李海峰

(南京財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,南京 210023)

一、背景闡釋與問題引入

作為教師權(quán)利救濟制度的重要內(nèi)容,教師校內(nèi)申訴制度是一項專門保護教師權(quán)益的制度設(shè)計,在《中華人民共和國教師法》確立了向人民政府及教育行政主管部門提出申訴的教師申訴制度后,國家教育行政部門多次在相關(guān)規(guī)定中要求建立教師校內(nèi)申訴制度。但近年來,與校內(nèi)申訴制度相關(guān)的研究多集中在對學(xué)生權(quán)益的保障方面,教師校內(nèi)申訴制度沒有得到應(yīng)有的重視,而教師與學(xué)校發(fā)生糾紛的情況則屢見不鮮。教育部政策法規(guī)司2021年工作要點中即明確提出了加快教師法的修改,加大對教師權(quán)益保障的呼聲也越來越高,高校教師校內(nèi)申訴制度的建構(gòu)與完善應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁嗟年P(guān)注。

高校教師校內(nèi)申訴制度是指專門為高校教師設(shè)定的處理教師與學(xué)校(學(xué)校及學(xué)校的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和職能部門)間糾紛的解決機制,目的在于規(guī)范學(xué)校的管理行為,切實保障高校教師的基本權(quán)益。實踐中完善的高校教師校內(nèi)申訴制度尚未廣泛建立,即便大部分高校都頒布了保障教師權(quán)益的內(nèi)部申訴規(guī)定,但卻是各有其表、不一而足,沒有統(tǒng)一的評判標(biāo)準(zhǔn)對高校校內(nèi)申訴程序和申訴內(nèi)容予以明確規(guī)定,加之目前相關(guān)行政申訴制度在可操作性上欠佳,不利于維護高校教師的內(nèi)在精神追求以及為他們的發(fā)展創(chuàng)造良好的生存環(huán)境[1],故而需要通過立法程序?qū)Ω咝＝處熜?nèi)申訴制度加以規(guī)定。

從保障教師權(quán)益的立法論視角,我們至少需要關(guān)注如下幾個問題:其一,高校教師校內(nèi)申訴制度到底是否存在實踐價值,實踐中為什么呼喚構(gòu)建教師校內(nèi)申訴制度? 其二,從現(xiàn)有的制度設(shè)計來看,既然存在行政申訴和勞動人事仲裁,為什么還需要構(gòu)建一套教師校內(nèi)申訴制度? 換言之,教師校內(nèi)申訴制度的功能定位與外部救濟制度存在怎樣的區(qū)別? 其三,從國內(nèi)各大高校現(xiàn)有的校內(nèi)申訴制度來看,部分高校確實制訂了校內(nèi)申訴規(guī)范,但通過梳理部分高校相關(guān)文件可以發(fā)現(xiàn),在法律依據(jù)、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)限配置、申訴兩造主體確定、申訴范圍界定等方面存在諸多問題,應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的高校教師校內(nèi)申訴制度進行規(guī)范審視,分析其中存在的問題并提出完善的思路。本文即以高校教師校內(nèi)申訴制度為分析對象,以教師的權(quán)益保障為基本視角,闡述高校教師校內(nèi)申訴制度構(gòu)建的必要性,并從立法論視角觀察高校教師校內(nèi)申訴的實體性內(nèi)容和程序性事項,以期為這一制度的構(gòu)建與運行提供理論依據(jù)。

二、建構(gòu)高校教師校內(nèi)申訴制度的實踐動力

(一)回應(yīng)高校教師校內(nèi)申訴的現(xiàn)實需求

在現(xiàn)代法治的實踐場域中,社會矛盾通常都可以通過多元化的手段得到解決,國家治理方式從單純的政府管理向國家與社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變[2]。這一治理模式的結(jié)構(gòu)性調(diào)整表現(xiàn)在高校治理領(lǐng)域,深度體現(xiàn)為維持高校自治與政府管理的平衡,充分保障高校對內(nèi)部事項的管理權(quán)限,尊重高校的自治決定。這完全符合現(xiàn)代法治政府治理權(quán)能分化和轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實要求,確保多元主體能夠?qū)彩聞?wù)進行共同治理[3]。因此,在高校治理中,構(gòu)建并完善教師校內(nèi)申訴制度十分重要,該項制度的有效運行能夠盡可能地將教師與學(xué)校間的矛盾糾紛在內(nèi)部化解,而不必等待國家公權(quán)力部門的介入,充分體現(xiàn)建構(gòu)多元矛盾化解機制的現(xiàn)代法治要求。

