黃鈺婷

（中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院），北京 100089）

一、引言

縱觀整個(gè)地方政府發(fā)債的歷史，地方政府債務(wù)的角色在不斷發(fā)生著改變。新中國(guó)成立初期，地方政府債務(wù)曾經(jīng)在經(jīng)濟(jì)提振中扮演了積極角色。而改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行財(cái)政包干制，之后中央和地方“分灶吃飯”，加之地方政府考核中的“GDP 錦標(biāo)賽”和兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，地方政府開(kāi)始過(guò)度發(fā)債甚至隱性發(fā)債來(lái)飲鴆止渴，使得地方政府債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)成為不容忽視的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。2013 年12 月，中央出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，把存在“新官不理舊賬”“吃子孫飯”等情況與否作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，明確提出地方政府債務(wù)已成為了官員考核的重要指標(biāo)。這是中央政府應(yīng)對(duì)地方政府不計(jì)后果發(fā)債釜底抽薪式的必要規(guī)制?；仡櫟胤桨l(fā)債的歷史進(jìn)程，地方政府債務(wù)的變遷實(shí)際上是中國(guó)財(cái)政發(fā)展情況的縮影，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的體現(xiàn)。因此，了解地方政府債務(wù)的演進(jìn)邏輯和形成機(jī)理尤為重要，本文借助CiteSpace 知識(shí)圖譜可視化軟件，對(duì)地方政府債務(wù)的研究總體情況和研究進(jìn)展進(jìn)行梳理，進(jìn)而借助突現(xiàn)詞探索地方政府債務(wù)的演進(jìn)邏輯。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源和研究方法

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源與數(shù)據(jù)預(yù)處理

本文通過(guò)檢索中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）數(shù)據(jù)庫(kù)獲得中文數(shù)據(jù)來(lái)源，為使數(shù)據(jù)盡可能完整和精準(zhǔn)，本文選取了CNKI 中SCI 來(lái)源期刊、EI 來(lái)源期刊、北大核心期刊、CSSCI 期刊、CSCD 期刊進(jìn)行檢索，以數(shù)據(jù)預(yù)處理中出現(xiàn)過(guò)的所有和地方政府債務(wù)有關(guān)的主題進(jìn)行檢索，即“地方債”or“地方債務(wù)”or“政府債務(wù)”or“地方政府債務(wù)”or“地方政府性債務(wù)”or“政府性債務(wù)”or“地方政府舉債”or“地方政府負(fù)債”or“地方政府債”or“地方政府債券”為主題，時(shí)間不限，獲取到1992—2020 年4 130 篇高度相關(guān)的文獻(xiàn)。通過(guò)數(shù)據(jù)清洗剔除新聞報(bào)道、會(huì)議征稿、會(huì)議綜述、推薦書(shū)目等文獻(xiàn)，獲取到文獻(xiàn)共3 996 篇。再將文獻(xiàn)進(jìn)行查重，刪除8 篇重復(fù)文獻(xiàn)后最終獲取到3 988 篇文獻(xiàn)。

（二）研究方法

本文采用文獻(xiàn)計(jì)量法，主要用科學(xué)知識(shí)圖譜軟件CiteSpace 實(shí)現(xiàn)文獻(xiàn)的可視化分析。CiteSpace 是一種基于java 環(huán)境的文獻(xiàn)可視化計(jì)量工具，能夠通過(guò)標(biāo)題、關(guān)鍵詞、作者、引文等數(shù)據(jù)對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行可視化計(jì)量，使研究者了解到某研究領(lǐng)域的脈絡(luò)和發(fā)展[1-3]。本文將時(shí)間參數(shù)設(shè)置為1992—2020 年，時(shí)間切片為1，以top N=50 對(duì)篩選后的3 988 篇文獻(xiàn)進(jìn)行計(jì)量和分析。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)作者、研究機(jī)構(gòu)、發(fā)文數(shù)量進(jìn)行分析，了解研究的基本概況。對(duì)關(guān)鍵詞不同時(shí)間點(diǎn)的特征事實(shí)用突現(xiàn)詞進(jìn)行分析，觀察其主要特征和研究熱點(diǎn)，了解研究趨勢(shì)與演進(jìn)邏輯。

