賀宏斌，李美卓

（長安大學 人文學院，西安 710000）

縱覽中共中央、國務院印發(fā)的《交通強國建設綱要》（以下簡稱《綱要》），依法治國理念引領交通強國建設，浸染其中的方方面面。首先，在綱要的總體要求中，就提出要協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，“四個全面”包括了全面依法治國這一基礎性內(nèi)容，與其他三個全面之間擁有緊密聯(lián)系。由此可見應以全面依法治國為交通強國戰(zhàn)略的指導思想。其次，《綱要》要求依照法律法規(guī)對管理制度進行逐步完善；在交通安全生產(chǎn)領域，提升相關法律、法規(guī)及標準規(guī)范的適配度、先進性；有關交通基礎設施安全技術標準和規(guī)范方面，應進行積極落實及改善，并健全安全責任制，明確部門監(jiān)管責任，強化行業(yè)內(nèi)主體企業(yè)的責任。在交通應急管理方面，建立健全全面管理制度、法律法規(guī)等，以期實現(xiàn)及時、完備的應急管理。《中華人民共和國公路法》中也提出，公路建設必須符合公路工程技術標準。承擔公路建設工程的設計單位、施工單位和工程監(jiān)理單位應當按照國家有關規(guī)定，建立健全質(zhì)量保證體系，實行崗位責任制。按照有關法律、法規(guī)、規(guī)章、公路工程技術標準和合同約定的要求進行施工和監(jiān)理，以保證公路工程質(zhì)量。這就說明公路法與建立健全完備的交通運輸法律法規(guī)、建設交通運輸法治政府部門的要求有著緊密聯(lián)系，應以法律規(guī)范交通運輸業(yè)，確立高質(zhì)量技術標準，促進國民經(jīng)濟發(fā)展。近年來，交通運輸部的黨委全面實施的習近平總書記的依法治國及綜合治理的新理念和新戰(zhàn)略，并深刻理解和把握法治在交通工作整體情況之中的基本地位和作用。將法治觀念貫徹于交通領域管理、運營服務和安全生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)和全過程，推動交通運輸工作實現(xiàn)全面法治化。[1]

可見，交通運輸部已將法治建設落實于交通運輸具體工作之中，以法治觀念推進交通強國戰(zhàn)略實施，用法律保障交通運輸法治政府部門建設，為全面建成交通強國開啟蔚然新篇。

