邵煒星，王少文，繆 力，魯圣鵬

（1.東華理工大學(xué) 土木與建筑工程學(xué)院，江西 南昌 330013；2.西安建筑科技大學(xué) 管理學(xué)院，陜西 西安 710055）

一、引言

建筑業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，向工程總承包轉(zhuǎn)型，大力實施綠色建筑、裝配式建筑和推動建筑信息化，既是國家和時代的必然要求，也是其健康穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)[1-2]。認(rèn)真分析當(dāng)前建筑業(yè)的發(fā)展形勢，采取積極措施應(yīng)對挑戰(zhàn)，是確保我國建筑業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急[3]。

孫志燕和施戍杰（2020）[4]重點(diǎn)對環(huán)秦巴山區(qū)域不同發(fā)展水平的城市空間相關(guān)性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的相似度進(jìn)行了定量分析，建議著眼于秦巴山脈生態(tài)系統(tǒng)的整體性，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，突破一地一域的行政限制和條塊分割，加強(qiáng)國家層面的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略引導(dǎo)，以“協(xié)同”為核心來推動區(qū)域更高質(zhì)量發(fā)展；孫繼德等（2019）[5]建立了建筑業(yè)發(fā)展質(zhì)量的理論框架，提出生產(chǎn)要素改革、體制創(chuàng)新與保障、深化“放管服”的促進(jìn)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策建議；劉峰和賈昆鵬（2019）[6]認(rèn)為開展產(chǎn)學(xué)研合作可以解決裝配式建筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存的主要問題，有助于推進(jìn)裝配式建筑產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；王文釗等（2019）[7]構(gòu)建了建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展測度體系，利用熵權(quán)TOPSIS 法評價了2017 年度中國30 個省的建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展水平，并分析其空間分布格局，針對我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展水平整體偏低問題，提出提升建筑業(yè)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展水平的政策建議，針對建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展水平的區(qū)域差異問題，提出以強(qiáng)帶弱、由點(diǎn)及面，促進(jìn)不同地區(qū)之間的建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等建議。項勇等（2019）[8]分析了建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的動力因素，運(yùn)用系統(tǒng)動力學(xué)進(jìn)行定性分析，構(gòu)建了建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展動力機(jī)制初始化理論模型，提出建筑企業(yè)對內(nèi)整合資源，對外實施協(xié)同戰(zhàn)略，提升競爭力和應(yīng)變能力，提升建筑行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)應(yīng)用能力，加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控職能，加強(qiáng)建筑市場的監(jiān)管力度等提高建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的建議；王莉和李慧民（2020）[9]構(gòu)建了陜西省建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展水平測度指標(biāo)體系，指出應(yīng)走從夯實建筑業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)開始，優(yōu)化發(fā)展方式，增強(qiáng)發(fā)展動力，形成建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的建筑業(yè)更高質(zhì)量發(fā)展路徑；楊承乾等（2020）[10]結(jié)合湖北省建筑業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，從產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)效益、技術(shù)裝備、產(chǎn)業(yè)效率與發(fā)展?jié)摿ξ鍌€方面構(gòu)建湖北省建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展評價體系，借助因子、聚類分析法評價1998—2017年湖北省20 年的建筑業(yè)發(fā)展質(zhì)量水平，提出加快創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等建議，以促進(jìn)建筑業(yè)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展；李世春（2020）[11]基于建筑業(yè)的調(diào)研，從微觀層面出發(fā)，提出緊跟市場形勢，深化創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展理念，圍繞主業(yè)開展轉(zhuǎn)型升級，加快轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)商、轉(zhuǎn)場，抓住“一帶一路”機(jī)遇積極擴(kuò)張海外業(yè)務(wù)等建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑建議。鑒于以上研究成果發(fā)現(xiàn)，學(xué)者利用不同研究方法，從不同角度提出促進(jìn)我國高質(zhì)量發(fā)展的建議和路徑，但事實上目前我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展仍面臨許多體制、法制和機(jī)制上的瓶頸，地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的問題[7]。因此突破一地一域的行政限制，揉和分析各地區(qū)出臺的引導(dǎo)和支持性政策實施效果和特點(diǎn)是非常必要的，以期為我國新時代建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提出一系列的政策建議。