三、我國(guó)地方政府債務(wù)研究概況

（一）作者

表1 我國(guó)地方政府債務(wù)研究發(fā)文數(shù)量前10 的作者

從作者發(fā)文數(shù)量分布來(lái)看，一些作者已經(jīng)在地方政府債務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間、高強(qiáng)度的研究，排名前10 的發(fā)文作者發(fā)文數(shù)量都在9 篇以上，部分學(xué)者已經(jīng)成為當(dāng)前地方政府債務(wù)研究領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物。刁偉濤從2015 年開(kāi)始以第一作者和合作作者身份在《財(cái)政研究》《經(jīng)濟(jì)管理》等雜志上發(fā)文21篇，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的演進(jìn)、測(cè)度、防范等多領(lǐng)域進(jìn)行了深入的探討和分析?？娦×趾头鼭?rùn)民對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因、測(cè)度和可持續(xù)性進(jìn)行了分析；陳志勇主要研究地方政府債務(wù)約束機(jī)制；鄧曉蘭對(duì)債務(wù)政策與貨幣政策協(xié)調(diào)進(jìn)行了研究；張平在影子銀行與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面進(jìn)行了探索；洪源對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行了構(gòu)建；陸銘對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方政府債務(wù)關(guān)系進(jìn)行了探索；馬金華和李翀則從宏觀視角對(duì)地方政府債務(wù)歷史演進(jìn)以及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了闡述，他們都在各自領(lǐng)域形成了相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì)。

從作者所在機(jī)構(gòu)來(lái)看，刁偉濤、繆小林、伏潤(rùn)民、陳志勇、鄧曉蘭、張平、洪源等發(fā)文數(shù)量較高的作者均分布在地方財(cái)經(jīng)類高校。一方面顯示出地方高校在地方政府債務(wù)研究方面可能擁有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)；另一方面也顯示了財(cái)經(jīng)類院校在地方政府債務(wù)研究領(lǐng)域的明顯特色。同時(shí)，排名第二、第三的繆小林、伏潤(rùn)民因同屬于云南財(cái)經(jīng)大學(xué)，可以較便捷地進(jìn)行學(xué)術(shù)合作，兩人已經(jīng)合作發(fā)表文章共13 篇，在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因、測(cè)度、可持續(xù)性分析已經(jīng)形成了具有鮮明特色的學(xué)術(shù)研究群體。

（二）機(jī)構(gòu)

表2 我國(guó)地方政府債務(wù)研究發(fā)文量前10 的機(jī)構(gòu)分布

從機(jī)構(gòu)發(fā)文數(shù)量來(lái)看，一些機(jī)構(gòu)在地方政府債務(wù)研究領(lǐng)域積聚了獨(dú)特亮點(diǎn)。其中中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院（2016 年前名為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所）作為財(cái)政部直屬的事業(yè)單位，從2002 年開(kāi)始已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注地方政府債務(wù)問(wèn)題，累計(jì)發(fā)表文章達(dá)到189篇，已經(jīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因、測(cè)度、評(píng)估、防范、化解等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了系統(tǒng)分析。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)同樣作為財(cái)經(jīng)領(lǐng)域高校，緊跟財(cái)政前沿核心問(wèn)題，累計(jì)發(fā)表文章達(dá)到150 篇及以上，從宏觀層面對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、防范、管理等領(lǐng)域形成了研究特色。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、北京大學(xué)、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)也在地方政府債務(wù)經(jīng)濟(jì)影響、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、風(fēng)險(xiǎn)防范與預(yù)警、城投債等領(lǐng)域展現(xiàn)出了相當(dāng)?shù)挠绊懥Α?/p>

從機(jī)構(gòu)分布的地域來(lái)看，發(fā)文數(shù)量前10 的機(jī)構(gòu)均為在財(cái)經(jīng)領(lǐng)域具有影響力的機(jī)構(gòu)，其中中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、北京大學(xué)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)5 家機(jī)構(gòu)均集中在北京地區(qū)，北京作為全國(guó)政策源頭地對(duì)地方政府債務(wù)這一可能產(chǎn)生系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題高度關(guān)注。此外中南財(cái)經(jīng)大學(xué)在武漢，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)在成都，上海大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)集中在上海，南開(kāi)大學(xué)在天津，地方政府債務(wù)問(wèn)題在全國(guó)范圍內(nèi)受到廣泛關(guān)注，呈現(xiàn)多點(diǎn)開(kāi)花的明顯態(tài)勢(shì)。

