崔向前

2018年1月24日，在北京召開的全國公安廳局長會議上，公安部部長趙克志強調(diào)，“要著眼塑造公安未來，以自我革命的精神推進(jìn)一場以提升效能為核心、以服務(wù)基層為重點的警務(wù)體制變革，重塑警務(wù)組織形態(tài)……努力建設(shè)符合新時代要求、適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)代警務(wù)管理體制”[1]。警務(wù)組織形態(tài)通常包括管理體制、警務(wù)指揮機制、警力結(jié)構(gòu)與警種編成、警務(wù)管理制度等，其中管理體制決定警務(wù)組織功能，警務(wù)指揮機制決定警務(wù)運作效能，警力結(jié)構(gòu)與警種編成決定警務(wù)能力釋放，警務(wù)管理制度則是警務(wù)能力生成的基礎(chǔ)。[2]當(dāng)前，鐵路警察警務(wù)組織形態(tài)存在與改革要求、警察權(quán)配置原理不吻合等問題，已經(jīng)無法滿足高鐵時代的警務(wù)需求。鐵路警察警務(wù)組織形態(tài)該如何實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型？筆者認(rèn)為，必須在深化公安改革視野下，研究符合國情、警情和時代要求的現(xiàn)代鐵路警察管理體制及警務(wù)機制。

一、警務(wù)組織形態(tài)現(xiàn)代化視野下的警察權(quán)配置原理

(一)基于法治政府建設(shè)的警察權(quán)設(shè)置

警務(wù)組織形態(tài)現(xiàn)代化是公安改革體制機制的價值追求。法治公安建設(shè)是基礎(chǔ)工程，現(xiàn)代化的警務(wù)組織形態(tài)必須以法治化作保障。警務(wù)運行是政府政務(wù)運行的重要組成部分，也是法治政府建設(shè)的重要組成部分。在行政管理實踐中，海關(guān)緝私、國土資源等部門借助警察隊伍甚至獨自成立專門的警察隊伍以加強其行政執(zhí)法能力。在政企不分的年代，許多企業(yè)擁有警察隊伍。這嚴(yán)重違背了法治政府建設(shè)的要求。建設(shè)法治政府要求必須依法行政，要求行政部門遵循憲法原理，嚴(yán)格依據(jù)法定職權(quán)、法定程序和法定依據(jù)進(jìn)行行政管理活動。警察權(quán)是公安機關(guān)專有權(quán)力，如果各公共行政部門都要求擁有并使用警察權(quán)，國家很快就會陷入“警察國家”[3]的困境。如果讓企業(yè)管理警察隊伍，等于使企業(yè)變相擁有行政強制權(quán)，不利于保護(hù)公民個人利益，也不利于改善營商環(huán)境。警察權(quán)涉及基本的司法制度，是法律絕對保留事項，其配置必須符合憲法原理。按照憲法原理，行政機關(guān)無權(quán)授權(quán)企業(yè)代管警察。這也就意味著，企業(yè)不能享有警察權(quán)。

(二)基于時代發(fā)展的鐵路警察權(quán)配置理念

警務(wù)組織形態(tài)現(xiàn)代化要求創(chuàng)新指揮體制,提升警務(wù)管理水平，警力資源管理體制、管理流程和警務(wù)科技保障協(xié)同發(fā)力。在市場經(jīng)濟(jì)條件與社會相對穩(wěn)定的情況下，政府應(yīng)放棄對警察權(quán)的偏好與依賴，在縱向和橫向管理上進(jìn)行合理分工。基于“放、管、服”改革的要求，政府不應(yīng)過度干預(yù)企業(yè)事務(wù)，中央政府不宜過度干預(yù)地方政府事務(wù)，上級政府不宜過度干預(yù)下級政府事務(wù)。地方政府能夠做好的事項，中央應(yīng)該逐步減少干預(yù)，讓地方政府辦理。以前賦予企業(yè)的社會管理職能應(yīng)逐步弱化、取消，交由地方政府承接。企業(yè)取消社會管理職能后，其在公共安全事務(wù)中的主要職責(zé)是利用社會化的安保力量做好企業(yè)內(nèi)部安全保衛(wèi)工作。

