)遭受的損失也更嚴重。為了幫助受影響的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)渡過難關(guān)，建議加快推進中國貿(mào)易調(diào)整援助制度的建設(shè)和實施，為受美國出口管制和制裁影響的產(chǎn)業(yè)提供有針對性的援助或支持。比如，可在貿(mào)易調(diào)整援助制度中明確納入受外國出口管制或制裁等歧視性措施影響的產(chǎn)業(yè)；另外，在援助的方式上，不限于市場開拓、技術(shù)改進或風(fēng)險管理，應(yīng)該明確針對受管制和制裁行業(yè)的痛點和難點，有針對性地給予各個行業(yè)急需的援助，包括直接的資金補貼等。

另外，也可以考慮擴大解釋《中華人民共和國反外國制裁法》第6條第4項的“其他必要措施”，將給予貿(mào)易調(diào)整援助或補貼等手段歸屬為反外國制裁的反制措施的一種。這樣不僅使給予受影響的產(chǎn)業(yè)以援助或補貼有國內(nèi)法依據(jù)，而且在一定程度上靠近WTO規(guī)則中有關(guān)“一般例外”或“安全例外”的原則與精神。

2.積極應(yīng)對美國貿(mào)易政策新工具

在對華的貿(mào)易政策工具中，美國在貿(mào)易救濟、301 關(guān)稅和232 關(guān)稅等基本打擊到位的情況下，不僅逐步擴大使用出口管制和制裁工具，還明確提出要積極開發(fā)新的貿(mào)易工具。“維吾爾強迫勞動預(yù)防法案”正式實施后，以“強迫勞動”為借口，將所謂人權(quán)問題貿(mào)易工具化是美國對華貿(mào)易政策新工具的典型。拜登政府也一直在強調(diào)要發(fā)展新的工具應(yīng)對中國的“國家資本主義”。此外，美國國會近期通過《芯片和科學(xué)法案》，擬通過補貼政策加“護欄條款”加大與中國在半導(dǎo)體領(lǐng)域的競爭；與碳關(guān)稅相關(guān)的國會立法提案也正在醞釀中。即使是在傳統(tǒng)的貿(mào)易救濟領(lǐng)域，近年來也出現(xiàn)很多新的做法、新的規(guī)則和新的提案。對于中國來說，一方面應(yīng)旗幟鮮明地反對貿(mào)易救濟工具的歧視性使用，比如反傾銷中的“替代國”和反補貼中的“公共機構(gòu)”；另一方面，更要高度警惕貿(mào)易政策新工具的出臺和實施運用，積極研究其可能影響和后果，積極參與相關(guān)調(diào)查或發(fā)起相關(guān)調(diào)查。

3.建立供應(yīng)鏈預(yù)警機制，應(yīng)對供應(yīng)鏈風(fēng)險

近年來，拜登政府接連用重金砸向產(chǎn)業(yè)政策，覆蓋半導(dǎo)體、電動車等高科技領(lǐng)域；與此同時，在國際層面，拜登政府大力推動產(chǎn)業(yè)外交，組建以美國為中心的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，使用“供應(yīng)鏈韌性戰(zhàn)略”作為對華經(jīng)濟競爭的主要手段。這一戰(zhàn)略包括兩大基本支柱：以“在岸生產(chǎn)”為目標的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)支持政策和以“友岸外包”為核心宗旨的國際產(chǎn)業(yè)外交。其實質(zhì)是美國政府試圖通過有形的內(nèi)政與外交之手，強行改變完全由市場驅(qū)動的全球產(chǎn)業(yè)布局，從而保障美國所謂的國家經(jīng)濟安全。美國的這一做法損害了中國的供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定和發(fā)展利益。

