楊莎

為防止洗錢(qián)分子利用股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的法人實(shí)體實(shí)施洗錢(qián)、逃稅和恐怖融資活動(dòng)，金融行動(dòng)特別工作組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)FATF）于2012年發(fā)布了反洗錢(qián)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)新《40項(xiàng)建議》，其中第24項(xiàng)中明確要求各國(guó)監(jiān)管部門(mén)和義務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)受益所有人進(jìn)行識(shí)別和盡職調(diào)查。我國(guó)結(jié)合國(guó)情，積極按照FATF新標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善受益所有人監(jiān)管機(jī)制，但由于該項(xiàng)工作起步較晚，不可避免地存在一些問(wèn)題需要改進(jìn)。本文簡(jiǎn)要概述了FATF反洗錢(qián)互評(píng)估背景下受益所有人概念，并總結(jié)FATF對(duì)其他成員國(guó)第四輪互評(píng)估中的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上分析了我國(guó)在受益所有人身份識(shí)別面臨的困境，并從完善相關(guān)立法、建立集中統(tǒng)一的受益所有人信息登記系統(tǒng)、提升義務(wù)機(jī)構(gòu)識(shí)別能力等方面提出了對(duì)相應(yīng)建議。

一、FATF對(duì)受益所有人的定義

受益所有人屬于英美法系下的概念，最初源自普通法。隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全球化進(jìn)程的演變，受益所有人概念也逐漸開(kāi)始在國(guó)際反洗錢(qián)、反恐怖主義融資領(lǐng)域得到廣泛的應(yīng)用。FATF順應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，將受益所有人定義為最終擁有或控制其發(fā)生交易實(shí)際利益的一個(gè)或多個(gè)自然人，以及對(duì)某一法人或法律安排擁有最終有效控制權(quán)的人。

二、FATF部分成員國(guó)第四輪互評(píng)估概況

（一）FATF對(duì)受益所有人新標(biāo)準(zhǔn)的要求

FATF在2012年提出建立透明度和受益所有權(quán)的要求，該要求可總結(jié)為以下幾個(gè)方面：第一，對(duì)受益所有人的身份核實(shí)與了解應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)為本的原則，并允許根據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)相應(yīng)地采取強(qiáng)化或簡(jiǎn)化的盡職調(diào)查措施;第二，金融機(jī)構(gòu)在對(duì)客戶進(jìn)行盡職調(diào)查時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自然人、法人、法律安排和信托的受益所有人身份、所有權(quán)、控制權(quán)進(jìn)行了解;第三，要關(guān)注國(guó)際國(guó)內(nèi)政治公眾人物、金融機(jī)構(gòu)高管等受益所有人及其關(guān)系密切人物，并對(duì)其開(kāi)展盡職調(diào)查。

（二）美國(guó)、新加坡和丹麥等FATF成員國(guó)第四輪互評(píng)估情況及經(jīng)驗(yàn)分析

FATF第四輪互評(píng)估中對(duì)于受益所有人身份識(shí)別的評(píng)估由兩部分組成：在合規(guī)性評(píng)估中，建議24、25是針對(duì)受益所有人身份識(shí)別的最主要建議，其與核心指標(biāo)（建議3、5、10、11和20）聯(lián)系密切，如此項(xiàng)“不合規(guī)”則對(duì)一國(guó)合規(guī)性評(píng)估結(jié)果造成不利影響。在有效性評(píng)估中，“直接目標(biāo) 5”是關(guān)于受益所有人的最主要標(biāo)準(zhǔn)——“防止濫用法人進(jìn)行洗錢(qián)/恐怖融資，主管部門(mén)無(wú)障礙地獲得其受益所有權(quán)信息”。

1.美國(guó)。在第四輪互評(píng)估中，美國(guó)在建議24、25的執(zhí)行情況被互評(píng)估小組分別認(rèn)定為不合規(guī)、部分合規(guī)，“直接目標(biāo)5”被評(píng)定為低效。為達(dá)到FATF針對(duì)受益所有人身份識(shí)別制定的標(biāo)準(zhǔn)，2016年美國(guó)金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）采納了《金融機(jī)構(gòu)客戶盡職調(diào)查要求最終規(guī)則》，進(jìn)一步明確了銀行、證券經(jīng)紀(jì)商、公募基金等機(jī)構(gòu)獲取和核實(shí)受益所有人信息的方法、風(fēng)險(xiǎn)控制措施及豁免要求。此外，2017年5月，美國(guó)參議院通過(guò)了《打擊洗錢(qián)、恐怖主義融資及制假法案》，試圖對(duì)違法者提起訴訟，實(shí)施罰款、罰金等處罰，提高法人客戶向金融機(jī)構(gòu)提供有關(guān)賬戶持有者或受益所有人信息的真實(shí)性，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)管，避免其出現(xiàn)與《美國(guó)愛(ài)國(guó)者法案》所認(rèn)定的“洗錢(qián)關(guān)注地區(qū)”或外國(guó)政治公眾人物開(kāi)展貨幣交易的情況。

