田 昕

法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。黨的十八大以來，我國法治建設(shè)步入了全面“規(guī)劃”和系統(tǒng)推進(jìn)時代[1]。中共中央、國務(wù)院于2021年8月2日印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》（以下簡稱《綱要》），對“十四五”時期法治政府建設(shè)作出了全面規(guī)劃，是新時期法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

“國家治理體系的主體和內(nèi)容，決定了政府治理體系是國家治理體系的具體目標(biāo)和重要內(nèi)容?！盵2]繼《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》發(fā)布后，《綱要》的發(fā)布標(biāo)志著十四五時期“法治國家為目標(biāo)，法治政府為主體，法治社會為基礎(chǔ)”的法治建設(shè)總體規(guī)劃布局全面形成，三個政策文件有機(jī)銜接，形成了“一規(guī)劃兩綱要”的規(guī)劃體系。法治政府的建成是法治國家和法治社會建設(shè)的重要基礎(chǔ)[3]，“只有政府成為法治政府，國家才可能成為法治國家，社會才可能成為法治社會?！盵4]。當(dāng)前，在充分肯定法治政府建設(shè)取得重大進(jìn)展和明顯成效的同時，也要看到，經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展對法治政府建設(shè)提出了新的更高的要求，“人民對于法治政府的需要與法治政府建設(shè)不充分、不平衡的發(fā)展之間的矛盾”[5]還較為突出，深化全面依法治國實踐需要法治政府建設(shè)加大推進(jìn)力度、率先實現(xiàn)突破。全面準(zhǔn)確把握《綱要》出臺的時代背景、重大意義、主要精神和實踐要求，需要深刻理解《綱要》所表達(dá)的全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性思想內(nèi)容。

一、中國特色社會主義法治政府建設(shè)的本土邏輯

（一）法治政府建設(shè)的接續(xù)與創(chuàng)新

《綱要》是“十三五”時期法治政府建設(shè)成功經(jīng)驗的重要成果，是“十四五”期間全面建設(shè)法治政府的路線圖和施工圖，體現(xiàn)了法治政府建設(shè)接續(xù)與創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯和時代特征。黨的十八大以來，法治政府建設(shè)取得重大進(jìn)展。黨中央組建中央全面依法治國委員會，從全局和戰(zhàn)略高度對全面依法治國作出一系列重大決策部署，黨對法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強(qiáng)有力；法治政府建設(shè)責(zé)任督察與示范創(chuàng)建“兩手抓”的工作機(jī)制相繼建立，法治政府建設(shè)推進(jìn)機(jī)制基本形成；“放管服”改革縱深推進(jìn)，政府職能深刻轉(zhuǎn)變，營商環(huán)境大幅優(yōu)化，中國世界銀行營商環(huán)境排名從2018年的78位躍升至2020年的31位[6]；政府立法質(zhì)量和效率不斷提高，法律法規(guī)清理工作有序開展，法規(guī)規(guī)章備案審查力度不斷加大，依法行政制度體系日益健全；重大行政決策程序制度初步建立，科學(xué)民主依法決策機(jī)制不斷深化，行政決策公信力持續(xù)提升；行政執(zhí)法體制機(jī)制改革大力推進(jìn)，行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度全面推行，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法水平普遍提高；政府誠信建設(shè)力度加大，政府信息公開全面推進(jìn)，政府督察常態(tài)化運行，行政權(quán)力制約和監(jiān)督全面加強(qiáng)；行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解等行政爭議預(yù)防化解機(jī)制作用有效發(fā)揮，社會矛盾糾紛依法及時有效化解；政府工作人員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”的法治意識明顯增強(qiáng)，依法行政能力水平明顯提高。這些寶貴經(jīng)驗，既是對實現(xiàn)第一個一百年奮斗目標(biāo)—全面建成小康社會的生動詮釋，也是對在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家第二個一百年奮斗目標(biāo)之際，謀劃推動“十四五”時期法治政府建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃的實踐基礎(chǔ)和成果依托。

