侍海艷， 劉 星

(1.淮陰師范學(xué)院 法律政治與公共管理學(xué)院， 江蘇 淮安 223001； 2.東南大學(xué) 法學(xué)院， 江蘇 南京 211100)

《行政訴訟法》第46條第1款規(guī)定一般起訴期限為“自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)”。受制于“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”標(biāo)準(zhǔn)的主觀性和案件的復(fù)雜多樣性，很多時(shí)候很難推斷出行政相對(duì)人是否“知道或應(yīng)當(dāng)知道”，由此給司法實(shí)踐帶來(lái)了計(jì)算難度。雖然《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(簡(jiǎn)稱《行政訴訟法解釋》)中對(duì)《行政訴訟法》第46條第1款中“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”的具體情形作出了規(guī)定，但其仍然無(wú)法涵蓋現(xiàn)實(shí)生活中的各種繁雜情況。例如，在行政機(jī)關(guān)既沒(méi)有告知行政相對(duì)人訴權(quán)和起訴期限，也沒(méi)有告知行政相對(duì)人行政行為內(nèi)容的情況下，應(yīng)該適用《行政訴訟法解釋》第64條還是第65條。為確保行政相對(duì)人的訴權(quán)不被任意克減，有必要重新檢視《行政訴訟法》及其司法解釋中關(guān)于一般起訴期限起算點(diǎn)認(rèn)定的規(guī)定。

一、對(duì)立法規(guī)則的檢視

(一)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主觀性太強(qiáng)

《行政訴訟法》在規(guī)定一般起訴期限的起算點(diǎn)時(shí)，借鑒了民法中關(guān)于訴訟時(shí)效起算點(diǎn)的規(guī)定，采用了主觀性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。從立法原理看，“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”更多考慮到行政相對(duì)人行使權(quán)利的可能性。然而，公法與私法畢竟是不同領(lǐng)域的法律，某一規(guī)定在私法中有效，并不代表其在公法中也一定有效。從理論上來(lái)說(shuō)，這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有利于在維護(hù)法安定性的同時(shí)最大限度地保護(hù)行政相對(duì)人訴權(quán)的行使，但受制于“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”標(biāo)準(zhǔn)的主觀性和案件的復(fù)雜多樣性，在很多情況下很難推斷出行政相對(duì)人是否“知道或者應(yīng)當(dāng)知道”，也無(wú)法為其設(shè)置統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，只能完全依靠法院的推定[1]，這極易導(dǎo)致司法適用上的混亂。

行政訴訟法與民法不同。它除了要保證法院公正、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益外，還有一項(xiàng)非常重要的目的，即監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。行政訴訟中的任何一項(xiàng)制度都應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)該目的為宗旨，一般起訴期限也不例外。當(dāng)一般起訴期限的起算標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于主觀時(shí)，則不僅不利于該目的的實(shí)現(xiàn)，還會(huì)為行政機(jī)關(guān)逃脫司法審查提供可乘之機(jī)。例如，在實(shí)際生活中，經(jīng)常出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)或者其工作人員為了逃避司法審查，故意不制作、不送達(dá)行政決定書(shū)，從而使得相對(duì)人逾期的情形。

(二)適用對(duì)象范圍不明確

在《行政訴訟法》于2014年修訂之前，起訴期限系指行政相對(duì)人能夠向人民法院對(duì)具體行政行為提起行政訴訟的有效期限[2]，其適用對(duì)象的范圍限于具體行政行為[3]。在《行政訴訟法》于2014年修訂之后，“具體行政行為”被修改為“行政行為”?！靶姓袨椤笔恰熬唧w行政行為”的上位概念，其涵蓋的范圍更廣。根據(jù)立法機(jī)關(guān)的解釋，《行政訴訟法》中的“行政行為”為廣義上的概念，既包括作為，也包括不作為；既包括法律行為，也包括事實(shí)行為；既包括單方行為，也包括雙方行為。[4]那么，這一改變是否意味著一般起訴期限適用對(duì)象的范圍已被擴(kuò)大至“具體行政行為”之外的其他“行政行為”了呢？

