張 進

(中國政法大學 國際法學院，北京 100088)

2011年3月11日，日本東太平洋地區(qū)發(fā)生里氏9.0級地震，引起近40米高的海嘯，正面襲擊福島核電站的海嘯高達14米，致使日本在役的世界上最大的核電站——福島第一、二核電站——嚴重受損。2011年4月4日，東京電力公司(以下簡稱東電公司)將核電站內含有放射性物質的約1.15萬噸核廢水傾倒入海。2015年9月14日，東電公司開啟“排水入?！庇媱?，將2014年實驗性抽取并保管的核廢水傾倒入海。迄今為止，日本已多次向海洋傾倒核廢水，不僅嚴重破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，而且危及其他國家及其國民的利益。本文首先厘清國家責任的構成要件，逐一分析日本傾倒核廢水入海是否符合國家責任的主觀要件、客觀要件，以及是否具有免責事由。

一、國家責任構成要件概述

國際責任是國際法的核心理論，歷經了四個發(fā)展階段，即從傳統(tǒng)的國家責任到國際不法行為的國際責任，再到跨界損害的國家責任，最后至跨界影響的國家責任。[1]聯合國國際法委員會(以下簡稱ILC)認為國際不法行為的國家責任就是“國家責任”。國際責任是指對一國對其國際不法行為承擔的責任。當國家的行為與其承擔的國際義務不符時，損害了他國利益，國家就必須承擔國家責任。[2]國家責任協(xié)調著國際法主體——國家之間的關系，在糾正國際不法行為、維護正常穩(wěn)定的國際秩序方面發(fā)揮著非常重要的作用。一國對其國際不法行為承擔責任是一項國際法原則，構成國家責任需要同時滿足兩項條件：第一，國際不法行為可歸責于國家而被視為“國家行為”；第二，國家的行為違背了承擔的國際義務。前者一般被稱為主觀要件，后者被稱為客觀要件。

(一)國家責任的主觀要件

構成國家責任必須滿足主觀要件，即某一國際不法行為可歸因于國家，判斷是否歸因于國家需要通過國際法，而非國內法。國家違背承擔的國際義務的行為并非都屬于國際不法行為，只有在可將該行為歸責于國家時，才構成國際不法行為繼而引起國家責任。一般認為，可歸責于國家的行為主要有：第一，由一國國家元首、政府首腦實施的行為；第二，由外交代表實施的行為；第三，一國的政府官員的公務行為；第四，一國的國家機關依法行使政府權力的行為；第五，經授權代表國家、政府的個人的行為；第六，通過叛亂、革命取得成功而建立新的國家或新政府時的行為。此外，一國國家機關未經授權、超越權限做出的行為也可歸責于國家?？傊?，國家責任的主觀要件整體上要求行為與國家具有聯系。

(二)國家責任的客觀要件

構成國家責任必須滿足客觀要件，客觀要件是指國家的行為違背了承擔的國際義務，違反國際法。這一行為可以是作為或不作為，作為是指國家通過積極的、直接的行為違背承擔的國際義務，并導致他方利益受損；不作為是指國家通過消極的、放任的行為違背承擔的國際義務，未有效地進行制止或補救進而導致他方利益受損。但無論如何，都必須存在一個現實前提，即國家做出或不做出行為時有關國際義務對國家仍然有效。如果不受某一國際義務的約束，顯然不會導致違背國際義務的后果，自然亦不構成國家責任。ILC通過的《國家責任條款草案》第17條規(guī)定，如果國家的行為構成對習慣法、條約或其他國際法中的國際義務的違背，都是國際不法行為，國際義務的起源不影響國際不法行為的定性和國家責任的構成。因此，無論違背的是因條約、習慣國際法或其他國際法而承擔的義務，都構成國際不法行為，都可能引起國家責任。

二、日本傾倒核廢水入海的國家責任的主觀要件分析

國家責任的主觀要件要求某一國際不法行為可歸責于國家，可被視為該國的國家行為。是故，要想判斷日本傾倒核廢水入海是否構成國家責任，首先必須分析東電公司傾倒核廢水的行為是否可歸因于日本而被視為國家行為。

