孔祥穩(wěn)

所謂信用監(jiān)管，是指監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)市場主體的信用信息進(jìn)行收集、評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上采取分類監(jiān)管或給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒，以促進(jìn)監(jiān)管目的實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管方式?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》都對(duì)信用監(jiān)管制度建設(shè)給予高度重視，明確提出要“健全以‘雙隨機(jī)、一公開’監(jiān)管和‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。

在推進(jìn)監(jiān)管體系革新、有效提升監(jiān)管效能的同時(shí)，信用監(jiān)管也展現(xiàn)出一些由其制度特點(diǎn)所導(dǎo)致的合法性風(fēng)險(xiǎn)。全國人大法工委2018年備案審查工作報(bào)告就指出，社會(huì)信用體系建設(shè)“同時(shí)也引發(fā)了一些濫用信用懲戒侵犯公民隱私權(quán)和其他合法權(quán)益的擔(dān)憂”[1]。當(dāng)前，既要充分發(fā)揮信用監(jiān)管的制度優(yōu)勢，依托信息技術(shù)撬動(dòng)行政監(jiān)管的整體變革，也應(yīng)充分評(píng)估信用監(jiān)管制度存在的合法性風(fēng)險(xiǎn)，確保其在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

一、信用監(jiān)管的歷史沿革與制度內(nèi)涵

（一）信用監(jiān)管的興起與發(fā)展

國家對(duì)信用問題的關(guān)注早已有之。2001年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的決定》指出“缺乏信用不僅造成經(jīng)濟(jì)關(guān)系的扭曲，社會(huì)交易成本增加，而且敗壞社會(huì)風(fēng)氣，已經(jīng)成為當(dāng)前影響我國經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的一個(gè)突出問題”。這一時(shí)期，國家試圖將“信用”納入監(jiān)管的范疇，通過“對(duì)信用的監(jiān)管”來矯正失信，整頓市場。

黨的十八大報(bào)告提出“深入開展道德領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)教育和治理，加強(qiáng)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會(huì)誠信和司法公信建設(shè)”。以此為指導(dǎo)，國務(wù)院在2014年發(fā)布了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》。最高人民法院基于解決“執(zhí)行難”的需要，依托社會(huì)信用體系確立起強(qiáng)大的失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒系統(tǒng)。社會(huì)信用體系的作用已不再局限于反映信息主體的道德狀況，還承載了一部分社會(huì)治理功能。近年來，為解決“重審批輕監(jiān)管”的路徑依賴，國務(wù)院大力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，要求各級(jí)政府在下放和取消一部分行政審批權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管。但與事前管制相比，事中事后監(jiān)管的工作難度相對(duì)更高：事前管制的主要工作方式是審核相對(duì)人所提交的材料是否符合法定要求，即便需要現(xiàn)場檢查，工作目標(biāo)也較為明確；事中事后監(jiān)管則需要行政機(jī)關(guān)具備更強(qiáng)的主動(dòng)性，在開放的環(huán)境中收集研判各種信息，這給很多行政機(jī)關(guān)帶來能力上的挑戰(zhàn)。

作為一種新型監(jiān)管機(jī)制，信用監(jiān)管強(qiáng)調(diào)依托信用信息對(duì)市場主體的違法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷，并以針對(duì)性的監(jiān)管安排防范、控制風(fēng)險(xiǎn)。其中展現(xiàn)出的過程監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管、分級(jí)分類監(jiān)管等理念，高度符合事中事后監(jiān)管的要求[2]。因此，信用監(jiān)管得到了各級(jí)行政機(jī)關(guān)的高度重視。國務(wù)院也陸續(xù)發(fā)布了一系列重要文件，從推進(jìn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升監(jiān)管能力的角度對(duì)信用監(jiān)管作出部署，并在《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中將構(gòu)建信用監(jiān)管機(jī)制確定為各級(jí)政府的法定義務(wù)。

（二）信用監(jiān)管的制度內(nèi)涵

1.采集市場主體的信用信息是信用監(jiān)管的制度起點(diǎn)

采集市場主體的信用信息是信用監(jiān)管運(yùn)行的基礎(chǔ)。按《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《新型監(jiān)管機(jī)制指導(dǎo)意見》”）要求，各地區(qū)各部門要根據(jù)權(quán)責(zé)清單建立信用信息采集目錄，在辦理注冊(cè)登記、資質(zhì)審核、公共服務(wù)等過程中，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面記錄市場主體信用行為。同時(shí)，意見還要求通過統(tǒng)一的信用代碼整合分散在各地區(qū)各部門的信用信息，形成完整的市場主體信用記錄。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第19條規(guī)定：“國家持續(xù)深化商事制度改革，統(tǒng)一企業(yè)登記業(yè)務(wù)規(guī)范，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和平臺(tái)服務(wù)接口，采用統(tǒng)一社會(huì)信用代碼進(jìn)行登記管理?！?/p>