在《行政訴訟法》于2014年修訂之前，由于法院的受案范圍僅限于具體行政行為，因此法院無(wú)須考慮一般起訴期限適用對(duì)象的范圍問(wèn)題。但是，在《行政訴訟法》于2014年修訂之后，行政訴訟的受案范圍已變得多元化。在現(xiàn)行行政訴訟體制下，人們不僅可以對(duì)具體行政行為、行政協(xié)議提起訴訟，還可以對(duì)一些行政事實(shí)行為提起訴訟。而行政事實(shí)行為與具體行政行為顯然是不同的概念，它并不直接產(chǎn)生法律上的效果，而只產(chǎn)生事實(shí)上的效果。倘若某一行政事實(shí)行為對(duì)相對(duì)人造成損害，由此可能引起清除請(qǐng)求權(quán)或者損害賠償請(qǐng)求權(quán)。該類(lèi)請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì)與私法上的請(qǐng)求權(quán)極為相似，在此情形下，類(lèi)推適用訴訟時(shí)效制度更為合適?！缎姓V訟法解釋》第12條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定；對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定。”由此可見(jiàn)，一般起訴期限適用對(duì)象的范圍與法院受案范圍之間并不存在一一對(duì)應(yīng)的邏輯關(guān)系，因此，無(wú)法經(jīng)由法院受案范圍推導(dǎo)出一般起訴期限適用對(duì)象的范圍。

(三)“作出行政行為之日”的含義不明

《行政訴訟法》第46條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！边@里的“作出”究竟是指物理上的作出還是指法律上的作出，對(duì)此，立法者的態(tài)度不明?！白鳌庇小斑M(jìn)行某種活動(dòng)”之意[5]3092，“出”含有“從里到外”之意[5]310。故“作出”通常含有由內(nèi)向外進(jìn)行某種活動(dòng)之意?！靶姓袨樽鳛樾姓黧w的一種意思表示，包含著內(nèi)在意思和外在表示兩個(gè)必備的構(gòu)成要素。內(nèi)在意思主要是行政行為所內(nèi)含的目的意思要素，指明著行政行為的具體內(nèi)容；外在表示即行政主體將其內(nèi)在意思以一定方式表現(xiàn)于外部，并足以為外界所客觀識(shí)別的行為要素，它指明著行政行為的形式和程序?！盵6]“作出行政行為”不僅表明行政行為的實(shí)際存在，也表明了行政程序已經(jīng)結(jié)束，其內(nèi)在意思已經(jīng)以某種能被外界識(shí)別的方式(書(shū)面、口頭、手勢(shì)等)呈現(xiàn)出來(lái)。但在司法實(shí)踐中，法院在判斷行政行為是否作出時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)為物理標(biāo)準(zhǔn)，行政行為實(shí)際存在就等于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)“作出”了行政行為，而不論行政程序是否完成，內(nèi)在意思表示是否已足以被外界識(shí)別(1)相關(guān)案例有：“海軍訴隆德縣行政相對(duì)人政府強(qiáng)制及行政賠償案”，寧夏回族自治區(qū)固原市中級(jí)人民法院(2017)寧04行初120號(hào)行政判決書(shū)；“張毅鳴訴杭州市上城區(qū)人民政府行政賠償糾紛案”，最高人民法院(2016)最高法行申4817號(hào)行政裁定書(shū)。。

二、對(duì)司法解釋的檢視

(一)可操作性不強(qiáng)

一般起訴期限起算點(diǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)行政相對(duì)人對(duì)行政行為的知曉程度，可以分為三種不同情形：一是“基本知道”，即行政相對(duì)人知道侵犯其權(quán)益的行為是行政行為，同時(shí)也知道該行為的具體實(shí)施者、訴權(quán)、起訴期限，這種情況對(duì)應(yīng)《行政訴訟法》第46條第1款的規(guī)定；二是“不完全知道”，即行政相對(duì)人或者利害關(guān)系人只知道行政行為的內(nèi)容，但不知道該行為的起訴期限，這種情況對(duì)應(yīng)《行政訴訟法解釋》第64條；三是“不知道”，即行政相對(duì)人不知道該侵權(quán)行為的存在，更不知道該行為的具體實(shí)施者、訴權(quán)、起訴期限，這種情況對(duì)應(yīng)《行政訴訟法解釋》第65條的規(guī)定。[7]上述第一種和第三種情形在司法實(shí)踐中比較容易認(rèn)定，但第二種情況則很難判斷，因?yàn)樾姓?zhí)法中的實(shí)際情況復(fù)雜多變，很難判斷并證明行政相對(duì)人主觀上是否知道或應(yīng)當(dāng)知道“起訴期限”或“行政內(nèi)容”。

(二)不利于保護(hù)行政相對(duì)人的訴權(quán)