（二）法治中國建設(shè)的整體協(xié)同與重點突破

全面依法治國是一項系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧、把握重點、整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。法治國家、法治政府、法治社會相輔相成，法治國家是法治建設(shè)的目標(biāo)，法治政府是建設(shè)法治國家的重點，法治社會是構(gòu)建法治國家的基礎(chǔ)。黨的十八大以來，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的工作布局已經(jīng)成為推進(jìn)全面依法治國的鮮明特點。按照黨的十九大確定的法治中國建設(shè)路線圖，在統(tǒng)籌考慮我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、法治建設(shè)總體進(jìn)程、人民群眾需求變化等綜合因素基礎(chǔ)上制定的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》與《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》共同構(gòu)建起全面依法治國的頂層設(shè)計，確立了“十四五”時期我國法治建設(shè)的總藍(lán)圖、路線圖、施工圖。理解和把握《綱要》的主要內(nèi)容和基本精神，需要站在全面依法治國全局的高度，從法治中國建設(shè)總體規(guī)劃布局中去認(rèn)識把握，從與法治社會建設(shè)綱要協(xié)同促進(jìn)中去謀劃推進(jìn)。

（三）改革發(fā)展穩(wěn)定大局的現(xiàn)實需求與法治回應(yīng)

《綱要》明確提出要把法治政府建設(shè)放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中統(tǒng)籌謀劃。統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展成為時代主題，也對法治政府建設(shè)提出了新的更高要求?！毒V要》在通過高質(zhì)量政府立法保障和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，規(guī)范政府和市場邊界、推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境、實現(xiàn)各類市場主體平等保護(hù)，推動規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，推動形成統(tǒng)一開放、競爭有序、制度完備、治理完善的高標(biāo)準(zhǔn)市場體系等方面都作出了有針對性的安排。

全面深化改革歷經(jīng)前期重點夯基壘臺、立柱架梁，中期重點全面推進(jìn)、積厚成勢，目前已經(jīng)推進(jìn)到重點系統(tǒng)集成、精準(zhǔn)施策上來。與過去相比，改革更多面對的是深層次體制機(jī)制問題，對改革頂層設(shè)計的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強(qiáng)，相應(yīng)地，建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重。新時代謀劃全面深化改革，必須以堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主軸，把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置。全面深化改革面臨的新形勢，也對法治政府建設(shè)提出了新的更高要求?！毒V要》在強(qiáng)化新發(fā)展階段法治政府建設(shè)自身改革創(chuàng)新的同時，繼續(xù)深化助推各領(lǐng)域各方面體制機(jī)制改革，強(qiáng)化法治與改革的協(xié)同，讓改革的“破”更有分量，讓改革的“立”更加穩(wěn)固，推動各方面制度更加成熟更加定型，在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

我國之所以創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會持續(xù)穩(wěn)定兩大奇跡，與不斷推進(jìn)社會主義法治建設(shè)有緊密關(guān)系。同時也要看到，當(dāng)前和今后一個時期是我國各類矛盾和風(fēng)險易發(fā)期，各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的因素明顯增多。客觀形勢需要更加注重發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，堅持依法應(yīng)對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險、克服重大阻力、解決重大矛盾，運用制度威力應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的沖擊，這對法治政府建設(shè)提出了新的更高要求。《綱要》在推動國家安全領(lǐng)域立法、強(qiáng)化重大行政決策風(fēng)險評估、加大重點領(lǐng)域行政執(zhí)法力度，完善突發(fā)事件應(yīng)對制度、提高突發(fā)事件依法處置能力，推動完善信訪、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制等方面作出了規(guī)劃安排。

二、《綱要》頂層設(shè)計的法理闡釋

（一）法治政府建設(shè)目標(biāo)的全局性

《綱要》關(guān)于法治政府建設(shè)目標(biāo)的確定突出了四個方面的特點。

一是方向性?！毒V要》明確新發(fā)展階段法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)是：建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府。在建設(shè)一個什么樣的法治政府的問題上，《綱要》既承續(xù)了長期以來法治政府建設(shè)的共識和成果，又立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，增加了建設(shè)智能化的法治政府和人民滿意的法治政府的奮斗目標(biāo)。智能化是著眼未來，適應(yīng)科技發(fā)展、信息技術(shù)革命對國家治理領(lǐng)域帶來的新機(jī)遇新挑戰(zhàn)新要求所確定的法治政府建設(shè)目標(biāo)；人民滿意是以人民為中心的根本立場的體現(xiàn)，是法治政府建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，也是法治政府建設(shè)成效的最終評判標(biāo)準(zhǔn)。

二是整體性。繼《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確提出奮力建設(shè)良法善治的法治中國奮斗目標(biāo)，《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》首次提出建設(shè)信仰法治、公平正義、保障權(quán)利、守法誠信、充滿活力、和諧有序的社會主義法治社會奮斗目標(biāo)后，《綱要》又提出了新的法治政府建設(shè)奮斗目標(biāo)，從而清晰勾勒出最終要建設(shè)一個什么樣的法治國家、法治政府、法治社會的目標(biāo)愿景，明確了法治中國建設(shè)的前進(jìn)方向。