2.新加坡。根據(jù)2016年FATF發(fā)布的新加坡互評(píng)估報(bào)告，新加坡缺乏受益所有人的管理，其不足的方面主要是：國(guó)家洗錢(qián)和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估未涵蓋所有的法人和法律安排;現(xiàn)有的法律措施和政策機(jī)制不健全，不足以確保企業(yè)主動(dòng)披露股東與被提名的董事信息、震懾受托人欺詐行為、確保對(duì)受益所有人的信息是否準(zhǔn)確和最新的。新加坡金融管理局（MAS）聯(lián)手國(guó)家財(cái)政部門(mén)共同建立居民信息查詢(xún)平臺(tái)，國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)可以聯(lián)網(wǎng)核查包括客戶姓名、出生日期、國(guó)籍、住址等相關(guān)信息。新加坡在建議24、25和“直接目標(biāo)5”評(píng)級(jí)結(jié)果總體好于美國(guó)，尤其在反洗錢(qián)受益所有人監(jiān)管有效性上取得實(shí)質(zhì)性成果：一是設(shè)立政府機(jī)構(gòu)與私營(yíng)部門(mén)建立了有效的反洗錢(qián)協(xié)作機(jī)制，帶動(dòng)促進(jìn)受益所有人管理工作的發(fā)展;二是在國(guó)際合作中，對(duì)外國(guó)或各類(lèi)機(jī)構(gòu)提出的有關(guān)受益所有人信息的請(qǐng)求是能夠良好合作并提供高質(zhì)信息。

3.丹麥。2017年，在實(shí)施互評(píng)估過(guò)程中，丹麥未把所有商業(yè)基金會(huì)都納入注冊(cè)主體;缺乏所有丹麥法人企業(yè)都必須披露受益所有人信息的要求和義務(wù)的情況成為互評(píng)估小組明確指出的問(wèn)題。丹麥通過(guò)實(shí)施《受益所有權(quán)法案》和兩份行政命令，使得其在執(zhí)行FATF建議24、25方面的大部分缺陷基本解決，且呈現(xiàn)出特色經(jīng)驗(yàn)：健全法律制度，進(jìn)一步將受益所有人披露主體拓展至丹麥境內(nèi)的大多數(shù)法人企業(yè)，明確中央商業(yè)登記系統(tǒng)為受益所有人身份信息集中登記系統(tǒng)，授予商業(yè)管理局以可搜索的格式形式向中央商業(yè)登記系統(tǒng)確認(rèn)及傳輸數(shù)據(jù)，以方便公眾查詢(xún)，同時(shí)落實(shí)法律保障，對(duì)未遵守要求完整、正確披露信息的違規(guī)行為實(shí)施處罰或移送警方。最終，丹麥24項(xiàng)評(píng)級(jí)結(jié)果顯著優(yōu)于美國(guó)和新加坡等其他FATF成員國(guó)。

三、我國(guó)當(dāng)前開(kāi)展受益所有人身份識(shí)別工作的面臨困境分析

作為FATF正式成員國(guó)，我國(guó)一直致力于在提高受益所有人身份信息的透明度，先后通過(guò)了《中國(guó)人民銀行關(guān)于加強(qiáng)反洗錢(qián)客戶身份識(shí)別有關(guān)工作的通知》（銀發(fā)〔2017〕235號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《235號(hào)文》）和《中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好受益所有人身份識(shí)別工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（銀發(fā)〔2018〕164號(hào)）明確了“受益所有人”識(shí)別定義與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，并在實(shí)踐中不斷完善。但與FATF標(biāo)準(zhǔn)相比，我國(guó)在識(shí)別受益所有人信息的“合規(guī)性”和“有效性”方面仍存在一些差距，現(xiàn)實(shí)境遇下進(jìn)一步推動(dòng)此項(xiàng)工作亦面臨諸多困境。

（一）缺乏法律支撐，識(shí)別依據(jù)不明確

目前，我國(guó)針對(duì)受益所有權(quán)的管理多是以部門(mén)發(fā)布規(guī)范性文件為主，對(duì)《公司法》《證券法》等相關(guān)法律法規(guī)的修訂未能做到齊頭并進(jìn)，導(dǎo)致公司、企業(yè)的受益所有人信息未能在登記注冊(cè)之初進(jìn)行有效采集，缺乏明顯的法律依據(jù)，義務(wù)機(jī)構(gòu)在開(kāi)戶環(huán)節(jié)及業(yè)務(wù)存續(xù)期間要求客戶提供受益所有人信息也變得底氣不足，給洗錢(qián)分子以可乘之機(jī)。