與《行政訴訟法》第46條第1款的規(guī)定相比，《行政訴訟法解釋》似乎更有利于保護(hù)行政相對(duì)人的訴權(quán)，因?yàn)樗谝欢ǔ潭壬涎娱L(zhǎng)了一般起訴期限，將一般起訴期限的起算點(diǎn)由公民、法人或者其他組織“知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日”改為“知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限或者行政行為內(nèi)容之日”。但就實(shí)際效果而言，這樣做不僅起不到保護(hù)行政相對(duì)人訴權(quán)的作用，反而在無(wú)形之中限制了行政相對(duì)人訴權(quán)的行使。

首先，從程序上來(lái)說(shuō)，“通知是行政程序結(jié)束的標(biāo)志，也是行政行為在法律上存在的起點(diǎn)”[8]。實(shí)踐中，“知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日”，通常是指“通知送達(dá)之日”或者“相對(duì)人受通知之日”。但在司法實(shí)務(wù)中，法院在認(rèn)定一般起訴期限起算點(diǎn)時(shí)，會(huì)根據(jù)不同情況，分而論之：一是，行政機(jī)關(guān)已將通知送達(dá)行政相對(duì)人，相對(duì)人主觀上處于“基本知道”的狀態(tài)。在這種情況下，一般起訴期限就自“通知送達(dá)之日”或者“相對(duì)人受通知之日”起算；二是，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有履行通知義務(wù)或者通知程序存在重大瑕疵(指瑕疵達(dá)到了阻礙相對(duì)人獲知行政行為內(nèi)容的程度)，相對(duì)人主觀上處于“不知道”的狀態(tài)。根據(jù)《行政訴訟法解釋》，這種情況下的一般起訴期限自相對(duì)人“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日”起算，但不得超過(guò)最長(zhǎng)保護(hù)期限。與第一種認(rèn)定方法相比，第二種認(rèn)定方法雖然延長(zhǎng)了期限，但這種純粹的客觀期限的延長(zhǎng)，并不足以抵消該解釋因背離法律原意而帶給相對(duì)人的更高的逾期風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樵诘诙N情形下，相對(duì)人可能逾期的風(fēng)險(xiǎn)更高，因?yàn)閱渭兊目陀^期限的延長(zhǎng)并非真正的延長(zhǎng)，若相對(duì)人無(wú)從知曉行政行為的內(nèi)容、作出主體、作出時(shí)間以及其所享有的訴權(quán)，即使將一般起訴期限延長(zhǎng)為5年、10年，對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)，也是毫無(wú)意義的。

其次，在現(xiàn)實(shí)生活中，很多逾期并非是由相對(duì)人自身的原因造成的，而是由行政機(jī)關(guān)的不法行為造成的。例如，一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員為了逃避司法審查，故意不制作、不送達(dá)行政決定書(shū)。第二種認(rèn)定方法從源頭上即忽略了程序的重要性，從而為那些動(dòng)機(jī)不純的行政機(jī)關(guān)工作人員提供了可乘之機(jī)。從程序意義上來(lái)說(shuō)，第二情形下的行政行為在法律上還未作出，不論是一般起訴期限，還是最長(zhǎng)起訴期限，都無(wú)從起算。

三、統(tǒng)一一般起訴期限起算標(biāo)準(zhǔn)的建議

欲統(tǒng)一一般起訴期限的起算標(biāo)準(zhǔn)，首先應(yīng)當(dāng)明確一般起訴期限的適用對(duì)象，然后才能統(tǒng)一起算點(diǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

(一)明確一般起訴期限的適用范圍

隨著“具體行政行為”被修改為“行政行為”，一般起訴期限的適用對(duì)象是否也隨之?dāng)U大至所有行政行為，是一個(gè)值得討論的問(wèn)題。為了回答這一問(wèn)題，就需要對(duì)行政訴訟范圍內(nèi)除具體行政行為以外的其他類(lèi)型的行政行為進(jìn)行逐一考察(2)修改后的《行政訴訟法》不僅擴(kuò)展了行政訴訟的受案范圍，還確立了行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是否應(yīng)受到起訴期限的限制，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界均未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。鑒于該問(wèn)題的復(fù)雜性，本文對(duì)此不做討論。本文僅討論對(duì)不同類(lèi)型的行政行為提起的行政訴訟是否應(yīng)受起訴期限約束的問(wèn)題。。

