盧子敬，鄧 麗，李子壽，段金虎

(1.國網(wǎng)湖北省電力有限公司，湖北 武漢 430061；2.湖北安源安全環(huán)保科技有限公司，湖北 武漢 430040)

1 引言

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制一般是指以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，運(yùn)用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的公共制度[1,2]。近年來，高壓輸電線路由于穿越了多種類型的生態(tài)敏感區(qū)，也開展了大量的相應(yīng)生態(tài)影響專題及多樣性專題論證工作[3]，針對各類保護(hù)區(qū)提出了生態(tài)保護(hù)措施[4]，估算了生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用以開展相關(guān)生態(tài)保護(hù)工作，使工程建設(shè)及運(yùn)行對生態(tài)敏感區(qū)產(chǎn)生的不利環(huán)境影響盡快得到恢復(fù)。

輸電線路工程的生態(tài)補(bǔ)償一般以資金補(bǔ)償為主，補(bǔ)償?shù)闹黧w為建設(shè)單位，補(bǔ)償?shù)目腕w為各類生態(tài)敏感區(qū)的主管部門或單位[2]。根據(jù)輸電線路工程的生態(tài)環(huán)境影響特征，一般不會(huì)造成區(qū)域生態(tài)環(huán)境的明顯惡化，其對生態(tài)敏感區(qū)的影響是較輕微和局部的，不會(huì)影響生態(tài)敏感區(qū)的結(jié)構(gòu)和功能[5,6]，因此，各類專題報(bào)告中一般從采取的生態(tài)保護(hù)及恢復(fù)工程的建設(shè)費(fèi)、施工及運(yùn)行期生態(tài)監(jiān)測費(fèi)、巡護(hù)與救助費(fèi)以及宣教工程等費(fèi)用來計(jì)列工程生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐顿Y[7，8]。但是這幾類費(fèi)用缺乏統(tǒng)一的定額或標(biāo)準(zhǔn)，且受人為主觀因素影響，表現(xiàn)出生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)千差萬別，從而影響工程設(shè)計(jì)取費(fèi)，導(dǎo)致部分工程需在后期進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，妨礙工程順利實(shí)施。

本文主要結(jié)合近幾年開展的專題中生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的情況進(jìn)行對比分析，提出專題生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的估算建議。

2 生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用典型案例分析

2.1 典型案例

2.1.1 自然保護(hù)區(qū)

針對涉及自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，本次探討選取2 個(gè)典型工程進(jìn)行分析，一個(gè)是湖北省某500 kV輸電線路工程以及某110 kV輸電線路工程，其分別穿越了賽武當(dāng)國家級自然保護(hù)區(qū)，大西溝省級自然保護(hù)區(qū)以及丹江口濕地自然保護(hù)區(qū)，工程不涉及各保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)。同時(shí)，為突出不同工程的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)估算特點(diǎn)，另選取某110 kV輸變電工程進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析和對比，該工程線路穿越神農(nóng)架國家級自然保護(hù)區(qū)長度8.8 km，在保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)立塔29 基。工程提出的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用見表1。

表1 高壓輸電線路工程穿越自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用一覽 萬元

由表1可知，同一工程在跨越不同級別及類型自然保護(hù)區(qū)時(shí)，其補(bǔ)償費(fèi)偏差主要表現(xiàn)在保護(hù)與恢復(fù)工程建設(shè)費(fèi)用以及生態(tài)監(jiān)測費(fèi)用上，保護(hù)與恢復(fù)工程費(fèi)用的不同主要是由于工程所穿越保護(hù)區(qū)長度及占用保護(hù)區(qū)面積不同，所需要采取的植被恢復(fù)、圍欄以及保護(hù)植物移栽等的工程量不同；生態(tài)監(jiān)測費(fèi)用的偏差主要是由于賽武當(dāng)及大西溝2個(gè)自然保護(hù)區(qū)為野生動(dòng)植物保護(hù)類型，丹江口庫區(qū)濕地自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)監(jiān)測還包含了水生生態(tài)調(diào)查等工作內(nèi)容；而對于不同電壓等級線路跨越同類型同級別自然保護(hù)區(qū)時(shí)，補(bǔ)償費(fèi)用存在較大變化，保護(hù)區(qū)內(nèi)占地及擾動(dòng)較大時(shí)，其保護(hù)與恢復(fù)工程建設(shè)費(fèi)用卻較低，巡護(hù)與救助費(fèi)用也大幅度增加。整體分析原因，主要是由于在對保護(hù)與恢復(fù)工程建設(shè)費(fèi)的估算上，根據(jù)對專題報(bào)告的研讀和分析，明確差異主要體現(xiàn)在對保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置生態(tài)保護(hù)設(shè)施如警示標(biāo)牌、植物移栽等的工程量定額上，這也是此次研究要凸顯的第一個(gè)問題，即在生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用估算中，缺乏可參考的設(shè)計(jì)規(guī)范及定額標(biāo)準(zhǔn)，對保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)設(shè)施的工程也無明確的規(guī)格型號等要求，導(dǎo)致工程量估算及定額偏差較大。