技術(shù)是決定警務(wù)組織形態(tài)的關(guān)鍵因素。地方政府在信息化引領(lǐng)下的警務(wù)機制改革中，其情報合成作戰(zhàn)可以涵蓋包括鐵路“站車線”所有轄區(qū)的公共安全防務(wù)，技術(shù)革命已不需要落后的行業(yè)管理方固守行業(yè)壁壘以人海戰(zhàn)術(shù)消耗警力資源。根據(jù)警察權(quán)配置的法治政府建設(shè)要求和時代要求，按照“警政必須統(tǒng)一、警權(quán)必須集中”的融合警務(wù)原理，除了公安機關(guān)，任何政府組成部門都不能享有警察強制權(quán)。據(jù)此，應(yīng)以地方政府管理(塊)為主，行業(yè)部門(國家鐵路局駐各地分局)負(fù)責(zé)協(xié)助，統(tǒng)分結(jié)合、以地方為主，重新配置鐵路警務(wù)資源。

二、我國現(xiàn)行鐵路警察管理體制及警務(wù)運行機制存在的問題

(一)歷史遺留問題

我國鐵路警察由成立之初的一個警種逐步演變成專門警察機關(guān)，然后發(fā)展成今天正在改革中的模式。在2000年以前，鐵路警察機關(guān)、鐵路警察教育訓(xùn)練體制與行業(yè)管理體制聯(lián)系密切，鐵路警察具有鮮明的行業(yè)服務(wù)特征。政企分開后，不管是轉(zhuǎn)為一個警種還是繼續(xù)保留在警察機關(guān)的組織體系內(nèi)，鐵路警察均應(yīng)回歸到行政領(lǐng)域。但是，鐵路警察在去企業(yè)化的進(jìn)程中留下了很多問題。

鐵路警察歷經(jīng)2009、2013、2019年3次改革。2009年，經(jīng)中央編辦批準(zhǔn)，7萬余名鐵路公安民警取得中央國家機關(guān)國家公務(wù)員身份。這次改革只是解決了鐵路警察的公務(wù)員身份，其他一切照舊，“人、財、權(quán)”都沒變。計劃轉(zhuǎn)制后，鐵路公安的管理部門由鐵道部變?yōu)楣膊俊４舜胃母镛D(zhuǎn)制設(shè)置了3年過渡期，其間由公安部、鐵道部共管，過渡期結(jié)束后由公安部(公安部十局)主管。這一計劃在2013年3月鐵道部撤銷時變成了“財”歸中央，“人、權(quán)”歸鐵路總公司，即“原鐵道部公安局更名為鐵路公安局，仍為公安部十局，其公安業(yè)務(wù)工作以公安部領(lǐng)導(dǎo)為主，黨政工作經(jīng)授權(quán)以中國鐵路總公司領(lǐng)導(dǎo)為主”[4]。在2013年改革前，鐵道部兼具行政機關(guān)性質(zhì)，管理鐵路警察還勉強說得過去。但改革后，其原有的行政權(quán)力已經(jīng)歸屬國家鐵路局。純屬企業(yè)的鐵路總公司，無權(quán)接受授權(quán)管理具有刑事司法職能的公安機關(guān)。鐵路警察歸屬中國鐵路總公司，導(dǎo)致其不但無法擺脫企業(yè)管理，反而使企業(yè)化色彩更濃。這種管理體制直接影響警察管理及警務(wù)機制運行，影響警務(wù)效能發(fā)揮。這不僅僅是名分問題，而且是涉及警察戰(zhàn)術(shù)、警務(wù)機制指揮關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)性問題。這樣的警務(wù)組織形態(tài)從根源上就出了問題。2019年劃歸公安部垂直管理后，鐵路警察的公務(wù)員身份和鐵路公安機關(guān)相對獨立的執(zhí)法權(quán)得以進(jìn)一步明確，基本上擺脫了企業(yè)體制制約。但截至2021年年底，鐵路警察組織的黨、工、團(tuán)管理體制仍由鐵路企業(yè)代管，移交地方管理工作進(jìn)展緩慢；其工資福利一部分屬于中央財政支付，一部分由企業(yè)墊支。受限于隊伍人才培養(yǎng)來源單一化、警力資源配置線性化和警務(wù)信息化建設(shè)歷史欠賬多，鐵路警察整體警務(wù)技能水平與地方公安機關(guān)的差距越來越大。