1.對(duì)行政事實(shí)行為提起的訴訟不適用一般起訴期限的規(guī)定

行政事實(shí)行為，是指行政主體作出的不直接產(chǎn)生法律效果，而直接帶來(lái)事實(shí)結(jié)果的行為[9]。一個(gè)事實(shí)行為只是不旨在、不直接引起法律效果，但并不意味著它沒(méi)有任何法律上的意義，它必須符合現(xiàn)行法律，違法時(shí)可能引起清除請(qǐng)求權(quán)和損害賠償請(qǐng)求權(quán)[8]。例如，毆打他人是一個(gè)事實(shí)行為，它所引起的直接后果是對(duì)他人的身體健康造成損害，同時(shí)在法律上引發(fā)了受害人的損害賠償請(qǐng)求權(quán)，只不過(guò)這種法律效果并非該事實(shí)行為直接引起的，即行政機(jī)關(guān)工作人員毆打他人的意圖并非為他人設(shè)定一個(gè)損害賠償請(qǐng)求權(quán)，這種損害賠償請(qǐng)求權(quán)的產(chǎn)生是法律規(guī)定的結(jié)果[10]。

與具體行政行為不同，行政事實(shí)行為并不調(diào)整行政主體與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，它直接產(chǎn)生事實(shí)效果，而且該事實(shí)效果一旦形成即可能對(duì)行政相對(duì)人造成損害。在此情形下，行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系類(lèi)似于私法上的債的關(guān)系。從主觀權(quán)利的角度而言，此時(shí)行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)享有清除請(qǐng)求權(quán)和損害賠償請(qǐng)求權(quán)。倘行政相對(duì)人對(duì)行政事實(shí)行為提起訴訟，準(zhǔn)用民法上的訴訟時(shí)效制度更為合適。

2.對(duì)行政協(xié)議行為提起的訴訟應(yīng)當(dāng)適用一般起訴期限的規(guī)定?！缎姓V訟法解釋》第12條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定；對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定?！敝宰魅绱艘?guī)定，是因?yàn)樾姓f(xié)議具有民事和行政雙重屬性。實(shí)際上行政協(xié)議與民事法律行為有著本質(zhì)的區(qū)別，行政協(xié)議的合約性或者說(shuō)民事性，只是“協(xié)議”二字所帶來(lái)的表象特征，行政協(xié)議的本質(zhì)特征仍在于它的行政性。在行政協(xié)議中，行政主體與行政相對(duì)人之間并不存在類(lèi)似于民事主體間的平等關(guān)系。他們之間仍是一種支配與被支配的關(guān)系，只是這種支配性關(guān)系不像具體行政行為表現(xiàn)得那么明顯。行政協(xié)議“實(shí)際上是一種關(guān)于政府職能和管理方式的轉(zhuǎn)身……并沒(méi)有影響行政協(xié)議本身作為一種行政行為的性質(zhì)。協(xié)議僅僅是行為方式的載體。”[11]在行政協(xié)議中，行政主體自始至終都享有行政優(yōu)益權(quán)?！盀榱藢?shí)現(xiàn)公共利益或者完成行政任務(wù)，行政主體通過(guò)協(xié)議方式發(fā)動(dòng)了與行政相對(duì)方的協(xié)議行為，協(xié)議的主動(dòng)權(quán)一直握在行政主體手中，協(xié)議該如何訂立和履行行政主體事先開(kāi)出了條件，協(xié)議文本一般是格式條款，行政相對(duì)方無(wú)權(quán)擅自改變協(xié)議的重要條款(尤其是涉及公共利益實(shí)現(xiàn)的條款)?！盵11]從這個(gè)意義上而言，行政協(xié)議在本質(zhì)上與具體行政行為無(wú)異，唯一不同的是，具體行政行為具有單一性，而行政協(xié)議則是由一個(gè)個(gè)獨(dú)立的具體行政行為組合而成，這些行為包括簽訂行為、履行行為、變更行為、解除行為，等等。所以，不論協(xié)議相對(duì)人對(duì)這些行為中的哪一種或哪幾種行為不服而提起行政訴訟，均應(yīng)當(dāng)適用《行政訴訟法》中關(guān)于一般起訴期限的規(guī)定。

(二)以行政行為生效的時(shí)點(diǎn)為一般起訴期限的起算點(diǎn)

立法者在設(shè)定起訴期限起算點(diǎn)時(shí)的基本立場(chǎng)是基于行政行為的外部性特點(diǎn)，始于行政行為的對(duì)外作出，而并非以內(nèi)部行政行為或過(guò)程性行政行為為基準(zhǔn)，對(duì)于行政不作為，還應(yīng)當(dāng)給予行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)一定的寬限期，寬限期過(guò)后才開(kāi)始計(jì)算。[12]因此，在確定一般起訴期限起算點(diǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)圍繞行政行為的效力狀態(tài)展開(kāi)。雖然具體行政行為和行政協(xié)議行為都屬于行政行為，但由于其生效的時(shí)點(diǎn)不同，因而其起算點(diǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不同。