2.基于信用圖像而展開的差異化監(jiān)管是信用監(jiān)管的重要內(nèi)容

在采集市場主體的信用信息后，監(jiān)管機(jī)關(guān)將根據(jù)這些信息對(duì)市場主體進(jìn)行信用狀況的分類，刻畫出市場主體的信用圖像，并基于此分配監(jiān)管資源，展開差異化監(jiān)管?！缎滦捅O(jiān)管機(jī)制指導(dǎo)意見》和《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》都提出，要將抽查的比例和頻次、被抽查概率與抽查對(duì)象的信用等級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)程度掛鉤，對(duì)信用較好、風(fēng)險(xiǎn)較低的可適當(dāng)減少抽查，以減少對(duì)正常生產(chǎn)經(jīng)營的影響；對(duì)有不良信用記錄、風(fēng)險(xiǎn)高的加大抽查力度，適當(dāng)提高抽查比例和頻次。

3.守信激勵(lì)與失信懲戒是信用監(jiān)管的核心環(huán)節(jié)

守信激勵(lì)制度和失信懲戒制度直接影響市場主體的權(quán)利義務(wù)，被視為信用監(jiān)管的關(guān)鍵。守信激勵(lì)是指監(jiān)管者對(duì)于信用記錄良好的市場主體給予一定的利益，從而“褒揚(yáng)和激勵(lì)誠信”。激勵(lì)措施主要包括名譽(yù)激勵(lì)、機(jī)會(huì)激勵(lì)、條件激勵(lì)、程序激勵(lì)等。失信懲戒是指監(jiān)管者對(duì)于存在失信行為的市場主體課以不利益，以實(shí)現(xiàn)懲罰和誡勉的行為。主要包括：第一，失信約談，由主管部門對(duì)失信主體進(jìn)行提示或警示約談，督促相關(guān)主體履行義務(wù)、消除不良影響。第二，記入、公布失信記錄，其不僅具有事后懲戒功能，同時(shí)也可發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)警示作用。第三，對(duì)資格或機(jī)會(huì)的限制和剝奪。所謂“限制”是指減損相對(duì)人獲得相應(yīng)機(jī)會(huì)的概率，產(chǎn)生“難以進(jìn)入”的效果；所謂“剝奪”則是直接取消市場主體從事某項(xiàng)活動(dòng)的資格，產(chǎn)生“禁止進(jìn)入”的效果[3]。第四，行為自由限制，例如限制出境和購買不動(dòng)產(chǎn)、乘坐飛機(jī)、乘坐高等級(jí)列車和席次、旅游度假、入住星級(jí)以上賓館以及實(shí)施其他高消費(fèi)的行為。

二、信用監(jiān)管的制度優(yōu)勢

與傳統(tǒng)執(zhí)法方式相比，信用監(jiān)管充分利用了信息技術(shù)，在提高執(zhí)法精準(zhǔn)度、降低執(zhí)法成本、強(qiáng)化執(zhí)法威懾力等多方面存在優(yōu)勢，從而有效提升了監(jiān)管效能。

（一）提高執(zhí)法精準(zhǔn)度

開展行政監(jiān)管面對(duì)的首要問題是如何獲取足夠的信息，以提高對(duì)違法行為的發(fā)現(xiàn)率。當(dāng)前，大多數(shù)領(lǐng)域的違法行為在時(shí)空分布上都呈現(xiàn)不規(guī)則、不均衡的狀態(tài)，無論是依靠舉報(bào)投訴，還是巡邏抽查去發(fā)現(xiàn)違法行為，都存在隨機(jī)性過大、效率不高的問題。正如有學(xué)者所指出，發(fā)展中國家普遍面臨的問題是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往缺乏精準(zhǔn)的信息來判斷違法行為的具體情況，從而難以預(yù)先確定正確的執(zhí)法優(yōu)先級(jí)[4]。

信用監(jiān)管正是依靠日常所收集的大量信用信息，來為執(zhí)法資源分配提供更準(zhǔn)確的指引。在當(dāng)前社會(huì)信用體系建設(shè)中，“信用”的概念不僅包含傳統(tǒng)意義上對(duì)待合同和交易的“誠信”要求，還包含了大量的法定義務(wù)。因此對(duì)市場主體信用狀況的分類，實(shí)際上蘊(yùn)含了對(duì)其未來守法可能的推定。對(duì)信用狀況較好的市場主體，監(jiān)管機(jī)關(guān)可推定其守法合規(guī)的可能性更高，從而減少檢查頻次；對(duì)于存在嚴(yán)重失信記錄的市場主體，則推定其違法風(fēng)險(xiǎn)較高，從而增加檢查的頻次。這有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)“基于風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)性規(guī)制”[5]。

