王俊偉

(吉林師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，吉林長(zhǎng)春 136000)

學(xué)校安全問題已成為社會(huì)當(dāng)前的熱點(diǎn)，對(duì)師生安全和教學(xué)秩序構(gòu)成嚴(yán)重威脅，亟需通過完善學(xué)校安全立法來予以規(guī)范。學(xué)校安全范圍的廣泛性使學(xué)校安全已成為社會(huì)公共安全中的重要一環(huán)，保障學(xué)校安全需要政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)等多元主體共同參與綜合治理，這就需要通過學(xué)校安全立法來理清各主體的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)。通過對(duì)新中國(guó)成立70年來學(xué)校安全立法的回顧與反思，總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題與不足，并以有效預(yù)防和解決學(xué)校安全問題為導(dǎo)向進(jìn)行展望，對(duì)完善我國(guó)學(xué)校安全立法，構(gòu)建學(xué)校安全法治化的綜合治理機(jī)制有重要意義。

一、新中國(guó)成立70年來學(xué)校安全立法的歷程

(一) 1949年—1977年間無法可依階段

新中國(guó)成立之初，由于我國(guó)經(jīng)過長(zhǎng)期的動(dòng)亂和戰(zhàn)爭(zhēng)的洗禮，社會(huì)矛盾尖銳，當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)是進(jìn)行政治制度和經(jīng)濟(jì)制度的建設(shè)，教育制度嚴(yán)重缺失。教育領(lǐng)域的規(guī)定很少，主要有1951年8月10日頒布的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于改革學(xué)制的決定》明確了各類學(xué)校的適當(dāng)?shù)匚?、年限及不同程度學(xué)校之間的銜接；1954年6月5日頒布的《政務(wù)院關(guān)于改進(jìn)和發(fā)展中學(xué)教育的指示》對(duì)中學(xué)教育的全面發(fā)展做了整體布局；1954年9月20日頒布的《五四憲法》確立了保護(hù)公民的受教育權(quán)；1956年5月29日頒布的《師范學(xué)校附屬小學(xué)條例》規(guī)定了師范附屬小學(xué)的設(shè)立及管理機(jī)制等，規(guī)范的是教育體制機(jī)制的內(nèi)容，側(cè)重的是教育事業(yè)發(fā)展與改革，并未涉及學(xué)校安全管理。并且，從1966年5月至1976年10月這段時(shí)期，教育制度遭到嚴(yán)重的沖擊，教育立法停滯不前。此階段教育立法尚且嚴(yán)重缺失，就更別提學(xué)校安全立法，學(xué)校安全問題并不是此階段亟需解決的主要問題，處于無法可依的空白階段。

(二) 1978年—1985年間政策調(diào)控階段

1978年12月13日，鄧小平在黨的十一屆三中全會(huì)上所作的報(bào)告中指出要加強(qiáng)法制，使民主制度化、法律化，杜絕以言代法，樹立法律的權(quán)威，這為我國(guó)開展法制建設(shè)奠定了基調(diào)。十一屆三中全會(huì)后，教育領(lǐng)域的立法有所發(fā)展，但主要以國(guó)務(wù)院發(fā)布的政策性文件和教育部制定的部門規(guī)章的形式存在，并非嚴(yán)格意義上的法律。只有1980年2月21日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》是我國(guó)教育領(lǐng)域真正意義上的第一部法律。這一階段教育領(lǐng)域立法仍以政策調(diào)控為主，主要集中在各級(jí)各類學(xué)校設(shè)置、教師管理、教學(xué)管理、學(xué)生教育培養(yǎng)等事項(xiàng)，針對(duì)學(xué)校安全的立法在教育政策中雖然有所涉及，但仍處于探索階段，只有原則的安全意識(shí)性規(guī)定，內(nèi)容并不具體。