1.對(duì)具體行政行為提起的行政訴訟應(yīng)以其生效的時(shí)點(diǎn)為起算點(diǎn)

對(duì)具體行政行為所提起的行政訴訟應(yīng)自何時(shí)開(kāi)始計(jì)算其一般起訴期限，學(xué)術(shù)界有三種不同觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“行政處分的發(fā)布、生效，固不必然同時(shí)發(fā)生內(nèi)部效力，但相對(duì)人倘對(duì)規(guī)制內(nèi)容有所不服，而欲提起行政救濟(jì)，其救濟(jì)期間仍應(yīng)依外部效力，而非內(nèi)部效力的發(fā)生時(shí)起算”[13]515。這里的“外部效力”是指對(duì)外宣布具體行政行為存在的事實(shí)；“內(nèi)部效力”是指具體行政行為規(guī)制內(nèi)容所欲發(fā)生的法律效果。外部效力與內(nèi)部效力原則上同步發(fā)生。例外情況是，附始期或者停止條件的單方具體行政行為，外部效力早于內(nèi)部效力發(fā)生。反之，倘具體行政行為規(guī)定內(nèi)容溯及既往，則內(nèi)部效力又早于外部效力發(fā)生。[13]511-512但是，在起訴期限的起算問(wèn)題上，無(wú)論是一般情況還是例外情況，起算點(diǎn)都以外部效力發(fā)生的時(shí)點(diǎn)為準(zhǔn)。外部效力一般自具體行政行為“發(fā)布”時(shí)發(fā)生。需要注意的是，這里的“發(fā)布”必須由適格的行政機(jī)關(guān)依照法定程序?yàn)橹??！跋鄬?duì)人倘透過(guò)其他管道而知悉決定的內(nèi)容，不論該管道是機(jī)關(guān)內(nèi)部公務(wù)員私下的告知，或諸如刺探等不正當(dāng)方法，或純粹的偶然，只要非屬官署以正式途徑所為對(duì)外的告知，均不該當(dāng)于所謂的發(fā)布，行政處分因而不能稱已對(duì)外生效……倘一個(gè)行政處分有多數(shù)相對(duì)人(如對(duì)多數(shù)繼承人課征遺產(chǎn)稅，命令群眾解散違法集會(huì))，則行政處分必須對(duì)所有相對(duì)人一一(個(gè)別)發(fā)布。從而，對(duì)任何一個(gè)個(gè)別相對(duì)人而言，行政處分在對(duì)其個(gè)人發(fā)布的時(shí)點(diǎn)起始對(duì)其生效?！盵13]512由于具體行政行為是一種須由相對(duì)人受領(lǐng)的意思表示，所以行政處分生效的時(shí)間點(diǎn)，又可以相對(duì)人因發(fā)布而知悉行政處分的內(nèi)容時(shí)為斷。(3)德國(guó)《行政程序法》第43條規(guī)定：1.行政行為以對(duì)相對(duì)人或因該行為而涉及的人通知的時(shí)刻開(kāi)始生效。行政行為內(nèi)容的有效以通知為準(zhǔn)；2.行政行為未被撤銷(xiāo)、廢止、以其他方式終止或通過(guò)期限屆滿或其他方式消滅之前，持續(xù)有效；3.無(wú)效行政行為始終不產(chǎn)生效力。簡(jiǎn)言之，只要具體行政行為是由適格的行政機(jī)關(guān)依法定程序?qū)ο鄬?duì)人“發(fā)布”，則不論其是否對(duì)相對(duì)人生效，一般起訴期限都自“發(fā)布”時(shí)起算。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，“因?yàn)閷?duì)內(nèi)生效意味著該行為對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生了法律效力，從而具備了侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的可能。所以起訴期限的起算點(diǎn)是自對(duì)內(nèi)生效之日開(kāi)始起算”[14]。對(duì)內(nèi)生效與對(duì)外生效是相對(duì)而言的，這對(duì)概念由外部效力和內(nèi)部效力演變而來(lái)。這里的對(duì)外生效與上文中的外部效力不同，可理解為行政行為的成立。因?yàn)楫?dāng)先前階段的草稿公布后，該具體行政行為將不再只是行政內(nèi)部事項(xiàng)而不具對(duì)外重要性，因此可認(rèn)為其已經(jīng)成立并對(duì)外生效。對(duì)內(nèi)生效是指具體行政行為對(duì)行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人或第三人產(chǎn)生有拘束力的法律效力。