于泉 沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備服務(wù)中心

一、引言

為了有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保證重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目的完成，發(fā)放地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券是必要的措施。在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過(guò)程中，為了為企業(yè)提供足夠的土地支持，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券逐漸得到人們的重視。根據(jù)《地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》的相關(guān)內(nèi)容可以知道，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券制度已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)行。

二、土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券簡(jiǎn)述

（一）土地儲(chǔ)備

為了能夠有效利用我國(guó)有限的土地資源，并且對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，土地儲(chǔ)備成了十分重要的部分，需要國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存或者供應(yīng)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要對(duì)土地儲(chǔ)備進(jìn)行負(fù)責(zé)。另外，將國(guó)有建設(shè)用地合理地納入政府儲(chǔ)備，為后續(xù)的開(kāi)發(fā)奠定良好的基礎(chǔ)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一方面需要充分了解土地利用年度計(jì)劃、城市總體規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃，另一方面也要知道國(guó)家的有關(guān)法律程序，合理地運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制。最終，在投入市場(chǎng)的過(guò)程中需要政府維持這個(gè)過(guò)程的穩(wěn)定，保證建設(shè)用地順利地進(jìn)行調(diào)控。

（二）土地專(zhuān)項(xiàng)債券

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入更高形態(tài)，土地儲(chǔ)備對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的作用逐漸顯化。地方政府為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院、黨中央的指示精神，進(jìn)一步規(guī)范了政府專(zhuān)項(xiàng)債的資金走向，以抵押土地貸款的時(shí)代正式宣告結(jié)束。為降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，解決土地儲(chǔ)備籌集難的問(wèn)題，財(cái)政部、原國(guó)土資源部于2017年5月聯(lián)合提出發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券。作為一種市政收益?zhèn)?，土地?chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行既要立足于我國(guó)的基本國(guó)情，又要吸取各地投融資的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，充分發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用。

（三）土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行的必要性

土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券既遵循債券市場(chǎng)發(fā)展的一般規(guī)律，同時(shí)又具有特殊性。這里的特殊性是指土地專(zhuān)項(xiàng)債券是為土地儲(chǔ)備“量身定制”的，資金流向主要用于舊城改造、保障性住房等項(xiàng)目，其目的在于規(guī)范土地儲(chǔ)備工作、防范違法違規(guī)舉債情況、為地方政府融資提供指引、細(xì)化跨部門(mén)合作的權(quán)責(zé)等。

1.有效規(guī)范土地儲(chǔ)備工作

對(duì)于土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券而言，與銀行貸款有明顯的區(qū)別，可以有效契合地方政府土地儲(chǔ)備工作的需求。在確定收益回報(bào)、額度期限的過(guò)程中，可以根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行選擇，并且項(xiàng)目管理、發(fā)行對(duì)象也可以針對(duì)性地改變。這種模式能夠?yàn)榈胤秸峁┹^強(qiáng)的選擇權(quán)以及自主權(quán)，一般按本還息就已經(jīng)足夠了。這樣一來(lái)，可以有效規(guī)范土地儲(chǔ)備融資工作，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)更為穩(wěn)定。

2.有效防范違法違規(guī)舉債情況

對(duì)于有些地方政府而言，為了擴(kuò)大自身利益或者簡(jiǎn)化融資方式，一般在土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行之前就會(huì)選擇城投公司或者土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為融資平臺(tái)，這種方式不一定會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的后果，但是由于存在違法違規(guī)變相舉債的現(xiàn)象，仍然在一定程度增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。所以，在對(duì)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)范后，相關(guān)資金就可以投入到位，一系列資金需求可以在土地儲(chǔ)備籌資方式調(diào)整后得到保障，同時(shí)能有效杜絕隨意挪用土地儲(chǔ)備資金的現(xiàn)象，違法違規(guī)舉債的現(xiàn)象也可以有效防范。

3.為地方政府融資提供指引

一些地方政府為了提高GDP通常會(huì)使用土地財(cái)政，但是土地需求量也會(huì)存在一定的變化，不同時(shí)間可能有明顯的區(qū)別，所以很容易出現(xiàn)土地儲(chǔ)備超前的現(xiàn)象，這在一定程度上不利于地方政府的債務(wù)處理。根據(jù)以往土地儲(chǔ)備債券發(fā)行的經(jīng)驗(yàn)可以知道，如果土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券具有較強(qiáng)的盈利能力，或者有明顯的市場(chǎng)前景，那么得到許多人的青睞，反之則很難發(fā)行出去。根據(jù)這一特點(diǎn)，在土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行前，地方政府就應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)其價(jià)值進(jìn)行考量，保證地方政府不會(huì)盲目進(jìn)行投融資。

