薛芬芬 青島市黃島區(qū)靈山衛(wèi)街道辦事處

我國的預算管理制度在不斷地完善，但是由于基層財政工作量大，涉及面廣，并且存在著一些問題。這些都嚴重影響了政府績效評估。所以我們必須要對現(xiàn)有的預算進行改革和創(chuàng)新來適應社會發(fā)展需要、提高經(jīng)濟效益以及促進國家政治穩(wěn)定健康發(fā)展。目前我國政府基層政權建設情況不容樂觀：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構設置不合理；二是行政管理體制不健全導致財政資金流失等一系列現(xiàn)象出現(xiàn)；三是我國大部分地區(qū)存在著預算編制方法陳舊，缺乏科學性預算編制方法，財政資金的使用效率不高等現(xiàn)象。所以我國要想提高政府績效管理水平和質量就必須完善基層政權建設。

一、基層財政預算管理的理論基礎

（一）基層財政預算的概念界定

我國《中華人民共和國預算法》中對預算的定義是：“本期為實現(xiàn)一定時期內財政收支總量平衡，根據(jù)法律規(guī)定，編制年度、中期和月度各級政府收入支出計劃以及其他有關資料所需要的資金數(shù)額。”基層財政預算管理指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或農(nóng)村）政府部門在國家統(tǒng)一組織領導下開展工作。它包括了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級財務單位及上級部門對其管轄范圍內所有機構的資金來源進行監(jiān)督與控制；縣級以上地方各部分事業(yè)單位根據(jù)本行政區(qū)域和職能權限在上級政府的指導下，根據(jù)本行政區(qū)域內經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，編制年度預算法、預算和決算。

（二）基層財政預算管理的一般步驟

預算管理的準備階段。首先要確定出一個科學合理、切實可行的目標。這個過程主要是對所需要掌握和了解到信息進行了初步調查后再去制定計劃方案，然后在這一基礎上根據(jù)相關人員提出很多詳細且實際性強的話題來開展工作并完成任務；其次就是編制出預算草案：這一部分也是整個項目管理中最為重要環(huán)節(jié)之一，其內容包括預算總費用、年度總支出等。預算執(zhí)行控制階段在編制的過程中要嚴格按照相關規(guī)定和要求進行?；鶎迂斦A算管理是一個動態(tài)性比較強、涉及面廣且繁瑣復雜的工作。因此為了保證整個項目的順利開展以及最終能夠有效地實施，必須做好對各方面因素變化情況及時做出的調整與修正。反饋和總結階段，這一部分主要是為了能夠及時發(fā)現(xiàn)并糾正實際工作中出現(xiàn)的問題，然后再針對這些問題提出相應解決措施與改進辦法。

（三）基層財政預算管理的理論依據(jù)

基層財政預算管理是在我國社會主義市場經(jīng)濟體制下的一種新型政府機構改革和運行機制，其主要內容包括：1.建立合理有效的組織體系?；鶎诱嘧鳛閲覚嗔C關，對人民賦予了更多的話語權。所以說要想實現(xiàn)好的治理效果就必須有一個健全高效、科學合理、符合現(xiàn)代法治要求發(fā)展方向，與制度化相適應且具有自身特色，并能夠滿足社會需求的完整政府機構體系和管理機制來保障其運作質量；2.加強預算的監(jiān)督。在我國現(xiàn)行的政府機構中，基層政權組織是其中最基礎的環(huán)節(jié)。所以要想有效地進行治理就必須建立健全完善的內部監(jiān)督機制，使其能更好地為人民提供公共產(chǎn)品與服務；3.堅持依法行政原則、科學民主法治化管理制度以及公開透明性法律法規(guī)等基本要求，作為基礎工作來保證各級財政機關能夠嚴格按照法定程序行使權力并承擔自己的責任。

二、基層財政預算管理中存在的問題及原因

（一）預算管理不明確

在基層財政預算管理過程中，存在著不明確的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，上級部門沒有對下級財務進行有效的監(jiān)督。由于上級對于下級工作情況了解不夠深入全面以及掌握程度不夠高，使得各級政府和各單位之間出現(xiàn)了信息孤島。第二，缺乏科學合理性導致預算編制與實際執(zhí)行相脫節(jié)。第三，基層政府部門在財政資金使用過程中存在著大量不合理的現(xiàn)象，例如挪用公款等問題，這些都會影響到地方經(jīng)濟發(fā)展水平及當?shù)厣鐣椭C穩(wěn)定。第四，預算編制的過程中存在著不科學性。由于基層財政部門在資金的使用上具有較大隨意性，所以導致了一些問題。例如，有些基層財政部門在編制預算時，沒有根據(jù)自身的實際情況進行考慮和分析。