迄今為止，日本已多次傾倒核廢水入海。比如，2011年東電公司傾倒1.15萬噸核廢水入海。2015年東電公司開啟“排水入海”計劃，將2014年實驗性抽取并保管的核廢水傾倒入海。從主體看，傾倒核廢水是由東電公司實施的，但實際上，日本政府完全控制、掌握著東電公司。東電公司雖為私營企業(yè)，但其主營業(yè)務——核電開發(fā)利用與其他種類的活動不同，核電產業(yè)具有高度危險性。誕生之初，核能利用、發(fā)展一直受到本國政府的嚴密監(jiān)管。東電公司的任何行為都是在日本政府的嚴格控制和授權下實施的。2011年東電公司傾倒核廢水得到了日本政府的批準，日本政府根據本國的《核原料物質、核燃料物質及核反應堆規(guī)制法》批準了這一行動。

可見，東電公司已經成為日本政府的“行動工具”，東電公司傾倒核廢水入海的行為完全由日本政府控制。東電公司實際上成為首相的下屬，其作用也只是傳達首相的意圖。[3]東電公司傾倒核廢水的行為得到了日本政府的許可和支持，其傾倒核廢水只是在執(zhí)行日本政府的想法和計劃。換言之，東電公司只是實施傾倒行為的“載體”，真正的意志完全由日本政府發(fā)出。

根據國家主權理論，一國對國內事務享有優(yōu)先管轄權，但同時也負有不得允許本國領土被用以損害他國利益義務，在“科孚海峽案”中這一原則已得以明確。同時，在“納米比亞咨詢意見案”中，國際法院提出如果一國控制著某一行為，就必須承擔相應責任。國家必須對其控制下的行為負責，這是基于優(yōu)先管轄權的必然義務。在傾倒核廢水入海這一行為中，雖然是由東電公司直接實施的，但完全處于日本政府的控制之下，東電公司的行為顯然可歸責于日本，可以視為是日本的國家行為。另外，由于核事故責任的特殊性，1994年《核安全公約》規(guī)定了一切與核設施相關的安全問題必須由管轄核設施的國家承擔，日本是該公約的成員國。因此，雖然傾倒核廢水入海行為的實施主體是東電公司，但鑒于核事故國家責任認定方面的特殊性以及核能開發(fā)利用中國家和私主體利益相關性，東電公司的行為可以歸責于日本，日本是這一國際不法行為的責任主體。

三、日本傾倒核廢水入海的國家責任的客觀要件分析

國家責任的客觀要件要求國家的行為違背承擔的國際義務，國際義務既可以源于國際條約，也可以源于習慣國際法或者其他國際法。有論者提出日本傾倒核廢水入海的行為違反了1972年《防止傾倒廢棄物及其他物質污染海洋的公約》。如李毅認為日本傾倒放射性核廢液是符合公約中的“傾倒”，且放射性核廢液是公約禁止傾倒的“強放射性物質”。[4]彭丁帶指出從整體來看，日本和東電公司排放核廢水的行為有違《防止傾倒廢棄物及其他物質污染海洋的公約》。[5]此類觀點乃是基于“結果說”和“目的說”得出的結論，具有一定的合理性。但是，從條約解釋的角度來看，日本傾倒核廢水的行為并不是公約中規(guī)定的“傾倒”，因為日本傾倒核廢水入海是從陸地傾倒入近海，與《防止傾倒廢棄物及其他物質污染海洋的公約》規(guī)定的從船舶、航空器、平臺等設施傾倒不同。如果強行將日本傾倒核廢水解釋為公約中的“傾倒”，有違國際法的判斷標準和條約解釋規(guī)則。整體來看，日本傾倒核廢水入海的行為主要違反了1982年《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)和1986年《核事故及早通報公約》(以下簡稱《及早通報公約》)。

(一)違背《海洋法公約》中的義務

《海洋法公約》作為海洋開發(fā)、利用、保護的“憲章”，系統(tǒng)全面規(guī)定了海洋環(huán)境保護、保全的義務。日本于1996年6月20日批準加入《海洋法公約》。作為《海洋法公約》的締約國，其應當善意履行其中規(guī)定的海洋環(huán)境保護義務。

《海洋法公約》既從原則上規(guī)定了各締約國保護、保全海洋環(huán)境的一般義務，還對各締約國防止、減少、控制海洋污染、保護海洋環(huán)境的具體義務做了十分細致的規(guī)定。這些義務主要包括：第一，采取一切措施控制海洋環(huán)境污染來源的義務；第二，不得損害他國及其環(huán)境的義務；第三，不得妨礙他國行使權利或履行義務；第四，采取合理措施，不得直接或間接擴大損害或危險范圍或轉變污染類型的義務；第五，在海洋環(huán)境即將遭受污染的迫切危險或已遭受污染時，通知可能受影響的國家和國際主管機構的義務。[6]這些義務共同構成了日本在《海洋法公約》下應承擔和履行的義務。