此外，監(jiān)管機(jī)關(guān)還可超越個(gè)案，利用其所掌握的整體數(shù)據(jù)，更好把握違法行為的時(shí)空分布，從而進(jìn)行更加精細(xì)的監(jiān)管安排，這也是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代“大數(shù)據(jù)執(zhí)法”“預(yù)測型執(zhí)法”的內(nèi)在邏輯[6]。近年來，我國行政執(zhí)法改革的智能化步伐明顯加快，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》就明確提出“加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析、深化應(yīng)用，通過提前預(yù)警、監(jiān)測、研判，及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決行政機(jī)關(guān)在履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中遇到的新情況、新問題，提升行政立法、行政決策和風(fēng)險(xiǎn)防范水平，提高政府治理的精準(zhǔn)性和有效性?！?/p>

（二）降低執(zhí)法成本

多年來，我國行政執(zhí)法之所以呈現(xiàn)出人員不足、經(jīng)費(fèi)短缺等問題，一方面是因?yàn)楣藏?cái)政有偏重投資建設(shè)的現(xiàn)象[7]，另一方面也是因?yàn)檠杆贁U(kuò)大的市場規(guī)模導(dǎo)致執(zhí)法任務(wù)日趨繁重。例如，自產(chǎn)品質(zhì)量法頒布實(shí)施后，全國人大常委會(huì)組織了多次執(zhí)法檢查。其中，1997年的執(zhí)法檢查報(bào)告提出了“要采取有效措施和增加必要的投入，解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)人力不足、經(jīng)費(fèi)缺乏、設(shè)備落后等問題”[8]，1999年的執(zhí)法檢查報(bào)告同樣提出了“質(zhì)量監(jiān)督抽查的覆蓋面還不夠?qū)挕钡膯栴}[9]。時(shí)隔近20年后，在執(zhí)法體制有較大完善、執(zhí)法隊(duì)伍有長足發(fā)展的情況下，2017年的執(zhí)法檢查依然認(rèn)為“質(zhì)量監(jiān)管力量仍比較薄弱，監(jiān)督抽查覆蓋面不夠”[10]。當(dāng)執(zhí)法投入無法跟上市場擴(kuò)張的步伐時(shí)，若要繼續(xù)保持監(jiān)管的覆蓋度，對(duì)更多品類的產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，其結(jié)果很可能是執(zhí)法資源被進(jìn)一步稀釋，難以解決嚴(yán)重的違法問題。而若要確保監(jiān)管力度不被削弱，執(zhí)法資源的投入就應(yīng)當(dāng)跟上甚至超出市場擴(kuò)張的速度與規(guī)模，而這會(huì)帶來高昂的公共成本。面對(duì)上述困境，通過改良監(jiān)管方式，提升監(jiān)管的投入產(chǎn)出比成為最適當(dāng)?shù)姆桨?。信用監(jiān)管中，信用信息的收集多以電子化形式進(jìn)行，除了初期需要投入一定資源搭建平臺(tái)外，并不要求過多物質(zhì)投入。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法威懾力

首先，信用懲戒措施大多具備效果上的延展性，與傳統(tǒng)的行政制裁手段相比，其在作用時(shí)間和范圍上都呈現(xiàn)出擴(kuò)展態(tài)勢。傳統(tǒng)執(zhí)法條件下，對(duì)于違反行政管理秩序的行為，行政機(jī)關(guān)通常采取警告、罰款、沒收等制裁措施。這些制裁手段對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的影響相對(duì)確定。信用懲戒措施則不然，無論是對(duì)資格的限制還是對(duì)自由的剝奪，其對(duì)當(dāng)事人所產(chǎn)生的影響都并非在措施作出時(shí)就完全確定和實(shí)現(xiàn)，而是會(huì)向未來充分延伸，對(duì)當(dāng)事人未來一段時(shí)間內(nèi)的權(quán)益、機(jī)會(huì)、資格形成貶損。質(zhì)言之，傳統(tǒng)制裁更多影響當(dāng)下，而信用懲戒措施則更多影響將來。

信用懲戒的這種延展性也會(huì)賦予傳統(tǒng)制裁手段新的效果。例如，傳統(tǒng)執(zhí)法條件下的警告屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)違法者的正式告誡，制裁效果主要在行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間發(fā)生。但當(dāng)警告要記入信用記錄，并向社會(huì)全面公示時(shí)，其對(duì)當(dāng)事人的影響就會(huì)大幅增加。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)條件下，經(jīng)社交媒體的放大和聚合，公開此類信息的后果愈加不確定、不可控。

總體而言，以罰款為代表的傳統(tǒng)行政制裁形式對(duì)當(dāng)事人的影響更多是在處罰決定作出時(shí)就已確定的“點(diǎn)狀”影響，而信用懲戒措施則更多呈現(xiàn)出面向未來的“線狀”和面向整個(gè)社會(huì)的“面狀”影響，且這種影響高度不確定，難以被準(zhǔn)確計(jì)量。盡管傳統(tǒng)執(zhí)法條件下也存在面向未來的制裁方式，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證照等，但行政處罰法對(duì)此類措施的限制十分嚴(yán)格：在設(shè)定上，規(guī)章及以下的行政規(guī)范性文件均不具備設(shè)定權(quán)；在實(shí)施上，有聽證等程序的嚴(yán)密保障，實(shí)踐中適用極為慎重。相較而言，信用懲戒措施的門檻更低、影響更大。