此階段學(xué)校安全立法的意識(shí)并不明顯，主要在關(guān)于學(xué)生入學(xué)體檢、學(xué)生精神文明建設(shè)、學(xué)生思想政治工作、高等院校食堂工作和學(xué)生人身權(quán)益保護(hù)的具體規(guī)定中有所體現(xiàn)。比如1980年4月12日衛(wèi)生部頒布的《技工學(xué)校招生體檢標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行細(xì)則(試行)》和 1985年4月24日教育部、衛(wèi)生部聯(lián)合頒布的《普通高等學(xué)校招生體檢標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了技校與普通高等學(xué)校招生時(shí)對(duì)學(xué)生的體檢要求，明確了各專業(yè)因身體健康原因不予錄取的限制，這并不是歧視性規(guī)定，而是從預(yù)防安全事件的角度考慮，以防日后因?qū)W生人身安全問題而發(fā)生紛爭(zhēng)。1981年2月28日中宣部、教育部、文化部、衛(wèi)生部、公安部聯(lián)合頒布的《關(guān)于開展文明禮貌活動(dòng)的通知》向青少年發(fā)出倡議，開展以講文明、講禮貌、講衛(wèi)生、講秩序、講道德和心靈美、語言美、行為美、環(huán)境美為主要內(nèi)容的“五講四美”文明禮貌活動(dòng)，加強(qiáng)青少年的精神文明建設(shè)，這也有利于青少年安全意識(shí)的形成。1983年8月10日教育部頒布《關(guān)于進(jìn)一步提高普通中學(xué)教育質(zhì)量的幾點(diǎn)意見》特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)愛國(guó)主義教育、共產(chǎn)主義理想教育、道德教育和法制教育；嚴(yán)禁體罰和變相體罰學(xué)生；要加強(qiáng)學(xué)校的后勤工作，辦好伙食，搞好宿舍管理和環(huán)境衛(wèi)生，綠化、美化校園等，對(duì)營(yíng)造安全、和諧的校園環(huán)境提出了要求。1984年1月5日共青團(tuán)中央、教育部、全國(guó)教育工會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)高等院校食堂工作的報(bào)告》指出高等院校食堂工作搞的好不好不僅僅是生活問題，更是政治問題，要為學(xué)生營(yíng)造良好的生活環(huán)境。1984年5月4日教育部辦公廳頒布的《關(guān)于堅(jiān)持正面教育，嚴(yán)禁體罰和變相體罰學(xué)生的通知》要求要愛護(hù)學(xué)生，以理服人，不得體罰或變相體罰學(xué)生，要保護(hù)學(xué)生的人身安全和心理健康。這些規(guī)定中體現(xiàn)了保護(hù)學(xué)生人身安全與營(yíng)造安全和諧學(xué)校環(huán)境的重要性，體現(xiàn)了學(xué)校安全環(huán)境的形成離不開對(duì)學(xué)生精神文明與思想政治意識(shí)的培育。學(xué)校安全立法的探索最早隱含且分散在教育制度的政策文件中，雖不明顯但意義深遠(yuǎn)。

(三) 1986年—2003年間多維立法階段

在法律法規(guī)層面，學(xué)校安全立法以原則性的規(guī)定為主，橫跨行政、民事、刑事三大領(lǐng)域。比如1986年4月12日《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》頒布實(shí)施，其第十六條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、克扣、挪用義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，不得擾亂教學(xué)秩序，不得侵占、破壞學(xué)校的場(chǎng)地、房屋和設(shè)備；禁止侮辱、毆打教師，禁止體罰學(xué)生”，將學(xué)校教學(xué)秩序、教學(xué)設(shè)備設(shè)施維護(hù)及教師和學(xué)生人身安全保護(hù)以立法的形式予以明確。1991年9月4日《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》出臺(tái)，專門設(shè)置未成年人的學(xué)校保護(hù)一章，明確了學(xué)校保護(hù)的范圍、義務(wù)和責(zé)任。1997年3月14日修訂的《中華人民共和國(guó)刑法》第一百三十八條規(guī)定了教育教學(xué)設(shè)施重大責(zé)任事故罪，將明知校舍或者教育教學(xué)設(shè)施有危險(xiǎn)，而不采取措施或者不及時(shí)報(bào)告，致使發(fā)生重大傷亡事故的行為入刑。1999年6月28日頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》明確了學(xué)校、家庭與社會(huì)在預(yù)防未成年人犯罪方面的責(zé)任。