高校教師校內(nèi)申訴制度是存在現(xiàn)實需求的,因為該項制度相較于行政申訴制度或者司法訴訟制度而言,天然具備優(yōu)勢。高校教師校內(nèi)申訴制度符合現(xiàn)代法治國家協(xié)同治理的實踐要義,教師與學(xué)校間的矛盾糾紛能夠先在學(xué)校層面予以處理,只有那些學(xué)校無力處理的矛盾糾紛才會交由行政機關(guān)抑或司法機關(guān)解決,這樣能夠有效減輕國家公權(quán)力部門在處理此類問題上的負擔(dān),增強學(xué)校處理糾紛的自主性與能動性。而且從實踐的角度來看,學(xué)校要比行政機關(guān)或司法機關(guān)更為了解本校的內(nèi)部運作狀況,這就決定了教師校內(nèi)申訴程序具有行政申訴抑或司法程序所不具備的優(yōu)勢:一方面,教師校內(nèi)申訴制度可以第一時間處理案件,而且其處理方式更為多元,增加了成功解決問題的幾率；另一方面,校內(nèi)申訴制度的運行內(nèi)控于學(xué)校,尚不需要求助于公權(quán)力部門,因而其能夠為矛盾雙方提供更加輕松的對話環(huán)境,促使矛盾雙方理性地展開對話,避免矛盾的擴大,并最終提升矛盾雙方接受申訴程序處理結(jié)論的可能性。

(二)細化高校教師權(quán)益保障的立法規(guī)定

2003年發(fā)布的《教育部關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》中就對高校教師校內(nèi)申訴制度進行了較為明確的規(guī)定。但是,該意見的規(guī)定止步于此,并未進一步就校內(nèi)申訴程序應(yīng)當(dāng)囊括哪些具體流程作出規(guī)定。實際上,這種在學(xué)理上屬于敘述性立法(narrative legislation)[4]的規(guī)范性文件僅僅闡釋了立法者的基本態(tài)度或愿景,而并未就更為重要的制度構(gòu)建內(nèi)容進行詳細規(guī)定,因而這類立法往往不具備現(xiàn)實的可操作性,它們不符合現(xiàn)代法治框架下法律“易于遵守”的特質(zhì)[5],更無法為各級學(xué)校設(shè)定教師校內(nèi)申訴程序的工作提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和具體的細則。

習(xí)近平總書記指出,當(dāng)下我國立法質(zhì)量仍然有待提高,部分領(lǐng)域的法律法規(guī)尚不能有效地解決實踐中存在的問題,在教育法治領(lǐng)域,這一論斷顯然是精準(zhǔn)的。教育部政策法規(guī)司2021年工作要點中也明確提出“研究啟動教育法典編纂工作”,其中對現(xiàn)有法律規(guī)范的“立改廢釋”必然是題中應(yīng)有之意?！吨腥A人民共和國教師法》修改的過程中,需要引入教師校內(nèi)申訴制度,并確保為該項制度在各大高校的建立提供基本的法律依據(jù),使其能夠成為保護教師權(quán)益的重要救濟渠道。盡管《中華人民共和國教師法》所涉及的教師權(quán)益保障的面很寬泛,或許不能對所有問題都面面俱到地予以詳加規(guī)定,但至少應(yīng)當(dāng)對教師(尤其是高校教師)校內(nèi)申訴制度進行框架性規(guī)定,以方便下位法進行細化實施。

(三)彌補教師行政申訴制度存在的不足

從當(dāng)下的現(xiàn)有制度設(shè)計來看,教師權(quán)益受損后主要的申訴渠道是行政申訴,其主要的制定法依據(jù)是《中華人民共和國教師法》第39條。此外,1995年原國家教委頒布的《關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)第8部分也對教師行政申訴內(nèi)容作了較為原則的規(guī)定。但行政申訴制度在具體的實踐運行中卻不免顯得捉襟見肘,主要存在以下不足。其一,受理教師申訴的部門規(guī)定不明確。《中華人民共和國教師法》和《實施意見》規(guī)定的由“教育行政部門”受理教師的申訴過于籠統(tǒng),在具體實踐中需要進一步明確專門受理教師申訴的職能部門,否則很容易造成教育部門內(nèi)部組織間相互推諉,導(dǎo)致教師權(quán)益得不到及時救濟的情況出現(xiàn)。其二,教師申訴的處理形式規(guī)定不完備?！秾嵤┮庖姟焚x予了行政機關(guān)較大的自由裁量權(quán),而教育行政部門在行使較大裁量權(quán)的過程中,很難不受相關(guān)單位的實際影響,從而存在掣肘教師權(quán)益保障的現(xiàn)實可能。其三,教師申訴的處理程序不夠嚴密和細致?，F(xiàn)代法治意義上的正當(dāng)程序所要求的諸如決定受理的時間、處理申訴的時限以及聽證等程序均沒有詳細規(guī)定。其四,教師行政申訴與行政復(fù)議、行政訴訟的關(guān)系不清晰?！秾嵤┮庖姟穼Ξ?dāng)事人提起復(fù)議或行政訴訟所設(shè)立的“直接涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”前提條件,某種程度上變相地縮小了提起行政復(fù)議和行政訴訟的范圍[6],不利于教師權(quán)益的維護。