其次，信用監(jiān)管的威懾力還來自于失信聯(lián)合懲戒對(duì)不同行政權(quán)力的連結(jié)。在傳統(tǒng)條件下，受到職權(quán)法定原則的限制，行政機(jī)關(guān)的懲戒措施只能在本部門、本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。而失信聯(lián)合懲戒則要求突破單一部門的職權(quán)界限，跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨部門限制市場主體的活動(dòng)。除各部門之間的聯(lián)合外，按照社會(huì)信用體系建設(shè)的部署，行政機(jī)關(guān)還要與社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等進(jìn)行聯(lián)合，這種超越傳統(tǒng)權(quán)力界限的“聯(lián)合”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)原本處于分散狀態(tài)的制裁權(quán)力連結(jié)，也是失信聯(lián)合懲戒強(qiáng)大威懾所在。

三、信用監(jiān)管的合法性風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)字技術(shù)賦予了信用監(jiān)管強(qiáng)大的制度實(shí)效，有效緩解了執(zhí)法資源不足的窘境。但與其強(qiáng)大的實(shí)效性相伴的是行政權(quán)力的連結(jié)和強(qiáng)化，這雖然使得信用監(jiān)管能以較小的成本撬動(dòng)整體治理效果的提升，卻也導(dǎo)致信用監(jiān)管存在著一定的合法性風(fēng)險(xiǎn)。

（一）信用監(jiān)管的具體措施可能與依法行政原則存在沖突

就與行政許可法的關(guān)系而言，信用監(jiān)管有兩方面問題值得審視。其一，部分措施可能構(gòu)成新增行政許可條件。行政許可法第16條規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，但不得增設(shè)行政許可，也不得增設(shè)違反上位法的其他條件。然而，部分由低層級(jí)規(guī)范設(shè)定的信用懲戒措施，在上位法未規(guī)定任何與信用相關(guān)的許可條件的情況下，限制了失信當(dāng)事人申請(qǐng)行政許可的資格，這可能構(gòu)成違法增設(shè)許可條件。其二，部分信用監(jiān)管措施可能突破行政許可法的規(guī)定。例如，根據(jù)行政許可法第32條，只有符合管轄權(quán)要求、材料齊全、符合法定形式的行政許可才應(yīng)當(dāng)受理。然而，“容缺受理”等制度允許申請(qǐng)人在主要材料齊全、次要材料欠缺的情況下，承諾在特定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)全材料，行政機(jī)關(guān)就先行受理許可申請(qǐng)并予以審查。這雖具備一定的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，但卻與行政許可法的規(guī)定存在一定沖突[11]。

就與行政處罰法的關(guān)系而言，信用監(jiān)管中的一些懲戒措施符合行政處罰的定義，但卻未被納入行政處罰法的調(diào)整范疇。尤其是一些可能對(duì)當(dāng)事人權(quán)利產(chǎn)生重大影響的懲戒措施，僅有低層級(jí)文件作為依據(jù)，設(shè)定和實(shí)施都較為隨意，受到諸多批評(píng)。如有觀點(diǎn)就認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)將公民列入“黑名單”，只要是以公民違法為前提，并直接導(dǎo)致公民聲譽(yù)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益受到限制或者剝奪的，就是一種行政處罰[12]。行政處罰法本次修訂雖然增加了通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)等類型的行政處罰，但卻沒有明確行政處罰與失信懲戒的關(guān)系[13]。這留下了諸多問題，例如，相對(duì)人因?yàn)檫`反行政管理秩序而被認(rèn)定為失信，受到市場禁入等類型的懲戒時(shí)，這些懲戒是否都屬于行政處罰，從而需要適用行政處罰的規(guī)則？再如，當(dāng)某一違法行為既可能被處以限制從業(yè)的行政處罰，又可能因?yàn)闃?gòu)成嚴(yán)重失信而基于同一規(guī)范基礎(chǔ)受到相同性質(zhì)的失信懲戒時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何處理？這些問題尚無明確答案。