（三）我國(guó)地方政府債務(wù)研究文獻(xiàn)的年代分布特征

圖1 1992—2020 年文獻(xiàn)數(shù)量趨勢(shì)圖

研究我國(guó)地方政府債務(wù)的文獻(xiàn)數(shù)量變化可以大致判斷出該領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)，本文以3 988 篇清洗后的文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，繪制出以年為單位的地方政府債務(wù)發(fā)文數(shù)量趨勢(shì)。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方政府債務(wù)的研究大致經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期：初始期（1992—1997 年）、緩增期（1998—2007 年）、激增期（2008—2014）和穩(wěn)定期（2015—2020 年）。

初始期（1992—1997 年）。趨勢(shì)圖顯示我國(guó)地方債務(wù)相關(guān)研究自1992 年開(kāi)始，地方政府債務(wù)研究處在起步階段。研究議題主要集中在對(duì)日本債券制度的介紹和對(duì)我國(guó)的啟示上，認(rèn)為日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的崛起與其當(dāng)時(shí)的債務(wù)政策的成功實(shí)施緊密相連，而我國(guó)地方政府債務(wù)發(fā)行也需要進(jìn)行探索。1994 年分稅制改革后，中央和地方的稅收劃分更加清晰，有學(xué)者認(rèn)為該時(shí)期之后地方政府城建的財(cái)政需求直接導(dǎo)致地方政府爭(zhēng)相負(fù)債進(jìn)而導(dǎo)致城投債興起[4]。從文獻(xiàn)量來(lái)看當(dāng)時(shí)地方政府債務(wù)問(wèn)題沒(méi)有引起較大討論，文獻(xiàn)量一直穩(wěn)定持續(xù)到1997 年亞洲金融危機(jī)暴發(fā)前。

緩增期（1998—2007 年）。這一時(shí)期文獻(xiàn)量處于緩慢增長(zhǎng)的階段。1997 年暴發(fā)了亞洲金融危機(jī)，在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，1998 年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行積極財(cái)政政策，導(dǎo)致地方政府舉債需求加大。因此該時(shí)期的討論集中在合理使用和發(fā)行地方政府債務(wù)使其發(fā)揮積極作用。同時(shí)已有相當(dāng)一部分學(xué)者將重點(diǎn)聚焦在地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)上。值得注意的是2003 年前后，我國(guó)出現(xiàn)了一些以縣、鄉(xiāng)等基層政府過(guò)度舉債為話題的研究，這是源于該時(shí)期基層政府在實(shí)踐中出現(xiàn)了值得關(guān)注的過(guò)度舉債問(wèn)題。

激增期（2008—2014 年）。這段時(shí)期的地方政府債務(wù)研究幾乎呈指數(shù)型增長(zhǎng)，這與此段時(shí)間國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化、地方發(fā)展的要求、中央政策的供給有關(guān)。2008 年，全球金融危機(jī)開(kāi)始對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生明顯影響，急需擴(kuò)內(nèi)需促增長(zhǎng)[5]。因此，我國(guó)出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，之后因地方政府直接舉債時(shí)機(jī)不成熟，在2009—2011 年，由財(cái)政部共代發(fā)6 000 億地方債，保證經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。同時(shí)，還鼓勵(lì)地方政府搭建融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)債務(wù)融資、為中央國(guó)債項(xiàng)目提供配套資金等行為，因此一部分研究集中在融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)防范和規(guī)制上。在2012—2014 年間，我國(guó)又經(jīng)歷了自發(fā)代還、自發(fā)自還的地方政府債務(wù)過(guò)渡政策，最終在2015 年放開(kāi)了地方政府的自行發(fā)債與還債。該段時(shí)間政策的調(diào)整頻繁，學(xué)界也有許多對(duì)于地方發(fā)債權(quán)的討論。此外還有一部分研究集中在導(dǎo)致過(guò)度發(fā)債的根源問(wèn)題如《預(yù)算法》修訂、分稅制改革和土地財(cái)政上，凸顯了學(xué)術(shù)界對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的密切關(guān)注。