一、交通強國戰(zhàn)略實施過程中公路法治理念的缺失

（一）智慧交通缺乏法律保障

針對智慧交通，如關于自動駕駛、網(wǎng)約車等交通新業(yè)態(tài)的準入門檻、追責制度等法律法規(guī)不夠完善。

《綱要》提出，要持續(xù)加強交通領域新興的科技攻關，瞄準新一代智能制造、智慧交通、人工智能、新能源等新時代尖端科技，加強前瞻性和顛覆性的技術研究，推動大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云系統(tǒng)、人工智能等創(chuàng)新技術融入交通運輸新舊行業(yè)，關注交通運輸領域的數(shù)據(jù)庫及信息化建設基礎支撐的打磨開發(fā)。這意味著國家鼓勵交通新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是交通運輸行業(yè)現(xiàn)代化、數(shù)字化、多元化的集中體現(xiàn)。然而，新行業(yè)的興起不僅喻示著科技革命，也亟須相關法律法規(guī)的完善。2021 年8 月，福建車主林某駕駛蔚來ES8，在開啟NOP 領航狀態(tài)下，于沈海高速涵江段追尾前方高速公路養(yǎng)護施工車后不幸去世。而據(jù)該案車主方代理律師透露，在林某發(fā)生車禍前幾天，上海一輛蔚來EC6 汽車在開啟NOP領航（即蔚來輔助駕駛系統(tǒng)）模式下也發(fā)生了交通事故。[2]事故發(fā)生后，如何歸責、怎樣擔責成為了行業(yè)新問題。我國尚未建立完善的自動駕駛法律與政策體系，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第六十條規(guī)定了交通事故發(fā)生時有關部門應依據(jù)當事人雙方的過錯程度及其行為引起的后果等進行交通事故責任劃分，當事人可能承擔全部責任、同等責任及次要責任等責任類別；我國《民法典》第1165條及第1166 條規(guī)定，侵權責任的分配有過錯責任原則及無過錯責任原則兩個依據(jù)，并且對于有無過錯這一方面可以進行推定，而無過錯侵權責任必須符合法律規(guī)定的內(nèi)容。其并沒有直接規(guī)定自動駕駛的各種侵權責任問題以及與這些問題相關的責任的分配，因此，涉及自動駕駛事故只能適用過錯責任原則。過錯責任原則要求滿足四個要件，即加害行為、損害結果、因果關系以及當事人的主觀過錯，四者缺一不可，而自動駕駛汽車一般由智能感應系統(tǒng)及時感知路況、操控行駛，即便案件具備行為及因果關系等要素，也因無法敲定駕駛人的主觀心態(tài)，進而難以歸責。如果駕駛人對事故的發(fā)生具有故意或重大過失，則具備過錯責任原則的主觀要素。而重大過失的認定，則應分辨事故當事人是否違反了一般人的注意義務，若違反，則應承擔過錯責任。由于自動駕駛汽車一般具有智能性、自動性，在事故發(fā)生時駕駛員可能并非實際控制車輛者。如果駕駛員沒有任何駕駛行為，就不能認為其未盡到合理注意義務，不能認為其是故意或重大過失，其主觀上是否具有過錯難以斷定。由此可見，智慧化駕駛狀態(tài)下的侵權人責任難以通過傳統(tǒng)的過錯責任理論進行分析，并直接表現(xiàn)在駕駛人的責任的模糊性上。[3]因此，自動駕駛所造成的人身財產(chǎn)損害的侵權責任主體難以確定，受害人的損失賠償由誰承擔亟須解決。

并且，由于現(xiàn)代都市中動輒出現(xiàn)因共享單車、共享電動車等共享經(jīng)濟未加以妥善運用而產(chǎn)生的各種問題，譬如ofo 公司破產(chǎn)，無力償還客戶押金，北京男子將共享單車扔到河里，某些地方甚至出現(xiàn)了對單車進行私鎖、破壞的惡劣行徑。究其根本，是共享經(jīng)濟初始發(fā)展過程中相關法律法規(guī)的不完備所導致。習近平總書記提出，新業(yè)態(tài)雖是后來者，但依法規(guī)范不要姍姍來遲，要及時跟上研究，把法律短板及時補齊，在變化中不斷完善。[4]這一意見明確指出了各類新行業(yè)發(fā)展的法治保障必須緊跟行情。試舉一例說明，共享單車的押金難退問題已牽涉經(jīng)濟法這一公私結合的領域，非單純民事訴訟能夠解決。[5]必須完善《消費者權益保護法》，由檢察院、有關社團法人等提起消費民事公益訴訟，即對于侵害、威脅眾多不特定消費者合法權益或者具有危及其人身、財產(chǎn)安全的行為，法律授權的機關或者社會組織提起的民事訴訟。上述不安定現(xiàn)象意味著交通強國戰(zhàn)略中提倡的共享經(jīng)濟仍存在法治方面的缺陷，法律法規(guī)不能全面覆蓋其所引發(fā)的社會、民生問題，不能完全適應經(jīng)濟社會發(fā)展，從而導致人民生活不便、出行受阻，完善相關法律規(guī)范刻不容緩。

（二）新能源汽車相關法律綠色理念缺失

雖以綠色環(huán)保為出發(fā)點，新能源汽車相關法律尚不能滿足我國《環(huán)境資源保護法》及相關節(jié)能環(huán)保法律法規(guī)的要求。首先，關于新能源汽車的發(fā)展問題，國家基于綠色環(huán)保、節(jié)能減排的目的給予新能源汽車行業(yè)財政補貼，意在通過宏觀調(diào)控手段調(diào)節(jié)市場結構，促進新能源汽車、鋰電池等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。涉及政策執(zhí)行問題時，一些政府存在盲目追求完成新能源汽車推廣任務而忽略汽車質(zhì)量、后續(xù)使用、技術較不成熟、電力能源存在環(huán)保隱患等現(xiàn)實性問題，這就導致新能源汽車銷量雖然有所上升，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結果并不理想。其次，根據(jù)我國《交通行業(yè)環(huán)境保護管理規(guī)定》第三條，交通行業(yè)關于環(huán)境保護方面的任務是加強管理，促進交通企事業(yè)單位在生產(chǎn)、建設過程之中合理利用各種資源、能源，控制及逐步消除污染，保障人民身體健康，推進交通運輸事業(yè)的發(fā)展。這一條例說明我國已有于交通運輸領域節(jié)約能源、保護環(huán)境的意識，但尚未制定相關上位法。我國《能源法》的立法進程較為緩慢，其處于能源治理與開發(fā)法律體系的核心地位，由于受到政治、經(jīng)濟等因素的影響一直未能頒布實施，導致新能源汽車相關法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一的上位法引領?，F(xiàn)階段新能源汽車政策的制定主要依據(jù)《節(jié)約能源法》，新能源汽車的法律體系與《環(huán)境資源保護法》存在斷層，未能完全接軌。[6]綜上，制定保障新能源汽車行業(yè)良性發(fā)展的法律法規(guī)應提上日程。