（二）差異化監(jiān)管思路可能與平等原則存在沖突

信用監(jiān)管要求根據(jù)當(dāng)事人的信用狀況制定差異化的監(jiān)管方案，從而提高監(jiān)管資源的配置效率。然而，差異化對(duì)待可能與平等原則存在一定的內(nèi)在張力。首先，在日常監(jiān)管上，信用監(jiān)管強(qiáng)調(diào)依據(jù)當(dāng)事人的信用狀況分配監(jiān)管資源，確定檢查的頻次和強(qiáng)度。盡管行政檢查屬于事實(shí)行為，但由于當(dāng)事人具有配合調(diào)查、提供信息等義務(wù)，行政檢查也會(huì)給當(dāng)事人造成事實(shí)上的影響。例如，按照食品安全法、藥品管理法的規(guī)定，食品藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)有權(quán)在日常檢查中查閱、復(fù)制有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料，或是對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈中的相關(guān)主體進(jìn)行延伸檢查，這些措施都可能對(duì)當(dāng)事人的經(jīng)營造成影響。在對(duì)當(dāng)事人開展不必要的頻繁、重復(fù)調(diào)查時(shí)，或是有較簡便的調(diào)查方式卻選擇了較繁復(fù)的調(diào)查方式時(shí)，都可能對(duì)當(dāng)事人構(gòu)成不合理的過度負(fù)擔(dān)[14]。從實(shí)定法來看，部分立法明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)差異化的檢查方式，如食品安全法第113條明確規(guī)定執(zhí)法部門對(duì)有不良信用記錄的食品生產(chǎn)經(jīng)營者增加監(jiān)督檢查頻次。部分立法僅規(guī)定采用抽查制，而未對(duì)抽查的方式、頻次作出規(guī)定，而是將裁量的空間留給行政機(jī)關(guān)，如產(chǎn)品質(zhì)量法第15條規(guī)定國家對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)行“以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度”。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施差異化監(jiān)管時(shí)，如何在裁量空間內(nèi)防止恣意是值得重視的問題。

其次，部分守信激勵(lì)和失信懲戒措施可能影響市場主體平等競爭的權(quán)利。守信激勵(lì)措施旨在給予信用記錄良好的市場主體聲譽(yù)、機(jī)會(huì)、條件、程序等方面的優(yōu)惠，失信懲戒措施包含了對(duì)于當(dāng)事人參與市場活動(dòng)機(jī)會(huì)和資格的限制。但在公共服務(wù)面前，當(dāng)事人原則上具有平等對(duì)待的請(qǐng)求權(quán)。無論是對(duì)守信主體給予特殊待遇，還是限制失信市場主體的機(jī)會(huì)和資格，都需要實(shí)質(zhì)性地考慮這種差別的正當(dāng)性和必要性，否則可能構(gòu)成對(duì)其他企業(yè)的不平等對(duì)待。

（三）聯(lián)合性懲戒可能與禁止不當(dāng)連結(jié)原則存在沖突

禁止不當(dāng)連結(jié)作為一項(xiàng)公法基本原則，其核心是要求公權(quán)力行為必須與立法目的保持合理正當(dāng)?shù)膶?shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，從而阻卻公權(quán)力主體在作出行為時(shí)，將不相關(guān)的主體和不相關(guān)的行為因素進(jìn)行無端關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致讓無辜的主體承受其他主體的不利后果，或者讓一個(gè)主體過度承受一個(gè)行為的多種不利后果[15]。信用監(jiān)管中的聯(lián)合懲戒機(jī)制強(qiáng)調(diào)“一處失信，處處受限”的建設(shè)思路，可能導(dǎo)致“一處”的失信行為與“處處”的制裁措施之間缺乏實(shí)質(zhì)性的正當(dāng)聯(lián)系。

當(dāng)前失信聯(lián)合懲戒主要依據(jù)各部門所簽署的失信聯(lián)合懲戒備忘錄展開。其基本流程是，在監(jiān)管部門將市場主體納入相應(yīng)的失信名單，并確定為聯(lián)合懲戒對(duì)象后，會(huì)按照備忘錄的規(guī)定向其他實(shí)施聯(lián)合懲戒的部門推送。其他部門獲取名單后，按照已簽署的備忘錄在職權(quán)范圍內(nèi)采取相應(yīng)的懲戒措施。這種多部門聯(lián)動(dòng)的懲戒解決了監(jiān)管主體在常態(tài)體制下權(quán)威不足的難題，但其正當(dāng)性基礎(chǔ)卻并不牢固。一方面，發(fā)生在某一特定領(lǐng)域的失信行為并未侵害其他領(lǐng)域的法益，在其他領(lǐng)域?qū)ζ鋵?shí)施制裁缺乏正當(dāng)?shù)睦碛?。另一方面，不能夠因?yàn)槭袌鲋黧w在某一領(lǐng)域存在失信行為，就一般化地推定其在任何領(lǐng)域都不具備守法的意愿和可能，從而進(jìn)行普遍性的資格限制。

（四）強(qiáng)化懲戒效果可能與比例原則存在沖突

信用監(jiān)管強(qiáng)大的威懾力是其最突出的制度優(yōu)勢之一?！缎滦捅O(jiān)管機(jī)制指導(dǎo)意見》明確提出“重點(diǎn)實(shí)施懲戒力度大、監(jiān)管效果好的失信懲戒措施”。然而，觀察實(shí)踐中效果最突出的聲譽(yù)類制裁和資格限制類制裁即可看出，信用監(jiān)管的強(qiáng)懲戒效果與比例原則所追求的“必要”和“均衡”存在著潛在沖突。

