葉世杰

關鍵詞：中國區(qū)域;創(chuàng)新政策;創(chuàng)新型城市試點;創(chuàng)新水平

中圖分類號：F12 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2022）06-0142-04

引言

創(chuàng)新是引領中國經濟健康持續(xù)發(fā)展的關鍵因素，中國的創(chuàng)新經過幾十年不斷的發(fā)展，在眾多領域取得了令世界矚目的輝煌成績。黨的十八大以來，“建設世界科技強國”這一議題再次被社會各界所關注，從“科教興國戰(zhàn)略”到“創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略”，創(chuàng)新發(fā)展在實現中華民族偉大復興的過程中所起的作用越發(fā)重要。

中國特有的社會主義國情決定了政府在推動創(chuàng)新發(fā)展過程中所扮演的重要角色，中央及各級地方政府通過制定一系列創(chuàng)新政策推動創(chuàng)新發(fā)展。相關數據統(tǒng)計顯示，20世紀以來，中國的科研投入和創(chuàng)新融資增速均位于世界前列?！暗谑齻€五年規(guī)劃”文件中明確指出，到2020年中國的科研投入要達到GDP的2.5%，政府對創(chuàng)新發(fā)展的支持力度在逐年加大。

20世紀90年代末學術界提出了“區(qū)域創(chuàng)新體系”這一全新概念，充分利用區(qū)域創(chuàng)新比較優(yōu)勢提升區(qū)域創(chuàng)新能力已成為各國關注的焦點問題。城市作為創(chuàng)新的重要載體，不僅是創(chuàng)新資源的聚集地，也是創(chuàng)新產出和應用的重要基地，因此充分挖掘城市創(chuàng)新潛力，建設具有強大帶動力的創(chuàng)新型城市，成為中國推進創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略的重要抓手[1]。為了探索城市在區(qū)域創(chuàng)新體系中的作用，中國于2008年將深圳市列為第一批創(chuàng)新型試點城市，隨后陸續(xù)在不同城市推廣該試點政策，截至2018年，創(chuàng)新型試點城市已增加至78個。

創(chuàng)新型城市試點政策作為新世紀中國區(qū)域創(chuàng)新政策的重要方針之一，從試點到全國推廣歷時十幾載，試點政策是否推動了區(qū)域創(chuàng)新能力的提升。為此，本文通過梳理中國創(chuàng)新發(fā)展現況和創(chuàng)新型城市試點政策的相關文獻，了解創(chuàng)新政策對中國創(chuàng)新發(fā)展的效用機理，以期為創(chuàng)新政策的評級指標提供理論依據和實踐方向。

一、創(chuàng)新型城市試點政策的內涵和文件解讀

科技部印發(fā)的《關于進一步推進創(chuàng)新型城市試點工作的指導意見》指出，為繼續(xù)貫徹落實科學發(fā)展觀，加快落實提高自主創(chuàng)新能力，充分發(fā)揮城市在推進自主創(chuàng)新、加快經濟發(fā)展方式轉變中的核心帶動作用，在已有的試點基礎上推廣創(chuàng)新型城市建設。

文件中提出了創(chuàng)新型城市建設的八大主要任務，分別是確立城市創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、加快經濟發(fā)展方式轉變、促進經濟社會協調可持續(xù)發(fā)展、大力增強企業(yè)自主創(chuàng)新能力、加強創(chuàng)新人才培養(yǎng)和創(chuàng)新基地建設、加強創(chuàng)新服務體系建設、營造激勵創(chuàng)新的良好環(huán)境和推進體制改革和管理創(chuàng)新，八大任務涵蓋了創(chuàng)新建設綱領到創(chuàng)新發(fā)展舉措各級層面。

創(chuàng)新型城市試點政策是新世紀區(qū)域創(chuàng)新政策的重要組成部分，同時創(chuàng)新型城市建設也是中央與地方創(chuàng)新協同互動的重要舉措之一，那么實際中試點城市的創(chuàng)新發(fā)展是否達到了預期的目標？試點城市的創(chuàng)新發(fā)展水平是否得到了有效的提升？為了解決這一系列問題，本文從試點政策文件出發(fā)，收集整合相應的創(chuàng)新發(fā)展文獻和數據，為政府進一步總結試點政策經驗提供理論基礎與實踐基礎。

二、創(chuàng)新型城市試點政策文獻綜述

創(chuàng)新型城市建設是一個由淺入深、逐漸推開的探索式發(fā)展過程，同時也是政府參與區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的一次重要嘗試。已有文獻對此類政府參與型的創(chuàng)新活動做了相應的分析，本文從兩個層面進行文獻的整合分析，一是政策結果層面，包括創(chuàng)新產出成果、創(chuàng)新水平等;二是政策傳到層面，包括政策補貼、創(chuàng)業(yè)環(huán)境和人才引進等。

