翟丹丹 江蘇大學(xué)財(cái)務(wù)處

一、前言

隨著高等院校財(cái)務(wù)制度改革工作的不斷推進(jìn)，政府對(duì)高校資金使用的管控也越來(lái)越嚴(yán)格。目前我國(guó)高校資金75%以上都來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款，以江蘇省為例，省教育廳2018 年財(cái)政撥款支出2,639,709.31 萬(wàn)元，占本年支出合計(jì)的54.30%；2019年財(cái)政撥款支出2,805,553.96萬(wàn)元，占本年支出合計(jì)的52.53%；2020年度財(cái)政撥款支出3,139,825.91 萬(wàn)元，占本年支出合計(jì)的57.47%。由此可見(jiàn)，財(cái)政撥款金額逐年上升，所占比重也都在省教育廳全年總支出的50%以上。除了國(guó)家財(cái)政撥款之外，高校資金還來(lái)源于教育事業(yè)收入以及其他收入。逐年增加的高校經(jīng)費(fèi)投入是資金供需平衡的必然要求，但同時(shí)也在資金使用過(guò)程中暴露出效率低下的問(wèn)題，如何物盡其用是每個(gè)教育體系工作人員需要反思的問(wèn)題。

二、高校資金使用效率低下的原因

（一）資金使用效率量化難度大

高校作為教育機(jī)構(gòu)，不以盈利為最終目的，承擔(dān)的是教書育人的責(zé)任，因此在衡量投入產(chǎn)出關(guān)系時(shí)，很難科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪x擇數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比。人力、物力等都屬于高校的投入指標(biāo)，但如果單純地用人員數(shù)量、工資收入、設(shè)施設(shè)備等數(shù)據(jù)來(lái)作為投入指標(biāo)，一方面過(guò)于片面，數(shù)據(jù)完整性不足，另一方面每所高校具體辦學(xué)方針和理念都不盡相同，因此對(duì)于資金的使用側(cè)重點(diǎn)各有不同，難以形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于產(chǎn)出指標(biāo)的選取也有同樣的困擾，比如學(xué)校的科研成果、學(xué)生的綜合能力、教師的職業(yè)發(fā)展等都難以用幾個(gè)單一的數(shù)據(jù)來(lái)衡量，且不同高校對(duì)于成果的重視程度不一致，比如研究性高校更側(cè)重科研成果，如論文、專利技術(shù)、國(guó)家獎(jiǎng)項(xiàng)等，但一些應(yīng)用型大學(xué)卻更重視學(xué)生的實(shí)踐活動(dòng)，因此在選取指標(biāo)時(shí)需根據(jù)高校實(shí)際情況作出調(diào)整，這樣就導(dǎo)致最終數(shù)據(jù)不具有橫向?qū)Ρ刃浴?/p>

（二）預(yù)算編制與執(zhí)行匹配程度低

高校預(yù)算編制一般由財(cái)務(wù)處根據(jù)以前年度的預(yù)算、決算數(shù)據(jù)對(duì)本年度的資金需求作出預(yù)測(cè)，從而得出每年的資金預(yù)算數(shù)。在此過(guò)程中，學(xué)校其他部門參與度低，導(dǎo)致預(yù)算編制過(guò)程中過(guò)于死板，無(wú)法充分了解每個(gè)學(xué)院、學(xué)科的真實(shí)需求，造成資金分配的不均衡。長(zhǎng)期采用這種“閉門造車”式的預(yù)算標(biāo)志方式，各部門對(duì)財(cái)務(wù)處的資金分配方式表示質(zhì)疑，不利于信息溝通，預(yù)算編制工作難以順利開展。

目前各高校在預(yù)算執(zhí)行方面的政策仍停留在基本都規(guī)章制度層面，缺乏約束力。學(xué)院、部門以申請(qǐng)更多的經(jīng)費(fèi)為目的，但在經(jīng)費(fèi)的使用過(guò)程中不追求效益最大化，只求數(shù)量，不求質(zhì)量，報(bào)銷過(guò)程中出現(xiàn)很多不合理的支出。學(xué)院申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的目的是為了花錢，而非為了做好教學(xué)、科研工作，長(zhǎng)此以往，雖然每年的資金投入量在不斷地增加，但效果甚微。更有一些項(xiàng)目自從申請(qǐng)到經(jīng)費(fèi)以來(lái)，支出只有寥寥數(shù)筆，到了資金收回的時(shí)點(diǎn)才發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中依然剩余大筆經(jīng)費(fèi)沒(méi)有使用，有些部門為了避免經(jīng)費(fèi)被回收，在極短的時(shí)間內(nèi)想方設(shè)法消耗大量資金，以為自己挽回了損失，但這種缺乏長(zhǎng)期和全面規(guī)劃的資金使用方式，難道不是另一種形式的資源浪費(fèi)嗎？在前期資金預(yù)算的過(guò)程中，沒(méi)有從整體角度考慮資金的優(yōu)化配置，造成資金分配不合理，后期在資金使用過(guò)程中，又缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的管控措施和評(píng)價(jià)機(jī)制，這種“重申請(qǐng)，輕執(zhí)行”的策略不僅降低了資金使用效率，而且使得高校的整體氛圍變得急功近利，無(wú)法真正投身于教育、科研事業(yè)中。