首先，就“黑名單”等類型的聲譽(yù)制裁而言，聲譽(yù)本身的主觀建構(gòu)性和社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性使得聲譽(yù)制裁的后果極不確定，從而導(dǎo)致“過懲相當(dāng)”難以實(shí)現(xiàn)。例如，一些較為輕微的違法行為，在被認(rèn)定為失信行為記錄并公開后，經(jīng)社交媒體的放大和聚合，可能會(huì)在不同的領(lǐng)域發(fā)酵并形成“二次傷害”，對(duì)市場主體的權(quán)益造成過度影響。這是聲譽(yù)制裁的固有缺點(diǎn)，因?yàn)槠鋺土P效果往往取決于公眾態(tài)度和其他一些易變的社會(huì)態(tài)度，懲罰量不確定且難以預(yù)測[16]。

其次，就資格限制類制裁而言，其核心邏輯是通過對(duì)市場主體過往行為記錄的分析，判斷其后續(xù)的守法可能，從而采取相應(yīng)措施。例如，因?yàn)橄鄬?duì)人曾有嚴(yán)重違法行為，或有事實(shí)證明相對(duì)人不具備從事特定業(yè)務(wù)或活動(dòng)所需的資質(zhì)、能力和信譽(yù)，因此禁止其未來從事特定業(yè)務(wù)或活動(dòng)，以更好保護(hù)公眾的權(quán)益[17]。從這個(gè)意義上說，資格限制類制裁實(shí)際上是通過“對(duì)行為的評(píng)價(jià)”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“對(duì)行為主體的評(píng)價(jià)”，這一思路本身就蘊(yùn)含了一定的過度制裁風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榛谑袌鲋黧w過往的行為、活動(dòng)而形成的信用圖像，雖然能在一定程度上表征市場主體的慣常行為模式，但卻很可能是不夠準(zhǔn)確、存在誤差的。此類措施的運(yùn)用需要更加審慎和妥善，否則就可能對(duì)當(dāng)事人權(quán)益和市場活力造成傷害。

（五）懲戒措施可能與正當(dāng)程序原則存在沖突

行政執(zhí)法中，正當(dāng)程序的要求集中體現(xiàn)在，公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人做出不利決定時(shí)，應(yīng)告知當(dāng)事人決定的內(nèi)容并且說明理由，給予當(dāng)事人陳述申辯的機(jī)會(huì)。而信用監(jiān)管與正當(dāng)程序原則之間的深層次張力來自于其一體化、自動(dòng)化的運(yùn)行特點(diǎn)。在信用監(jiān)管機(jī)制中，當(dāng)事人的程序參與空間被自動(dòng)化的懲戒流程完全壓縮——只要被列入失信名單，就將自動(dòng)化地引發(fā)一系列懲戒。在這個(gè)過程中，監(jiān)管機(jī)關(guān)規(guī)避了對(duì)是否采取、如何采取失信懲戒措施的個(gè)案裁量義務(wù)，這雖然提高了執(zhí)法效率，但卻導(dǎo)致兩個(gè)問題：一方面，個(gè)案中的裁量空間被自動(dòng)化的懲戒流程壓縮，導(dǎo)致裁量權(quán)不復(fù)存在，可能影響到個(gè)案公正的實(shí)現(xiàn)；另一方面，自動(dòng)化的懲戒流程導(dǎo)致告知、說明等程序性要求僅具有表面意義，而無法保證當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)性參與。例如，當(dāng)市場主體因?yàn)槭艿较鄳?yīng)行政處罰而被認(rèn)定為失信并引發(fā)懲戒時(shí)，只要行政處罰決定一作出，市場主體就將面對(duì)“失信行為認(rèn)定——進(jìn)入失信名單——受到失信懲戒”的流程。即便其中給予了當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利，但由于失信懲戒措施的應(yīng)用缺乏獨(dú)立的裁量空間，只要作為基礎(chǔ)性行為的行政處罰決定合法，后續(xù)的陳述申辯就僅具有形式意義，而不具備保障當(dāng)事人權(quán)利的實(shí)質(zhì)作用[18]。

四、信用監(jiān)管的合法性控制

（一）明確信用監(jiān)管的性質(zhì)與定位

伴隨社會(huì)信用體系建設(shè)的推進(jìn)而始終存在的爭議是，究竟應(yīng)當(dāng)如何對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確定位？社會(huì)信用體系究竟是一個(gè)道德提升工程，還是一個(gè)社會(huì)治理和規(guī)制改革工程？進(jìn)行上述區(qū)分的意義在于，提升整個(gè)社會(huì)的道德水平和強(qiáng)化社會(huì)治理二者雖有重合部分，但在思路和手段上都有較大差異。如果將社會(huì)信用體系建設(shè)視作以“誠信”為核心的道德提升工程，那么就應(yīng)當(dāng)更多采用鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)等與道德義務(wù)相匹配的軟性措施，通過行業(yè)自律、社會(huì)自律等社會(huì)性機(jī)制而非行政機(jī)制來實(shí)現(xiàn)其目的；而如果將社會(huì)信用體系建設(shè)視作社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新，抑或是一種規(guī)制改革嘗試，則應(yīng)當(dāng)更加精確地調(diào)試其制度設(shè)計(jì)，限定其應(yīng)用范圍，確保信用獎(jiǎng)懲機(jī)制真正被用來解決那些需要訴諸這一機(jī)制的問題。