在部門規(guī)章層面，學(xué)校安全立法的內(nèi)容更為具體且以專項(xiàng)立法為主。比如1990年3月12日國(guó)家教委頒布的《學(xué)校體育工作條例》規(guī)定了學(xué)校應(yīng)采取措施保障學(xué)生在體育活動(dòng)中的安全。1990年4月24日國(guó)家教委與衛(wèi)生部聯(lián)合頒布的《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》規(guī)定了學(xué)校應(yīng)采取措施保障學(xué)校的衛(wèi)生安全。1992年4月15日國(guó)家教委《關(guān)于普通高等學(xué)校學(xué)生安全教育及管理暫行規(guī)定》出臺(tái)，對(duì)高等學(xué)校學(xué)生的保護(hù)及學(xué)校校園環(huán)境維護(hù)進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)定。1992年6月10日，國(guó)家教委頒布的《中小學(xué)校園環(huán)境管理的暫行規(guī)定》要求中小學(xué)應(yīng)加強(qiáng)教學(xué)設(shè)施、飲水飲食、取暖用電、開展體育、勞動(dòng)和其他集體活動(dòng)等方面的安全防范，應(yīng)做好安全制度建設(shè)，保證師生安全。2002年6月25日教育部頒布的《學(xué)生傷害事故處理辦法》以列舉方式明確了學(xué)校安全事故承擔(dān)責(zé)任的類型、歸責(zé)原則及事故的處理程序，為各級(jí)各類學(xué)校安全事故的處理提供了依據(jù)，填補(bǔ)了學(xué)校安全事故責(zé)任處理的立法空白。

在地方性規(guī)定層面，拓展了學(xué)校安全立法的深度和廣度，不僅注重學(xué)校安全的管理，更注重學(xué)校安全事故的預(yù)防和處理。比如自1986年開始，山西省、黑龍江省、北京市等18個(gè)省市先后制定了《關(guān)于實(shí)施中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法的辦法》，對(duì)教師與學(xué)生的人身權(quán)益保護(hù)、校舍安全的維護(hù)及教學(xué)秩序的維持做出了原則性規(guī)定。自2001年開始，上海市、杭州市、湖南省等13個(gè)省市先后制定了《中小學(xué)學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防和處理?xiàng)l例》。

在中央與地方規(guī)范性文件層面，以年度學(xué)校安全事故預(yù)警與檢查的方式進(jìn)行調(diào)控。每年度教育部與地方政府教育行政部門都會(huì)針對(duì)宿舍安全、衛(wèi)生安全、體育活動(dòng)安全、防火防電、溺水、交通安全、食品安全、校園暴力等與學(xué)校安全事故有關(guān)的事項(xiàng)發(fā)布預(yù)警文件，并以中央與地方相結(jié)合的方式進(jìn)行安全預(yù)警與檢查，使學(xué)校安全管理動(dòng)態(tài)化、及時(shí)化、常態(tài)化。

在司法適用層面，由最高法院對(duì)學(xué)校安全事故糾紛的處理做出明確的司法解釋，為有效解決學(xué)生傷害糾紛提供依據(jù)。比如1988年1月26日最高人民法院審判委員會(huì)通過的《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)民法通則>若干問題的意見(試行)》第160條規(guī)定：“在幼兒園、學(xué)校生活、學(xué)習(xí)的無民事行為能力人或者在精神病院治療的精神病人，受到傷害或者給他人造成損害，單位有過錯(cuò)的，可以責(zé)令這些單位適當(dāng)給予賠償”，明確了無民事行為能力學(xué)生在教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)期間受侵害時(shí)的責(zé)任認(rèn)定與歸責(zé)原則，為責(zé)任劃分提供了依據(jù)。2003年12月26日最高人民法院制定的《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問題的解釋》明確了人身傷害案件的賠償項(xiàng)目及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，為學(xué)校安全事故責(zé)任賠償標(biāo)準(zhǔn)提供了計(jì)算依據(jù)。