4.促進(jìn)工作職責(zé)細(xì)化

土地儲(chǔ)備工作具有較高的系統(tǒng)性，涉及地方政府、自然資源管理局以及地方財(cái)政等多個(gè)職能部門(mén)。因此，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，做好權(quán)責(zé)劃分是保證土地征購(gòu)、儲(chǔ)備、交易等流程有效、有序推進(jìn)的基本前提與重要保障?！兜胤秸恋貎?chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》明確強(qiáng)調(diào)要清晰各級(jí)地方政府的任務(wù)與權(quán)利，發(fā)揮核心作用，規(guī)范土地儲(chǔ)備流程，細(xì)化實(shí)施方案。首先，要做好資金需要量測(cè)算、材料整理等準(zhǔn)備工作，并通過(guò)反復(fù)測(cè)試，提高數(shù)據(jù)可靠性，保障資料真實(shí)、全面；其次，加強(qiáng)入庫(kù)儲(chǔ)備管理，保證儲(chǔ)備土地合規(guī)合法，同時(shí)要做好土地儲(chǔ)備的日常管理、資產(chǎn)評(píng)估等工作，建立健全土地儲(chǔ)備監(jiān)管體系，避免資金浪費(fèi)、營(yíng)私舞弊等問(wèn)題；最后，在明確融資界限的基礎(chǔ)上，建立跨部門(mén)協(xié)作的長(zhǎng)效管理機(jī)制，確保土地征收、土地存儲(chǔ)、土地流轉(zhuǎn)等有章可循、有法可依。

三、地方政府融資模式簡(jiǎn)述

（一）融資模式概述

近些年來(lái)，我國(guó)分稅制度改革已經(jīng)有了不錯(cuò)的成效，中央政府財(cái)力相較于過(guò)去也有明顯的增強(qiáng)，而“前人借債，后人還債”的現(xiàn)象卻經(jīng)常出現(xiàn)在地方政府中，不利于消除盲目舉債的問(wèn)題。對(duì)于地方政府而言，為了有效行使政治職能，一般都無(wú)法避免大量的公共支出，而上述現(xiàn)象的出現(xiàn)也是由資金缺位引起的。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及國(guó)家相關(guān)政策的出臺(tái)，地方政府需要加入大量的資金來(lái)投資基礎(chǔ)建設(shè)，而在這個(gè)過(guò)程中新基建項(xiàng)目卻受到了資金短缺的限制。在這種情況下，以往經(jīng)常采用的資金，如國(guó)家撥款、財(cái)政收入等很難滿足目前的需求，所以地方政府必須要改變方式，以自身實(shí)際情況出發(fā)，尋求更為高效的融資模式，積極拓展政府的融資渠道，這樣才可以有效加強(qiáng)融資和抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，避免資金短缺問(wèn)題出現(xiàn)在基礎(chǔ)建設(shè)當(dāng)中。實(shí)際上，我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)仍然具有較強(qiáng)的活力，所以地方政府可以采用多元化的融資方式，最大程度提升融資質(zhì)量。

（二）融資模式種類(lèi)

就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)有兩種融資模式，一類(lèi)為債權(quán)類(lèi)融資，另一類(lèi)為股權(quán)類(lèi)融資。其中，債權(quán)類(lèi)融資又有銀行貸款、銀團(tuán)貸款、委托貸款、外國(guó)政府貸款以及國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款這五種類(lèi)別。其中，銀行貸款是現(xiàn)階段地方政府投融資平臺(tái)公司貸款的重要方式，占有重要的地位。不同于銀行貸款，銀團(tuán)貸款一般會(huì)包含多家銀行的參與，其貸款業(yè)務(wù)也由多家銀行共同完成。在委托貸款中，資金提供者則是委托人，金融機(jī)構(gòu)通過(guò)委托人的委托進(jìn)行放貸。對(duì)于外國(guó)政府貸款而言，其利率一般較低，呈現(xiàn)援助的特點(diǎn)。而國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款同樣具有較低的利率，并且貸款期限遠(yuǎn)超其他的貸款方式。另外，股權(quán)類(lèi)融資是地方政府融資平臺(tái)建設(shè)的重要部分，一般需要篩選融資平臺(tái)或者將融資平臺(tái)包裝上市，這樣就可以募集大量的資金，有效緩解地方政府融資的問(wèn)題。