從社會(huì)信用體系建設(shè)的整體安排來看，《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》和《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》等規(guī)劃中提出的“提高全社會(huì)誠信意識(shí)和信用水平”這一目標(biāo)具有高度的包容性，規(guī)劃中的具體措施既包括了以行政權(quán)力為主導(dǎo)的失信懲戒等制度，也包括了大量的社會(huì)自律性要求和道德倡導(dǎo)?；蛟S可以認(rèn)為，社會(huì)信用體系的推進(jìn)本身就是一個(gè)多目標(biāo)、多權(quán)力、多路徑復(fù)合作用的過程。這同時(shí)也意味著，未來的社會(huì)信用體系建設(shè)需要在不同領(lǐng)域更加細(xì)致地區(qū)分具體措施與細(xì)分目的之間的匹配程度。

就信用監(jiān)管而言，國務(wù)院《新型監(jiān)管機(jī)制指導(dǎo)意見》等頂層設(shè)計(jì)均將信用監(jiān)管定位為提升監(jiān)管能力和水平的“新型監(jiān)管手段”。在國家市場監(jiān)管總局2021年7月頒布的《市場監(jiān)督管理嚴(yán)重違法失信名單管理辦法》中，嚴(yán)重失信行為也主要是指特定領(lǐng)域較為嚴(yán)重的違法行為，其中大部分具有明顯的主觀惡意。這意味著，在傳統(tǒng)法律實(shí)施機(jī)制效果不夠理想的“重要領(lǐng)域或方面”加強(qiáng)法律實(shí)施、強(qiáng)化監(jiān)管效能、提升市場主體的合規(guī)遵從度才是信用監(jiān)管的重點(diǎn)，也即在整個(gè)社會(huì)信用體系中，信用監(jiān)管屬于權(quán)力中心化較為明顯，國家權(quán)力色彩較強(qiáng)的部分，其運(yùn)行應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持適度、審慎的原則。

同時(shí)，作為一套新型監(jiān)管機(jī)制，信用監(jiān)管需要進(jìn)一步強(qiáng)化其系統(tǒng)性。信用監(jiān)管所推動(dòng)的監(jiān)管轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面，一是通過收集大量信息，強(qiáng)化對(duì)市場活動(dòng)的過程性管理，減少不必要的事前管制；二是依托信用記錄，更加精確地分配執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效率；三是通過各種形式強(qiáng)化制裁效果，確保法律得以有效實(shí)施。未來信用監(jiān)管制度的建設(shè)需要統(tǒng)籌上述三個(gè)方面的要求，共同服務(wù)于監(jiān)管機(jī)制的轉(zhuǎn)型升級(jí)這一目標(biāo)，而不能有所偏廢。尤其要避免因?yàn)槭怕?lián)合懲戒的制裁效果強(qiáng)而對(duì)其產(chǎn)生過度依賴，將監(jiān)管轉(zhuǎn)型升級(jí)的整體性制度安排縮減為單純的制裁強(qiáng)化。例如，對(duì)于市場主體的信用記錄，應(yīng)當(dāng)更加充分發(fā)揮其在分配執(zhí)法資源等方面的指引性功能，而不是僅訴諸于制裁。畢竟，信用監(jiān)管追求的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是立體型的“規(guī)制優(yōu)化”而非簡單的“規(guī)制強(qiáng)化”[19]。

（二）與傳統(tǒng)法律實(shí)施機(jī)制實(shí)現(xiàn)良好銜接

首先，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂行政許可法。我國行政許可法制定時(shí)間較早，在制度設(shè)計(jì)上偏重于對(duì)行政許可的控制，未能從監(jiān)管改良的視角關(guān)注行政許可。近年來，“放管服”改革中的“容缺受理”“先證后核”等制度創(chuàng)新已在一定程度上超出行政許可法的制度容納范圍，面臨著合法性基礎(chǔ)欠缺的問題。系統(tǒng)修訂行政許可法能夠以法治方式鞏固改革成果，避免改革措施架空現(xiàn)行有效的法律。

