田長(zhǎng)慧

[摘要]預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)是對(duì)預(yù)算績(jī)效管理全過程的監(jiān)督評(píng)價(jià)，能夠促進(jìn)績(jī)效理念全面樹立，推動(dòng)經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，提升基層央行內(nèi)部治理能力，是推動(dòng)人民銀行全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作的有效路徑。本文在深化預(yù)算管理體制改革、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的背景下，梳理與分析基層央行現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中存在的問題，提出了一系列的建議、舉措，包括調(diào)整審計(jì)目標(biāo)導(dǎo)向、改進(jìn)審計(jì)組織方式、加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌、簡(jiǎn)化審計(jì)內(nèi)容、完善審計(jì)方法、部門聯(lián)合推動(dòng)等內(nèi)容。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算績(jī)效管理? ?央行? ?績(jī)效審計(jì)

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，強(qiáng)調(diào)財(cái)政資源配置、公共支出責(zé)任和效率，要求各預(yù)算部門不斷提升資金績(jī)效管理水平，改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。目前基層央行財(cái)務(wù)形勢(shì)嚴(yán)峻，收支矛盾日趨突出，剛性需求面臨挑戰(zhàn)，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作有助于提升人民銀行內(nèi)部治理水平。

為及時(shí)掌握預(yù)算績(jī)效管理情況，自2019年以來(lái)央行已經(jīng)開展了兩年多的預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)探索與實(shí)踐。盡管審計(jì)也揭示了人民銀行預(yù)算績(jī)效管理工作中存在的突出問題，提出了改進(jìn)的建議對(duì)策，在促進(jìn)預(yù)算管理提質(zhì)增效、保障人民銀行履職方面發(fā)揮了一定作用，但與中央、財(cái)政部全面貫徹落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)監(jiān)督的要求相比還存在一定差距。

一、基層央行預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)實(shí)踐——以某地市中心支行為例

近年來(lái)，某地市中心支行嚴(yán)格按照總分行開展預(yù)算管理審計(jì)的要求，通過構(gòu)建績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系評(píng)判被審計(jì)單位整體預(yù)算績(jī)效管理水平，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)評(píng)價(jià)進(jìn)行了初步探究與實(shí)踐，取得了一定成效。

（一）總體思路

圍繞預(yù)算管理流程，將預(yù)算組織管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理和績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)置為一級(jí)指標(biāo)，再將其細(xì)化分解為二級(jí)指標(biāo)體系，輔以恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建了預(yù)算績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。結(jié)合審計(jì)實(shí)踐，我們把評(píng)價(jià)體系劃分為一級(jí)指標(biāo)5個(gè)、二級(jí)指標(biāo)25個(gè)，并對(duì)指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定（見表1），采取“分項(xiàng)評(píng)價(jià)、逐步匯總”的方式確定預(yù)算管理綜合績(jī)效水平。

（二）評(píng)價(jià)方法及過程

選取層次分析法（AHP），運(yùn)用yaahp軟件來(lái)計(jì)算指標(biāo)權(quán)重。設(shè)定評(píng)價(jià)結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)評(píng)價(jià)目標(biāo)的得分區(qū)間[90，100]為優(yōu)，[80，90）為良，[70，80）為中，70分以下為差。整個(gè)過程遵守以下程序：指標(biāo)項(xiàng)目基礎(chǔ)得分→層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重→基礎(chǔ)得分乘以指標(biāo)權(quán)重獲得指標(biāo)加權(quán)得分→換算成百分制得分→確定績(jī)效水平。比如，某支行加權(quán)得分0.95，換算成百分制得分為95分，對(duì)照評(píng)價(jià)結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，整體預(yù)算績(jī)效管理水平為優(yōu)。

（三）取得成效

一是突出績(jī)效導(dǎo)向，增加“預(yù)算審減率”“預(yù)算執(zhí)行偏差率”“科目調(diào)劑率”“采購(gòu)效率”等績(jī)效指標(biāo)，側(cè)重反映績(jī)效管理工作水平。二是創(chuàng)新運(yùn)用層次分析法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理水平進(jìn)行了分析評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)了定性和定量分析的相互融合，審計(jì)評(píng)價(jià)更加科學(xué)、客觀。三是拓展績(jī)效審計(jì)范圍，對(duì)被審計(jì)單位整體預(yù)算績(jī)效管理水平進(jìn)行了初步評(píng)判。