[15]該觀點(diǎn)嚴(yán)格區(qū)分具體行政行為的成立與生效，成立僅意味著具體行政行為在法律上“誕生”，此時(shí)它只包含了想發(fā)生法律效果的意思表示。成立與生效的要件亦不同。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)具體行政行為具備以下要件時(shí)即告成立：一是主體適格；二是對(duì)象明確；三是內(nèi)容具體；四是對(duì)外表示。但是，具體行政行為要對(duì)相對(duì)人發(fā)生法律效力還須同時(shí)具備如下兩個(gè)要件：一是相對(duì)人受通知。例外情況是，附始期和停止條件的具體行政行為，需始期到來(lái)或者停止條件成就。二是不屬于無(wú)效行為。[14]在一般情況下，具體行政行為成立與生效的時(shí)點(diǎn)會(huì)發(fā)生重合。行政行為對(duì)外表示之日就是相對(duì)人受通知之日。在例外情況下，二者間會(huì)出現(xiàn)明顯的時(shí)間上的差距。例如，附始期的具體行政行為，其一經(jīng)對(duì)外發(fā)布就成立了，但其要對(duì)相對(duì)人生效則需等始期到來(lái)。至于無(wú)效行政行為則自始至終不發(fā)生效力，所以現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)無(wú)效行政行為提起的訴訟不受起訴期限的限制。(4)2018年《行政訴訟法解釋》明確，對(duì)無(wú)效行政行為提起的訴訟不受起訴期限的限制，但考慮到無(wú)效行政行為是實(shí)體性規(guī)定，按照“實(shí)體從舊”原則，《行政訴訟法解釋》明確了只有2015年5月1日之后作出的無(wú)效行政行為才不受起訴期限的限制。這一解釋從側(cè)面反映了最高人民法院在確定一般起訴期限的起算點(diǎn)問(wèn)題上，已將行政行為的效力作為重要的參考點(diǎn)。需要說(shuō)明的是，行政機(jī)關(guān)的通知行為必須合理合法，倘行政機(jī)關(guān)的通知行為存在重大瑕疵或違法，則會(huì)阻礙具體行政行為的生效。重大瑕疵的判斷標(biāo)準(zhǔn)是其所造成的后果是否會(huì)嚴(yán)重到使相對(duì)人無(wú)法獲知行政行為內(nèi)容的程度。例如，縮短公告期限、送達(dá)方式不合理等，都有可能造成相對(duì)人無(wú)法獲知行政行為內(nèi)容的嚴(yán)重后果。但一般的瑕疵通常不會(huì)阻礙行政行為生效。例如，以電子郵件形式替代紙質(zhì)書(shū)面通知。(5)上述兩種觀點(diǎn)雖然在表達(dá)上使用了不同的概念，但二者在起訴期限起算點(diǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上卻是大同小異?！按笸北憩F(xiàn)在，都認(rèn)為一般起訴期限的起算點(diǎn)應(yīng)自相對(duì)人接收到具體行政行為之時(shí)(即該行政行為對(duì)行政相對(duì)人發(fā)生法律效力之時(shí))起算?！靶‘悺北憩F(xiàn)在，在例外情況下，二者存在時(shí)間上的差異。例如，對(duì)于附始期的具體行政行為而言，其外部效力一般自對(duì)行政相對(duì)人“發(fā)布”時(shí)發(fā)生，而“對(duì)內(nèi)生效”的時(shí)點(diǎn)則發(fā)生于始期到來(lái)之時(shí)。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，一般起訴期限自行政行相對(duì)人知悉具體行政為之日起算。這一觀點(diǎn)是我們?cè)谑崂硐嚓P(guān)裁判文書(shū)時(shí)發(fā)現(xiàn)的，已被大多數(shù)法官所接受。在司法實(shí)踐中，大多數(shù)法官在認(rèn)定一般起訴期限的起算點(diǎn)時(shí)，根本不會(huì)考慮具體行政行為何時(shí)發(fā)生外部效力或者何時(shí)對(duì)內(nèi)生效這樣的問(wèn)題。他們關(guān)心的是，具體行政行為是否現(xiàn)實(shí)存在以及行政相對(duì)人主觀上是否知悉其存在。倘具體行政行為實(shí)際存在，那么起訴期限就從行政相對(duì)人知道之日起算。另外，法官在判斷行政相對(duì)人是否知悉以及何時(shí)知悉時(shí)，并不會(huì)考慮其是否是通過(guò)官方渠道知悉的，甚至有時(shí)都不去考察其知悉的內(nèi)容。只要有證據(jù)證明相對(duì)人已知悉具體行政為的存在，便開(kāi)始計(jì)算一般起訴期限。