隨著教育事業(yè)的發(fā)展，學(xué)校安全問題逐漸顯現(xiàn)，營(yíng)造和諧穩(wěn)定、安全有序的學(xué)校環(huán)境是教學(xué)計(jì)劃落實(shí)和教育目的實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。此階段的教育立法開始關(guān)注學(xué)校安全問題，認(rèn)識(shí)到學(xué)校安全立法的重要性，在教育立法中專門設(shè)置學(xué)校安全維護(hù)條款，雖然是原則性規(guī)定，但為學(xué)校安全立法的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。逐漸地，從地方層面到國(guó)家層面，專門針對(duì)學(xué)校安全秩序維護(hù)的立法開始出現(xiàn)，內(nèi)容也由粗到細(xì)，針對(duì)學(xué)校安全的校內(nèi)保護(hù)、學(xué)校周邊保護(hù)及校外實(shí)踐活動(dòng)中的安全保護(hù)進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)定，學(xué)校安全立法呈多維度、分散式發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

(四) 2004年—2019年間深化發(fā)展階段

自2004年開始，寧波市、深圳市、遼寧省等先后有12個(gè)地方制定了《學(xué)校安全條例》，規(guī)定了學(xué)校、家庭、社會(huì)各自在學(xué)校安全治理中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，對(duì)學(xué)校安全的綜合治理做出了系統(tǒng)性的規(guī)定。自2006年以來，鄭州市、合肥市、貴州省等9個(gè)省市先后制定了《中小學(xué)學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例》，極大地促進(jìn)了學(xué)校安全事故的預(yù)防與處理。2009年12月26日頒布的《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》明確了學(xué)校在未成年人學(xué)生傷害事故中的歸責(zé)原則與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，成為劃分學(xué)校安全事故責(zé)任的基本依據(jù)。2012年3月28日頒布的《校車安全管理?xiàng)l例》專門對(duì)校車的安全管理及保障乘坐校車學(xué)生的人身保護(hù)做了專門規(guī)定，此條例是法律效力層級(jí)最高的學(xué)校安全專門立法。學(xué)校安全立法進(jìn)一步深化，內(nèi)容更為具體和更具可操作性，從地方性立法到中央層面立法，立法效力層級(jí)更高，更具普遍適用性。學(xué)校安全治理的視角更廣，逐步從分散式治理轉(zhuǎn)向綜合式治理。

學(xué)校的活動(dòng)是多元的，應(yīng)以綜合治理為原則，從社會(huì)各角度考慮制定法律可能產(chǎn)生的效果，不能只以校園為中心，應(yīng)該讓學(xué)校、家庭、社會(huì)形成一個(gè)統(tǒng)一體，為學(xué)校營(yíng)造良好的教育教學(xué)環(huán)境〔1〕。學(xué)校安全的綜合治理是從學(xué)校治安的綜合治理開始的，1996年11月29日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、國(guó)家教委與公安部聯(lián)合頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校治安綜合治理工作的意見》有力地促進(jìn)了學(xué)校的治安工作。然而，由于部門規(guī)章和地方性法規(guī)效力層級(jí)的局限性及不同地域的差異性，現(xiàn)行學(xué)校安全立法并未對(duì)學(xué)校安全形成綜合治理的有效機(jī)制，亟需進(jìn)行立法完善。2016年1月11日教育部頒布的《依法治教實(shí)施綱要(2016—2020年)》指出要大力加強(qiáng)教育立法工作，積極推動(dòng)《學(xué)校安全條例》的起草。2017年2月民革中央婦女和青年工作委員會(huì)辦公室在全國(guó)政協(xié)十二屆五次會(huì)議上提交《關(guān)于完善校園欺凌防范和治理機(jī)制的提案》，建議將防范校園欺凌的專題教育作為教學(xué)要求常規(guī)化，借鑒國(guó)外立法模式，制定《校園安全法》，完善相關(guān)法律法規(guī)。這為學(xué)校安全立法從分散式治理到綜合性治理的完善奠定了基礎(chǔ)。

二、新中國(guó)成立70年來學(xué)校安全立法存在的不足

(一) 立法缺位，覆蓋率不足

新中國(guó)成立以后很長(zhǎng)一段時(shí)期，學(xué)校安全問題并不是教育領(lǐng)域亟需解決的問題，包括學(xué)校安全立法在內(nèi)的教育立法并未得到足夠的重視，直至1980年《學(xué)位條例》的頒布，標(biāo)志著教育領(lǐng)域立法的開始，此后義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育、民辦教育等領(lǐng)域的立法蓬勃發(fā)展〔2〕。隨著教育領(lǐng)域立法的發(fā)展，學(xué)校安全立法分散在不同的部門法中，橫跨民事、行政與刑事三大領(lǐng)域，雖取得重要進(jìn)展，但立法仍缺位嚴(yán)重。