穩(wěn)定期（2015—2020 年）。該時(shí)期的研究趨勢(shì)表現(xiàn)為波動(dòng)之后逐漸回落。2015 年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)，新常態(tài)下財(cái)稅和地方政府債的關(guān)系成為了研究焦點(diǎn)。與此同時(shí)，自2015 年首次放開(kāi)地方政府債務(wù)發(fā)行權(quán)，修訂后的新《預(yù)算法》開(kāi)始施行地方政府債務(wù)置換，因此關(guān)于新《預(yù)算法》和債務(wù)置換的研究較為豐富。另一方面新《預(yù)算法》嚴(yán)控融資平臺(tái)新增債務(wù)，對(duì)融資平臺(tái)的政府融資職能剝離，融資平臺(tái)為主的融資方式轉(zhuǎn)為一般政府債務(wù)、專項(xiàng)政府債務(wù)、PPP 債務(wù)和企業(yè)債務(wù)相組合的分類方式[6]。此時(shí)PPP 成為了當(dāng)時(shí)地方政府債務(wù)治理的重要抓手，因此研究多集中在PPP 的功能、效果、難點(diǎn)以及其可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)上。2015 年開(kāi)始實(shí)施新預(yù)算法，規(guī)定除在國(guó)務(wù)院限額內(nèi)發(fā)行債務(wù)外，地方政府不得舉債，為地方政府舉債“開(kāi)前門”“關(guān)后門”[7]。2017 年，我國(guó)將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)列為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之首，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被高度重視。隨著地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和防范制度的健全，使得地方政府債務(wù)問(wèn)題逐步被規(guī)范，因此文獻(xiàn)量在近兩年有明顯下降，但是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)伴隨著現(xiàn)代金融嵌套風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，關(guān)于隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的文章仍然處于上升階段。

四、我國(guó)地方政府債務(wù)研究演進(jìn)與熱點(diǎn)的突現(xiàn)詞分析

本部分主要采用CiteSpace 軟件的突現(xiàn)詞進(jìn)行分析。時(shí)間切片設(shè)置為2，突現(xiàn)詞分析是CiteSpace軟件常見(jiàn)功能之一，突現(xiàn)詞的開(kāi)始時(shí)間和結(jié)束時(shí)間可以代表在某一時(shí)間段內(nèi)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和研究熱點(diǎn)，因此本部分使用突現(xiàn)詞對(duì)不同時(shí)期的研究演進(jìn)情況結(jié)合現(xiàn)實(shí)發(fā)展進(jìn)行分析。

（一）地方政府債務(wù)抑制期（1949—1977 年）

在新中國(guó)成立之初經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)疲態(tài)，為了重振經(jīng)濟(jì)，1950 年2 月東北人民政府發(fā)行了“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”，得到了群眾的積極認(rèn)購(gòu)，有力地支持了全國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)[8]。此后，我國(guó)為了向群眾籌措資金，1954—1958 年發(fā)行了第一批國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。1957 年出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》決定從1958 年開(kāi)始劃分地方財(cái)政收支范圍，擴(kuò)大地方管理財(cái)政的權(quán)限，調(diào)動(dòng)了地方事業(yè)發(fā)展積極性。1958 年出臺(tái)《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，為發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債提供法理依據(jù)，允許省、自治區(qū)、直轄市在確實(shí)有必要的時(shí)候發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債[9]。中央決定“從1959 年起停止發(fā)行全國(guó)性的公債，改由各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)行一種比較短期的地方公債”[10]。在1959—1961 年期間，四川、黑龍江、安徽、福建、遼寧、吉林、江西七省陸續(xù)發(fā)行了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，對(duì)加速地方工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)起了積極作用[11]。但1961 年后，發(fā)行公債被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)狀況不佳的表現(xiàn)，國(guó)內(nèi)開(kāi)始追求“無(wú)內(nèi)債無(wú)外債”，在1962 年中央就向銀行撥轉(zhuǎn)款20 億元清理拖欠生產(chǎn)企業(yè)的貸款[12]，并在1965 年前后基本完成還本付息。此后一段時(shí)間由于特殊經(jīng)濟(jì)環(huán)境，沒(méi)有發(fā)行過(guò)地方政府債。