面對美國通過關(guān)鍵技術(shù)封鎖和“友岸外包”等一系列措施圍堵和遏制中國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展、破壞全球產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的做法，中國首先應(yīng)當(dāng)建立供應(yīng)鏈及時預(yù)警機制，跟蹤美國及其盟友的立法和相關(guān)措施動態(tài)，做好供應(yīng)鏈預(yù)警和應(yīng)對。同時，中國也應(yīng)當(dāng)尋求關(guān)鍵技術(shù)替代，力爭加強自主技術(shù)研發(fā)，克服“卡脖子”等難題，扭轉(zhuǎn)關(guān)鍵核心技術(shù)仍受制于人的被動局面，把科技創(chuàng)新的主動權(quán)牢牢掌握在自己手中。中國還應(yīng)通過“一帶一路”倡議鞏固與沿線國家之間的合作，通過高水平的知識產(chǎn)權(quán)保護鼓勵中國企業(yè)進行技術(shù)研發(fā)和外國對華的技術(shù)投資。此外，還應(yīng)當(dāng)加強中國對關(guān)鍵經(jīng)濟領(lǐng)域的投資，以及對非關(guān)鍵經(jīng)濟領(lǐng)域的外資吸引，并通過貿(mào)易便利化、投資便利化等配套措施支持對外開放的進一步實施。①參見《警惕美國“友岸外包”的供應(yīng)鏈合規(guī)風(fēng)險》，https://mp.weixin.qq.com/s/GlbLK1lF6KR4t3_0fDgRfQ,2022年8月15日訪問。

4.講好中國故事，增強中國在涉外法律斗爭中的話語權(quán)

美西方國家往往在具體法律問題產(chǎn)生前，通過各種方式對中國“貼標簽”，前有“國家資本主義”“非市場經(jīng)濟”，后有“強迫勞動”“環(huán)保問題”。通過營造輿論，美西方國家將其價值觀嵌入貿(mào)易和投資規(guī)則的制定中，并且通過出口管制和制裁手段迫使第三國企業(yè)與其站在統(tǒng)一戰(zhàn)線來圍堵中國；通過拉“小圈子”的方式保障美國供應(yīng)鏈彈性并將中國排除出其供應(yīng)鏈；利用環(huán)保標準對中國產(chǎn)品對其出口設(shè)置障礙；通過對東南亞、拉美等國家的清潔能源轉(zhuǎn)型的投資，強化對中國制造業(yè)環(huán)境污染問題的指責(zé)。如果中國不采取相應(yīng)措施爭取在涉外法律斗爭中的話語權(quán)，則很可能面臨在國際規(guī)則制定和貿(mào)易投資往來中日益受制于人的局面。

為此，中國也應(yīng)積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的討論，講好中國故事，發(fā)出中國聲音。面對美國、歐盟以國家安全、外交政策為借口等對中國企業(yè)和個人施加的不合理限制和歧視性待遇，中國應(yīng)當(dāng)通過在規(guī)則制定階段就積極提出評論意見、利用國際爭端解決機制要求停止不合理做法、依法采取反制措施等方式，在國際交往中堅決維護國家主權(quán)和國家安全，維護中國企業(yè)權(quán)益。

5.有針對性地推進國內(nèi)改革，積極融入?yún)^(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則

2021 年9 月16 日，中國已經(jīng)正式提出加入CPTPP 的申請，啟動與CPTPP 現(xiàn)有成員方的實質(zhì)性談判進程。中國應(yīng)當(dāng)基于條約規(guī)則梳理國內(nèi)法律和制度體系，以實現(xiàn)和CPTPP 規(guī)則的更好對接。①參見中國法學(xué)會WTO 法研究會CPTPP 課題組：《加入CPTPP，中國需要做什么》，《武大國際法評論》2021年第5期，第7頁。面對CPTPP 中對于中國而言較為具有針對性的條款，例如國有企業(yè)章節(jié)、知識產(chǎn)權(quán)章節(jié)等，中國應(yīng)當(dāng)加強對CPTPP條約義務(wù)的研究，有針對性地進行國內(nèi)法律修訂，并從執(zhí)法、司法層面落實相關(guān)規(guī)則。例如，在國有企業(yè)方面，中國應(yīng)當(dāng)加強“中國版”競爭中性改革，處理好政府和市場的關(guān)系，強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位。②參見柳學(xué)信、王喆、張宇霖、牛志偉：《我國國有企業(yè)競爭中立制度框架及其改革路徑》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2022年第1期，第105頁。在知識產(chǎn)權(quán)方面，中國已經(jīng)通過RCEP 的國內(nèi)履約以及《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》的履約進行了知識產(chǎn)權(quán)保護的全面修法或立法，對接CPTPP 規(guī)則的壓力相對較小，但在CPTPP 比RCEP 標準更高的領(lǐng)域，如知識產(chǎn)權(quán)保護期限、藥品專利及實驗數(shù)據(jù)保護規(guī)則、商標保護、商業(yè)秘密保護等方面，我國仍須做好對接和落實工作。③參見張乃根：《與時俱進的RCEP 知識產(chǎn)權(quán)條款及其比較》，《武大國際法評論》2021 年第2 期，第24頁。