已有研究表明，政府創(chuàng)新政策有利于區(qū)域創(chuàng)新水平的提升：微觀視角的研究發(fā)現，創(chuàng)新政策通過設立創(chuàng)新補貼資金提升了企業(yè)創(chuàng)新支出規(guī)模，企業(yè)創(chuàng)新活力的釋放進一步推動企業(yè)專利申請量和授權數量的大幅度增長，企業(yè)申請專利的數量和政府的創(chuàng)新補貼呈顯著正相關聯[2]。從以產業(yè)政策為代表的中觀視角來看，試點政策積極推動了產業(yè)活動創(chuàng)新發(fā)展，產業(yè)政策的資助顯著提高了企業(yè)的專利申請授權量[3]，并且對非國有性質的企業(yè)提升作用更為顯著。除此之外，試點城市實施的大量產業(yè)政策給本地企業(yè)帶來了利好信號[4]，有助于緩解企業(yè)面臨的融資約束進而降低企業(yè)創(chuàng)新成本，因此有助于城市創(chuàng)新水平提升。從宏觀層面上看，政府創(chuàng)新試點政策有利于促進區(qū)域創(chuàng)新效率提升[5]，并且要求試點政策需要在持續(xù)性方面緊跟環(huán)境變化而改變。除此之外，創(chuàng)新政策的實施極大地改善了區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境，直接或間接降低了企業(yè)的創(chuàng)新成本[6]。另外，創(chuàng)新政策大大加速了區(qū)域產學研體系的形成與發(fā)展[7]，區(qū)域創(chuàng)新體系的形成進一步推動了創(chuàng)新數量的激增。政府主導的創(chuàng)新政策在推動創(chuàng)新產出的同時，也帶動了創(chuàng)新效率的提高，增強了區(qū)域創(chuàng)新競爭力。

創(chuàng)新補貼是政府推進城市創(chuàng)新的重要手段之一，創(chuàng)新補貼通過減免專利在申請授權過程中的一些中間費用降低了企業(yè)創(chuàng)新成本、成本的獎勵間接促進了企業(yè)創(chuàng)新的熱情，在一定程度上能提高申請的專利質量[8];除此之外，創(chuàng)新補貼通過完善知識產權保護制度建設、優(yōu)化社會創(chuàng)新資源配置等手段也有效促進了區(qū)域創(chuàng)新水平的提升。

創(chuàng)新型試點政策中重點指出“加強創(chuàng)新人才培養(yǎng)和創(chuàng)新基地建設”這一建設方針，在推進創(chuàng)新型城市建設的過程中著力扶持創(chuàng)新性人才和團隊，通過營造一個開放友好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境促進創(chuàng)新的良性發(fā)展。已有研究表明，試點地區(qū)的創(chuàng)業(yè)對于創(chuàng)新的發(fā)展具有重要的推動作用。試點政策通過設立創(chuàng)業(yè)科研基金、構建大眾創(chuàng)業(yè)平臺、立法保護知識產權等措施有效推動了一批新型中小企業(yè)的興起[9]，并且新誕生的企業(yè)很大程度上隸屬于高科技行業(yè)，試點政策在提升創(chuàng)業(yè)水平的同時很好地兼顧了創(chuàng)新的發(fā)展。從政策重點扶持的主體來看，試點政策通過直接的扶持有效促進了高校、研究所和企業(yè)這三類主體的創(chuàng)業(yè)發(fā)展[10]，并間接影響創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的績效。從某種程度上而言，試點政策通過創(chuàng)業(yè)激勵間接促進了城市創(chuàng)新水平的發(fā)展。

試點政策文件中明確指出，“創(chuàng)新型城市試點工作應深入落實人才強國戰(zhàn)略，不斷促進人才的有序流動?！币虼耍瑒?chuàng)新型城市試點可能會通過人才引進對技術創(chuàng)新帶來重要影響。已有研究也表明，城市的人才引進政策對區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展具有重要的推動作用。如王輝耀研究發(fā)現，人才引進通過拓寬創(chuàng)新資源和完善創(chuàng)新就業(yè)競爭機制等產生一大批標志性原始創(chuàng)新，解決了一部分行業(yè)創(chuàng)新瓶頸問題，進而推動了區(qū)域創(chuàng)新的健康持續(xù)發(fā)展[11]。通過人才引進提升了區(qū)域創(chuàng)新能力并縮小了與國際前沿技術領域的差距，區(qū)域創(chuàng)新能力的提升間接推動了區(qū)域經濟發(fā)展和產業(yè)結構升級[12]。此外，試點政策通過人才引進逐漸形成新的比較優(yōu)勢，人才引進的外部性也有利于區(qū)域創(chuàng)新的健康可持續(xù)發(fā)展。