高校教師校內(nèi)申訴制度可以在一定程度上間接性地彌補上述行政申訴制度的不足,優(yōu)化高等教育質(zhì)量的保障體系[7]。首先,高校教師校內(nèi)申訴制度具有較為明確的受理申訴部門(一般為具體的教師申訴處理機構(gòu)),當(dāng)教師認為權(quán)益受到損害時,其申訴的處理對象是明確的,并且因為是由本校的人員組成,更能夠形成共情化情境,有利于實事求是地處理可能損害教師權(quán)益的問題。其次,申訴處理機構(gòu)對教師的申訴進行處理時可以選擇多種途徑,靈活應(yīng)對矛盾沖突。校內(nèi)申訴的主旨在于矛盾的內(nèi)部平抑,而在內(nèi)部化解和平抑矛盾,其需要考慮的因素與受到的制約均會少于外部程序?qū)m紛的處理,因而更具靈活性和因應(yīng)性。再次,在具體受理和處理申訴的程序上,可以進行細化設(shè)置,充分保障教師的權(quán)益。從當(dāng)前各高校校內(nèi)申訴制度設(shè)置的程序來看,盡管并不詳實,在具體可操作性上也有待商榷,但無疑要比行政申訴具備更為周密的程序性保障。最后,教師校內(nèi)申訴并不影響其繼續(xù)提起行政申訴或?qū)で笏痉ň葷臋?quán)利。在全面依法治國的當(dāng)下,高校教師校內(nèi)申訴制度亟須得到政府及學(xué)校的重視,從而為此類糾紛的解決,以及為學(xué)校同公權(quán)力部門的協(xié)同運作,提供嶄新的思路與渠道。

三、教師校內(nèi)申訴制度的功能定位

(一)通過軟硬法規(guī)范的結(jié)合保障教師權(quán)益

相對于現(xiàn)有的國家制定的法律體系而言,校內(nèi)申訴制度更大程度上屬于軟法規(guī)范。從所依據(jù)和適用的法律規(guī)范之性質(zhì)而言,外部申訴和司法救濟均屬于依托硬法體系以維護教師權(quán)益的范疇,而校內(nèi)申訴制度的構(gòu)建更多是指在尊重高校自治權(quán)和管理權(quán)的基礎(chǔ)上,依托內(nèi)部自發(fā)生成的調(diào)整機制、行業(yè)規(guī)則及傳統(tǒng)習(xí)慣維護教師權(quán)益的路徑。高校教師校內(nèi)申訴制度并不包含國家強制力,這一點在本質(zhì)上不同于國家制定并認可的教育法體系。因此,相較于作為硬法的現(xiàn)有教育法規(guī)范體系(以教育法、教師法等為主體所形成的教育法規(guī)范體系),校內(nèi)申訴制度包含更多的道德調(diào)整和倫理規(guī)范之可能性,這完全符合法治社會更強調(diào)自身規(guī)范、行業(yè)規(guī)則和習(xí)慣的治理而非制定法的約束之精神要義。調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)范種類很多,國家制定法是最為強勢的表現(xiàn)形式,但并不代表依靠制定法就能夠取得良好的社會治理效果。隨著國家向社會放權(quán)的逐漸深入,“法”的形態(tài)也在發(fā)生著變化,人們開始意識到,社會自治過程中形成和產(chǎn)生的“軟法”也相當(dāng)重要[8]。在高校治理層面,則深度表現(xiàn)為內(nèi)部權(quán)利保障(軟法/內(nèi)部規(guī)范)和外部權(quán)利救濟(硬法/外部規(guī)范)相結(jié)合以充分保障高校教師的權(quán)益。實際上,高校教師行政訴訟或者民事訴訟能夠救濟的權(quán)益范圍是有限的,對于除人事勞動爭議之外的教師權(quán)益保障問題,現(xiàn)有訴訟體制難以做到有效覆蓋保障,需要在高校內(nèi)部設(shè)置救濟程序,與外部的申訴制度配合銜接,才能更為周全地保障教師的各項權(quán)益。

(二)為高校依法治校提供良好的內(nèi)部環(huán)境

大學(xué)治理是制度與人互動的結(jié)果,法治是大學(xué)得以善治的內(nèi)部環(huán)境基礎(chǔ)[9]。盡管高校并不是行政部門,高校教師也不是公務(wù)人員,但高校是引領(lǐng)社會價值取向、為社會建設(shè)輸送人才以及為國家建設(shè)提供強大智力支持的重要部門,依法治校是依法治國宏觀命題的微觀要求。早在2003年,我國教育部就專門頒布過《教育部關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》,進入新時代,更加強調(diào)全面依法治國的深入推進,對依法治校工作的開展提出了更高的要求。加之近年來,高校教師的規(guī)模在不斷擴大,據(jù)統(tǒng)計,2019年普通高等學(xué)校專任教師已達174 萬人[10]。隨著高等教育和教師規(guī)模的擴大,教師權(quán)益保障的問題也更將凸顯?，F(xiàn)有機制在教師權(quán)益保障方面存在片面性,高校教師的諸多權(quán)益如教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究權(quán)等與職業(yè)相關(guān)的特定權(quán)利的保護并不到位,這并不符合依法治校的現(xiàn)實要求[11]。當(dāng)教師權(quán)益得不到充分保障時,必然會影響到高校的教學(xué)秩序,而高校與行政機關(guān)不同,高校存在自身的內(nèi)部秩序,并且高校的發(fā)展很大程度上依賴于這種自身秩序。換言之,完全通過行政手段管理高校很難收到理想的效果,也不符合教育發(fā)展與科學(xué)研究的規(guī)律。因此,高校自身內(nèi)部秩序的和諧穩(wěn)定顯得十分重要,建立并完善高校教師校內(nèi)申訴制度對維護依法治校的內(nèi)部環(huán)境具有很大的功效。