那么，上述三種觀點(diǎn)哪一種更契合我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定呢？要回答此問(wèn)題，就需要考察一般起訴期限的價(jià)值和立法目的。

首先，起訴期限作為一種具體的訴訟制度，通常反映立法者的價(jià)值追求或者在某些利益之間如何平衡取舍的態(tài)度。這種取舍和平衡直接反映在起訴期限期間的長(zhǎng)短上?！叭绻鹪V期限期間設(shè)定過(guò)短，則偏重于行政效率的維護(hù)而忽視了對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的有效保護(hù)；起訴期限期間設(shè)定過(guò)長(zhǎng)，則偏重于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，但勢(shì)必影響和降低相關(guān)的行政效率，對(duì)行政行為所代表的社會(huì)公共利益的維護(hù)不利。”[16]修改后的《行政訴訟法》將一般起訴期限由3個(gè)月延長(zhǎng)至6個(gè)月，從中可以看出立法者保護(hù)行政相對(duì)人行政訴權(quán)的意圖。

其次，就行政訴訟法的性質(zhì)而言，我國(guó)的行政訴訟制度實(shí)質(zhì)上是一種“民告官”制度。立法者設(shè)置該項(xiàng)法律制度的初衷是要保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益免受行政機(jī)關(guān)的不法侵害。因此，行政訴訟法所確立的制度都應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)該目的為己任，一般起訴期限也不例外。

最后，在我國(guó)，起訴期限屬于訴訟條件，它與受案范圍一樣，是國(guó)家限制行政相對(duì)人訴權(quán)行使的一道門(mén)檻。(6)這一點(diǎn)與其他大陸法系國(guó)家有著本質(zhì)的區(qū)別。在其他大陸法系國(guó)家，如德國(guó)，起訴期限并非訴訟條件，而只是一種特殊的實(shí)質(zhì)裁判條件，它僅適用于個(gè)別訴種如“撤銷(xiāo)之訴”，而不適用于所有訴種。在嚴(yán)格的雙重訴訟條件的限制下，行政相對(duì)人的行政訴權(quán)已經(jīng)被壓縮，若法院在審判實(shí)踐中仍堅(jiān)持采用不利于行政相對(duì)人的解釋方法，那么行政相對(duì)人的訴權(quán)將無(wú)法得到保護(hù)。

基于以上分析，我們認(rèn)為，上述第一種和第二種觀點(diǎn)(即以具體行政行為的生效時(shí)點(diǎn)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn))客觀公正，符合我國(guó)《行政訴訟法》的立法目的。由此，我們提出各種具體情形下一般起訴期限起算點(diǎn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：第一種情形，程序終結(jié)，具體行政行為生效，但規(guī)制內(nèi)涵無(wú)效或尚未發(fā)生，一般起訴期限自程序終結(jié)、具體行政行為發(fā)生外部效力時(shí)起算。第二種情形，行政機(jī)關(guān)在單一行政程序中，作成單一、但規(guī)制多數(shù)相對(duì)人的具體行政行為。在程序上，除一般處分外，須分別通知或送達(dá)相對(duì)人時(shí)，始分別發(fā)生效力。一般起訴期限自通知各自到達(dá)相對(duì)人時(shí)起算。第三種情形，行政機(jī)關(guān)在單一程序中，對(duì)單一相對(duì)人作成單一、但規(guī)制內(nèi)涵多數(shù)的具體行政行為，一般起訴期限的起算點(diǎn)可以不分別計(jì)算，而自程序終結(jié)時(shí)(即通知到達(dá)相對(duì)人時(shí))起算。

需要說(shuō)明的是，行政相對(duì)人何時(shí)可以提起行政訴訟與起訴期限自何時(shí)起算，是兩個(gè)不同的問(wèn)題。對(duì)于行政相對(duì)人于何時(shí)可以提起行政訴訟這一問(wèn)題的回答，比較有說(shuō)服力的理論是美國(guó)的“成熟原則”?！俺墒煸瓌t是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序，才能允許進(jìn)行司法審查”[17]，在這之前不受法院干涉。因?yàn)椋姓C(jī)關(guān)由專業(yè)人員組成，應(yīng)當(dāng)允許其發(fā)揮專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，在其作出確定的決定以前，不應(yīng)受到法院的干涉。這一原則的目的在于避免司法程序不必要和不合時(shí)宜地干預(yù)行政程序。而起訴期限自何時(shí)起算的問(wèn)題則是國(guó)家對(duì)行政相對(duì)人訴權(quán)所實(shí)施的一種限制，它的正當(dāng)理由源自行政效率理論。從比較法角度看，這兩個(gè)問(wèn)題的著眼點(diǎn)不同。前者著眼于行政程序是否發(fā)展到適宜法院裁判的程度；后者著眼于如何平衡行政效率與行政相對(duì)人權(quán)利保護(hù)。在實(shí)際生活中，存在這樣的情況，行政相對(duì)人可能于行政行為對(duì)其生效之前已提起訴訟。在這種情形下，倘行政行為滿足“成熟原則”的要求，法院就應(yīng)當(dāng)受理并進(jìn)行裁判，只是一般起訴期限仍應(yīng)自該具體行政行為發(fā)生外部效力或者對(duì)內(nèi)生效時(shí)起算。