其次，在社會(huì)信用立法出臺(tái)前，應(yīng)從三個(gè)方面處理好行政處罰與失信懲戒的關(guān)系：第一，二者是彼此獨(dú)立但又緊密聯(lián)系的兩個(gè)制裁系統(tǒng)，應(yīng)堅(jiān)持在功能上相互補(bǔ)充、在程序上良好對(duì)接的原則；第二，對(duì)實(shí)踐中的行政制裁措施準(zhǔn)確定性，將符合行政處罰定義和特征的制裁措施納入行政處罰法的調(diào)整范圍，要求其設(shè)定和實(shí)施必須符合行政處罰法的規(guī)定，防止以失信懲戒之名規(guī)避行政處罰法的約束；第三，對(duì)于不屬于行政處罰的失信懲戒措施，可參照行政處罰的設(shè)定要求，在設(shè)定權(quán)上進(jìn)行分層分類的限制，同時(shí)需要視其對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的影響，判斷是否屬于行政決定，從而提供行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)。

再次，應(yīng)當(dāng)妥善設(shè)定各單行立法中涉及信用條件的規(guī)范。如行政許可條件中的信用要求、行政處罰中關(guān)于信用的裁量要件等，均需要進(jìn)行更加細(xì)致的規(guī)定，從而為信用監(jiān)管措施提供更加明確、具體的法律規(guī)范基礎(chǔ)。

（三）重視差異化監(jiān)管措施的正當(dāng)性

首先，是否應(yīng)當(dāng)采取差異化的監(jiān)管策略應(yīng)視情況而定。對(duì)于最為基礎(chǔ)性公共服務(wù)和基本制度，不應(yīng)設(shè)置差異化的適用條件。其次，差異化的監(jiān)管手段和措施必須具有充分的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性。對(duì)市場主體實(shí)施差別對(duì)待時(shí)，要有充分和正當(dāng)?shù)睦碛伞?/p>

（四）推進(jìn)失信懲戒措施設(shè)定與實(shí)施的精細(xì)化

按照“執(zhí)法金字塔”的理論設(shè)計(jì)，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段可組成一個(gè)金字塔狀的模型。其中建議和勸服性措施置于底部，較為緩和的制裁置于中部，懲罰性制裁措施則置于頂端。執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)遵循由金字塔底端逐步上移的過程，只有當(dāng)更寬松的手段無法實(shí)現(xiàn)目的時(shí)，再采取更嚴(yán)厲的措施[20]。但當(dāng)前的信用懲戒以規(guī)?；?、自動(dòng)化的制裁為特征，只要相對(duì)人被列入失信名單，就會(huì)自動(dòng)適用一系列“籮筐”式的懲戒措施。這使得監(jiān)管過程不再遵循金字塔模型，而蛻變?yōu)樽非髴徒湫в玫淖畲蠡糁屏诵庞霉ぞ邔?duì)于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法體系精準(zhǔn)化的作用[21]。為真正實(shí)現(xiàn)“過懲相當(dāng)”，未來失信懲戒措施的設(shè)定和使用應(yīng)當(dāng)更加精細(xì)化，針對(duì)失信行為發(fā)生的領(lǐng)域、主觀惡意、情節(jié)嚴(yán)重程度、危害后果等匹配具體的懲戒措施。從成本收益的角度出發(fā)，失信懲戒本身也應(yīng)追求邊際成本與邊際收益相等，以尋求最優(yōu)的失信懲戒規(guī)模，并且不同失信懲戒措施的組合還應(yīng)保證有效邊際威懾[22]。

鑒于信用懲戒措施的法律效果本身就存在較大的不確定性，在設(shè)定與實(shí)施的過程中，更應(yīng)當(dāng)對(duì)各種措施的影響進(jìn)行細(xì)致的評(píng)估與衡量。以市場禁入類懲戒措施為例，由于其對(duì)市場主體權(quán)益影響巨大，應(yīng)當(dāng)主要限定在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)高、風(fēng)險(xiǎn)容忍程度低、對(duì)守法義務(wù)要求更為嚴(yán)格的行業(yè)和領(lǐng)域應(yīng)用，如證券、食品藥品監(jiān)管等。

（五）建立符合信用監(jiān)管特點(diǎn)的程序保障和救濟(jì)機(jī)制

在信用監(jiān)管中注入正當(dāng)程序原則，要求給予當(dāng)事人實(shí)質(zhì)性、交互性參與行政程序的可能。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確信用信息的范圍和信用評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，向市場主體進(jìn)行充分的公開和解釋，說明其中的關(guān)鍵因素[23]。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)自動(dòng)化、一體性的信用懲戒程序進(jìn)行拆分，實(shí)現(xiàn)失信認(rèn)定、列入失信名單、采取制裁措施等各個(gè)環(huán)節(jié)的適度分隔，就“是否屬于失信行為”“是否進(jìn)入失信名單”“是否采取和采取哪些制裁措施”等問題進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的認(rèn)定，并在決定前充分履行告知和說明理由義務(wù)，從而保障當(dāng)事人的陳述申辯等程序性權(quán)利具備實(shí)質(zhì)上的參與意義。