四、不同時(shí)期的土地儲(chǔ)備資金制度對(duì)地方政府的影響以及政策調(diào)整

（一）專(zhuān)項(xiàng)債券制度出臺(tái)前的土地收儲(chǔ)狀況及政府風(fēng)險(xiǎn)

在政府出臺(tái)《地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》前，如果想要在前期開(kāi)發(fā)土地收儲(chǔ)的話，那么就要投入許多資金，并且中后期的儲(chǔ)備管理同樣對(duì)資金有較高的要求。實(shí)際上，地方政府應(yīng)當(dāng)是征地的主體，而業(yè)務(wù)職能的行使需要土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)完成，但是由于政府缺乏足夠的資金支持，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也就很難完成任務(wù)。為了獲得足夠的資金，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以抵押儲(chǔ)備土地給銀行。然而根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)可以知道，由土地儲(chǔ)備融資得到的貸款的用途很單一，一般只可以在土地收儲(chǔ)上使用，而對(duì)城市基建擴(kuò)張時(shí)不能使用這部分貸款。

在這種情況下，成立地方國(guó)有企業(yè)融資平臺(tái)成為許多地方政府解決融資問(wèn)題的重要方式，可以有效架空儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，并且能夠花費(fèi)較少的資金來(lái)獲得土地，利用發(fā)展投融資、城市建設(shè)的名義來(lái)進(jìn)行貸款，這樣就可以完成許多工程項(xiàng)目。通常而言，地方財(cái)政可以作為這類(lèi)貸款的擔(dān)保，如果地方財(cái)政負(fù)擔(dān)能力無(wú)法滿足貸款數(shù)額時(shí)，那么會(huì)進(jìn)行發(fā)債、貸款的方式來(lái)解決這部分問(wèn)題。這樣一來(lái)，很容易出現(xiàn)多種問(wèn)題，一方面會(huì)增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面則很難對(duì)建設(shè)開(kāi)發(fā)速度進(jìn)行把控，若開(kāi)發(fā)速度超過(guò)市場(chǎng)需求，那么就會(huì)出現(xiàn)泡沫，只要資金鏈出現(xiàn)斷裂，那么會(huì)引起一系列的社會(huì)問(wèn)題。

（二）專(zhuān)項(xiàng)債券制度出臺(tái)后的政策調(diào)整趨勢(shì)

由上文敘述可知，一部分地方政府為了提高可用資金，一般會(huì)另行組建融資平臺(tái)，這種方式避開(kāi)了土地儲(chǔ)備的部分，不利于隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的降低。在這種情況下，我國(guó)出臺(tái)了相關(guān)政策，對(duì)于土地儲(chǔ)備貸款做出了較為嚴(yán)格的限制，如果土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，那么在籌集資金前應(yīng)當(dāng)發(fā)行地方政府債券。所以，除了發(fā)行省級(jí)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的方式外，無(wú)法通過(guò)其他方式來(lái)進(jìn)行合法的融資。

根據(jù)財(cái)綜〔2016〕4號(hào)文《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》中的相關(guān)內(nèi)容可以知道，在政府完成儲(chǔ)備土地采購(gòu)后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)就可以進(jìn)行必要的前期開(kāi)發(fā)，同時(shí)還可以進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如土地平整、綠化、照明、供水、供電等。但是在實(shí)際實(shí)施的過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，由于沒(méi)有完善的配套細(xì)則，在完成政府采購(gòu)的工作后，一部分地方政府會(huì)以政府采購(gòu)方式合法的將獲得的專(zhuān)項(xiàng)貸款注入地方國(guó)有企業(yè)，進(jìn)而逐步分解獲得的資金，最終實(shí)現(xiàn)挪用的目的。