(二)大部制改革后的鐵路警務(wù)運行體制存在的問題分析

2013年進(jìn)行大部制改革后，鐵道警務(wù)運行體制發(fā)生變化，道口、工程、建筑歸地方公安機關(guān)屬地管理，線路及車站仍歸鐵路公安局直管。2019年后，線路及車站歸公安部鐵路公安局垂直管理。從警務(wù)效能的角度分析，擺脫企業(yè)化后，無論移交的警務(wù)職能還是保留的業(yè)務(wù)職能，其積極效能均開始展現(xiàn)，但整體效能有待進(jìn)一步提升。工程公安局、建筑公安局移交地方公安機關(guān)管理后，其不再受制于企業(yè)，解決了案件發(fā)現(xiàn)、管轄的瓶頸問題，查處案件能力明顯提高，辦案量直線上升。例如，移交河南省屬地管理的工程公安配合移交后的鐵路檢察機關(guān)辦理了一批具有影響力的大案、要案，發(fā)揮了鐵路司法整體改革的正向聯(lián)動效能，為保障鐵路建設(shè)高速發(fā)展發(fā)揮了積極作用。部分鐵路公安機關(guān)與地方公安機關(guān)也探索了合署辦公式的警務(wù)合作機制，積極效能得到一定程度的發(fā)揮。但是，鐵路公安機關(guān)作為專門公安機關(guān)的高質(zhì)量效能仍有很大提升空間。例如，應(yīng)急警務(wù)的體制機制存在短板，一些重大應(yīng)急處突案(事)件中暴露出的無現(xiàn)場優(yōu)勢、野外偏遠(yuǎn)高鐵線路長期積弊依然存在，甚至一些案件在主城區(qū)主場優(yōu)勢的情況下仍然無法及時高效防范處理。這些問題均涉及應(yīng)急警務(wù)原理下的警察權(quán)配置和隊伍專業(yè)化建設(shè)等相對宏觀的問題。

三、新時代鐵路警務(wù)組織形態(tài)改革路徑

現(xiàn)行鐵路警務(wù)組織形態(tài)不利于合成作戰(zhàn)，不利于集約節(jié)約警務(wù)資源，是改革進(jìn)程中階段性的權(quán)宜之計，并不是符合警務(wù)組織形態(tài)現(xiàn)代化要求的最優(yōu)的警察權(quán)配置方案。鑒于此，我們必須堅定不移地落實黨的十九大精神，著眼于未來，先解決管理體制這個決定警務(wù)組織形態(tài)的基礎(chǔ)問題，然后科學(xué)構(gòu)建警務(wù)運行體系。

(一)基于現(xiàn)實發(fā)展需要，過渡期考慮實施省以下垂直管理

一是基于當(dāng)前社會治理需要實現(xiàn)垂直管理具有合理性。我國幅員遼闊，部分地區(qū)反恐壓力較大；部分地區(qū)警務(wù)技術(shù)水平發(fā)展相對滯后，警力有限；中西部部分地區(qū)社會治安能力相對較弱；交通運輸業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)和國家戰(zhàn)略基礎(chǔ)具有支撐作用，保障國家運輸大動脈安全在部分地區(qū)需要專業(yè)力量和中央力量支援。垂直管理可以使國家力量集約高效地發(fā)揮最大作用，緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的維穩(wěn)壓力?？紤]這些因素，在過渡期內(nèi)，這些地區(qū)的鐵路警察適合省級以下垂直管理。

二是基于企業(yè)偏好和部門利益需要暫時實施省以下垂直管理。首先，考慮企業(yè)發(fā)展需要。我國鐵路發(fā)展迅速，特別是高鐵線路對鐵路安保提出了更高要求，而企業(yè)自身的社會化安全保衛(wèi)力量長期存在短板，短時間內(nèi)還要依靠國家警察力量。其次，考慮隊伍穩(wěn)定的需要。出路有二，一是國鐵集團(tuán)內(nèi)部轉(zhuǎn)崗組建鐵路保安公司，二是向地方公安機關(guān)分流，穩(wěn)步推進(jìn)。

(二)著眼于未來發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)構(gòu)建“以地保車”的鐵路警務(wù)運行體系

其一，提高地方政府社會管理能力，構(gòu)建符合時代發(fā)展需求的警務(wù)運行體制機制。我國當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入大交通、大物流的信息社會，建議借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)做法，以情報信息化為引領(lǐng)，以合成作戰(zhàn)為抓手，統(tǒng)一警權(quán)，節(jié)約警力資源，發(fā)揮國家中心城市警力資源對社會的節(jié)點控制功能，破解當(dāng)前我國鐵路站車線安全保衛(wèi)困境，促進(jìn)地方政府提高包括鐵路在內(nèi)的大交通管理能力，發(fā)揮省會城市的應(yīng)急警備力量儲備優(yōu)勢和警力中心優(yōu)勢。