三是針對性?！毒V要》明確到2025年法治政府建設(shè)的階段性目標(biāo)，即“十四五”時期法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)是：政府行為全面納入法治軌道，職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系日益健全，行政執(zhí)法體制機(jī)制基本完善，行政執(zhí)法質(zhì)量和效能大幅提升，突發(fā)事件應(yīng)對能力顯著增強(qiáng)，各地區(qū)各層級法治政府建設(shè)協(xié)調(diào)并進(jìn)，更多地區(qū)實現(xiàn)率先突破，為到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會奠定堅實基礎(chǔ)。從中可以看出，“十四五”時期法治政府建設(shè)的目標(biāo)指向性很強(qiáng)，特別針對行政執(zhí)法、突發(fā)事件應(yīng)對、法治政府建設(shè)進(jìn)展不平衡等突出問題的解決提出目標(biāo)要求。

四是統(tǒng)籌性?！毒V要》提出在新發(fā)展階段持續(xù)深入推進(jìn)依法行政、全面建設(shè)法治政府的目標(biāo)，提出了十四五時期努力實現(xiàn)法治政府全面突破的總要求。全面突破意味著要進(jìn)一步強(qiáng)化法治政府的整體推動和協(xié)同發(fā)展，各地區(qū)之間要統(tǒng)籌推進(jìn)，先進(jìn)地區(qū)要發(fā)揮示范帶動作用，落后地區(qū)要加大推進(jìn)力度；各層級之間要統(tǒng)籌推進(jìn)，特別要加強(qiáng)基層法治政府建設(shè)，避免“上熱中溫下冷”；各領(lǐng)域之間要統(tǒng)籌推進(jìn)，特別是重點領(lǐng)域要進(jìn)一步加大嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法力度；各環(huán)節(jié)之間要統(tǒng)籌推進(jìn)，政府職能轉(zhuǎn)變、營商環(huán)境優(yōu)化、行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等環(huán)節(jié)要結(jié)合實際，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，整體協(xié)同推進(jìn)。

（二）法治政府建設(shè)原則的人民性

“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中國共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民?！盵7]全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民，必須把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉的思想貫穿到法治政府建設(shè)全過程和各方面。

第一，法治政府建設(shè)必須為了人民。在深入推進(jìn)“放管服”改革方面，《綱要》強(qiáng)調(diào)全面實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項全城通辦、就近能辦、異地可辦。新時代服務(wù)型政府的建設(shè)能夠帶動社會發(fā)展質(zhì)量和效益的提升，推動人的全面發(fā)展，著重解決不平衡不充分發(fā)展的問題[8]。在加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法方面，《綱要》提出積極推進(jìn)國家安全、科技創(chuàng)新等重要領(lǐng)域立法，健全國家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度。在重點領(lǐng)域執(zhí)法方面，加大食品藥品、公共衛(wèi)生等關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度。分領(lǐng)域梳理群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，開展集中專項整治。在突發(fā)事件應(yīng)對方面，提出要健全規(guī)范應(yīng)急處置收集、使用個人信息機(jī)制制度，切實保護(hù)公民個人信息。在矛盾糾紛化解方面，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，著力實現(xiàn)人民群眾權(quán)益受到公平對待、尊嚴(yán)獲得應(yīng)有尊重，不斷促進(jìn)社會公平正義。在加強(qiáng)對行政權(quán)力制約和監(jiān)督方面，提出推動包括群眾監(jiān)督在內(nèi)的各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力。全面提升政府信息公開申請辦理工作質(zhì)量，依法保障人民群眾合理信息需求。

第二，法治政府建設(shè)必須依靠人民。《綱要》在持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境方面，提出加強(qiáng)政企溝通，在制定修改行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見。在加強(qiáng)民主立法方面，提出積極運用新媒體新技術(shù)拓寬立法公眾參與渠道，完善立法聽證、民意調(diào)查機(jī)制。法治政府建設(shè)過程中，需要基于行政參與權(quán)，持續(xù)堅持通過各種合法途徑和方式，讓公眾參與到行政機(jī)關(guān)的立法和決策活動中并與之達(dá)成利益共識[9]。在科學(xué)民主依法決策方面，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行《重大行政決策程序暫行條例》，增強(qiáng)公眾參與實效。在強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督方面，提出暢通違法行為投訴舉報渠道，對舉報嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險隱患的有功人員依法予以獎勵和嚴(yán)格保護(hù)，等等。