（三）內(nèi)部控制機(jī)制不完善

第一，資金使用效率的績(jī)效評(píng)價(jià)制度不完善?，F(xiàn)階段大多數(shù)高校并沒(méi)有系統(tǒng)全面的評(píng)價(jià)資金使用效率的體系，而在實(shí)際經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中，項(xiàng)目從申請(qǐng)到最后的回收經(jīng)費(fèi)，硬性規(guī)定主要是看資金使用百分比，但是資金使用量并非科學(xué)的評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)使用效率的關(guān)鍵指標(biāo)，有時(shí)甚至?xí)鸬较喾吹男Ч?，為了表明?jīng)費(fèi)確實(shí)被“用在了刀刃上”，過(guò)度追求更快地消耗資金，雖然在賬面上顯示資金確實(shí)都已被消耗，但對(duì)學(xué)生、學(xué)校的貢獻(xiàn)卻難以計(jì)量。第二，財(cái)務(wù)對(duì)資金使用的審核力度不足。隨著資金量的激增，財(cái)務(wù)已逐漸偏向于基本財(cái)務(wù)核算為主，難以將精力分散到預(yù)算、審核和監(jiān)督中。一方面，報(bào)銷單據(jù)的數(shù)量與日俱增，為了提高報(bào)銷到賬速度，大量的財(cái)務(wù)工作人員在拼命追求速度，對(duì)于一些模棱兩可的報(bào)銷業(yè)務(wù)抱有隨意的態(tài)度，財(cái)務(wù)工作人員對(duì)于同一事項(xiàng)的處理口徑不一致，加大了師生與財(cái)務(wù)工作人員的矛盾。另一方面，財(cái)務(wù)處在資金預(yù)算過(guò)程中沒(méi)有充分考慮各部門真實(shí)的資金需求量，在經(jīng)費(fèi)到賬以后，催促各部門盡快完成經(jīng)費(fèi)預(yù)算的使用，更加劇了整體激進(jìn)的資金使用風(fēng)氣。第三，大數(shù)據(jù)化的會(huì)計(jì)環(huán)境未建成，審計(jì)難度大。各高?，F(xiàn)階段已建成完備的電子檔案的少之又少，因?yàn)榍捌谛枰度氪罅咳肆Α⑽锪?、?cái)力對(duì)報(bào)銷單據(jù)進(jìn)行歸檔、整理、分類、上傳，對(duì)票據(jù)的規(guī)范性要求很高，需要全體師生的共同配合，且在短期內(nèi)成效不明顯。高校多年的累積會(huì)計(jì)憑證、賬簿多以紙質(zhì)為主，在審計(jì)過(guò)程中，需要翻越大量的憑證和單據(jù)，積年的憑證由于數(shù)量巨大，在保存過(guò)程中出現(xiàn)了丟失、毀損等問(wèn)題，數(shù)據(jù)完整性不高，往往審計(jì)一項(xiàng)需要翻閱幾百?gòu)垜{證，審計(jì)難度大效率低，且發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不全面。