學(xué)校安全涉及領(lǐng)域仍存在立法缺位。學(xué)校安全立法除在教育、食品安全、消防、侵權(quán)責(zé)任、道路交通等專項(xiàng)法律中規(guī)定有學(xué)校安全條款外，中央與地方立法相結(jié)合，也制定了大量行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法律法規(guī)、地方規(guī)章與規(guī)范性文件甚至司法解釋；也出現(xiàn)了《校車安全管理?xiàng)l例》的單行立法和《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》的綜合立法；立法數(shù)量雖多，但過于分散，地方立法多是對(duì)中央立法的實(shí)施性規(guī)定，重復(fù)多，創(chuàng)新少；至今尚未出臺(tái)一部針對(duì)學(xué)校安全的綜合性立法〔3〕?，F(xiàn)行學(xué)校安全立法雖針對(duì)校車、校舍、食堂、衛(wèi)生、體育活動(dòng)等進(jìn)行了立法，但彼此之間各自分立且覆蓋率嚴(yán)重不足，而學(xué)校安全并不僅僅局限于這些領(lǐng)域，校園安全、校園周邊安全、校園欺凌、師生人身安全、學(xué)校安全事故責(zé)任認(rèn)定與處理、責(zé)任分擔(dān)與救濟(jì)機(jī)制等方面亟需進(jìn)行立法完善。

效力層級(jí)較高的學(xué)校安全立法缺位。在國(guó)家立法層面，學(xué)校安全的立法雖然在其他法律法規(guī)中有所涉及，但只是強(qiáng)調(diào)學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)安全制度建設(shè)并做好安全預(yù)案，應(yīng)保障師生的人身不受侵害，若發(fā)生安全事故，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行處理，都屬于原則性的規(guī)定，操作性不強(qiáng)，且至今未出臺(tái)專門的學(xué)校安全法。2012年4月5日國(guó)務(wù)院頒布的《校車安全管理?xiàng)l例》才稱得上學(xué)校安全的第一部單行立法，其法律性質(zhì)為行政法規(guī)，以規(guī)范校車安全為目的，側(cè)重的是行政調(diào)控且適用范圍有限。衛(wèi)生安全、體育活動(dòng)安全、食堂安全、安全事故責(zé)任處理、中小學(xué)幼兒園安全管理等方面都以部門規(guī)章形式存在。在地方立法層面，部分省市專門制定了《學(xué)校安全條例》和《中小學(xué)學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防和處理辦法》，較中央立法內(nèi)容上更具體且更具操作性，但卻有地域的適用限制和存在貫徹落實(shí)的不力，并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。甚至教育部、地方教育行政部門每年度發(fā)布的臨時(shí)性預(yù)防學(xué)校安全事故的通知文件成為調(diào)控學(xué)校安全管理的主要依據(jù)，而制定的學(xué)校安全立法卻被束之高閣。究其原因是因?yàn)槿狈哂衅毡檫m用效力的學(xué)校安全立法，部門規(guī)章與地方性法規(guī)在法律效力層級(jí)上是一樣的，在法律適用上只能作為參考依據(jù)，而不能直接作為法律依據(jù)，再加上地方性法規(guī)的地域適用性限制，更具可操作性的規(guī)定因效力層級(jí)偏低而無法普遍適用。實(shí)際上，仍然是分散在其他法律法規(guī)中的安全立法原則一直在解決學(xué)校安全問題中起著主導(dǎo)作用，效力層級(jí)較低的學(xué)校安全立法難以發(fā)揮實(shí)效，已無法滿足司法實(shí)踐的需要。在法律制度和實(shí)踐層面并沒有從根本上改變學(xué)校安全問題所面臨的嚴(yán)峻局面，學(xué)校仍面臨沉重的壓力〔4〕。