2.1.2 濕地公園

本次研究選取正在實(shí)施的某特高壓輸電線路工程穿越濕地公園后提出的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用作為濕地公園的典型案例。該工程穿越荊門漳河國家濕地公園、宣恩貢水河國家濕地公園以及紅安倒水河省級濕地公園。在已批復(fù)的濕地公園專題中，提出的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用詳見表2。

表2 高壓輸電線路工程穿越濕地公園生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用一覽 萬元

由表2可以看出，在保護(hù)與恢復(fù)工程建設(shè)費(fèi)用、生態(tài)監(jiān)測以及宣教費(fèi)用等方面，同一工程穿越不同級別濕地公園的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用存在諸多不同，但工程總費(fèi)用仍體現(xiàn)出影響大的工程，其生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用偏高；一旦跨越濕地公園時(shí)，分項(xiàng)費(fèi)用的計(jì)列受人為主觀因素影響較大，這主要是與地方管理部門對濕地公園的管理形式及要求有關(guān)，費(fèi)用估計(jì)不可控。

2.2 存在的問題

由以上分析可知，受自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)級別、類型、保護(hù)對象，濕地公園的級別等的影響，不同類型生態(tài)敏感區(qū)，所需要的生態(tài)保護(hù)費(fèi)用呈現(xiàn)出較大的差異性，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

2.2.1 人為主觀因素較大影響了費(fèi)用總額及分項(xiàng)費(fèi)用高低

在實(shí)際補(bǔ)償費(fèi)確定的過程中，補(bǔ)償費(fèi)用總額往往由與生態(tài)敏感區(qū)的主管部門協(xié)商結(jié)果來定，人為主觀因素極大影響了補(bǔ)償費(fèi)用的高低，也由此導(dǎo)致在分項(xiàng)費(fèi)用分配時(shí)，需要兼顧工程實(shí)際影響特點(diǎn)以及主管部門的資金分配意向，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用取費(fèi)存在一定的隨意性。如表2中，同樣一檔跨越2個(gè)濕地公園，但在費(fèi)用的分項(xiàng)分配上，存在較大的區(qū)別。

2.2.2 工程性質(zhì)影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程措施取費(fèi)

綜上所述，盡管110 kV的工程長距離穿越了自然保護(hù)區(qū)，但在計(jì)列保護(hù)與恢復(fù)工程建設(shè)費(fèi)時(shí)，費(fèi)用仍低于500 kV工程短距離穿越保護(hù)區(qū)。工程的性質(zhì)及規(guī)模也在一定程度上影響了費(fèi)用高低，這主要是受工程初步設(shè)計(jì)報(bào)告中預(yù)留補(bǔ)償費(fèi)用的影響，如低電壓等級項(xiàng)目，在預(yù)留補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，會(huì)綜合考慮工程總投資與工程穿越生態(tài)敏感區(qū)的情況，從而導(dǎo)致費(fèi)用偏低。

2.2.3 不同類型敏感區(qū)生態(tài)補(bǔ)償取費(fèi)未體現(xiàn)敏感區(qū)特點(diǎn)

不論是自然保護(hù)區(qū)，還是濕地公園等，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用均從生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)工程費(fèi)、生態(tài)監(jiān)測費(fèi)、巡護(hù)與救助、宣教工程等方面計(jì)列，即各專題中提出的生態(tài)補(bǔ)償取費(fèi)類別一致，未體現(xiàn)出自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對象、類型以及濕地公園保護(hù)對象的區(qū)別，未針對性給出野生動(dòng)物、野生植物、濕地生物類等保護(hù)對象的保護(hù)措施及費(fèi)用分配[9]。