第三，法治政府建設(shè)成效必須由人民來檢驗?！毒V要》提出要建設(shè)人民滿意的法治政府。法治政府建設(shè)實踐中，既要以解決法治領(lǐng)域突出問題為著力點，積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待，也要高度重視并加快推動構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合、科學(xué)合理的法治政府建設(shè)考核評價體系。要加大內(nèi)部考核力度，提升考核權(quán)重，將依法行政情況作為對地方政府、政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部綜合績效考核的重要內(nèi)容。同時，積極推動第三方專業(yè)評估和人民滿意度測評，建立法治政府建設(shè)評估專家?guī)?，提升評估專業(yè)化水平。

（三）法治政府建設(shè)思路的全面性

“積極應(yīng)對各種突發(fā)事件，保障公共安全，這既是政府行政能力的體現(xiàn)，也是政府的根本職責(zé)所在?！盵10]《綱要》要求將依法預(yù)防處置重大突發(fā)事件擺到重要位置，強(qiáng)調(diào)法治政府常態(tài)與應(yīng)急建設(shè)相統(tǒng)一。

首先，法治政府應(yīng)急建設(shè)常態(tài)化具有重要地位。針對政府應(yīng)急建設(shè)，習(xí)近平總書記指出：“從平戰(zhàn)結(jié)合的角度，要有一個基礎(chǔ)、有一套機(jī)制體系。關(guān)鍵時候能拉得出來、頂?shù)蒙先??！盵11]目前，國際形勢復(fù)雜多變，我國也已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險社會。國家安全面臨的新形勢新特點新變化，需要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，落實總體國家安全觀，努力打造以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、統(tǒng)籌兼顧其他方面安全為一體的國家安全體系。政府應(yīng)急建設(shè)是全面建設(shè)法治政府的題中之義。法治政府建設(shè)規(guī)劃以往更多的是注重常態(tài)下的法治政府建設(shè)。隨著形勢的發(fā)展，特別是總結(jié)依法防控疫情的經(jīng)驗，有必要將政府應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容擺到更加重要的位置推進(jìn)。

其次，完善政府應(yīng)急法律制度機(jī)制。法律規(guī)范是國家應(yīng)急管理體系的制度基礎(chǔ)，《綱要》強(qiáng)調(diào)修改突發(fā)事件應(yīng)對法，系統(tǒng)梳理和修改應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，提高突發(fā)事件應(yīng)對法治化規(guī)范化水平。在應(yīng)急狀態(tài)下，一方面，政府需要充分的法律授權(quán)，按照法定權(quán)限和程序更好地履行職責(zé)、維護(hù)公共利益；另一方面，相比于一般行政權(quán)力，行政應(yīng)急權(quán)具有可能“侵害行政相對人合法權(quán)益的傾向與風(fēng)險”[12]，因此需要更為嚴(yán)格的政府應(yīng)急法律制度機(jī)制對此予以規(guī)范。政府權(quán)力的依法規(guī)范行使，也是對法治政府建設(shè)“成色”的檢驗。

再次，健全國家應(yīng)急預(yù)案體系機(jī)制。應(yīng)急預(yù)案是為迅速、有序、有效地應(yīng)對重大事故或災(zāi)害而預(yù)先制定的計劃方案，是國家重大危機(jī)或緊急狀態(tài)下的基本遵循[13]?！毒V要》從風(fēng)險應(yīng)對全周期入手，提出加強(qiáng)突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)重建、調(diào)查評估等機(jī)制建設(shè)，以完善國家突發(fā)公共事件總體和專項應(yīng)急預(yù)案，進(jìn)一步提高應(yīng)急預(yù)案的針對性、實用性和可操作性。

最后，提高突發(fā)事件依法處置能力。一方面，提升政府自身應(yīng)對與處置突發(fā)事件的能力。《綱要》規(guī)定要增強(qiáng)風(fēng)險防范意識，強(qiáng)化各地區(qū)各部門防范化解本地區(qū)本領(lǐng)域重大風(fēng)險責(zé)任。另一方面，《綱要》就推進(jìn)應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革，強(qiáng)化執(zhí)法能力建設(shè)；強(qiáng)化突發(fā)事件依法分級分類施策，增強(qiáng)應(yīng)急處置的針對性實效性等作出了規(guī)定。