(二) 立法重微觀輕宏觀

學(xué)校安全既包括校內(nèi)安全，也包括校外安全。學(xué)校安全是社會(huì)安全的重要組成部分，學(xué)校安全不能脫離社會(huì)安全而存在，社會(huì)安全是學(xué)校安全的前提和保障，學(xué)校安全問題首先是一個(gè)社會(huì)安全問題，需要集合家庭、學(xué)校與社會(huì)共同的力量才能有效地預(yù)防學(xué)校安全。學(xué)校安全立法需要從宏觀上正確把握家庭、學(xué)校與社會(huì)之間的關(guān)系，厘清彼此之間的權(quán)責(zé)利。然而，現(xiàn)行學(xué)校安全立法的視角多聚焦在學(xué)校安全管理活動(dòng)中的某一方面，針對(duì)校車、食堂衛(wèi)生、體育活動(dòng)、校舍、事故的處理與預(yù)防等特定的管理活動(dòng)進(jìn)行具體規(guī)定，規(guī)范的也只是該管理活動(dòng)中的特定行為，并不涉及其他學(xué)校安全管理活動(dòng)，立法彼此之間缺乏銜接和聯(lián)動(dòng)，具有適用的局限性。教育部及地方各級(jí)教育行政部門每年度都會(huì)以紅頭文件的形式發(fā)布防溺水、防交通事故、防校園欺凌、防衛(wèi)生事件等各類通知，警示學(xué)校事前預(yù)防、事中控制和事后處理學(xué)校安全事故；此類政策性文件替代了安全立法應(yīng)有的作用，甚至于成為主導(dǎo)，安全立法中卻缺乏具體且具可操作性的規(guī)定；而政策具有臨時(shí)性和司法適用的局限性，并不能成為解決學(xué)校安全事故糾紛的依據(jù)，并不利于學(xué)校安全事故的預(yù)防和處理，也不利于學(xué)校安全立法的貫徹落實(shí)。甚至一旦發(fā)生學(xué)校安全事件，教育行政部門通常以“運(yùn)動(dòng)式”的形式開展學(xué)校安全的檢查與監(jiān)督，而往往此種方式達(dá)到的效果卻比現(xiàn)有立法起到的規(guī)范作用更好。從以上情形看，針對(duì)某一管理活動(dòng)進(jìn)行專門立法，或以臨時(shí)規(guī)范性文件替代立法，亦或以“運(yùn)動(dòng)式”開展學(xué)校安全監(jiān)督檢查，都是從微觀的視角開展學(xué)校安全的預(yù)防和處理，都是把學(xué)校安全問題僅僅看作是教育領(lǐng)域的事，并未把學(xué)校安全置在社會(huì)安全中進(jìn)行考量，至今未出臺(tái)一部綜合性的學(xué)校安全立法來規(guī)范家庭、學(xué)校和社會(huì)各主體之間的關(guān)系。僅僅靠學(xué)校與教育行政部門的力量是無法解決學(xué)校安全問題的，微觀視角的現(xiàn)行立法已無法滿足解決學(xué)校安全問題的實(shí)際需要。