3 建議與對策

3.1 規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，不隨意外延

目前，開展的輸變電工程生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償工作，主要是輸變電工程的建設(shè)單位基于工程對生態(tài)保護(hù)區(qū)造成的破壞采取的一種緩解或恢復(fù)的資金補(bǔ)償[10]，其生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w為生態(tài)敏感區(qū)的主管單位或部門，其管轄權(quán)限僅限于生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)(含準(zhǔn)保護(hù)區(qū)以及外圍保護(hù)地帶)，因此，建議對于未占用(包括高空跨越和未進(jìn)入)生態(tài)敏感區(qū)的輸電線路工程，不應(yīng)計(jì)列涉及敏感區(qū)內(nèi)的相關(guān)保護(hù)措施費(fèi)用。

3.2 綜合市場因素，保證實(shí)施可行性

對部分環(huán)保措施工程、生態(tài)監(jiān)測等費(fèi)用應(yīng)適度考量市場因素，確保實(shí)施時(shí)的可行性。專題單位在計(jì)列生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的分項(xiàng)費(fèi)用時(shí)，應(yīng)開展充分的調(diào)研工作，并結(jié)合工程實(shí)施的進(jìn)度計(jì)劃，考慮市場經(jīng)濟(jì)等因素，合理估算費(fèi)用定額。對于保護(hù)與恢復(fù)措施，要緊密結(jié)合工程擾動(dòng)范圍、影響的程度、影響的對象，提出工程措施內(nèi)容及工程量，并根據(jù)調(diào)研的費(fèi)用定額，給出較為準(zhǔn)確的費(fèi)用估算；對于生態(tài)監(jiān)測費(fèi)[11]，應(yīng)考慮主管部門的實(shí)際情況，如部分敏感區(qū)主管部門，有固定或長期的監(jiān)測支持單位，或已委托相關(guān)單位開展敏感區(qū)的常規(guī)調(diào)查工作，費(fèi)用估算時(shí)應(yīng)充分考量這類因素，確保費(fèi)用估算的合理和可行，也為后期主管部門接受費(fèi)用審計(jì)提供基礎(chǔ)支撐。

3.3 加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用使用的監(jiān)督管理

從提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵牧⒁獬霭l(fā)，以資金補(bǔ)償方式，將緩解、恢復(fù)以及補(bǔ)償輸電線路工程在實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的不利環(huán)境影響的相關(guān)工作轉(zhuǎn)移至生態(tài)敏感區(qū)的主管部門或單位，一方面是為了方便生態(tài)敏感區(qū)的日常環(huán)境管理，另一方面也是將較為專業(yè)的生態(tài)緩解及恢復(fù)工作交由專業(yè)的主管部門來開展，保障生態(tài)環(huán)保工作的實(shí)施效果[12]。

因此，加強(qiáng)對資金補(bǔ)償后的費(fèi)用監(jiān)督管理工作[13,14]，一方面，可確保相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的順利實(shí)施和推進(jìn)；另一方面，也可對前期費(fèi)用協(xié)商階段主管部門的費(fèi)用要求進(jìn)行一定程度的約束。

3.4 規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前，盡管國內(nèi)在生態(tài)補(bǔ)償方面也做了一些研究，但從整體上來看，仍體現(xiàn)出生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚擉w系基礎(chǔ)認(rèn)識不足，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏[15]，生態(tài)補(bǔ)償額度量化缺乏公平性等等問題，因此在這種背景下，考慮輸電線路工程的實(shí)際環(huán)境影響特點(diǎn)，建議近期在開展輸電線路生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用估算時(shí)，建議生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用額度與生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)工程投資掛鉤，按照涉及的不同生態(tài)敏感區(qū)的類型，給定不同的取費(fèi)率，將費(fèi)用盡量框定在一定的范圍內(nèi)，為設(shè)計(jì)取費(fèi)以及后期協(xié)商提供依據(jù)。

4 結(jié)語

在現(xiàn)有的基礎(chǔ)背景下，采用規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵、開展充分市場調(diào)研分析，加強(qiáng)費(fèi)用監(jiān)管以及合理界定取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方式，支撐生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用取費(fèi)依據(jù)，為工程設(shè)計(jì)以及專題論證工作開展提供扎實(shí)的工作基礎(chǔ)，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

輸變電工程是重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在保障國民經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化資源配置、均衡區(qū)域發(fā)展等方面作用顯著，但輸變電工程建設(shè)和運(yùn)行過程中不可避免會(huì)對附近生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定負(fù)面影響。合理采用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，緩解和恢復(fù)因工程建設(shè)運(yùn)行產(chǎn)生的負(fù)面影響，并對工程產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)和環(huán)境損失補(bǔ)償，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障人與自然和諧統(tǒng)一具有突出意義。