（二）缺乏數(shù)據(jù)支持，客戶提供的開(kāi)戶資料真實(shí)性無(wú)法保障

在開(kāi)展受益所有人識(shí)別工作中，反洗錢(qián)義務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)于顧客通過(guò)口頭或紙質(zhì)方式提供的信息資料，除卻利用市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)網(wǎng)站、第三方商業(yè)數(shù)據(jù)來(lái)開(kāi)展核實(shí)工作外，沒(méi)有其他專(zhuān)業(yè)鑒別工具和具有法律效力的系統(tǒng)可供查詢(xún)比對(duì)，一旦出現(xiàn)非自然人客戶不予配合或相關(guān)核查APP未收錄相關(guān)信息的情況時(shí)，僅僅依靠受理人員經(jīng)驗(yàn)對(duì)諸如非自然人客戶的公司章程、合伙協(xié)議、備忘錄等的進(jìn)行人工審查，缺乏權(quán)威數(shù)據(jù)，對(duì)證明材料的真?zhèn)坞y以辨別，易埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）缺乏足夠的認(rèn)知，客戶配合度不高

按照《235號(hào)文》要求，義務(wù)機(jī)構(gòu)需要切實(shí)掌握非自然人客戶、特定自然人客戶、特定業(yè)務(wù)關(guān)系客戶等不同類(lèi)型客戶關(guān)系，評(píng)估整個(gè)企業(yè)層級(jí)結(jié)構(gòu)和所有權(quán)模式。以上措施在實(shí)際執(zhí)行中遭遇到很大阻礙，主要表現(xiàn)在：首先在對(duì)復(fù)雜的客戶進(jìn)行身份識(shí)別會(huì)加長(zhǎng)開(kāi)戶業(yè)務(wù)流程，與簡(jiǎn)化開(kāi)戶程序，提升開(kāi)戶效率的普惠金融政策存在沖突;其次客戶對(duì)“受益人”認(rèn)識(shí)仍存在誤區(qū)，認(rèn)為義務(wù)機(jī)構(gòu)在開(kāi)展受益所有人身份識(shí)別的過(guò)程中，向客戶索要大量的證明材料，侵犯了客戶的隱私權(quán)，擔(dān)心造成身份信息外泄;再次客戶主動(dòng)配合度偏低，部分非自然人客戶依法依規(guī)提供身份證件或相關(guān)證明文件的意識(shí)較低，導(dǎo)致證件到期不更新、信息變更不辦理等現(xiàn)象頻發(fā)。

（四）缺乏標(biāo)準(zhǔn)化制度，復(fù)雜或多層離岸主體的所有權(quán)結(jié)構(gòu)識(shí)別難

隨著全球經(jīng)濟(jì)規(guī)模和科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，洗錢(qián)分子利用眾多錯(cuò)綜復(fù)雜的離岸主體實(shí)施洗錢(qián)的比例不斷提高。然而由于各國(guó)間未建立也一時(shí)間難以建立與受益所有人身份信息管理的標(biāo)準(zhǔn)化制度，每個(gè)國(guó)家對(duì)法人或公司實(shí)體登記注冊(cè)要求迥異，再加之法人結(jié)構(gòu)和公司實(shí)體數(shù)量日益增加，所有權(quán)結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜，增加了義務(wù)機(jī)構(gòu)，特別是特定非等新類(lèi)型義務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確識(shí)別和核實(shí)受益所有人信息的數(shù)量和難度。

四、基于互評(píng)估結(jié)論，強(qiáng)化我國(guó)受益所有人身份識(shí)別工作的建議

（一）完善相關(guān)立法，明確法律層面上的受益所有人安排

建議在國(guó)家層面積極對(duì)接FATF新標(biāo)準(zhǔn)，在充分認(rèn)清“受益所有人”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，適當(dāng)參照國(guó)際相關(guān)規(guī)則和慣例，以修訂《反洗錢(qián)法》為基礎(chǔ)，加快制定和完善國(guó)內(nèi)“受益所有人”相關(guān)配套法規(guī)。在受益所有人立法中，應(yīng)盡早統(tǒng)一國(guó)內(nèi)現(xiàn)有公司治理、稅收征管、反洗錢(qián)監(jiān)管等領(lǐng)域相關(guān)規(guī)定與國(guó)際的相關(guān)制度安排，從源頭上明確規(guī)范受益所有人的權(quán)利和義務(wù)，為義務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展受益所有人識(shí)別工作掃除法律上的障礙，理清具體操作措施。同時(shí)，可參考英美等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)《外國(guó)投資法（草案）》，提升受益所有人身份透明度，有效防范國(guó)際投資對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）增強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作效率，推進(jìn)建立集中統(tǒng)一的受益所有人身份信息系統(tǒng)