（四）法治政府建設(shè)路徑的體系性

法治政府建設(shè)是反映國家綜合實力和現(xiàn)代國家政治文明水平的一項系統(tǒng)工程[14]，必須堅持運用系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌加以推進(jìn)?！毒V要》圍繞法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)，以加快構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系為結(jié)構(gòu)主線，從八個方面提出了實現(xiàn)法治政府全面突破的實踐路徑，可概括為“一條主線、八大體系”的結(jié)構(gòu)框架（見表1）。這一框架延續(xù)了以往行政權(quán)運行的基本邏輯，加大了突發(fā)事件應(yīng)對、科技保障在法治政府建設(shè)中的比重，賦予了法治政府建設(shè)新的時代內(nèi)涵，形成了較為完備的法治政府建設(shè)體系化布局，構(gòu)建了新時期法治政府建設(shè)的實踐路徑。

表1 法治政府建設(shè)“一條主線、八大體系”結(jié)構(gòu)框架

一是健全政府機(jī)構(gòu)職能體系，推動更好發(fā)揮政府作用。明確堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，著力實現(xiàn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，把該管的事務(wù)管好、管到位，基本形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運行高效、法治保障的政府機(jī)構(gòu)職能體系的任務(wù)要求。有觀點認(rèn)為，依法行政的主要內(nèi)涵是“各級行政機(jī)關(guān)必須依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，既不失職，又不越權(quán)，目的在于‘切實保障公民權(quán)利’”[15]。二是健全依法行政制度體系，加快推進(jìn)政府治理規(guī)范化程序化法治化。明確堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，著力實現(xiàn)政府立法質(zhì)量和效率并重并進(jìn)，增強(qiáng)針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，努力使政府治理各方面制度更加健全完善。三是健全行政決策制度體系，不斷提升行政決策公信力和執(zhí)行力。明確堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，著力實現(xiàn)行政決策程序規(guī)定嚴(yán)格落實、決策質(zhì)量和效率顯著提高，切實避免因決策失誤產(chǎn)生矛盾糾紛、引發(fā)社會風(fēng)險、造成重大損失的任務(wù)要求。四是健全行政執(zhí)法工作體系，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。明確著眼提高人民群眾滿意度，著力實現(xiàn)行政執(zhí)法水平普遍提升，努力讓人民群眾在每一個執(zhí)法行為中都能看到風(fēng)清氣正、從每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義。五是健全突發(fā)事件應(yīng)對體系，依法預(yù)防處置重大突發(fā)事件。明確堅持運用法治思維和法治方式應(yīng)對突發(fā)事件，建立重大行政決策和重大行政執(zhí)法行為預(yù)先審查機(jī)制，嚴(yán)格依法實施應(yīng)急舉措，在處置重大突發(fā)事件中推進(jìn)法治政府建設(shè)的任務(wù)要求。六是健全社會矛盾糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解體系，不斷促進(jìn)社會公平正義。明確堅持將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)、化解在基層，著力實現(xiàn)人民群眾權(quán)益受到公平對待、尊嚴(yán)獲得應(yīng)有尊重，推動完善信訪、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制的任務(wù)要求。七是健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)行政權(quán)力規(guī)范透明運行。明確堅持有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究，確保實現(xiàn)對行政權(quán)力制約和監(jiān)督的全面覆蓋，使黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福。八是健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府。明確堅持運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段促進(jìn)依法行政，著力實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平。

（五）法治政府建設(shè)舉措的針對性

在政府機(jī)構(gòu)職能體系建構(gòu)方面，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效，與促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、理順部門職責(zé)關(guān)系統(tǒng)籌結(jié)合，推動機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同，加強(qiáng)政府內(nèi)部治理[16]。深入推進(jìn)“放管服”改革，以轉(zhuǎn)變政府職能為主要任務(wù)[17]，分級分類推進(jìn)行政審批制度改革，提高政務(wù)服務(wù)效能。緊緊圍繞立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，將政府行為全面納入法治軌道，防止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，健全外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法，強(qiáng)化公平競爭審查制度剛性約束，及時清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，努力打造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境。

在健全依法行政制度體系方面，加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法。制定修改傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法等法律制度。及時跟進(jìn)研究人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等相關(guān)法律制度，抓緊補(bǔ)齊短板，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展。加強(qiáng)規(guī)范共同行政行為立法，完善行政程序法律制度，研究制定行政備案條例、行政執(zhí)法監(jiān)督條例。完善立法工作機(jī)制，以程序保障立法效果。增強(qiáng)政府立法與人大立法的協(xié)同性，提高立法精細(xì)化精準(zhǔn)化水平，完善立法論證評估制度，注重解決實際問題。加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定監(jiān)督管理。建立健全行政規(guī)范性文件制定協(xié)調(diào)機(jī)制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消。健全行政規(guī)范性文件動態(tài)清理工作機(jī)制。加強(qiáng)對行政規(guī)范性文件制定和管理工作的指導(dǎo)監(jiān)督，推動管理制度化規(guī)范化。全面落實行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，明確審核范圍，統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格落實行政規(guī)范性文件備案審查制度。