(三) 責(zé)任主體缺位與錯(cuò)位

學(xué)校安全的有效管理需要整合社會(huì)各種有利資源，集聚社會(huì)多方力量共同參與來實(shí)現(xiàn)，需要各相關(guān)責(zé)任主體履職盡責(zé)。然而，現(xiàn)行學(xué)校安全立法并未構(gòu)建各責(zé)任主體明晰的權(quán)責(zé)界限，責(zé)任主體嚴(yán)重缺位與錯(cuò)位。教育部、公安部、司法部等十部門聯(lián)合頒布實(shí)施的《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》是第一部關(guān)于學(xué)校安全的綜合性立法，雖然明確了學(xué)校、學(xué)校舉辦者及學(xué)校安全管理相關(guān)行政部門在學(xué)校安全管理活動(dòng)中的職責(zé)，但規(guī)定過于原則，職責(zé)界限與主體責(zé)任不清、行動(dòng)權(quán)限協(xié)調(diào)性不足，致使各責(zé)任主體不履行、不完全履行或錯(cuò)位履行職責(zé)。教育部頒布實(shí)施的《學(xué)生傷害事故處理辦法》是專門為解決和處理學(xué)校安全事故制定的部門規(guī)章，雖然列舉了學(xué)校擔(dān)責(zé)與不擔(dān)責(zé)的各種情形，但針對(duì)的責(zé)任主體僅僅是學(xué)校、學(xué)生與第三人，并未涉及其他責(zé)任主體，對(duì)教育行政部門等責(zé)任主體缺位或錯(cuò)位引發(fā)的學(xué)校安全事故責(zé)任卻缺乏規(guī)定。在現(xiàn)有學(xué)校安全立法規(guī)范的條件下，一旦發(fā)生學(xué)校安全事故，學(xué)校往往成為唯一的責(zé)任主體，其他責(zé)任主體是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)何種責(zé)任，以及責(zé)任如何認(rèn)定卻缺乏明確的依據(jù)，并不利于學(xué)校安全問題的解決，校園安全事件仍然呈上升態(tài)勢(shì)，對(duì)學(xué)生、家長(zhǎng)、學(xué)校甚至整個(gè)社會(huì)都產(chǎn)生了不利的影響〔5〕。

三、我國(guó)學(xué)校安全立法的展望

(一) 學(xué)校安全領(lǐng)域全覆蓋

因?qū)W校安全立法的不完善，學(xué)校安全隱患的增多，學(xué)生安全意識(shí)薄弱、自我保護(hù)差及學(xué)校周邊環(huán)境愈加復(fù)雜等因素的影響，學(xué)校安全問題頻發(fā)，已成為危害師生人身安全和教學(xué)秩序的嚴(yán)重威脅，亟需進(jìn)行校園安全立法使校園安全管理規(guī)范化、法制化，才能保障學(xué)校安全管理工作依法有序進(jìn)行〔6〕。學(xué)校安全涉及政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)等多方主體；涉及民事、行政與刑事多種法律關(guān)系；涉及學(xué)校食堂、衛(wèi)生、宿舍、消防、體育活動(dòng)、校園暴力、學(xué)校周邊等多種安全領(lǐng)域；涉及幼兒園、中小學(xué)、高校等各級(jí)各類學(xué)校等多種安全問題，是一個(gè)綜合性的、紛繁復(fù)雜的難題。而現(xiàn)行學(xué)校安全立法的分散性、不完善性、效力層級(jí)較低性等因素的制約已無法滿足學(xué)校安全管理的現(xiàn)實(shí)需求和司法實(shí)踐的要求，亟需進(jìn)行立法完善，只有將其納入到法制化與法治化的管理，才能有效預(yù)防和處理學(xué)校安全問題?；趯W(xué)校安全的紛繁復(fù)雜性，制定一部適用于各級(jí)各類學(xué)校、用于調(diào)整學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)對(duì)全過程的、公私合體的統(tǒng)一立法勢(shì)在必行〔7〕。學(xué)校安全立法趨向綜合性與普遍適用性，形成自上而下以學(xué)校安全法律為中心，學(xué)校安全行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章及各級(jí)政府規(guī)范性文件相配套的學(xué)校安全法律體系。