（二）地方政府債務(wù)潛伏期（1978—1991 年）

1978 年，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放，逐步進(jìn)入了探索中國(guó)特色社會(huì)主義道路時(shí)期，相應(yīng)財(cái)政管理體制也開(kāi)始得到調(diào)整。1980 年我國(guó)出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制改革的通知》，即1980 年的“分灶吃飯”體制，地方政府的積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)[13]。與之適應(yīng)的是從1981 年開(kāi)始恢復(fù)發(fā)行政府國(guó)庫(kù)券。伴隨著“利改稅”“撥改貸”等政策，地方政府自主發(fā)債的意愿也隨之高漲[14]。為了防止地方政府債務(wù)進(jìn)一步膨脹，在1985 年9 月中央出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于暫不發(fā)行地方政府債券的通知》，其中提到由于各地固定投資增加過(guò)猛，會(huì)影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，因此要求各地方政府不要發(fā)行地方政府債券。盡管當(dāng)時(shí)國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了地方政府禁止發(fā)債的政策，但地方政府仍然有借債需求，因此開(kāi)始了表外借債的融資方式。1988 年伴隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)投資管理體制改革近期改革方案的通知》的出臺(tái)，“撥改貸”制度宣布結(jié)束，該政策加大了省級(jí)建設(shè)投資，但是市縣鄉(xiāng)等基層政府缺乏發(fā)展政策支持開(kāi)始進(jìn)行舉債。在這一時(shí)期，地方政府債務(wù)還未形成較大影響，但是國(guó)有企業(yè)虧損負(fù)債、企業(yè)掛賬等現(xiàn)象以或有負(fù)債和隱性負(fù)債的形式逐步形成[15]，因此仍然有地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央政府規(guī)制行為與地方發(fā)債行為也呈現(xiàn)博弈現(xiàn)象，但地方舉債還未引起較大影響和注意。

（三）地方政府債務(wù)增長(zhǎng)期（1992—2007 年）

1992 年鄧小平“南巡”后，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和以浦東開(kāi)發(fā)為代表的新一輪開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)始提速。1994 年分稅制改革，重新劃分了中央和地方財(cái)稅分成，中央掌握了財(cái)政再分配權(quán)力、加強(qiáng)了中央權(quán)威[16]。隨后在1995 年頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28 條中提出地方各級(jí)預(yù)算不列赤字，且除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，自此地方政府發(fā)債的行為被嚴(yán)格禁止。在此契機(jī)下，地方開(kāi)始興起金融機(jī)構(gòu)替代地方政府債券進(jìn)行融資，正是在此階段開(kāi)始有不良金融資產(chǎn)的加速累積[17]。1997 年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，在1998年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施積極財(cái)政政策，增發(fā)了1 000 億國(guó)債。為避免債務(wù)依存度過(guò)高，影響經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展，一些學(xué)者開(kāi)始主張建立償債基金（突現(xiàn)詞：償債基金、債務(wù)依存度、國(guó)債發(fā)行）。同時(shí)，為支持地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，中央政府在發(fā)行債券的過(guò)程中將其中部分國(guó)債發(fā)行收入轉(zhuǎn)貸給省級(jí)政府，進(jìn)行了“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”，這一舉措未違背《預(yù)算法》的禁止地方發(fā)債融資的規(guī)定，也可以達(dá)到經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目的，但國(guó)債轉(zhuǎn)貸的責(zé)任主體仍然是中央政府，這導(dǎo)致了預(yù)算約束軟，埋下了地方政府自行舉債或變相融資等問(wèn)題隱患（突現(xiàn)詞：政府債務(wù)管理）[18]。

表3 1992—2007 年的關(guān)鍵詞突現(xiàn)表

進(jìn)入21 世紀(jì)后，在中央政府的統(tǒng)一部署下，我國(guó)開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生改善領(lǐng)域加速發(fā)力，積極財(cái)政政策再次成為宏觀調(diào)控的必要手段（突現(xiàn)詞：積極財(cái)政政策），但基于分稅制財(cái)政體制下（突現(xiàn)詞：分稅制財(cái)政體制）中央地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任尚未劃清的客觀現(xiàn)實(shí)，以及中央多采取因素分配和獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)的方式刺激地方加大投入，地方財(cái)政支出壓力加大，特別是基層財(cái)政開(kāi)始出現(xiàn)入不敷出的狀況。究其原因，一部分與2001 年之后實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革有關(guān)。在減免農(nóng)業(yè)相關(guān)稅之后，基層政府的財(cái)源急劇萎縮，只能通過(guò)舉債辦事[19]；此外，亞洲金融危機(jī)之后，我國(guó)發(fā)行的國(guó)債通過(guò)轉(zhuǎn)貸的方式發(fā)放給地方政府，這些國(guó)債最終落在了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。在縣、鄉(xiāng)層面則具體落在了“村村通”公路、自來(lái)水等需要配套資金的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，產(chǎn)生了主動(dòng)和被動(dòng)負(fù)債雙重疊加的問(wèn)題（突現(xiàn)詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政困難）[20]。2007 年之后我國(guó)逐步減少了國(guó)債轉(zhuǎn)貸，開(kāi)始尋求放開(kāi)地方發(fā)債融資權(quán)的道路（突現(xiàn)詞：債務(wù)負(fù)擔(dān)率）。