從事實角度看，2011年4月14日，東電公司將福島第一核電站內1.15萬噸含有低濃度的放射性物質廢水排入大海。[7]2013年9月19日，日本氣象廳官員在國際原子能機構科學論壇上表示，日本傾倒入海的核廢水具有超600億貝克勒爾的放射性物質，主要包括銫137、鍶90。[8]這些核廢水入海后無疑會引起海洋生態(tài)環(huán)境破壞，造成嚴重的海洋環(huán)境污染。美國《科學》雜志曾指出，將核廢水傾倒在海洋中會對海洋環(huán)境造成嚴重污染，核廢水中的放射性物質將危害環(huán)境幾千年，并有可能損害人類的DNA。[9]環(huán)境無國界，環(huán)境要素是相互連通和流動的。一個地方的環(huán)境災難會不同程度地直接或者間接影響其他地方的環(huán)境狀態(tài)，危及其他國家和人民。[10]由于海洋是一個自然的流動的系統(tǒng)，日本不負責任地向近海傾倒核廢水，雖然聲稱核廢水的放射性物質檢測結果已經符合排放標準，但事實并非如此。核廢水入海不僅直接造成了海洋污染，而且核廢水與其他因素的共同作用將變得更加不可控，核廢水會隨著洋流運動對他國管轄海域的環(huán)境和公海環(huán)境造成不利影響，妨礙他國行使本國的權利如捕魚權，履行相關義務如保護管轄海域環(huán)境的義務。隨著核廢水的擴散，核污染的形式將從一個區(qū)域的一種污染形式轉變成另一個地區(qū)或多個地區(qū)的另一種污染形式。譬如，德國一家海洋科學研究機構就曾對核廢水擴散情形進行計算機模擬，結果顯示：在核廢水傾倒入海后的57天內，輻射就將擴散至太平洋大半區(qū)域；半年后高劑量輻射大規(guī)模擴散；只需3年，美國和加拿大就將遭到污染。在洋流作用下，放射性物質將擴散到整個太平洋甚至全球海洋環(huán)境。[11]另外，日本傾倒核廢水并未向可能受影響的其他國家或主管國際機構通報，相反，日本故意進行秘密排放，有意不履行承擔的義務。這些行為顯然有悖于日本基于《海洋法公約》承擔的義務。

(二)違背《及早通報公約》中的義務

基于蘇聯隱瞞掩蓋切爾諾貝利核泄漏事故的前車之鑒，在國際原子能機構的主持下，國際社會于1986年制定并通過了《及早通報公約》。公約旨在強化核能利用方面的國際合作，借助各國提供情報尤其是核事故的情報預防核事故，或者在發(fā)生核事故時盡可能降低危害后果。日本作為《及早通報公約》的締約國，應切實履行公約規(guī)定的通報義務。

《及早通報公約》第一條明確規(guī)定了本公約的適用范圍，福島核電站屬于《及早通報公約》第1條第2款(a)項中的“任何核反應堆”。由此，日本福島核事故可適用《及早通報公約》，是公約的調整對象。公約的核心就是通報義務，即締約國對有關核事故的一系列事項的通報和情報提供的義務?！都霸缤▓蠊s》第5條詳細列舉了締約國應提供的情報種類，如核事故的時間、性質、起因等，包括了有關核事故緊急情況的進一步情報。這些事項共同構成了締約國的通報義務。一旦發(fā)生核事故，締約國應嚴格按照《及早通報公約》向有關國家和國際主管機構進行通報并提供情報。