(三)最大程度上保障高校充分行使自治權(quán)

高校自治實際上就是指高校享有能夠獨立管理自身事務(wù)的權(quán)限。盡管我國高校并不像德國高校那樣完全建立在自由哲學(xué)基礎(chǔ)上,雖受政府支持但保持高度自治[12],但還是依法享有部分人事任免權(quán)、較大的財務(wù)管理權(quán)和完全的學(xué)術(shù)評價與認定權(quán)的。《中華人民共和國教育法》規(guī)定高?！熬哂幸欢ǖ霓k學(xué)自主權(quán)”,可以依法進行自主管理?！白灾鬓k學(xué)權(quán)”就是高校自治權(quán)的典型體現(xiàn),是教育法賦予高校獨立自主地進行教育教學(xué)管理、實施教育活動的資格和能力。既然高校享有自治權(quán),而自治權(quán)集中表現(xiàn)為教育教學(xué)管理的權(quán)力,在高校自主管理的過程中,自然無法避免權(quán)力越位行使的可能性,從而導(dǎo)致高校教師的權(quán)益受到損害。特別是在教育部《關(guān)于深化高等學(xué)校人事分配制度改革的若干意見》出臺后,許多高校實行了崗位聘任制以及與之配套的分配制,利益格局的變革和榮譽感使得教師對聘任、聘崗、職稱、考核、分配等更加敏感,校內(nèi)出現(xiàn)糾紛的可能性有增加的趨勢。教師與高校之間的糾紛多數(shù)情況并不直接涉及法律問題,而是因為教師找不到一個恰當(dāng)?shù)耐緩蕉黄绒D(zhuǎn)向司法程序。高校作為主要從事教學(xué)、科研活動的組織,需要有一個較為寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境,過多的司法介入不利于高校辦學(xué)自主權(quán)的行使[13]。高校教師校內(nèi)申訴制度的功能定位很大程度上致力于保障高校充分行使自治權(quán),在高校自主辦學(xué)的過程中,起到內(nèi)部監(jiān)督和保障的作用,促使高校能夠依法管理、依法治校,充分營造民主管理的和諧氛圍。這是因為,涉及高校教育教學(xué)管理職權(quán)的事項,如果外部公權(quán)力(行政權(quán)和司法權(quán))隨意介入,則必然有損高校的自治權(quán)行使。我們不否認外部公權(quán)力解決高校內(nèi)部糾紛的權(quán)威性和終局性,但這種來自外部的強制力在解決校內(nèi)糾紛時并不具備專業(yè)性和科學(xué)性,換句話說,因高校特殊的主體性質(zhì),校內(nèi)糾紛解決機制內(nèi)含著相較于外部解決機制的優(yōu)位特質(zhì)[14]。教師校內(nèi)申訴制度的良好構(gòu)建與有效運行是確保高校自治的必要手段,是該項制度存在的價值指向,某種程度上也是教育者自我治理的一種良好輔助手段[15]。

四、高校教師校內(nèi)申訴的規(guī)范審視

實踐中,高校教師校內(nèi)申訴制度的構(gòu)建與運行并不理想,需要對該項制度進行全面的規(guī)范審視。學(xué)界對校內(nèi)申訴的研究已經(jīng)涉及了實體性規(guī)范和程序性規(guī)范兩個方面[16],現(xiàn)有的研究重復(fù)較多,大量研究著力于表述教師校內(nèi)申訴的機構(gòu)設(shè)置、基本程序和申訴范圍確定[17],本文不再贅述,只從教師權(quán)益保障的立法論視角,針對其中存在的問題提出解決的方案。

(一)校內(nèi)申訴制度需要上位法作為支撐

上文已述,教師校內(nèi)申訴制度由來已久,但一個最大的問題卻是該項制度實際上并不是嚴格意義上的法律制度,而是一項由教育行政主管部門通過規(guī)范性文件要求高校建立的一項“軟制度”。盡管我國現(xiàn)有教育法律體系中,從法律到部門規(guī)章,均有內(nèi)容涉及高校教師申訴的規(guī)定,在法律層面,《中華人民共和國教師法》第39條對教師權(quán)益受損規(guī)定了申訴渠道；在部門規(guī)章層面,1995年原國家教委《關(guān)于實施〈中華人民共和國教育法〉若干問題的意見》規(guī)定:“各級各類學(xué)校還應(yīng)建立和健全校內(nèi)的申訴制度,維護教師、受教育者的合法權(quán)益”。2003年頒布的《教育部關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》第3條第五部分中也明確要求“建立校內(nèi)教師申訴渠道,依法公正、公平解決教師與學(xué)校的爭議,維護教師的合法權(quán)益?！钡@而易見的是,高校教師校內(nèi)申訴制度的法律法規(guī)依據(jù)是不充分的,無論是《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》,還是《中華人民共和國高等教育法》,對高校教師校內(nèi)申訴制度均沒有明確的表述。換言之,從目前的實際情況來看,該項制度的構(gòu)建和運行尚缺乏法律位階較高的規(guī)范性文件作為支撐。筆者從網(wǎng)絡(luò)公開途徑能夠查詢到的高校校內(nèi)申訴文件中選取了十所高校進行簡要的信息提取分析,具體情況見下表。