這一時(shí)期，中央對(duì)地方政府債務(wù)政策規(guī)制相對(duì)較弱，法律法規(guī)也有不明晰之處，因此這一時(shí)期成為地方政府債務(wù)的增長(zhǎng)期。該時(shí)期的地方金融秩序較為混亂，有一些地方?jīng)Q策者開(kāi)始了以地方政府貸款養(yǎng)成政績(jī)的“GDP 錦標(biāo)賽”。

（四）地方政府債務(wù)規(guī)制期（2008—2014 年）

學(xué)術(shù)界開(kāi)始進(jìn)一步廣泛關(guān)注地方政府債務(wù)問(wèn)題始于2008 年，為應(yīng)對(duì)2008 年全球金融危機(jī)，中央政府于2009 年開(kāi)始采取積極的財(cái)政政策，地方政府財(cái)政新增支出迅猛，財(cái)政收支矛盾也逐步加大。2009 年財(cái)政部發(fā)行《地方政府債券預(yù)算管理辦法》，賦予了地方政府舉債合法性，且在2009 年3 月，中國(guó)人民銀行中國(guó)銀聯(lián)合監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出鼓勵(lì)有條件的各級(jí)地方政府組建投融資平臺(tái)，拓寬中央投資項(xiàng)目配套資金的融資渠道[21]。自此，政府投融資平臺(tái)成為地方政府舉債的新手段（突現(xiàn)詞：政府融資平臺(tái)）。隨著地方政府各類融資平臺(tái)的爆發(fā)式增長(zhǎng)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步加大。同時(shí)間始于希臘的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)（突現(xiàn)詞：主權(quán)債務(wù)危機(jī)）為我國(guó)地方債問(wèn)題敲響了警鐘，債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理日益受到學(xué)者關(guān)注（突現(xiàn)詞：歐元區(qū)、風(fēng)險(xiǎn)控制）。

表4 2008—2014 年出現(xiàn)的關(guān)鍵詞突現(xiàn)表

為進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，解決地方政府各類投資建設(shè)缺口，賦予地方政府舉債權(quán)的呼聲日益高漲（突現(xiàn)詞：舉債權(quán)）。因此財(cái)政部出臺(tái)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，選定了上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。2013 年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，擴(kuò)大了自行發(fā)債試點(diǎn)范圍。2014 年，經(jīng)過(guò)政策調(diào)整，地方政府可作為試點(diǎn)自發(fā)自還。之后，地方政府開(kāi)始真正有發(fā)債和還債的自主權(quán)（突現(xiàn)詞：自行發(fā)債、債務(wù)融資），促成了更加規(guī)范高效的地方債務(wù)相關(guān)制度形成。2014 年，為配合十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，建立現(xiàn)代化的財(cái)政制度。全國(guó)人大常委會(huì)修訂了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（突現(xiàn)詞：國(guó)家治理、現(xiàn)代財(cái)政制度、預(yù)算法），明確放開(kāi)地方政府發(fā)債權(quán)，新《預(yù)算法》的頒布是地方政府舉債“明渠”開(kāi)啟的標(biāo)志[22]。

在這一時(shí)期，伴隨著2008 年金融危機(jī)的沖擊和2010 年歐洲債務(wù)危機(jī)的威脅，在全球經(jīng)濟(jì)增速減緩的環(huán)境下，地方政府償債壓力巨大。因此，中央政府開(kāi)始重視地方政府債務(wù)問(wèn)題及其可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。中央政府自2011 年出臺(tái)的政策經(jīng)歷了“代發(fā)代還”“自發(fā)代還”和“自發(fā)自還”三個(gè)時(shí)期，相關(guān)配套政策開(kāi)始逐步完善。