政策工具和內(nèi)容分析法是目前在經(jīng)濟(jì)學(xué)或公共管理學(xué)領(lǐng)域用于研究政策的關(guān)鍵工具之一，許多學(xué)者運(yùn)用此工具進(jìn)行了建筑節(jié)能[12-14]、建筑垃圾資源優(yōu)化[15-16]、城鄉(xiāng)社區(qū)治理[17]和生態(tài)文明[18]等方面的政策的研究，取得了較多成果。故本文基于政策工具的視角，通過內(nèi)容分析法對我國各地區(qū)近15 年（2005—2020 年）發(fā)布的工程總承包（EPC）、綠色建筑裝（GB）、配式建筑（PC）、建筑信息化（BIM）四個方面的政策文本進(jìn)行定性、定量分析研究，分析探討我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)有政策的現(xiàn)狀，提出我國下一步出臺政策的著力點(diǎn)等相關(guān)建議。

二、方法

（一）政策文本內(nèi)容分析法

基于政策文本內(nèi)容的分析方法，本文選擇我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展在EPC、GB、PC、BIM四個方面的政策文本作為研究對象；然后以政策工具、政策驅(qū)動主體、政策效力層級三個維度建立政策文本分析的框架，并將政策研究文本中的內(nèi)容進(jìn)行編碼，在歸類整理的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)計量化分析。

（二）政策文本的類型

本文以我國各省、自治區(qū)、直轄市人民政府及住房與城鄉(xiāng)建設(shè)相關(guān)部門網(wǎng)站，以“工程總承包”“綠色建筑”“裝配式建筑”“建筑信息化（或BIM）”作為關(guān)鍵字進(jìn)行全文搜索，獲得相關(guān)政策文件363份；通過對363 份文件的整理以及全文通讀標(biāo)識，排除了一部分相關(guān)性不高的政策文件，最后整理出符合條件的政策文件197 份[19]，政策數(shù)量及類型如圖1 所示。

圖1 政策文本類型統(tǒng)計圖

（三）政策分析的框架

本文構(gòu)建了工程總承包模式、綠色建筑、裝配式建筑、建筑信息模型相關(guān)政策分析的三維分析框架[20-21]，把政策工具視為X 維度，政策驅(qū)動主體視為Y 維度[20]，政策效力層級視為Z 維度，如圖2 所示。

圖2 三維分析框架

1.政策工具維度：X 維度。本文按照政策的作用力度將政策工具分為激勵型、管制型、信息型三類[21]。其中，激勵型政策工具是指依靠政策發(fā)布部門給予實質(zhì)性補(bǔ)助的方式來調(diào)動建筑產(chǎn)業(yè)升級改造的積極性，主要手段包括：技術(shù)研發(fā)資金補(bǔ)助、減免稅費(fèi)、上浮企業(yè)貸款額度、降低貸款利率、簡化審批手續(xù)等多個方面。管制型政策工具是指行政主管部門在其權(quán)力、職責(zé)、轄區(qū)范圍內(nèi)，通過采取強(qiáng)制性措施，以達(dá)到規(guī)范建筑行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行為的目的。信息型政策工具是政府相關(guān)部門通過政策建議、組織培訓(xùn)教育等方式，勸說引導(dǎo)建筑業(yè)從業(yè)企業(yè)積極主動向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。政策工具分類如表1 所示。

表1 政策工具分類表

2.政策驅(qū)動主體維度：Y 維度。政策涉及主體是政策效力及作用效果的重要保障。從政策發(fā)布主體的數(shù)量來分，政策分為由單一部門發(fā)布或多部門聯(lián)合發(fā)布兩種類型。政策驅(qū)動主體是政策制定的發(fā)布部門，其涉及政策問題的提出、分析及政策制定的全過程，是直接影響政策體系自身和實施效果好壞的重要因素。鑒于此，本文將政策的主體作為重要驅(qū)動因素進(jìn)行研究。