二、基層央行預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)存在的問題及分析

目前，基層央行內(nèi)審部門并未單獨(dú)開展預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)，而是將監(jiān)督預(yù)算績(jī)效管理工作要求落實(shí)情況作為專題內(nèi)容納入預(yù)算管理專項(xiàng)審計(jì)中，主要包括預(yù)算組織體系及績(jī)效管理制度建立、績(jī)效目標(biāo)管理、預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用等方面。由于央行預(yù)算績(jī)效管理工作起步晚，相應(yīng)的審計(jì)工作發(fā)展也較為滯后，仍處于探索階段，基層央行在預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)工作方面仍存在一系列亟需解決的問題。

（一）審計(jì)目標(biāo)以合規(guī)審計(jì)為主，宏觀性不夠

當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)實(shí)踐基本還是以反映規(guī)范性問題為主，績(jī)效審計(jì)內(nèi)容主要著眼于監(jiān)督預(yù)算績(jī)效管理工作要求的落實(shí)情況，揭示績(jī)效管理決策與協(xié)調(diào)機(jī)制建立、績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展等問題，對(duì)其他資金的效益性、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的合理性、單位整體績(jī)效水平關(guān)注不夠，如電子設(shè)備有無(wú)性能冗余、是否存在超實(shí)際需求的采購(gòu)或者與工作無(wú)關(guān)的采購(gòu)、預(yù)算分配能否滿足基層央行履職需求，從嚴(yán)格意義上說(shuō)并非績(jī)效審計(jì)，仍屬于合規(guī)審計(jì)范疇。

（二）審計(jì)內(nèi)容大而全，重點(diǎn)不突出，深度不夠

當(dāng)前預(yù)算管理審計(jì)內(nèi)容包括審查重大決策部署貫徹落實(shí)情況，預(yù)算組織管理體系建立情況，預(yù)算資金編制、分配、執(zhí)行情況，采購(gòu)管理和固定資產(chǎn)管理情況，業(yè)務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理情況，附屬單位管理情況等多個(gè)方面，涉及會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、辦公室、科技、貨幣金銀、征信等全行十幾個(gè)科室，需要調(diào)閱上百本憑證、賬簿、報(bào)告等審計(jì)資料，審計(jì)數(shù)據(jù)浩如煙海，審計(jì)人員難以對(duì)所有內(nèi)容進(jìn)行細(xì)查，審計(jì)重點(diǎn)不突出，審計(jì)效果并不明顯。

（三）審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確定

截至目前，基層央行尚未形成一套成熟的預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)評(píng)價(jià)體系。總行統(tǒng)一設(shè)置了項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作體系，確立了績(jī)效目標(biāo)、可量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，審計(jì)人員以此為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷資金使用績(jī)效，但從審計(jì)實(shí)踐看，績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算編制高度一致，評(píng)級(jí)指標(biāo)得分基本為滿分，審計(jì)評(píng)價(jià)可參考價(jià)值有限。同一問題往往出現(xiàn)多種衡量指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不同審計(jì)人員根據(jù)不同依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)得出的審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果也存在差異，造成部分績(jī)效評(píng)價(jià)問題如績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不合理、支出效益不高等，很難找到較為適當(dāng)?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)反映，評(píng)價(jià)結(jié)果難以得到審計(jì)對(duì)象的認(rèn)可。

（四）審計(jì)人員能力與審計(jì)需求存在差距，開展預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)基礎(chǔ)薄弱

預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)涉及點(diǎn)多、面廣、綜合性強(qiáng)，不僅需要審查審計(jì)對(duì)象績(jī)效目標(biāo)設(shè)定合理性，還需要結(jié)合部門業(yè)務(wù)開展情況，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的完成情況及資金支出的合理性、規(guī)范性、效益性進(jìn)行評(píng)價(jià)，內(nèi)容復(fù)雜多樣，涉及財(cái)務(wù)及多個(gè)業(yè)務(wù)部門，具有較大的挑戰(zhàn)性。同時(shí)，開展預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)需要橫向比較不同單位或部門數(shù)據(jù)，還需要選取連續(xù)幾個(gè)年度的數(shù)據(jù)進(jìn)行趨勢(shì)分析，數(shù)據(jù)量較大，需要審計(jì)人員掌握較深的計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)及數(shù)據(jù)分析方法，對(duì)審計(jì)人員綜合素質(zhì)要求較高。