從表1可以看出,各大高校盡管都制訂有教師校內(nèi)申訴的規(guī)范性文件,但其所依據(jù)的上位法卻十分混雜,部分高校依據(jù)多部法律法規(guī),部分高校則依據(jù)很少的上位法,甚至有高校僅依據(jù)高校章程制訂校內(nèi)申訴文件。校內(nèi)申訴規(guī)范性文件所依據(jù)的上位法不統(tǒng)一必然會造成該項制度在實踐操作中的權(quán)威性減損。各大高校在制訂校內(nèi)申訴規(guī)范時應(yīng)有較為統(tǒng)一的上位法依據(jù)。從表中也可以看到,較多的高校所依據(jù)的上位法包括《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》,這是較為合理的,因此有必要對校內(nèi)申訴制度所依據(jù)的上位法進行最低限度的統(tǒng)一規(guī)定。

表1 部分高校校內(nèi)申訴具體規(guī)定

(二)校內(nèi)申訴的處理機構(gòu)及配置應(yīng)統(tǒng)一

教師校內(nèi)申訴流程應(yīng)有校內(nèi)專門機構(gòu)予以主導(dǎo),確保教師校內(nèi)申訴的處理工作具備堅實的組織領(lǐng)導(dǎo)力量,但是實踐中,高校校內(nèi)申訴的處理機構(gòu)及職權(quán)并不統(tǒng)一,不利于突出該項制度的獨立性和權(quán)威性,從而直接影響到矛盾在校內(nèi)化解的效率。筆者認為,校內(nèi)申訴處理機構(gòu)至少應(yīng)從三個方面做到統(tǒng)一。

其一,校內(nèi)申訴處理機構(gòu)的名稱應(yīng)統(tǒng)一。從表2的匯總中可以發(fā)現(xiàn),各校關(guān)于教師校內(nèi)申訴處理機構(gòu)的名稱混雜,有的高校稱之為“校內(nèi)申訴處理委員會”,有的稱為“教師申訴委員會”,還有的稱之為“申訴受理工作小組”。筆者認為高校教師校內(nèi)申訴處理機構(gòu)的具體名稱統(tǒng)一稱為“校內(nèi)申訴處理委員會”較為適宜。

表2 部分高校申訴機構(gòu)設(shè)置

其二,申訴處理機構(gòu)的人員配備應(yīng)當(dāng)做到全面、權(quán)威和中立。在人員構(gòu)成上,考慮到高校自身包含的學(xué)科眾多,人員學(xué)科背景復(fù)雜,為了能夠有效解決問題,應(yīng)當(dāng)充分考慮到人員配備的學(xué)科背景和崗位背景。這一點在各高校的校內(nèi)申訴規(guī)定中都有所體現(xiàn),各高校在規(guī)定機構(gòu)組成時,一般都將校領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門負責(zé)人、教職工代表和法律顧問作為成員,這能夠保障申訴處理機構(gòu)權(quán)威高效地處理問題。

其三,校內(nèi)申訴處理機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)基本統(tǒng)一。從表2中可以發(fā)現(xiàn),各校的申訴處理機構(gòu)之設(shè)置各行其是。在人員數(shù)量上,部分高校規(guī)定了人員數(shù)量,部分高校只規(guī)定了人員為單數(shù),甚至有的高校對此就沒有規(guī)定。在掛靠部門上,同樣存在不統(tǒng)一的問題,校工會、政策法規(guī)處、監(jiān)察處等都成為了申訴機構(gòu)的掛靠單位。筆者認為,申訴處理機構(gòu)掛靠在校工會是較為妥適的。但是在人數(shù)配置上,申訴處理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)不少于15人,當(dāng)然在條件滿足的情況下,最好的做法是不少于學(xué)校內(nèi)設(shè)機構(gòu)和教學(xué)研究機構(gòu)的總數(shù),即原則上學(xué)校內(nèi)部各職能機構(gòu)和教學(xué)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)至少有一名代表參與申訴委員會,以滿足申訴委員會代表組成的廣泛性和權(quán)威性。申訴委員會的具體人員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)確定一定的教師代表比例,教師代表人數(shù)不得少于申訴委員會人員的1/2,以保證申訴委員會的獨立性和民主性,保證其能夠最大程度地從教師的角度出發(fā),維護教師權(quán)益。同時,為了防止申訴委員會形成部門利益,申訴處理機構(gòu)的成員也應(yīng)當(dāng)有一定的任期限制。例如,我國臺灣地區(qū)教育主管部門制訂的《教師申訴評議準(zhǔn)則》(以下簡稱《評議準(zhǔn)則》)就規(guī)定各級申議會委員人數(shù)為15人至21人,任期2年[18]。從我國當(dāng)下高校運行實際情況來看,申訴處理機構(gòu)普通委員的任期設(shè)定為1年較為適宜,而申訴處理機構(gòu)的負責(zé)人任期設(shè)定為3年較為適宜。