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)產(chǎn)生了深刻的影響，受益所有人身份識(shí)別同樣也可以受益于互聯(lián)網(wǎng)和AI技術(shù)的發(fā)展。作為我國(guó)反洗錢(qián)行政主管部門(mén)，人民銀行在推動(dòng)反洗錢(qián)工作發(fā)揮了積極的作用。因此建議參照FATF第四輪反洗錢(qián)互評(píng)估意見(jiàn)，由人民銀行統(tǒng)攬反洗錢(qián)工作，平滑地實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)管理、稅務(wù)、公安等部門(mén)開(kāi)展橫向協(xié)作，進(jìn)一步整合現(xiàn)有資源，積極引入互聯(lián)網(wǎng)和AI技術(shù)，加緊建立我國(guó)集中統(tǒng)一的受益所有身份信息系統(tǒng)，在保護(hù)商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)信息共享，切實(shí)提高洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)防控效率和人工審核效率。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)輔導(dǎo)，全面提升整體義務(wù)機(jī)構(gòu)識(shí)別意識(shí)和能力

建議人民銀行以貫徹落實(shí)《235號(hào)文》為主旨，一方面通過(guò)集中宣導(dǎo)、監(jiān)管走訪、分類(lèi)評(píng)級(jí)等形式，層層摸清傳統(tǒng)義務(wù)機(jī)構(gòu)受益所有人身份識(shí)別工作開(kāi)展?fàn)顩r，加強(qiáng)與其溝通，精準(zhǔn)傳導(dǎo)受益所有人的監(jiān)管政策，輔助其積極采取“風(fēng)險(xiǎn)為本”的方法，樹(shù)立“合理懷疑”意識(shí)，逐項(xiàng)落實(shí)《235號(hào)文》的規(guī)定要求。另一方面建議人民銀行針對(duì)特定非金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展多層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，全面提升整體義務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)受益所有人、公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、信托等利益控制與代理形式的分析識(shí)別技能。

（四）豐富約束與激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建正向激勵(lì)和失職懲戒的雙重機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的反洗錢(qián)監(jiān)管模式主要以懲戒和約束為主，缺乏有效激勵(lì)和相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，以激發(fā)義務(wù)機(jī)構(gòu)履行反洗錢(qián)職責(zé)的主動(dòng)性和積極性。因此，建議通過(guò)完善制度，將義務(wù)主體反洗錢(qián)約束與激勵(lì)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，從國(guó)家層面、行業(yè)領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立多層次的成本反補(bǔ)、獎(jiǎng)勵(lì)通報(bào)、責(zé)任豁免等機(jī)制，根據(jù)反洗錢(qián)機(jī)制有效程度及反洗錢(qián)工作開(kāi)展情況對(duì)義務(wù)機(jī)構(gòu)采取差異化監(jiān)管，既能發(fā)揮帶頭模范作用又可以有效約束義務(wù)機(jī)構(gòu)，促使義務(wù)機(jī)構(gòu)更加積極、主動(dòng)、有效地開(kāi)展反洗錢(qián)工作。

（五）開(kāi)展國(guó)際合作，建立更為廣泛的信息共享機(jī)制

根據(jù)FATF新《40項(xiàng)建議》中關(guān)于國(guó)際合作方面的要求，對(duì)照我國(guó)在第四輪互評(píng)估中的執(zhí)行情況，我國(guó)一方面可以繼續(xù)加強(qiáng)反洗錢(qián)雙多邊交流與合作，嘗試與部分發(fā)達(dá)國(guó)家的共建反洗錢(qián)監(jiān)管合作機(jī)制，利用國(guó)際金融交流平臺(tái)，積極對(duì)外提供協(xié)助，充分發(fā)揮國(guó)際受益所有人身份信息交換的作用。另一方面，廣泛加入一些有益的國(guó)際組織，深度參與反洗錢(qián)國(guó)組織反洗錢(qián)制度改革成果轉(zhuǎn)化，積極參與制定國(guó)際受益所有人規(guī)則，借力國(guó)際組織的技術(shù)，提高受益所有人信息的透明度，進(jìn)一步遏制洗錢(qián)、逃稅、腐敗等犯罪活動(dòng)。

（作者單位：中郵人壽保險(xiǎn)股份有限公司廣西分公司）

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