在健全行政決策制度體系方面，強(qiáng)化依法決策意識，嚴(yán)格落實重大行政決策程序?！毒V要》強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人作出重大決策前，應(yīng)當(dāng)聽取合法性審查機(jī)構(gòu)的意見，注重聽取法律顧問、公職律師或者有關(guān)專家的意見。嚴(yán)格執(zhí)行《重大行政決策程序暫行條例》，增強(qiáng)公眾參與實效，提高專家論證質(zhì)量，充分發(fā)揮風(fēng)險評估功能，確保所有重大行政決策都嚴(yán)格履行合法性審查和集體討論決定程序。有觀點認(rèn)為，決策法治化的關(guān)鍵在于保障人民群眾參與行政公共決策全過程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)[18]?！毒V要》對此作出了積極回應(yīng)和專門規(guī)定。

在健全行政執(zhí)法工作體系方面，深化行政執(zhí)法體制改革，在堅持寬嚴(yán)相濟(jì)的前提下，規(guī)范行政執(zhí)法。一方面，在堅持原有精簡執(zhí)法隊伍設(shè)置的前提下，依法將權(quán)力下放至基層，根據(jù)“局隊合一”原則落實縣級執(zhí)法體制，以“一支隊伍管執(zhí)法”的要求建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法隊伍，保障基層行政執(zhí)法落實效果。另一方面，綜合創(chuàng)新運用行政執(zhí)法方式，完善行政執(zhí)法程序。在建立完善嚴(yán)重違法懲罰性賠償和巨額罰款制度等“剛性執(zhí)法”維護(hù)公共秩序的同時，廣泛運用說服教育、勸導(dǎo)示范、警示告誡、指導(dǎo)約談等“柔性執(zhí)法”方式[19]。全面梳理、規(guī)范和精簡執(zhí)法事項，按照行政執(zhí)法類型，制定完善行政執(zhí)法程序規(guī)范，依靠行政程序保障行政相對人的合法權(quán)益。

在健全社會矛盾糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解體系方面，注重多元機(jī)制構(gòu)建，強(qiáng)化調(diào)解等預(yù)防性機(jī)制建設(shè)?！毒V要》指出要推動完善信訪、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，強(qiáng)化矛盾化解機(jī)制的有效銜接。在調(diào)解中堅持“三調(diào)聯(lián)動”，依法加強(qiáng)消費者權(quán)益保護(hù)等常見糾紛方面的行政調(diào)解，及時妥善推進(jìn)矛盾糾紛化解，努力將矛盾糾紛化解在基層萌芽狀態(tài)。落實行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用。全面深化行政復(fù)議體制改革，整合地方行政復(fù)議職責(zé)，2022年底前基本形成公正權(quán)威、統(tǒng)一高效的行政復(fù)議體制，以改革驅(qū)動依法便捷有效化解矛盾糾紛。

在健全行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系方面，“構(gòu)建全方位、多渠道的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是防止權(quán)力腐敗的重要舉措，更是依法行政的根本保障”[20]?！毒V要》強(qiáng)調(diào)，將行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系納入黨和國家監(jiān)督體系全局統(tǒng)籌謀劃，突出黨內(nèi)監(jiān)督主導(dǎo)地位，與其他各類監(jiān)督相互協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力。實現(xiàn)政府督查與行政執(zhí)法監(jiān)督各有側(cè)重，通過政府督查重點確保重大決策部署落實到位；通過加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)，充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督在日常行政執(zhí)法中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范保障、督促指導(dǎo)作用。實現(xiàn)激勵與約束并重，落實“三個區(qū)分開來”要求，建立健全擔(dān)當(dāng)作為的激勵和保護(hù)機(jī)制，切實調(diào)動政府工作人員的積極性。堅持“公開為常態(tài)，不公開為例外”，大力推進(jìn)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)和結(jié)果公開，全面主動落實政務(wù)公開，打造更加透明公開的政府。