另外,余立等學(xué)者指出,“申訴委員會是咨詢機構(gòu)而不是決策機構(gòu),雖然可以建議學(xué)校相關(guān)部門重新作出處理決定,但無權(quán)直接撤銷或改變相關(guān)部門的決定,也沒有很強的制約措施,這樣就無法有效發(fā)揮通過校內(nèi)申訴渠道可以及時解決糾紛、保護教師合法權(quán)益的作用。因此,學(xué)校應(yīng)當(dāng)賦予申訴委員會一定的權(quán)力,樹立其威信,發(fā)揮其監(jiān)督作用。根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》第39 條的規(guī)定,高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制,校長辦公會議是學(xué)校最高行政決策機構(gòu),申訴委員會對申訴事項應(yīng)當(dāng)提交校長辦公會議審議研究作出決定再下達申訴處理決定書,由相關(guān)部門具體落實執(zhí)行。這樣既發(fā)揮了申訴委員會的監(jiān)督作用,樹立了其威信,同時也維護了學(xué)校行政的權(quán)威,使校內(nèi)申訴具有更強的可操作性”。

(三)校內(nèi)申訴兩造的主體資格需要明確

教師校內(nèi)申訴制度兩造主體是明確的,即申訴主體是教師,而被申訴主體是學(xué)校。但這里的教師應(yīng)當(dāng)如何理解? 實踐中對于這一問題的處理明顯存在問題。當(dāng)下各高校的校內(nèi)申訴制度中申訴主體是較為模糊的,從表1中可以清楚地看到,部分高校表述為事業(yè)編制教職工,部分高校表述為教職工,還有部分高校表述為正式教職工,等等。因此,非常有必要對于校內(nèi)申訴的提出主體進行統(tǒng)一性規(guī)定,應(yīng)當(dāng)表述為教職工,且在對教職工這一概念進行解釋時應(yīng)當(dāng)進行擴大解釋,既包括普通任課教師,也包括擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的教師,還包括學(xué)校行政人員和行政輔助人員等職工[19],甚至應(yīng)當(dāng)包括已經(jīng)退休的教職工。當(dāng)然,學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)人員不宜適用教師校內(nèi)申訴制度,他們與學(xué)校之間的糾紛應(yīng)當(dāng)通過外部行政申訴的方式進行解決。其主要原因在于,盡管絕大多數(shù)的高校領(lǐng)導(dǎo)人員均屬于教職人員,理論上而言,其與所在單位的糾紛也應(yīng)當(dāng)能夠通過校內(nèi)申訴制度予以化解。但領(lǐng)導(dǎo)人員的行政身份決定了其與高校的糾紛通過校內(nèi)申訴制度無法達致較好的解決效果,因為其能夠通過行政手段迫使申訴處理作出不符合委員會意志的裁決結(jié)論,這有違申訴委員會中立的原則,同時也侵害到了申訴委員會的獨立性、民主性和權(quán)威性,因而在制度設(shè)計上,應(yīng)當(dāng)對這種潛在的問題予以杜絕。

高校教師校內(nèi)申訴制度中被申訴的主體是學(xué)校,但這里的學(xué)校是一個宏觀概念,應(yīng)當(dāng)也作廣義的理解。現(xiàn)實中絕大部分事關(guān)教師權(quán)益的決定都是校內(nèi)特定的組織以學(xué)校的名義作出的,因此關(guān)于教師校內(nèi)申訴制度中被申訴人的確定應(yīng)當(dāng)盡可能地具體化,細致到具體的院系部門或其他基層組織。否則,讓學(xué)校審查以學(xué)校名義作出的決定顯然不利于保障教師權(quán)益。當(dāng)然,所有事關(guān)教師權(quán)益的決定勢必都要由特定的負責(zé)人簽字,由于這種決定行為并非是私人行為,而是負責(zé)人代表其所屬組織作出的職務(wù)行為,因此簽字人員不應(yīng)當(dāng)成為被申訴人,而應(yīng)當(dāng)是其所代表的機構(gòu)成為主體適格的被申訴人。