其二，發(fā)揮公安部最高指揮機關(guān)智力、技術(shù)支持效果。作為最高警察管理機關(guān)，除執(zhí)行對外專項行動或?qū)I(yè)打擊等重要任務(wù)，公安部不宜在非戰(zhàn)時或非緊急狀態(tài)下直接管理指揮龐大的專業(yè)警察隊伍進(jìn)行日常警務(wù)運行[5]，但可以依托省級及較大的市或節(jié)點城市組建特警協(xié)助處理緊急情況。新時代的鐵路警察管理體制，應(yīng)以地方為主，行業(yè)(鐵路)行政管理部門協(xié)助，公安部垂直指導(dǎo)，提供智力、技術(shù)支持。

其三，加快社會治理創(chuàng)新，以社會化途徑彌補鐵路安保市場的缺口。黨的十九大報告提出：“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！盵6]鐵路企業(yè)缺的不是警察而是保安。由于我國保安業(yè)發(fā)展滯后，加上鐵路警察的強勢存在，鐵路保安社會化程度較低。與社會其他部門或行業(yè)相比，鐵路運輸企業(yè)僵化的思維慣性比較明顯，運用社會化思維解決自身內(nèi)保問題的驅(qū)動力弱。如果說在貨運押解等經(jīng)濟(jì)效益較高的領(lǐng)域，社會安保公司還有進(jìn)入封閉的鐵路貨運市場的可能的話，其客運市場的安保工作幾乎長期依靠鐵路警察完成。部分高速鐵路剛剛啟用保安，但其開放程度不夠，市場還未得到充分發(fā)育。線路治安領(lǐng)域雖然有保安公司，但由于管理相對單一，與智能化、專業(yè)化要求相去甚遠(yuǎn)。因此，應(yīng)該走以地方政府為主控制社會治安面，結(jié)合鐵路自身保安力量“以地保車”的科學(xué)治理之路。

其四，分步、分類、分級穩(wěn)步推進(jìn)。在路線圖的具體設(shè)計上結(jié)合任務(wù)和改革內(nèi)容，建議從以下三個方面分步展開。(1)在宏觀上，考慮我國幅員遼闊的現(xiàn)狀，可以在鐵路反恐、維穩(wěn)作戰(zhàn)領(lǐng)域設(shè)置防區(qū)制度。重大應(yīng)急警務(wù)保障和反恐作戰(zhàn)應(yīng)該按大的防區(qū)依托軍隊和國家中心城市或節(jié)點支撐展開，協(xié)同作戰(zhàn)，鐵路警察轉(zhuǎn)化為地方公安機關(guān)協(xié)作執(zhí)法力量和基層情報采集力量。(2)在日常警務(wù)、防務(wù)上，可以考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和地域特征，分步分類實施。例如，邊疆省份鐵路路網(wǎng)相對稀疏、線長人少，僅靠鐵路警察保障線路安全已明顯緊張，且其人員編制相對較少，改革阻力相對較小，可以考慮先移交地方。(3)在指揮組織機構(gòu)融合層級上，可以分級實施到設(shè)區(qū)的市。這方面部分地區(qū)已經(jīng)積累了經(jīng)驗。例如，黑龍江省森林、民航、水運、農(nóng)墾公安機關(guān)已全部轉(zhuǎn)至該省公安廳屬地管理，特別是松花江水運及農(nóng)墾公安的移交為全國樹立了典范。再如，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市公安交通運輸治安局屬于專業(yè)運輸分局，專門管轄鐵路和民航，適當(dāng)兼管車站所屬的準(zhǔn)格爾旗的部分城區(qū)，走出了統(tǒng)分結(jié)合之路。在鐵路公安機關(guān)自身改革實踐方面，上海鐵路公安局與地方公安機關(guān)探索了車站基層所隊合署辦公的融合之路，目前正向線路派出所推廣；鄭州鐵路公安局洛陽鐵路公安處洛陽東站派出所積極融入地方政府社會治理事務(wù)，與地方政法機關(guān)聯(lián)合形成護(hù)路聯(lián)防考核體系，警務(wù)融合開始走深走實。這些改革探索都為實施屬地化管理積累了可行經(jīng)驗。

總之，我國現(xiàn)行鐵路警務(wù)組織形態(tài)已經(jīng)無法滿足高鐵時代的警務(wù)需求?；诂F(xiàn)實考慮，可以設(shè)立過渡期，實施其所屬地省級以下垂直管理為主的宏觀體制。著眼未來，應(yīng)構(gòu)建“以地保車”的鐵路治安防控體系。在具體實施方面，應(yīng)依法分級分類推進(jìn)我國鐵路警察體制改革，完善合成作戰(zhàn)警務(wù)運行機制，整合警力資源配置，保障國家運輸安全。