根據文義解釋，締約國提供的情報應包括核廢水處理情況。換言之，傾倒核廢水入海亦應屬于日本的通報事項之一?！都霸缤▓蠊s》序言要求締約國采取一切措施減輕已經發(fā)生的核事故的后果。因此，將核廢水處理納入通報范圍也符合《及早通報公約》的宗旨和目的，因為核事故產生的放射性廢物的處理事關避免放射性廢物超越國界影響他國或公域環(huán)境?！都霸缤▓蠊s》中的通報義務不是一次性的義務，基于風險預防原則，通報義務應是持續(xù)的，通報的內容和信息應當是充分合理的。[12]日本不僅應在核事故發(fā)生時通報他國和國際主管機構，還應將核事故發(fā)生后的與核事故相關的一系列事項通報他國和國際主管機構。然而，日本在排放核廢水之前，僅通知了遠在萬里之外、幾乎難以受到影響的美國，沒有正式通知周邊可能遭受超越國界影響的國家和國際主管機構，更沒有提供處理核廢水的情報，如時間、地點、放射性物質參數等。[13]韓國稱在當晚19點才通過傳真得知日本傾倒核廢水，而俄羅斯發(fā)表聲明稱其在2011年4月6日才獲悉日本傾倒核廢水一事。[14]日本外務省在2011年4月13日的日本眾院外務委員會會議上也承認，并未在事前就傾倒核廢水一事向周邊各國進行通報。[15]由是觀之，日本單方面把核廢水傾倒入海洋，不僅在核事故發(fā)生時沒有及早向有關國家和國際主管機構進行通報，在傾倒核廢水時沒有向可能受到核輻射影響的國家和國際主管機構提供情報，或與鄰國進行協(xié)商并提供污水核輻射濃度報告，日本未能切實履行承擔的通報和情報提供義務。

四、不具有免責事由

《國家責任條款草案》規(guī)定國際不法行為必須可歸責于國家才能引起國家責任，國家行為可能會因被排除不法性而不引起國家責任。[16]此處所指的“排除不法性”是指因某一行為滿足免責事由而不具備可歸責性，國家不對此承擔責任。當代國際關系紛繁復雜，因某些行為引起的國家責任可能會由于國際法規(guī)定或其他因素被排除不法性，此前產生的國家責任也就可以得以免除。

從理論上看，國家責任的免責事由主要有同意、國際不法行為的反措施、不可抗力和偶然事故、危難與緊急狀態(tài)。[16]就日本傾倒核廢水入海這一行為而言，借助免責情形免除國家責任幾乎是不可能的，故意傾倒核廢水入海行為的自身屬性決定了這些情形無法適用。具體而言，首先，基于國家利益的考量，其他國家不可能容忍和同意日本傾倒核廢水入海。如日本在2020年10月17日聲稱要將123萬噸含有放射性物質氚的核廢水排入大海的舉動不僅引發(fā)了日本漁業(yè)協(xié)會和福島當地民眾的反對，也招致韓國等周邊國家的不滿。[17]其次，傾倒核廢水入海的行為不構成反措施，因為反措施是對國際不法行為的反應，傾倒核廢水并不存在這樣的前提，顯然不屬于這種反應，道理不言自明。再次，傾倒核廢水并非是不可抗力造成的，而是日本故意為之。雖然福島核事故的發(fā)生在一定程度上有不可抗力的因素，如地震引起了海嘯這一自然現象，但將不可抗力和偶然事故應用在傾倒核廢水入海行為中明顯不合適。最后，傾倒核廢水入海的行為很難被認為是危難與緊急狀態(tài)下采取的不得不為的行為。日本政府有多種選擇處理核廢水，如封堵核廢水、向其他地方轉移核廢水、存儲在油輪中。英國核燃料公司就曾采用提取、處理、貯存、玻璃固化等方式處理核廢水。[18]實際上，自2013年以來，日本也提出了如地層注入、蒸汽釋放、氫氣釋放和地下掩埋等多種核廢水處置方案。[19]另外，即使核廢水的存在具有一定的危險性且能夠產生一定程度的緊急狀態(tài)，但傾倒核廢水入海的行為不僅會使這一危險性加重，而且會導致一國的緊急狀態(tài)演變?yōu)閰^(qū)域性或全球性的緊急狀態(tài)。因此，不可能借危險與緊急狀態(tài)免除這一行為的國家責任。概言之，日本傾倒核廢水入海的行為不具有國際法上的任何免責事由。

核廢水的危害是顯而易見的，何況日本傾倒的還是超過法定排放標準500倍以上的核廢水。雖然危害后果在短期內不會顯現出來，但必然是會對海洋環(huán)境造成巨大損害的。海洋不是天然的“垃圾場”，核廢水的處理無疑關系著各國的利益，這從日本決定再次傾倒核廢水入海引發(fā)國際社會的強烈反應就可窺見一斑。傾倒核廢水入海的行為可視為日本的國家行為，不符合公約的規(guī)定，違背了日本承擔的國際義務，構成國家責任是無可辯駁的，且不具有任何可免責的事由。