（六）法治政府建設(shè)保障的前瞻性

數(shù)字政府是新時代和信息化時代下應(yīng)有的治理形式，建立一個具有整體性、便捷性和持續(xù)創(chuàng)新的數(shù)字政府是法治政府建設(shè)發(fā)展過程中的必然要求[21]?！毒V要》把推動實現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，全面建設(shè)數(shù)字法治政府作為法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，并結(jié)合實際重點從三個方面加以部署推進(jìn)。

一是加快推進(jìn)信息化平臺建設(shè)。在縱向?qū)蛹壣?，《綱要》要求各地方統(tǒng)籌建成本地區(qū)各級互聯(lián)、協(xié)同聯(lián)動的政務(wù)服務(wù)平臺，實現(xiàn)從省級到基層縱向?qū)蛹壍木W(wǎng)上政務(wù)全覆蓋，順暢上下級政府的數(shù)據(jù)互通。加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)向移動端延伸，實現(xiàn)更多政務(wù)服務(wù)事項“掌上辦”。在橫向?qū)蛹壣?，分級分類推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)，促進(jìn)城市治理轉(zhuǎn)型升級。加強(qiáng)政府信息平臺建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化整合各類數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)平臺，防止重復(fù)建設(shè)。

二是加快推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享。數(shù)據(jù)構(gòu)成了信息時代的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，但是一些地方、包括不同層級、政府部門之間的“數(shù)據(jù)鴻溝”仍然存在，部分政府部門沒有數(shù)據(jù)共享機(jī)制，使得自身成為“信息孤島”，難以發(fā)揮所搜集數(shù)據(jù)的政府治理效能[22]。為了加快推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享建設(shè)，《綱要》提出要建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步明確政務(wù)數(shù)據(jù)提供、使用、管理等各相關(guān)方的權(quán)利和責(zé)任，推動數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，形成高效運行的工作機(jī)制，構(gòu)建全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系，加強(qiáng)政務(wù)信息系統(tǒng)優(yōu)化整合。

三是深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管執(zhí)法。《綱要》指出，要加強(qiáng)國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)建設(shè)，建設(shè)全國行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督信息系統(tǒng)，2022年年底前實現(xiàn)各方面監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)的聯(lián)通匯聚。積極推進(jìn)智慧執(zhí)法、遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法方式，可以有效解決基層政府人少事多的難題。依靠完善的全國行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督信息系統(tǒng)，監(jiān)管執(zhí)法過程中可以將執(zhí)法基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、執(zhí)法程序流轉(zhuǎn)、執(zhí)法信息公開等匯聚一體，進(jìn)一步提升行政監(jiān)管執(zhí)法的效率。

三、全面推進(jìn)《綱要》的實踐要求

（一）堅持和加強(qiáng)黨對法治政府建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面依法治國、建設(shè)法治政府的根本保證?！毒V要》強(qiáng)調(diào)要堅持和加強(qiáng)黨對法治政府建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，保障法治政府建設(shè)始終保持正確的政治方向。具言之，《綱要》規(guī)定各級黨委要切實履行推進(jìn)法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，安排聽取有關(guān)工作匯報，及時研究解決影響法治政府建設(shè)的重大問題。各級政府在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，履行法治政府建設(shè)主體責(zé)任，謀劃落實好法治政府建設(shè)各項任務(wù)，主動向黨委報告法治政府建設(shè)中的重大問題。各級政府及其部門主要負(fù)責(zé)人要切實履行推進(jìn)本地區(qū)本部門法治政府建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，作為重要工作定期部署推進(jìn)、抓實抓好。各地區(qū)黨委法治建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)法治政府建設(shè)的協(xié)調(diào)督促推動。

（二）以習(xí)近平法治思想為根本遵循和行動指南

第一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治政府建設(shè)的根本保證。加強(qiáng)黨對法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，既可以保證法治政府建設(shè)正確的政治方向，而且可以加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法治中國建設(shè)的總體格局下，有效推動解決法治政府建設(shè)面臨的深層次問題，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程，實現(xiàn)法治政府率先突破。

第二，堅持以人民為中心是法治政府建設(shè)的本質(zhì)要求。法治政府建設(shè)過程中要積極回應(yīng)人民群眾新要求新期待，系統(tǒng)研究和謀劃解決法治政府建設(shè)領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)。

第三，堅持法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)是法治政府建設(shè)的基本路徑。《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》《法治政府建設(shè)綱要（2021—2025年）》《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》構(gòu)成了推進(jìn)法治建設(shè)的整體戰(zhàn)略規(guī)劃。有觀點認(rèn)為，“依法治國是就國家和社會治理而言的，依法執(zhí)政是就黨的建設(shè)和執(zhí)政方式而言的，依法行政是政府自身建設(shè)的要求”[23]。新發(fā)展階段法治建設(shè)更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，“共同推進(jìn)、一體建設(shè)”的基本路徑符合法治建設(shè)的客觀規(guī)律。