（五）地方政府債務(wù)規(guī)范完善期（2015—2020 年）

2015 年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始進(jìn)入新常態(tài)（突現(xiàn)詞：新常態(tài)），為了實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的規(guī)范管理，新《預(yù)算法》與2014 年《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（43 號(hào)文件）共同成為了轉(zhuǎn)型期債務(wù)治理的主要指導(dǎo)文件，各省市發(fā)債權(quán)全面放開(kāi)。2015 年1 月，財(cái)政部預(yù)算司召開(kāi)了“事權(quán)和支出責(zé)任劃分研討會(huì)”，2016 年8 月《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，各地政府也相繼出臺(tái)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，中央與地方政府之間的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任逐步走上規(guī)范化法治化的道路。事權(quán)和支出責(zé)任改革的劃定，進(jìn)一步規(guī)范了地方財(cái)政支出行為，緩解了地方過(guò)度承擔(dān)的財(cái)政壓力，為地方進(jìn)行債務(wù)規(guī)范管理提供了基礎(chǔ)。

表5 2015—2020 年出現(xiàn)的關(guān)鍵詞突現(xiàn)表

與此同時(shí)，在2015 年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上以“三去一降一補(bǔ)”為主要任務(wù)的結(jié)構(gòu)性改革開(kāi)始迅速推進(jìn)（突現(xiàn)詞：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革）。規(guī)范地方政府債務(wù)，避免債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步成為去杠桿的重中之重（突現(xiàn)詞：違約風(fēng)險(xiǎn)、去杠桿）。PPP 項(xiàng)目由于地方政府的一些違規(guī)操作，成為地方政府隱性債務(wù)的重要來(lái)源[23]，迅速得到中央有關(guān)部門的關(guān)注，成為整治的重點(diǎn)對(duì)象（突現(xiàn)詞：PPP）。與地方政府隱性債務(wù)相伴而生的影子銀行系統(tǒng)同樣具有來(lái)源渠道廣、成因復(fù)雜等顯著特征（突現(xiàn)詞：隱性債務(wù)），如果處理不當(dāng)，容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，受到越來(lái)越多的學(xué)者關(guān)注（突現(xiàn)詞：影子銀行、金融風(fēng)險(xiǎn)）。

隨著“開(kāi)明渠、堵暗道”的地方政府債務(wù)管理舉措逐步推進(jìn)和“還債也是政績(jī)”觀念的逐步樹(shù)立，地方政府債務(wù)發(fā)行規(guī)模開(kāi)始得到控制。為進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，切實(shí)防范可能的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家審計(jì)署開(kāi)始加大債務(wù)審計(jì)力度，同時(shí)財(cái)政部也開(kāi)始強(qiáng)化債務(wù)領(lǐng)域信息公開(kāi)披露，印發(fā)了《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》的文件，對(duì)地方政府一般債和專項(xiàng)債的安排、發(fā)行、用途、結(jié)余等情況提出適用范圍與公開(kāi)要求（突現(xiàn)詞：財(cái)政透明度、債務(wù)審計(jì)、信息披露）。自此，地方政府債務(wù)逐步走上了強(qiáng)規(guī)制的道路。

五、結(jié)論

從中國(guó)地方政府債務(wù)發(fā)展演變邏輯看，地方政府經(jīng)常性地保有通過(guò)借債來(lái)增強(qiáng)財(cái)政能力的沖動(dòng)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)出現(xiàn)或其他因素導(dǎo)致財(cái)政收支出現(xiàn)缺口時(shí)，這種沖動(dòng)往往更為強(qiáng)烈。本質(zhì)上看，地方政府債務(wù)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的必然結(jié)果，地方政府債務(wù)也將作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的一部分持續(xù)下去，未來(lái)還將扮演重要角色。

地方政府債務(wù)政策演變過(guò)程充分體現(xiàn)了在社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我們對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深化。從地方政府債務(wù)政策演變的歷程看，政策的演變突出表現(xiàn)為靈活性較強(qiáng)和連貫性不足，這兩個(gè)特性相互依存、相互影響。一方面靈活性較強(qiáng)，體現(xiàn)了政策能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的新情況、新問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，有效應(yīng)對(duì)以避免長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)積聚；另一方面，靈活性較強(qiáng)直接導(dǎo)致政策連貫性不足，容易導(dǎo)致短期機(jī)會(huì)主義行為盛行，對(duì)地方政府權(quán)威性和公信力受到挑戰(zhàn)。這兩個(gè)特征是我們認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)的必經(jīng)階段，隨著地方政府債務(wù)政策的逐步完善，政策的劇烈變化和擺動(dòng)情況明顯減少，地方政府債務(wù)政策也更加符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律。總體來(lái)看，地方政府債務(wù)已經(jīng)逐步駛?cè)胍?guī)范化道路，但精細(xì)化程度有待提升。