（二）基層財政預算管理缺乏科學性

在基層財政預算的管理中，由于我國基層政府機構設置較多，并且各個部門之間存在著縱向或者橫向聯(lián)系，所以導致了其內部缺乏一個科學合理、統(tǒng)一規(guī)范和標準的預算。首先是沒有嚴格執(zhí)行“預算法”。所謂預算，是指根據(jù)本單位所發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務進行匯總計算得出結果，再通過財務人員編制出下一會計年度財政收支情況表；而對于預算則是在本單位已經(jīng)制定好的計劃里進行總結歸納，然后上報上級主管部門，再通過財政部門進行審批。但是在實際的預算編制過程中，基層政府機構并沒有嚴格執(zhí)行“預算法”。其次是缺乏科學合理且規(guī)范統(tǒng)一性高的預算考核制度和獎懲力度不夠等，導致了基層政府部門對工作效率及質量產(chǎn)生消極影響、甚至會出現(xiàn)抵觸情緒；同時也由于沒有一個完整系統(tǒng)化的考評體系來制約各級部門之間不平衡發(fā)展所出現(xiàn)的矛盾與沖突。最后是缺乏科學合理的預算編制方法?；鶎迂斦块T沒有一個統(tǒng)一規(guī)范化、程序化和標準化的標準，也就無法制定出一個符合實際情況且具有可操作性并且與之相適應的績效考核體系；同時由于缺乏對相關指標進行量化計算以及分析等工作，導致了在執(zhí)行過程中出現(xiàn)很多問題：首先各單位之間不能夠相互溝通交流信息與反饋意見等。其次是基層機構對于預算編制方法的選擇存在不合理之處或盲目使用不科學之處，導致預算編制的準確性與科學性降低。最后是基層財政部門沒有制定出一個符合自身情況且具有可操作性強、能夠對實際問題進行分析并提出改進措施，從而使得工作效率低下，無法滿足政府管理需要。

（三）部門預算管理體制不健全

預算管理體制的不健全主要體現(xiàn)在：一是基層財政部門編制過于簡單，沒有完整統(tǒng)一、規(guī)范；二是在經(jīng)費使用方面，存在著很多不足。首先是缺乏科學合理性。我國目前實行的是縣級以上政府機構垂直化管理模式：各級政府和各職能行政單位分別負責各自本轄區(qū)內經(jīng)濟政治及社會發(fā)展事務中所涉及的各項工作內容，從而導致了預算管理工作的重復與滯后問題嚴重等情況發(fā)生。其次是部門間的權責關系不明確，預算管理中，各個行政單位既是決策者又是執(zhí)行主體。在這種情況下就造成了各職能機構之間相互推諉、扯皮現(xiàn)象嚴重。三是非財務信息交流渠道不夠暢通等問題發(fā)生。四是預算編制程序不夠規(guī)范?；鶎迂斦块T作為政府工作的主要組成部分和重要基礎環(huán)節(jié)之一。由于縣級以下政府機關在編制工作中沒有足夠重視，導致預算編制內容不夠全面，從而使其工作效率大大降低。五是預算編制程序不夠規(guī)范。由于缺乏嚴格的審批機制和完善的監(jiān)督制度，導致了基層財政部門在進行資金使用時，存在著不按規(guī)定辦事、不合理支出等現(xiàn)象。此外，由于缺乏完善的預算管理制度，在編制過程中出現(xiàn)了大量重復工作、資金浪費等現(xiàn)象。