(四)申訴事項的具體范圍宜做擴大解釋

為盡可能地給教師校內(nèi)糾紛提供暢通的解決渠道,申訴處理機構(gòu)的受理事項范圍應(yīng)當(dāng)盡量予以寬泛化處理,不必與行政申訴的有關(guān)規(guī)定保持一致。無論是基于紀律原因作出的紀律性懲戒,還是基于學(xué)術(shù)原因作出的學(xué)術(shù)性懲戒[20],都應(yīng)當(dāng)囊括在校內(nèi)申訴范圍之內(nèi)。換句話說,如果校內(nèi)申訴的受理事項范圍與行政申訴的范圍保持一致,必然削弱校內(nèi)申訴制度存在的價值意義,也不可能從內(nèi)部視角更為周全地維護教師的各項權(quán)益。因此,除了《中華人民共和國教師法》規(guī)定的與教師權(quán)益相關(guān)的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)屬于申訴處理機構(gòu)的受理范圍外,還應(yīng)當(dāng)取用更為寬泛的規(guī)定,即只要教師認為學(xué)校的措施違法或不當(dāng),侵犯了其基本權(quán)利和切身利益,就可以提出申訴。正如上述《評議準(zhǔn)則》第3條第1項的規(guī)定,“主管機關(guān)或?qū)W校有關(guān)其個人的措施,認為違法或不當(dāng),致?lián)p害其權(quán)益者”[21],教師均可以向評議會提出申訴。部分學(xué)者認為這樣的規(guī)定可能預(yù)留了濫用申訴權(quán)的制度闕口,但筆者認為,高校教師是受過完整高等教育的具有專業(yè)知識的從業(yè)人員,應(yīng)當(dāng)對教師群體的基本素質(zhì)葆有信任。之所以需要對申訴事項的范圍做擴大解釋,最終還是為了充分保障高校教師的合法權(quán)益,畢竟在教學(xué)科研、職務(wù)報酬、職務(wù)發(fā)明、榮譽性獎懲、民主權(quán)利行使等諸多事項中都存在著高校教師的人身和財產(chǎn)權(quán)利。另外,對申訴事項作出寬泛化的處理也是考慮校內(nèi)申訴制度的獨立性、民主性和內(nèi)部性。與行政申訴制度不同,校內(nèi)申訴制度建立的內(nèi)在旨趣本身就是為了在內(nèi)部化解矛盾,解決與教學(xué)管理秩序和教師福利直接相關(guān)的問題,切實保障教師的權(quán)益,在充分尊重高校自主管理權(quán)的背景下充分維護教師的應(yīng)得權(quán)益,促進高校教學(xué)秩序和管理秩序的良好發(fā)展[22]。因而其不必拘泥于糾紛的種類和形式,可以適當(dāng)程度上對可申訴事項進行擴大解釋,滿足校內(nèi)申訴制度建立和運行的旨歸。

但對受理事項的范圍作寬泛化處理并不代表教師的申訴不受應(yīng)有的規(guī)范,仍然應(yīng)當(dāng)將那些不屬于申訴范圍的事項予以明確列舉,從而防止出現(xiàn)大量不規(guī)范的申訴行為。換言之,申訴范圍應(yīng)當(dāng)以“概括式規(guī)定加否定性列舉”的方式予以規(guī)定。譬如,下列事項就不宜被納入教師校內(nèi)申訴的范圍:(1)教師與教師之間的不涉及教學(xué)與管理的純私人糾紛不屬于教師校內(nèi)申訴的內(nèi)容[23],因為在教師校內(nèi)申訴的主體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中,與教師相對的被申訴人必然是能夠行使權(quán)力的工作人員及其所屬的組織,而非與普通教師地位平等的教職人員；(2)校內(nèi)的組織人事任命、校內(nèi)機構(gòu)的設(shè)置等,這些內(nèi)容都屬于學(xué)校的內(nèi)部行政管理事務(wù),并且此類行為正常情況下并不會直接侵犯特定教師的個體權(quán)益,因此它們不應(yīng)屬于教師校內(nèi)申訴的范圍；(3)對教師僅具有一定的提示或警示作用,但不會對教師產(chǎn)生實質(zhì)性影響的行為不屬于教師校內(nèi)申訴的范圍,因為它們并非是實質(zhì)性的處分行為,但涉及教師名譽和榮譽的除外。

(五)申訴過程應(yīng)充分貫徹正當(dāng)程序原則

教師校內(nèi)申訴制度的程序應(yīng)當(dāng)包含申訴程序的啟動、申訴調(diào)查程序的運行、申訴處理程序的結(jié)果公示三項內(nèi)容?；乇?、聽證和責(zé)任追究等措施也是教師校內(nèi)申訴制度應(yīng)當(dāng)囊括的事項。程序性內(nèi)容的設(shè)定尤其應(yīng)當(dāng)注意確保制度的可操作性,避免出現(xiàn)敘述性立法或象征性立法的情況,應(yīng)當(dāng)充分貫徹正當(dāng)程序原則。從目前明確發(fā)布了校內(nèi)申訴制度性文件的高校實踐來看,該項制度在實踐運行程序設(shè)置方面存在問題,缺少成熟的制度規(guī)范體系,多數(shù)高校制訂的教師校內(nèi)申訴制度,對教師申訴的受理條件、處理程序和法律救濟措施等方面都作出了簡明規(guī)定,但規(guī)范的程序要求缺乏,尤其是缺乏調(diào)查、聽證、回避、處理結(jié)果執(zhí)行等程序性制度。從上述十所高校校內(nèi)申訴處理程序的規(guī)定來看,在程序設(shè)定上存在不全面、不統(tǒng)一和不合理等問題,具體程序設(shè)計見表3。