2.對(duì)行政協(xié)議提起的行政訴訟應(yīng)以行為生效的時(shí)點(diǎn)為起算點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度的構(gòu)建以行政行為為核心。對(duì)于行政相對(duì)人而言，其起訴的對(duì)象——行政行為——既要符合受案范圍，又不能超過(guò)起訴期限，否則，將無(wú)法進(jìn)入訴訟階段。所以，法院在開(kāi)啟訴訟之門(mén)前，既要判斷被訴行為是否屬于行政行為，還要判斷起訴行為有無(wú)逾期。由于行政協(xié)議行為系具體行政行為的組合，所以對(duì)其提起行政訴訟也應(yīng)以行為生效的時(shí)點(diǎn)為起算點(diǎn)。需要注意的是，行政協(xié)議行為除了包含變更、解除等單方行為外，還包括履行等雙方行為。單方行為和雙方行為生效的時(shí)點(diǎn)不同。單方行為生效的時(shí)點(diǎn)與具體行政行為生效的時(shí)點(diǎn)類(lèi)似，通常自相對(duì)人接到通知之日發(fā)生外部效力或者對(duì)內(nèi)生效；而雙方行為則需要按照合同法上的生效規(guī)定來(lái)確認(rèn)其生效時(shí)點(diǎn)。

3.特殊問(wèn)題特殊處理。在案例梳理過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)了一類(lèi)特殊的案例，即當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)授益性行政行為提起訴訟時(shí)，該從何時(shí)開(kāi)始計(jì)算一般起訴期限呢？授益性行政行為，是給予相對(duì)人好處和利益的行為。一般來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)作出授益性行政行為不會(huì)侵犯行政相對(duì)人的權(quán)益。但凡事都有例外，在某種特殊情形之下，授益行政行為也可能侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益。對(duì)于這種侵犯，行政相對(duì)人一般難以在其生效之時(shí)即刻知曉。因此，當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)這類(lèi)行政行為提起訴訟時(shí)，一般起訴期限不宜自該授益性行政行為生效時(shí)起算，而應(yīng)自行政相對(duì)人知道其權(quán)益受到損害時(shí)起算。(7)參見(jiàn)江西省高級(jí)人民法院(2016)贛行終106號(hào)和(2015)贛立行終字第21號(hào)行政裁定書(shū)。例如，在“上饒市東升實(shí)業(yè)有限公司訴上饒市人民政府、上饒市信州區(qū)人民政府屠宰行政許可及賠償案”中，一審法院以及上饒市政府、信州區(qū)政府及信州區(qū)商務(wù)局均認(rèn)為，東升公司2009年7月6日獲知許可行為內(nèi)容之時(shí)，即是其起訴期限起算之日。但二審法院認(rèn)為，行政許可行為系授益行為、賦權(quán)行為，其作出一般不會(huì)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，即使存在侵犯情形，相對(duì)人也難以在作出之時(shí)即刻知曉。本案東升公司起訴期限可從其知道行政許可行為內(nèi)容侵犯其合法權(quán)益之日起開(kāi)始計(jì)算。東升公司自成立起雖經(jīng)營(yíng)狀況不佳，但從2010年4月10日至2012年4月9日托管期間，該公司每年尚能從信州區(qū)政府處獲得22萬(wàn)元的固定收益。約定的托管屆滿后，東升公司不再享有該筆收益，其主張應(yīng)以2012年4月10日為起訴期限的起算點(diǎn)，這符合法律規(guī)定。

結(jié)語(yǔ)

一般起訴期限起算點(diǎn)的認(rèn)定問(wèn)題，是起訴期限制度中的核心問(wèn)題。對(duì)一般起訴期限起算點(diǎn)的認(rèn)定應(yīng)跳出主觀標(biāo)準(zhǔn)的窠臼，從行政行為的效力狀態(tài)出發(fā)，制定統(tǒng)一客觀的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從而使得那些為了逃避司法審查或者故意不制作、不送達(dá)行政決定書(shū)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員，再無(wú)可乘之機(jī)。