所以，國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策就是為了完善政策細(xì)則，促進(jìn)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債的合理合法使用。在我國(guó)引發(fā)的財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》可以知道，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目中，不能出現(xiàn)儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，這在一定程度上表明了政府采購(gòu)范疇中不包含儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，為了保證土地儲(chǔ)備資金的來(lái)、去方向更為明朗，應(yīng)當(dāng)停止探索土地收儲(chǔ)政府采購(gòu)工作。隨著我國(guó)對(duì)于政府舉債融資重視程度的不斷加深，開(kāi)始全方位規(guī)范政府支出責(zé)任事項(xiàng)，不論是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、土地儲(chǔ)備融資還是 PPP、融資平臺(tái)等，都做出了嚴(yán)格的限制，通過(guò)這方面政策的有效實(shí)施，可以在執(zhí)行的角度上糾正政府融資政策。基于此，地方政府的債務(wù)管理會(huì)更加科學(xué)、嚴(yán)格，變相融資的現(xiàn)象在地方政府中逐漸消失，粗放的地方債務(wù)也可以進(jìn)行有效清理。

五、新形勢(shì)下改革調(diào)整土地儲(chǔ)備工作的建議

（一）地方政府在新政策框架下的土地儲(chǔ)備工作框架調(diào)整

近些年來(lái)，我國(guó)金融信貸形勢(shì)逐漸收緊，并且政府融資政策也在趨于規(guī)范化，所以對(duì)資金籌集渠道進(jìn)行改變是必要的措施。在土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行中，地方政府扮演著主要角色，應(yīng)當(dāng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券有一個(gè)清晰且正確的認(rèn)識(shí)，要將項(xiàng)目作為專(zhuān)項(xiàng)債券的基礎(chǔ)，如果對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券的認(rèn)識(shí)仍然停留在借新還舊的層次上，那么很難維持專(zhuān)項(xiàng)債券的使用。為了更加科學(xué)合理的開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作，應(yīng)當(dāng)保證資金供給的充足，不論是在稅收結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)集聚之間，還是土地供給和財(cái)政收入之間，都要將土地市場(chǎng)的價(jià)值充分發(fā)揮出來(lái)，這樣才可以最大限度地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

（二）地方政府在新政策框架下的土地儲(chǔ)備工作的幾點(diǎn)建議

對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，土地儲(chǔ)備工作是十分重要的部分，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的意義。所以，良性互動(dòng)是在金融市場(chǎng)中的重要內(nèi)容，有效降低土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債的金融風(fēng)險(xiǎn)有重要的意義。

首先，要對(duì)土地出讓工作進(jìn)行完善，提升其質(zhì)量和效率。為了有效進(jìn)行收儲(chǔ)資金和土地?fù)Q代，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地出讓收益做出良好的規(guī)劃，避免在這個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)較高的風(fēng)險(xiǎn)。其次，如果一部分土地存儲(chǔ)被政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目已經(jīng)獲批，那么就要將融資模式及時(shí)轉(zhuǎn)變。最后，應(yīng)當(dāng)在實(shí)際工作中維持融資自求和項(xiàng)目收益的平衡穩(wěn)定。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)償還資金來(lái)源進(jìn)行合理設(shè)定，債券本金利息綜合不能超過(guò)政府性基金，這樣就可以有效避免出現(xiàn)債務(wù)償還危機(jī)。另外，要讓不同的部門(mén)、不同的人員參與進(jìn)來(lái)，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)。專(zhuān)項(xiàng)債券的管理是一個(gè)十分復(fù)雜的內(nèi)容，財(cái)政部門(mén)要針對(duì)其還款資金籌集和發(fā)行額度進(jìn)行管理，國(guó)土資源部門(mén)要增大對(duì)于項(xiàng)目?jī)?chǔ)備供應(yīng)計(jì)劃的審核力度。而土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要做好事務(wù)性工作，完善信息匯總和項(xiàng)目管理等部門(mén)。在土地儲(chǔ)備工作中，地方政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到其重要性，了解各個(gè)部門(mén)的特點(diǎn)，增強(qiáng)各部門(mén)之間的合作，提高管理效率。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)于地方總體生產(chǎn)水平以及我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要的意義，而在地方政府融資的過(guò)程中，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券扮演著重要的角色。在實(shí)際工作中，應(yīng)當(dāng)深入了解政府融資和土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券的含義和特點(diǎn)，完善土地儲(chǔ)備資金制度、改革調(diào)整土地儲(chǔ)備工作，這樣才可以為政府融資提供有效幫助，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定發(fā)展。