（四）基層財政預算管理中存在問題的原因分析

1.預算編制的方法過于簡單?；鶎诱?，預算工作主要是在上級部門領導下，由各個下屬機構來負責，一般都是根據(jù)本年、當年以及往年出出的目標進行分解。然而由于各方面原因或者受到其他因素影響使得基層財政資金支出情況復雜多變：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政收支管理體系比較龐大；二是縣鄉(xiāng)級級財務管理機構相對較多且繁瑣；三是縣級以下政府預算編制工作量大。2.缺乏科學合理的預算考核機制和激勵約束制度，導致基層財政預算管理中的考核體系不完善。3.基層政府部門編制預算時，往往是根據(jù)上級單位下達的任務指標進行分解，而沒有對各部門所涉及的具體項目、支出情況及資金使用效率等因素綜合考慮。4.基層財政預算編制缺乏彈性。由于上級單位的工作量繁重，在實際操作中，往往是根據(jù)往年數(shù)據(jù)進行分析。這樣一來就會導致預算計劃過于簡單化、隨意性大等情況出現(xiàn)。5.沒有科學合理的考核指標和激勵機制來調動各部門人員參與積極主動性與創(chuàng)造力。從以上問題中可以看出基層財政預算管理存在很多缺陷：一是缺乏完善有效的績效評價體系，二是在具體工作中基層財政預算考核指標的制定缺乏合理性和科學可遵循性。6.由于預算編制和執(zhí)行工作的不規(guī)范，使得財政資金在使用過程中存在著許多問題。如，政府采購人員、項目負責人等相關責任人對工程進度表沒有進行認真地領會與核實。另外，預算管理制度不夠完善，導致了一些腐敗事件發(fā)生；同時，基層政府部門人員的專業(yè)性不足且缺乏足夠監(jiān)督機制來約束工作人員行為使其無法發(fā)揮出應有作用，這些都是由于基層財政預算管理存在問題導致的。而預算管理的監(jiān)督體系不完善，導致了基層財政資金在使用過程中缺乏有效地監(jiān)管和制約，使得一些違法違規(guī)行為屢禁不止。因此，本文就基層財政預算管理中存在的問題進行分析并提出相應對策。

三、加強基層財政預算管理的對策

（一）完善基層財政預算管理的原則

在對基層財政預算進行管理的過程中，要堅持客觀公正、實事求是和效益優(yōu)先原則。政府機構作為國家權力機關，其自身也應當承擔起相應責任。政府機構應以服務型為主提高自身所應負有的職責及義務；同時還要加強上級領導與下級單位之間相互配合協(xié)調工作力度以及對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查等方面的管理制度，從而使各級財政資金能夠更好、更快地運轉使其能夠更好地為政府機構服務。而預算管理作為政府機構工作的核心，其實施也應該在堅持客觀公正、實事求是和效益優(yōu)先原則，同時要對國家財政政策保持高度敏感性。

（二）以全面預算管理為目標

在基層財政預算的編制中，要以全面預算為基礎，根據(jù)上級部門和地方政府對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況、財政收入等實際狀況進行分析做出準確判斷后，再制定出科學合理的預算方案。同時還要把重點放在本單位各職能機構上。首先我們需要明確的是：第一是各個行政部門應該承擔自己該負責哪些工作。第二是政府部門應做好自身所需做什么以及怎樣去完成這個任務。第三是政府部門應該如何去管理自己的工作。在預算編制過程中，要以本單位實際發(fā)生情況為依據(jù)，并根據(jù)國家政策法規(guī)作出合理科學地分析，然后再制定出適合本部門發(fā)展的預算，這是為了更快、更高效地為基層財政服務；最后我們需要明確的是：第一就是要把重點放在財務方面；第二是財務管理是指對資金籌集與使用等問題作出決策時應該考慮到的因素。

（三）基層財政預算管理的措施

（1）加強預算管理的法制建設。在基層財政中，要不斷地完善相關法律法規(guī)，對政府收支行為進行規(guī)范。（2）建立有效的監(jiān)督機制和考核制度來約束各級部門及人員在資金使用情況、財務狀況以及其他經(jīng)濟活動等方面存在問題或弊端時應承擔的責任；同時也應該嚴格按照《預算法》要求制定出符合實際需要并具有可操作性的預算編制方法與程序，并且要定期對各基層單位財政預算執(zhí)行進行全面檢查。（3）加強預算管理的信息化建設。在基層財政中，要建立起一套行之有效、科學嚴謹又能夠與實際情況相適應，并且能準確反映出各級部門所需資金及經(jīng)濟活動。

四、總結與展望

本文主要是針對基層財政預算管理中的問題及對策進行了分析與研究。第一，把當前存在的一些腐敗現(xiàn)象和行政權力過分集中等問題作為切入點來探究其產(chǎn)生原因。第二，對于目前出現(xiàn)的某些地區(qū)政府預算編制不合理以及地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡等現(xiàn)狀提出解決方法并對這些方面加以改進：一是完善法律法規(guī)制度；二是提高預算管理水平；三是加強績效考核機制建設與監(jiān)督力度提高政府績效；四是加強預算執(zhí)行監(jiān)督。本文的創(chuàng)新點主要有：第一，提出了基層財政預算管理中存在的問題及對策建議，這對于我國今后在進行公共行政改革和完善相關制度方面具有一定參考價值。第二，本文通過對近些年出現(xiàn)的一些腐敗現(xiàn)象與地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡等現(xiàn)狀分析得出相應結論并給予出合理化解決方法；第三，本文從理論角度來講，政府預算編制不合理是目前普遍性的一個大難題，并對如何科學有效地解決問題提出了自己建議，具有一定的現(xiàn)實意義。