3.政策效力層級維度：Z 維度。本文根據(jù)政策不同的效力層級，將建筑業(yè)發(fā)展的政策文件分為三個層面：根政策文件、關(guān)聯(lián)政策文件和專項政策文件。根政策文件是指根據(jù)各地區(qū)總體發(fā)展的目標(biāo)、理念和戰(zhàn)略，制定具有前瞻性、指導(dǎo)性的宏觀層級的政策；關(guān)聯(lián)政策是在宏觀政策的基礎(chǔ)上，對建筑行業(yè)發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)和引導(dǎo)的中觀層級的政策；專項政策是微觀層級的執(zhí)行性政策，是建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具體措施的實施意見、標(biāo)準(zhǔn)及指南等，它是決定根政策和關(guān)聯(lián)政策預(yù)期目標(biāo)能否實現(xiàn)的關(guān)鍵性政策。

三、基于內(nèi)容分析法的政策文本分析

（一）政策文本編碼

通過對選取的政策文本進(jìn)行歸類、比較和分析，提取政策的區(qū)分要素[22]，按照圖2 所示的三維政策分析框架，將政策文本的內(nèi)容依據(jù)“類別-序列號”的形式進(jìn)行編碼[23-24]，從197 份政策文件中提取了700 條政策條款[25]，最終得到了我國各地區(qū)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策文本內(nèi)容編碼表，如表2 所示。

表2 政策文本內(nèi)容分析單元編碼（部分）

對上述編碼進(jìn)行統(tǒng)計分析，得到我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展政策文本的地區(qū)分布雷達(dá)圖，如圖3（a）所示，和我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展政策文本的年份分布圖，如圖3（b）所示。

圖3 我國發(fā)布的建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展政策文本的地區(qū)及年份圖

從圖3 可以看出，在時間上，GB 發(fā)展較早，而EPC、BIM 和PC 呈現(xiàn)出同步發(fā)展的狀態(tài)。這是由于在2013 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了國辦發(fā)〔2013〕1 號文《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部綠色建筑行動方案的通知》。而在2016 年，國辦發(fā)布了〔2016〕71 號文《關(guān)于大力發(fā)展裝配式建筑的指導(dǎo)意見》、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了建市〔2016〕93 號文《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》和建質(zhì)函[2016]183 號文，《2016—2020 年建筑業(yè)信息化發(fā)展綱要》。我國各地區(qū)分別根據(jù)這些政策出臺了一系列的推進(jìn)政策，拉開了我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的序幕。在數(shù)量上，與GB 相關(guān)的政策數(shù)量最多（263個），且各地區(qū)發(fā)布的政策數(shù)量較為均衡。其中，發(fā)布的政策數(shù)量較多的為山東（21 個）、福建（21 個）、天津（20 個）。相對來說，與PC、EPC、BIM 相關(guān)的政策發(fā)布數(shù)量較少（分別為186 個、138 個和113 個），但PC相對于EPC、BIM 數(shù)量較多，且較為均衡。其中，發(fā)布PC 政策較多的是山東（13 個）、吉林（11 個）、湖南（10 個），發(fā)布EPC 政策較多的是吉林（21 個）、浙江（18 個）、湖南（14 個），發(fā)布BIM 政策較多的是上海（23 個）、天津（13 個）、山東（10 個）。

（二）政策文本編碼的頻數(shù)統(tǒng)計

為了深入挖掘政策文本的內(nèi)容[26]，本文對政策文件編碼進(jìn)行了統(tǒng)計量化研究，對我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策工具在不同政策驅(qū)動主體以及政策效力層級的頻數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計[27-28]，如表3 所示。