表3 部分高校校內(nèi)申訴處理程序

申訴程序應(yīng)當(dāng)從三個方面貫徹正當(dāng)程序原則。第一,教師校內(nèi)申訴的受理與調(diào)查。應(yīng)當(dāng)明確教師提起校內(nèi)申訴的期限是自知道或者應(yīng)當(dāng)知道其合法權(quán)益受到侵犯之日起3個月內(nèi),從而給教師以較長的申訴期限,以利于其收集材料,形成詳細的申訴理由。申訴處理機構(gòu)對教師校內(nèi)申訴受理審查的方式應(yīng)當(dāng)是“形式審查”,即只要教師的申訴在形式上符合要求,內(nèi)容上反映了教師同學(xué)?；?qū)W校部門之間產(chǎn)生了爭議,那么申訴處理機構(gòu)原則上都應(yīng)當(dāng)接受。需要注意的是,基于同一申訴理由和相同的申訴證據(jù),申訴應(yīng)當(dāng)以一次為限,校內(nèi)申訴也遵循“一事不再理”的法律規(guī)范原則。另外,對于超越申訴期限、申訴人不適格、沒有明確被申訴人等事項,則不應(yīng)當(dāng)受理,對申訴的程序予以必要性限制也是為了校內(nèi)申訴工作能夠有序地開展,防止出現(xiàn)程序啟動的隨意性和任擇性,損傷制度的剛性和權(quán)威。申訴處理機構(gòu)受理后,應(yīng)立刻組建調(diào)查小組進行調(diào)查取證。因為申訴處理機構(gòu)同一時間有可能面臨多起教師申訴,因此必須針對個案另組調(diào)查小組負責(zé)具體的調(diào)查工作,當(dāng)案件較多時,申訴處理機構(gòu)還可以臨時請求工會選舉教師代表參與調(diào)查工作。第二,應(yīng)當(dāng)聽取申訴兩造陳述,必要時應(yīng)當(dāng)舉行聽證。從表3中可以看出,部分高校忽視了陳述和聽證程序,這非常不利于申訴兩造矛盾的化解以及高校教師權(quán)益的保障,陳述包含了舉證、質(zhì)證等內(nèi)容,跳過陳述程序則很難查明事實以做出最終的準(zhǔn)確判斷。重大或者復(fù)雜的申訴原則上應(yīng)當(dāng)組織聽證程序,在調(diào)查小組展開調(diào)查工作的同時,為達致兼聽則明的效果,提升申訴的公正性與透明度,申訴處理機構(gòu)應(yīng)組建聽證小組展開聽證工作。聽證小組可以采取聽取申訴人的陳述、聽取被申訴人的申辯、詢問證人、查看有關(guān)證據(jù)等方式。第三,立法應(yīng)當(dāng)對申訴處理機構(gòu)的認定處理結(jié)果進行類別劃分,保證認定處理結(jié)果的彈性與多元性,從而確保關(guān)于認定處理結(jié)果的立法條款可以對各類情況作出回應(yīng)。認定處理結(jié)果達致可以分為三類:其一,學(xué)?；蛘卟块T的決定正當(dāng)合法的,應(yīng)建議維持原處理結(jié)果；其二,學(xué)?；蛘卟块T的決定明顯違法違規(guī)的,可建議撤銷原決定并責(zé)令被申訴人限期改正或重新作出決定；其三,學(xué)校或者部門的決定部分適用法律、法規(guī)、規(guī)章或校內(nèi)規(guī)定錯誤,或事實不清的,可建議責(zé)令部分撤銷原處理決定,并由被申訴人重新作出決定。

另外,在上述程序中,必須始終貫徹相關(guān)人員的回避制度?；乇艿闹饕δ芎湍康脑谟诜乐蛊健⒋龠M公正[24]。校內(nèi)申訴處理機構(gòu)需要回避的人員應(yīng)當(dāng)主動申請回避,而是否回避以及回避后的替代人選則應(yīng)由申訴機構(gòu)負責(zé)人決定。同時,學(xué)校應(yīng)建立責(zé)任追究機制,維護教師權(quán)益的同時避免部分教師濫用申訴權(quán),規(guī)范申訴活動的開展。首先,如果申訴處理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)被申訴人對申訴人進行打擊報復(fù),應(yīng)當(dāng)建議學(xué)校對相關(guān)負責(zé)人進行處分。其次,申訴委員會有關(guān)人員怠于受理或調(diào)查,申訴人可請求學(xué)校對有關(guān)人員進行追責(zé)。實際上,即便是《中華人民共和國教師法》規(guī)定的行政申訴制度,關(guān)于受理機關(guān)的法律責(zé)任也都是缺失的,責(zé)任規(guī)定的缺失顯然為義務(wù)機關(guān)推卸責(zé)任打開了制度闕口,這些都需要相關(guān)立法予以回應(yīng)。最后,發(fā)現(xiàn)申訴人濫用申訴權(quán),提供虛假材料,借申訴之名擾亂教學(xué)管理秩序的,則申訴處理機構(gòu)應(yīng)建議學(xué)校對相關(guān)教師予以追責(zé)。

五、結(jié)語

上述關(guān)于高校教師校內(nèi)申訴制度的規(guī)范審視意在引起立法者和高校管理者對該項制度的關(guān)注,盡管并不必然要求每一項都在《中華人民共和國教師法》的修訂中予以詳細規(guī)定,畢竟它是一部涵蓋面非常廣泛的法律,其具體規(guī)定較為原則和抽象是合理且必須的,故而對于具體的制度設(shè)計可以不面面俱到地予以規(guī)定,但關(guān)于高校教師校內(nèi)申訴制度的基本事項(申訴處理機構(gòu)、申訴主體、申訴事項范圍)等內(nèi)容,是需要作出框架性規(guī)定的,方便為教育主管部門制訂更為詳細的實施細則和各大高校完善自身的內(nèi)部申訴規(guī)章制度提供上位法依據(jù),以充分保障高校教師的合法權(quán)益。