三、提高高校資金使用效率的改進(jìn)建議

（一）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的控制

第一，完善考核制度。從事前審批、事中控制、事后考核三個(gè)維度進(jìn)行考核，事前對(duì)于預(yù)算申請(qǐng)過(guò)程需制定詳細(xì)的審批制度，對(duì)于不合理的預(yù)算申請(qǐng)不予批復(fù)，不能抱著多多益善的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，而是要寧缺毋濫；事中控制時(shí)不僅要對(duì)報(bào)銷業(yè)務(wù)的內(nèi)容、性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)進(jìn)行審核，還要判斷報(bào)銷事項(xiàng)與項(xiàng)目的相關(guān)性程度，對(duì)于不同的資金來(lái)源的經(jīng)費(fèi)審核力度要做到一視同仁，不因?yàn)轫?xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)源、審計(jì)強(qiáng)度、是否結(jié)題等因素影響審核力度。報(bào)銷完成后，對(duì)項(xiàng)目再進(jìn)行復(fù)查，以此檢測(cè)前兩步的有效性，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的漏洞及時(shí)更正。第二，定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行核查。一方面，定期對(duì)各項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用百分比進(jìn)行考核，在實(shí)際經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中，存在不少前期不使用資金，中后期為了趕在經(jīng)費(fèi)回收之前盡快使用而隨意耗用經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，因此需要定時(shí)對(duì)所有項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行考核，并以此作為日后申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的重要考核指標(biāo)，從源頭上杜絕經(jīng)費(fèi)的不當(dāng)耗費(fèi)。另一方面，強(qiáng)化事中資金審核流程。按照支出金額大小以及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)類型的不同，對(duì)資金使用進(jìn)行專人審批制度，比如采購(gòu)過(guò)程中對(duì)于金額較大的業(yè)務(wù)，每個(gè)部門制定審核員對(duì)業(yè)務(wù)的合理性進(jìn)行審核，能更好地從專業(yè)的角度考察采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效率。第三，健全預(yù)算審批獎(jiǎng)懲制度，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。資金從申請(qǐng)、下?lián)?、?zhí)行、回收的過(guò)程中，涉及多個(gè)部門的共同協(xié)作，但風(fēng)險(xiǎn)多集中在財(cái)務(wù)層面，因此在執(zhí)行過(guò)程中，需要財(cái)務(wù)人員更謹(jǐn)慎的對(duì)資金的使用過(guò)程進(jìn)行審核，嚴(yán)格按照?qǐng)?bào)銷流程的規(guī)章制度，做到一視同仁，日后在審計(jì)過(guò)程中，將預(yù)算執(zhí)行不當(dāng)?shù)那闆r落實(shí)到每個(gè)制單、審核的財(cái)務(wù)人員，確保在資金使用的最關(guān)鍵一步做好把控。

（二）加快推進(jìn)財(cái)務(wù)云服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)

當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，大數(shù)據(jù)技術(shù)與財(cái)務(wù)核算的融合更有利于高校資金使用效率的提升。建成云服務(wù)平臺(tái)可以從五個(gè)方面著手實(shí)施：（1）建立會(huì)計(jì)電子檔案，將財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)化，更直觀且便于翻閱。所有的原始發(fā)票、憑證、賬簿全部電子化，減少紙質(zhì)信息的使用，更便于管理和保存，降低了審計(jì)工作的難度，提高了差錯(cuò)更正的精度。（2）通過(guò)系統(tǒng)的不相容崗位權(quán)限設(shè)置，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)工作人員真正意義上的權(quán)責(zé)分離，使責(zé)任到人的制度得以實(shí)現(xiàn)，且對(duì)于工作崗位的職責(zé)劃分更加細(xì)化、專業(yè)。（3）逐步實(shí)行線上電子審批制度。高校的資金審批程序往往過(guò)于繁雜，辦理一項(xiàng)業(yè)務(wù)需要經(jīng)辦人在不同的部門之間輾轉(zhuǎn)，有時(shí)候會(huì)因?yàn)椴块T領(lǐng)導(dǎo)的特殊情況無(wú)法及時(shí)審批，浪費(fèi)時(shí)間和精力不說(shuō)，還會(huì)因?yàn)闇贤ú划?dāng)?shù)葐?wèn)題導(dǎo)致矛盾的加劇。在全校范圍內(nèi)實(shí)行線上審批，讓報(bào)銷流程更透明、直觀，減少經(jīng)辦人與財(cái)務(wù)工作者的摩擦，節(jié)約雙方時(shí)間，也不會(huì)因?yàn)槟骋粋€(gè)環(huán)節(jié)的銜接而耽誤整體業(yè)務(wù)的流程。（4）建立監(jiān)督數(shù)據(jù)庫(kù)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)的流程做到公開、透明，接受全體人員的監(jiān)督。推出線上客服，減少師生不同部門之間的無(wú)效溝通，提供點(diǎn)對(duì)點(diǎn)指導(dǎo)，也能在第一時(shí)間了解訴求，便于數(shù)據(jù)庫(kù)的進(jìn)一步完善。（5）結(jié)合全校各部門，如學(xué)工處、信息化處、人事處、招標(biāo)辦等制定動(dòng)態(tài)、全局的資金使用規(guī)范制度。高校資金使用效率的提升不僅是財(cái)務(wù)處的任務(wù)，更需要結(jié)合不同部門，從不同的專業(yè)角度分析，保證各部門的有效銜接。通過(guò)大數(shù)據(jù)和云服務(wù)平臺(tái)的結(jié)合可以實(shí)現(xiàn)對(duì)科研工作者的資金偏好分析，定向推送予其偏好相符的科研最新政策，更精準(zhǔn)地為全校教職工服務(wù)。

（三）完善資金使用效率評(píng)價(jià)指標(biāo)