(二) 學(xué)校安全社會(huì)化

學(xué)校安全是一個(gè)系統(tǒng)性的概念，包括校園安全與學(xué)校外部安全，與社會(huì)安全互相交融，并不存在超然于社會(huì)安全母系統(tǒng)而獨(dú)立存在的校園安全；學(xué)校安全立法是學(xué)校安全治理問題上頂層設(shè)計(jì)的最好方式〔8〕。學(xué)校安全的預(yù)防需要政府、家庭、學(xué)校等各類主體共同的參與，應(yīng)將學(xué)校安全作為社會(huì)公共安全的重要內(nèi)容。學(xué)校安全立法應(yīng)立足于有效預(yù)防和處理學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)，充分合理利用社會(huì)各種資源，協(xié)同各類相關(guān)主體共同參與治理構(gòu)建立法體系。首先，厘清學(xué)校安全與社會(huì)安全的關(guān)系。學(xué)校安全是社會(huì)安全的重要組成部分，也是社會(huì)安全的重要體現(xiàn)，學(xué)校發(fā)生不安全事件會(huì)對(duì)社會(huì)安全造成威脅；社會(huì)安全是學(xué)校安全的基礎(chǔ)和保障，社會(huì)不安全事件會(huì)影響學(xué)校安全；學(xué)校安全是全社會(huì)的事，應(yīng)在社會(huì)安全中去衡量學(xué)校安全立法。其次，明確學(xué)校安全的相關(guān)責(zé)任主體及職責(zé)范圍。確定政府、家庭、學(xué)校及社會(huì)中與學(xué)校安全相關(guān)的責(zé)任主體，厘清各自的職責(zé)范圍、行動(dòng)權(quán)限銜接機(jī)制、責(zé)任承擔(dān)及追究機(jī)制，使各主體協(xié)同治理學(xué)校安全。再次，程序與實(shí)體并重，構(gòu)建安全事故責(zé)任認(rèn)定機(jī)制。實(shí)踐中多通過學(xué)校管理制度匯編、學(xué)校宣傳手冊(cè)、班會(huì)記錄、學(xué)生安全責(zé)任書、校務(wù)日志、班主任工作日志、每日安全提示記錄、學(xué)校廣播的安全注意事項(xiàng)等證據(jù)進(jìn)行判斷，造成司法認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一〔9〕。通過加強(qiáng)學(xué)校安全事故處理的立法，明確安全事故責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與程序，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為有效處理學(xué)校安全事故提供法律依據(jù)。

(三) 學(xué)校安全責(zé)任分散化

學(xué)校安全立法應(yīng)加強(qiáng)事故責(zé)任認(rèn)定后的賠償責(zé)任保障機(jī)制，確保受傷害學(xué)生應(yīng)得的賠償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)，消除安全事故造成的影響。因安全事故誘因的多樣性，學(xué)校資金的有限性，致害人經(jīng)濟(jì)能力的不確定性，意外或不可抗力情形下賠償主體的缺失等，僅依靠學(xué)校、致害人的力量很難負(fù)擔(dān)起安全事故的賠償。這就需要將學(xué)校安全事故責(zé)任的分擔(dān)社會(huì)化，將校方責(zé)任險(xiǎn)強(qiáng)制化，保險(xiǎn)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算；學(xué)生意外傷害險(xiǎn)普及化，逐漸使學(xué)生人身意外傷害保險(xiǎn)全覆蓋；探索設(shè)立學(xué)生傷害事故社會(huì)救助基金，通過財(cái)政撥款、社會(huì)籌集、救助基金孳息和投資營(yíng)運(yùn)收入、救助基金管理機(jī)構(gòu)依法向?qū)W校安全事故侵權(quán)責(zé)人追償?shù)馁Y金來保障資金的來源，來給予經(jīng)濟(jì)困難的受害學(xué)生一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使其得到及時(shí)救治〔10〕。如此才能使學(xué)校安全事故得到真正的解決，才能消除影響，保障權(quán)利，維護(hù)秩序。

(四) 學(xué)校安全監(jiān)督全程化

在完善學(xué)校安全立法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)學(xué)校安全立法的監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建。學(xué)校安全立法的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)將視角著眼在事前、事中和事后的全過程監(jiān)管。一是應(yīng)加強(qiáng)安全教育。將學(xué)校安全教育納入到依法治教的規(guī)劃和日常教學(xué)的計(jì)劃中，并將其作為考核學(xué)校安全管理履職的重要內(nèi)容。二是應(yīng)設(shè)置專門的學(xué)校安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。教育行政部門與學(xué)校都應(yīng)設(shè)置專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，校內(nèi)與校外相結(jié)合，監(jiān)督學(xué)校安全工作開展情況、安全事故處理情況、權(quán)利救濟(jì)保障情況。三是應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。對(duì)各相關(guān)主體在學(xué)校安全綜合治理中不依法履職、怠于履職的行為，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，并采取強(qiáng)制措施予以監(jiān)管。四是借助第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督?；趯W(xué)校安全管理活動(dòng)，將宿舍安全、食品安全、供水供電安全、校園安全風(fēng)險(xiǎn)防范等事項(xiàng)委托給專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。