第四，依法全面履行政府職能是法治政府建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。深入推進(jìn)依法行政、全面建設(shè)法治政府，必須著力實現(xiàn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，完善政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面的職能，厘清政府與市場、政府與社會的關(guān)系，全面實行權(quán)責(zé)清單制度，把該的事務(wù)管好、管到位，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效，持續(xù)深化“放管服”改革，持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境，推動政府依法全面履行職能。

第五，嚴(yán)格執(zhí)法是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。保證法律的嚴(yán)格有效實施，是政府重要的法定職責(zé)。行政執(zhí)法與人民群眾聯(lián)系最為密切、最為直接，人民群眾感受法治政府建設(shè)成效如何，很大程度上取決于行政執(zhí)法是否嚴(yán)格規(guī)范公正文明。只有做到嚴(yán)格執(zhí)法，才可能建成法治政府。

（三）完善法治政府建設(shè)的示范創(chuàng)建與督導(dǎo)機(jī)制

“十三五”期間，《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》和《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動的意見》相繼印發(fā)，建立起法治政府督察和示范創(chuàng)建“兩手抓”的工作機(jī)制。2019年，中央依法治國辦組織開展法治政府建設(shè)全面督察，并會同20家中央國家機(jī)關(guān)組成督察組，由省部級領(lǐng)導(dǎo)干部帶隊對8個省開展實地督察；組織開展第一批法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動，1847個市縣政府申報參加，100多名專家學(xué)者參與了實地評估，人民群眾滿意度測評實際訪問接觸263萬多名群眾，最終評選出40個綜合示范創(chuàng)建地區(qū)和24個單項示范創(chuàng)建項目。“示范創(chuàng)建要以科學(xué)的法治政府評估為手段，以指標(biāo)體系為科學(xué)的具體指引?！盵24]在此基礎(chǔ)上，《綱要》規(guī)定深入推進(jìn)法治政府建設(shè)督察工作，2025年前實現(xiàn)對地方各級政府督察全覆蓋。扎實做好法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動，以創(chuàng)建促提升、以示范帶發(fā)展，不斷激發(fā)法治政府建設(shè)的內(nèi)生動力。開展法治政府示范創(chuàng)建，“能夠充分發(fā)揮樣板效應(yīng)，營造法治政府建設(shè)創(chuàng)優(yōu)爭先的濃厚氛圍，開創(chuàng)法治政府建設(shè)的新局面。”[25]

（四）全面提升依法行政的理念素養(yǎng)和能力水平

政府由公務(wù)員組成，公務(wù)員依法行政能力的高低與行政目標(biāo)整體的實現(xiàn)程度有著直接聯(lián)系[26]。推動行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人帶頭遵守執(zhí)行憲法法律，建立行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)知應(yīng)會法律法規(guī)清單，推動各地區(qū)各部門牢固樹立并不斷強(qiáng)化依法行政的理念和素養(yǎng)。堅持把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法機(jī)制，將法治教育納入各級政府工作人員初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)的必訓(xùn)內(nèi)容。做好政府立法人才培養(yǎng)和儲備，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍、行政復(fù)議工作隊伍專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)，加強(qiáng)法律顧問、公職律師隊伍建設(shè)和行政裁決工作隊伍建設(shè)。

（五）加強(qiáng)法治政府建設(shè)的理論研究和成效宣傳

隨著法治政府建設(shè)向縱深推進(jìn)，對研究破解法治政府建設(shè)過程中重大現(xiàn)實問題的理論支撐需求將更加迫切。法治政府建設(shè)的豐富實踐同時也為行政法治理論研究提供了豐厚的土壤，眾多專家學(xué)者在此基礎(chǔ)上充分開展了以政治學(xué)、法學(xué)、行政管理學(xué)等學(xué)科為方向的理論研究，取得了豐碩成果。為了進(jìn)一步實現(xiàn)法治政府建設(shè)理論與實踐的有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)，《綱要》提出要加強(qiáng)中國特色社會主義法治政府理論研究。鼓勵、推動高等法學(xué)院校成立法治政府建設(shè)高端智庫和研究教育基地。同時，加大法治政府建設(shè)成就經(jīng)驗宣傳力度，持續(xù)有效傳播中國政府法治建設(shè)的時代強(qiáng)音。