1.定性指標(biāo)與定量指標(biāo)結(jié)合的評(píng)價(jià)制度。評(píng)價(jià)一所高校資金使用效率主要是看投入與產(chǎn)出的關(guān)系，投入指標(biāo)包括基本人員工資支出、商品和服務(wù)支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、資本性支出等，支出指標(biāo)包括學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、師資教學(xué)力量、學(xué)生總體素質(zhì)等多項(xiàng)定性與定量相結(jié)合的指標(biāo)。結(jié)合各高校實(shí)際情況，因地制宜選擇能反映高校實(shí)際情況的定性、定量指標(biāo)，而非單一的某一項(xiàng)數(shù)據(jù)，形成最終的分析評(píng)價(jià)報(bào)告。

2.一般性指標(biāo)與特殊性指標(biāo)靈活地運(yùn)用。高校的社會(huì)屬性決定了其特殊的資金使用模式，從來(lái)源上看，一般以財(cái)政撥款為主，自籌、捐贈(zèng)為輔，從使用途徑來(lái)看，資金多流向教學(xué)、科研用途，這些性質(zhì)決定了高校的一般指標(biāo)的類似性。但高校的不同研究特色又導(dǎo)致其在指標(biāo)選擇上具有特殊性，比如研究型高校與應(yīng)用型高校在投入指標(biāo)的選擇上就大不相同，研究型大學(xué)側(cè)重于加重科研經(jīng)費(fèi)的投入，而應(yīng)用型大學(xué)更側(cè)重在實(shí)踐環(huán)節(jié)的投入。

（四）構(gòu)建完善的內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制制度貫穿于高校所有活動(dòng)中，只有形成一套完備的內(nèi)控機(jī)制，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)日常經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中存在的弊端。高?？梢詮囊韵聨讉€(gè)具體方面對(duì)內(nèi)控制度進(jìn)行完善：（1）預(yù)算申請(qǐng)中引入預(yù)評(píng)審制度，對(duì)列支的不合理的支出不予批復(fù)，且將前期審批中的問(wèn)題進(jìn)行登記，總結(jié)共通性問(wèn)題，作為日后完善預(yù)算審批流程的依據(jù)。（2）建立以項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為中心的責(zé)任制，核查項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是否具有優(yōu)化資金使用效率的能力，建立電子誠(chéng)信檔案，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的資金使用不實(shí)、不當(dāng)、舞弊、以各種緣由套取項(xiàng)目資金等行為進(jìn)行記錄登記，納入對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的年度考核中，根據(jù)實(shí)際情況給予懲處，堅(jiān)決抵制各種形式的資源浪費(fèi)。但是對(duì)資金使用狀況良好、積極投身科學(xué)研究的工作人員也需要給予應(yīng)當(dāng)?shù)墓膭?lì)，在全校范圍內(nèi)打造高效、科學(xué)的學(xué)術(shù)氛圍，形成良性循環(huán)。（3）內(nèi)部控制與外部監(jiān)管相結(jié)合。高校需要接受公眾對(duì)其資金使用狀況的監(jiān)督與審核，而內(nèi)部監(jiān)管作為第一道關(guān)卡，需要定期、不定期地進(jìn)行專項(xiàng)、全面的核查。對(duì)特殊的經(jīng)濟(jì)科目進(jìn)行不定期、專項(xiàng)核查，如業(yè)務(wù)接待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等，對(duì)報(bào)銷中常見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)科目進(jìn)行定期、全面的核查，如差旅費(fèi)、辦公費(fèi)、版面費(fèi)等。（4）健全超預(yù)算預(yù)警機(jī)制，預(yù)算申請(qǐng)后在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中會(huì)遇到預(yù)算與實(shí)際報(bào)銷不能完全匹配甚至?xí)l(fā)生超支的情況，預(yù)算調(diào)整情況需要經(jīng)過(guò)審核，如確實(shí)是項(xiàng)目資金使用需求予以審批，如果只是為了增加不合理、不必要的資金支出則不應(yīng)批復(fù)。對(duì)于預(yù)算超支的情況進(jìn)行嚴(yán)格的審批和論證，并納入項(xiàng)目完成情況的考核中。

四、結(jié)語(yǔ)

從傳統(tǒng)角度看來(lái)，高校是國(guó)家的教育重地，不以營(yíng)利為目的，因而國(guó)家投入的大量資金無(wú)須以效率為導(dǎo)向，這可能導(dǎo)致高校資金管理疏漏，無(wú)法成為提升科研實(shí)力的搖籃，反而造成財(cái)政資金的濫用、浪費(fèi)。如果高校能全面提升自身管理模式，以財(cái)務(wù)處為起點(diǎn)，成為銜接學(xué)校各部門之間的橋梁，從全局角度分析高校資金的使用，協(xié)助各院校、部門共同建立起高效、有序的資金使用環(huán)境，才能真正意義上實(shí)現(xiàn)資金的精細(xì)化和廉潔化管理。