表3 政策工具頻數(shù)統(tǒng)計

（三）政策文本編碼的三維分析

1.政策工具維度統(tǒng)計分析

統(tǒng)計結(jié)果由圖4（a）所示，信息型、激勵型和管制型政策工具的比例依次為42.43%，29.42%和28.15%?？傮w上看，我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策以信息型為主，激勵型和管制型相對較少。其中，信息型中以“勸說推廣”為主，“教育培訓(xùn)”為輔，兩者占比分別為80.13% 與19.87%。激勵型政策中又以直接的“資金獎勵”為主，“稅率調(diào)控”及“金融扶持”為輔，其比例分別為43.69%，28.64%和27.67%。而管制型政策工具中，“標(biāo)準(zhǔn)實施”占比最大，為65.48%，“監(jiān)督管理”次之，30.96%，指南指導(dǎo)最少，為3.55%。圖4（b）的結(jié)果顯示GB 和PC 政策最多，且除了“指南指導(dǎo)”性政策上有所缺少外，其余政策相對完整。而EPC 以及BIM 相關(guān)政策整體上都處于缺失狀態(tài)，EPC 缺少管制型政策和“教育培訓(xùn)”相關(guān)的政策。而BIM 則是激勵型政策嚴(yán)重缺失，管制型政策結(jié)構(gòu)失衡較大，且缺少“教育培訓(xùn)”相關(guān)的政策。

圖4 政策工具百分比及分布統(tǒng)計圖

2.政策驅(qū)動主體維度統(tǒng)計分析

表4 根據(jù)政策發(fā)布部門進(jìn)行統(tǒng)計，結(jié)果顯示：各地區(qū)關(guān)于EPC、GB&PC、BIM 政策文件發(fā)布的部門多為?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）人民政府、?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）人民政府辦公廳、省（市）住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳（局、委員會），三者占比也超過了8 成，分別為23 份、103份、47 份，在197 份政策文件中共有24 份文件是以多部門聯(lián)合頒布的形式發(fā)布的，占總體的12.18%。

表4 政策發(fā)布部門統(tǒng)計

3.政策效力層級維度統(tǒng)計分析

表5 統(tǒng)計了我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展出臺政策的效力層級，結(jié)果顯示：我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)政策中有關(guān)綠色建筑及裝配式建筑政策層級最為合理，在根政策的基礎(chǔ)上，出臺了一系列相應(yīng)的關(guān)聯(lián)政策推動其發(fā)展，并制定了大量詳細(xì)的專項政策用于指導(dǎo)實施。而關(guān)于工程總承包和建筑信息化方面的政策層級相對不健全，具體表現(xiàn)為：均出臺了大量的關(guān)聯(lián)政策用于推廣發(fā)展，但相應(yīng)的專項政策數(shù)量較少，這表明我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展尚缺乏關(guān)于工程總承包和建筑信息化方面詳細(xì)的實施細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)等。另一方面，目前與建筑信息化相關(guān)的根政策數(shù)量最多，表明國家或各地方充分重視建筑信息化的發(fā)展。

表5 政策條款的效力層級統(tǒng)計表

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

（1）從政策工具的角度來看，目前我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展政策以信息型為主，不能有效地推動建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，建議各地盡快出臺相應(yīng)的激勵型和管制型政策，對于建筑業(yè)發(fā)展水平落后的地區(qū)，下一步應(yīng)該重要出臺相應(yīng)的激勵型政策，對于建筑業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，可以出臺管制型政策，逐漸實現(xiàn)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)范化之路。對于發(fā)展較為成熟的綠色建筑而言，要進(jìn)一步完善其政策結(jié)構(gòu)，主要以管制型政策為主，輔以激勵型政策。而工程總承包與建筑信息化、裝配式建筑尚在推廣發(fā)展階段，要以激勵型與信息型政策相結(jié)合為主，輔以管制型政策，以吸引更多的群體關(guān)注。

（2）從政策驅(qū)動主體的角度來看，各省發(fā)布政策的相關(guān)部門中，市級及以下部門發(fā)布的政策相對較少，說明目前建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策尚缺乏差異化，建議經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平較好的地區(qū)和市根據(jù)自身建筑業(yè)發(fā)展水平盡快出臺相應(yīng)的更為細(xì)致的指導(dǎo)政策。