三、模型設計和實證回歸

（一）模型設計

除了上述的理論分析，本文還通過引入實證模型來進一步闡述創(chuàng)新型城市試點政策的效用與措施。由于“創(chuàng)新型試點城市”具有逐步實施、分批推廣的特征，這賦予了創(chuàng)新型城市試點政策“準自然實驗”的性質。再者創(chuàng)新型城市試點政策的推廣是分批次進行的，用傳統(tǒng)的雙重差分模型會損失政策的時效性。此外，為了充分利用試點城市在時間和區(qū)域兩個層面上的差異特征，本文借鑒前人的做法，使用多期雙重差分法進行處理，具體如模型（1）所示。

在變量選取上，被解釋變量為創(chuàng)新型城市的創(chuàng)新發(fā)展，為了消除“唯創(chuàng)新數量”結果導致的偏差，本文選用寇宗來[13]發(fā)布的《中國城市和產業(yè)創(chuàng)新力報告2017》中的城市創(chuàng)新值數，以此表征城市創(chuàng)新發(fā)展水平。

本文的核心解釋變量為創(chuàng)新型城市試點政策，用虛擬變量進行賦值：試點城市在推廣政策的當年及以后年份取值為1，其余取值為0。

控制變量方面參考李政[1]的做法，本文設定以下控制變量，分別有：外商直接投資水平用地區(qū)外商直接投資總額與地區(qū)生產總值之比代替，其中外商直接投資的計量單位按照《中國統(tǒng)計年鑒》中的人民幣對美元匯率進行換算;人力資本水平基于數據的可獲得性，用地區(qū)高校在校學生人數和地區(qū)年末總人口之比代替;產業(yè)結構水平用地區(qū)二、三產業(yè)產值比上地區(qū)生產總值替換;金融發(fā)展水平用地區(qū)年末存貸款總額比上地區(qū)生產總值表示;城市化水平用地區(qū)市轄區(qū)人口比上全市人口測得。

此外，考慮到樣本和數據的可獲得性，本文最終選取了2003—2016年中國266個地級市為樣本，并在此基礎上進行相應的實證回歸。

（二）實證回歸

表1報告了創(chuàng)新型城市試點政策對城市創(chuàng)新水平的影響，根據模型1的結果可知，創(chuàng)新型城市試點政策（test）的系數在1%的水平上顯著為正，初步說明創(chuàng)新型城市試點政策有助于城市創(chuàng)新水平的提升;考慮到城市的創(chuàng)新水平的變化趨勢可能會存在“路徑依賴”的特點，為此模型2加入了時間固定效應，從設置的年份虛擬變量系數來看，城市創(chuàng)新水平的時間虛擬變量系數呈現逐年上升的趨勢，并基本都在1%的水平上顯著為正;為了消除城市個體特征對估計結果造成的偏差，模型3進一步控制了城市個體固定效應，結果顯示，創(chuàng)新型城市試點政策對城市創(chuàng)新水平的促進作用仍然顯著。

除此之外，為了驗證城市創(chuàng)新指數的合理性，本文采用城市人均專利授權數量進行替換進行穩(wěn)健性檢驗，回歸結果如表2所示。不難看出，在替換了被解釋變量城市創(chuàng)新指數以后，依舊可以得到創(chuàng)新型城市試點政策有助于城市創(chuàng)新水平的提升這一結論。

四、結論與建議

創(chuàng)新對經濟社會發(fā)展的支撐引領作用日益凸顯，提高城市的創(chuàng)新水平有助于建設創(chuàng)新型國家。其中，創(chuàng)新型城市試點政策作為創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的推廣，同時也是政府推動城市創(chuàng)新、為創(chuàng)新型國家建設提供有效支撐的重要措施。

創(chuàng)新型城市試點政策在促進創(chuàng)新產出的同時有效推動了城市創(chuàng)新水平的提升，這也達到了政策的預期目標。為此，本文建議，在有效系統(tǒng)總結創(chuàng)新型城市試點政策經驗的基礎上，進一步推廣創(chuàng)新型城市試點政策，推動城市創(chuàng)新水平的全面提高。此外，在推廣試點政策的同時應堅持因地制宜、實事求是的基本原則，對于不同城市采取相應的創(chuàng)新扶持政策，提高國家創(chuàng)新體系的靈活性和多樣性;繼續(xù)探索不同發(fā)展模式的創(chuàng)新發(fā)展道路，完善城市創(chuàng)新體系，推動區(qū)域創(chuàng)新水平的提升。

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