（五）預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)展緩慢，影響預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)效果

人民銀行預(yù)算績(jī)效管理體系尚處于建設(shè)和完善中，目前績(jī)效管理工作主要以完成上級(jí)部門的任務(wù)為主，主動(dòng)開展績(jī)效管理的能動(dòng)性較差，存在自身預(yù)算績(jī)效管理制度及體系不健全、預(yù)算管理委員會(huì)等領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制未發(fā)揮作用、績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式等問題。雖然重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目支出開展了績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但主要由相關(guān)業(yè)務(wù)部門自評(píng)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量差，評(píng)價(jià)原始資料不完整，導(dǎo)致績(jī)效管理工作整體的真實(shí)性較弱，審計(jì)人員通常無(wú)法獲取完整的一手資料，難以衡量資金的實(shí)際成效，弱化了預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)的效果。

三、進(jìn)一步優(yōu)化提升預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)效果的建議

深化發(fā)展預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)，需要與央行的績(jī)效管理工作相適應(yīng)，同時(shí)要通過審計(jì)推動(dòng)績(jī)效管理工作體系不斷完善?；鶎觾?nèi)審部門應(yīng)盡快適應(yīng)當(dāng)前的預(yù)算管理體制，牢牢把握預(yù)算績(jī)效管理工作要求，及時(shí)轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，合理配置審計(jì)資源，圍繞預(yù)算管理全流程開展審計(jì)，逐漸形成體現(xiàn)人民銀行履職特點(diǎn)的預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)體系。

（一）調(diào)整審計(jì)目標(biāo)導(dǎo)向，逐步拓展績(jī)效審計(jì)的廣度和深度

一是從單純關(guān)注合規(guī)性內(nèi)容向“合規(guī)與績(jī)效”并重審計(jì)理念轉(zhuǎn)變，在關(guān)注預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作貫徹落實(shí)的同時(shí)，著重關(guān)注預(yù)算總量與結(jié)構(gòu)安排，預(yù)算執(zhí)行的決策過程、產(chǎn)出效益。二是從單個(gè)資金或者項(xiàng)目支出的微觀績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)向部門、整體績(jī)效評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變，更側(cè)重于從宏觀角度分析問題，促進(jìn)預(yù)算資金優(yōu)化配置。三是從事后資金支出評(píng)價(jià)向事前拓展，關(guān)注重大政策、項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估工作的開展情況，判斷項(xiàng)目立項(xiàng)的合理性、科學(xué)性。四是逐步從預(yù)算資金績(jī)效管理范疇延伸至實(shí)撥資金、其他來(lái)源資金績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)央行預(yù)算資金和其他財(cái)務(wù)收支的審計(jì)全覆蓋。

（二）改進(jìn)審計(jì)組織方式、加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌，開展聯(lián)動(dòng)審計(jì)

績(jī)效審計(jì)的突出特點(diǎn)是對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行精準(zhǔn)、合理的評(píng)價(jià)。由于預(yù)算資金績(jī)效內(nèi)嵌于財(cái)務(wù)收支、大型修繕項(xiàng)目管理、采購(gòu)管理、合同管理等審計(jì)項(xiàng)目，有效開展績(jī)效審計(jì)工作應(yīng)改進(jìn)審計(jì)組織方式，通過加強(qiáng)項(xiàng)目統(tǒng)籌，將績(jī)效審計(jì)融入各類具體審計(jì)項(xiàng)目，同時(shí)加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃管理，做到項(xiàng)目之間有效銜接，為高質(zhì)量的績(jī)效分析奠定基礎(chǔ)?？蓪?dāng)前預(yù)算管理審計(jì)與大型修繕項(xiàng)目審計(jì)、采購(gòu)和資產(chǎn)管理審計(jì)統(tǒng)籌開展，結(jié)合資產(chǎn)運(yùn)行管理、項(xiàng)目產(chǎn)出效益聯(lián)合判斷預(yù)算資金績(jī)效，提高審計(jì)評(píng)價(jià)的客觀性、說(shuō)服力。