（3）從政策效力層級的角度來看，綠色和裝配式建筑相關(guān)政策以專項政策為主，關(guān)聯(lián)政策為輔，政策相對成熟。工程總承包相關(guān)政策以關(guān)聯(lián)政策為主，專項政策為輔，處于重點(diǎn)發(fā)展階段。建筑信息化相關(guān)政策以關(guān)聯(lián)政策為主，根政策與專項政策為輔，尚處于推廣階段。建議各地區(qū)政府應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的專項政策，為建筑企業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型提供具體指導(dǎo)。

（二）建議

（1）注重政策工具的合理使用。應(yīng)該綜合運(yùn)用各種類型的政策工具，針對不同發(fā)展階段注重政策工具的配比，最大化政策工具的引導(dǎo)作用。重視激勵型政策工具對于建筑企業(yè)的引導(dǎo)作用，出臺更為有效的激勵政策是政府引導(dǎo)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。對于經(jīng)濟(jì)社會或建筑業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，應(yīng)該注重信息型工具的勸說引導(dǎo)作用，鼓勵建筑業(yè)積極地自主探索實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的路徑。同時，要注重管制型政策工具的規(guī)范性作用，不斷總結(jié)并形成建筑企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指南指導(dǎo)等政策文件。對于落后或不發(fā)達(dá)地區(qū)，要通過信息型政策工具積極開展教育培訓(xùn)，傳播發(fā)達(dá)地區(qū)或先進(jìn)企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)驗。并通過管制型政策工具出臺更為詳細(xì)的實施標(biāo)準(zhǔn)用于指導(dǎo)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

在發(fā)展綠色和裝配式建筑方面：應(yīng)該繼續(xù)保持政策結(jié)構(gòu)的完整性，在保證激勵政策效果的前提下，盡量出臺一些管制型政策，以達(dá)到規(guī)范綠色和裝配式建筑的目的。發(fā)展工程總承包方面：一方面應(yīng)該盡快出臺更具指導(dǎo)意義的專項政策；另一方面要通過豐富多樣的政策工具手段引導(dǎo)其發(fā)展。由于工程總承包正處于快速發(fā)展階段，應(yīng)該加大激勵型政策工具的數(shù)量和力度，并隨著總承包模式的不斷成熟，出臺更多的管制型政策。同時，也要強(qiáng)化信息型政策工具的運(yùn)用，加強(qiáng)企業(yè)、高校、從業(yè)人員的教育培訓(xùn)，更好地促進(jìn)工程總承包的發(fā)展。發(fā)展建筑信息化方面：由于我國建筑信息化發(fā)展尚處于推廣階段，從目前出臺的政策來看，以完善相應(yīng)指南和標(biāo)準(zhǔn)為目的的管制型政策為主，而信息型和激勵型政策嚴(yán)重缺乏，難以形成建筑業(yè)積極的引導(dǎo)效果，各地區(qū)政策應(yīng)該加大對建筑信息化發(fā)展的激勵力度，深入開展建筑信息化技術(shù)的推廣宣傳和教育培訓(xùn)。

（2）建立和完善不同層級的政策主體驅(qū)動體系。目前，我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)政策的驅(qū)動主體以省廳級為主，難以適應(yīng)不同的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和建筑業(yè)發(fā)展水平對建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的異質(zhì)性需求。因此，有必要盡快建立和完善不同層級的政策主體驅(qū)動體系，鼓勵有條件的地市出臺更具指導(dǎo)意義的發(fā)展政策。

（3）形成合理的政策效力層級體系。不同的政策效力層級能為建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供不同程度的指導(dǎo)，一般來說，根政策越多，說明國家和地區(qū)越重視發(fā)展這一相關(guān)領(lǐng)域；關(guān)聯(lián)政策越多，說明地區(qū)政府推行這一政策的力度越大；專項政策越多，越容易形成規(guī)范的管理和提供具有實踐指導(dǎo)意義的具體實施標(biāo)準(zhǔn)和建議。良好的政策層級體系既體現(xiàn)了政府的意志，又在社會層面上提供了良好的發(fā)展環(huán)境。

從目前我國建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策效力體系可以看出，在綠色和裝配式建筑方面，政策效力體系較為完善，但是在工程總承包、建筑信息化等方面，存在專項政策不足的情況，制約了建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，政府應(yīng)該盡快出臺專項政策。