（三）簡(jiǎn)化審計(jì)內(nèi)容，突出審計(jì)重點(diǎn)，分別開展預(yù)算管理專題支出績(jī)效審計(jì)

預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)需要審查預(yù)算總量與結(jié)構(gòu)安排、資金對(duì)重大政策保障落實(shí)情況，對(duì)剛性支出、基礎(chǔ)履職的保障程度等方面內(nèi)容。結(jié)合目前人民銀行財(cái)務(wù)體系看，預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)可劃分為人員經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)、公用經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)、業(yè)務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效審計(jì)四個(gè)專題支出績(jī)效審計(jì)。在關(guān)注預(yù)算總量與結(jié)構(gòu)安排的基礎(chǔ)上，每年可選取一定比例地市重點(diǎn)開展其中一項(xiàng)專題審計(jì)。審計(jì)應(yīng)突出績(jī)效管理目標(biāo)，其中人員經(jīng)費(fèi)審計(jì)要注重與業(yè)績(jī)掛鉤，體現(xiàn)干與不干、干好與干壞績(jī)效不同，用正確的績(jī)效導(dǎo)向激發(fā)職工干事創(chuàng)業(yè);公用經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)審計(jì)是否完成既定目標(biāo)、能否促進(jìn)履職、有無(wú)資源浪費(fèi);項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審計(jì)注重程序是否合規(guī)、是否如期完成、項(xiàng)目使用效益、效果評(píng)價(jià)等;業(yè)務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)審計(jì)總量、構(gòu)成、分配標(biāo)準(zhǔn)及變動(dòng)趨勢(shì)，對(duì)業(yè)務(wù)專項(xiàng)工作保障情況，綜合評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)專項(xiàng)資金安排的合理性。

（四）完善審計(jì)方法，嘗試構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理整體審計(jì)評(píng)價(jià)體系，為基層內(nèi)審人員提供審計(jì)遵循

央行內(nèi)審部門可充分借鑒現(xiàn)有的績(jī)效管理工作評(píng)價(jià)體系，引入合規(guī)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，嘗試構(gòu)建定性與定量相結(jié)合的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？蓢L試從預(yù)算組織管理、預(yù)算編制與分配、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)采購(gòu)與管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理等方面設(shè)置細(xì)化的評(píng)價(jià)指標(biāo)及衡量標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用因子分析、層次分析等技術(shù)方法，賦予指標(biāo)權(quán)重，根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)值對(duì)被審計(jì)單位預(yù)算績(jī)效管理水平作出整體評(píng)價(jià)。一方面便于不同層級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行縱向和橫向?qū)Ρ?，幫助審?jì)人員作出客觀、準(zhǔn)確的審計(jì)評(píng)價(jià);另一方面便于基層內(nèi)審人員參考執(zhí)行，提升央行預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)工作整體水平。建議總行和分行充分借助專業(yè)人才庫(kù)優(yōu)勢(shì)，集中精力研究制定一套覆蓋預(yù)算管理全過程的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，為基層央行內(nèi)審部門提供詳細(xì)操作指南。

（五）部門聯(lián)合推動(dòng)，促進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理工作

從傳統(tǒng)投入式預(yù)算管理模式向以結(jié)果為導(dǎo)向績(jī)效管理模式轉(zhuǎn)變是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要央行各部門加強(qiáng)配合，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。預(yù)算管理委員會(huì)起到抓總協(xié)調(diào)作用，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門加強(qiáng)預(yù)算指導(dǎo)監(jiān)督，發(fā)揮好牽頭職責(zé)，貨幣金銀、科技、辦公室等資金需求和使用部門應(yīng)按有關(guān)要求主動(dòng)開展各自所負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)預(yù)算績(jī)效管理工作，定期采集、匯總反映資金績(jī)效的實(shí)施信息，完善支出原始資料，最大程度減少因內(nèi)部機(jī)制不健全、原始資料缺失等對(duì)審計(jì)評(píng)價(jià)工作的影響。

（作者單位：中國(guó)人民銀行淄博市中心支行，郵政編碼：255000，電子郵箱：1046979461@qq.com）

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