二、交通強國戰(zhàn)略法治缺陷的學理分析

（一）法律法規(guī)制定存在缺陷

從法理學學理角度分析，在公路法與交通運輸法規(guī)體系中存在過于分散、法條交叉重疊的現(xiàn)象。我國立法體制的結構為一元二級多層次多分支，地方及行政機關享有一定的立法權；由于各種運輸方式長期分別隸屬于不同的主管部門，各部門大多都僅從自身專門化角度制定法律、發(fā)布相關規(guī)章，久而久之便造成了四散流移的碎片化局面，致使交通運輸法規(guī)體系中有些法律規(guī)章的內(nèi)容存在著交叉重疊現(xiàn)象，有些相互之間還存在著矛盾。[7]對于公路法與交通運輸法這一新興法律領域的立法若不加以規(guī)制或備案審查，各部門立法可能產(chǎn)生重疊甚至矛盾，從而導致法律法規(guī)體量過于龐雜，影響具體適用。

（二）交通新領域立法欠缺完備性

現(xiàn)階段公路立法缺乏一定的科學性，未能完全貼合實際，也未能于實際上從社會經(jīng)濟、政治和文化的客觀需要出發(fā)，面對交通新行業(yè)的立法尚未完善。如在自動駕駛侵權責任問題上，權利與義務、權力與責任分配不盡合理，尤其對于智慧交通領域，法律規(guī)范缺乏針對性和可執(zhí)行性，例如自動駕駛相關法律仍不夠完備，僅依靠《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試管理規(guī)范（試行）》、最新出臺的《汽車駕駛自動化分級》等政策、標準加以規(guī)制，缺乏具體的責任分擔制度；《道路交通安全法》和《公路法》中的有關條文指出,自動駕駛汽車目前尚不被允許上路行駛，僅能在封閉的場所進行檢測、試驗等活動。而根據(jù)《公路法》第十二條，公路規(guī)劃應當根據(jù)國民經(jīng)濟、社會發(fā)展以及國防建設的需要進行編制，應與城市建設發(fā)展規(guī)劃和其他模式的交通運輸發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)。可見，交通新領域立法應與實際相統(tǒng)一，滿足民眾出行、生活的需要，才能為社會發(fā)展作出貢獻。

（三）交通強國戰(zhàn)略各領域未能完全落實交通及公路法治理念

在落實《交通強國建設綱要》時，應將交通強國戰(zhàn)略的實施與交通及公路法治思想緊密結合起來。從公路法角度出發(fā)，交通強國戰(zhàn)略處處體現(xiàn)著諸如公路規(guī)劃、公路建設、路政管理等公路法進行規(guī)制的內(nèi)容?！毒V要》明確提出要打造“全國123出行交通圈”“全球123 快貨物流圈”，構建一體化交通網(wǎng)，這皆離不開法治公路的規(guī)劃與建設。落實交通強國戰(zhàn)略，必須以依法治國為指導思想，發(fā)揮法治政府的作用。對法治公路進行規(guī)劃建設，是國家依法治理公路、完善公路設施的宏觀性手段，是對公路行政適用公路法律規(guī)范的表現(xiàn)形式之一。政府在公路工作中應依法行政是法治公路的重要意義,其關鍵要求是交通主管部門在公路的規(guī)劃、建設、經(jīng)營、養(yǎng)護、管理和使用等各個公路活動中，均須嚴格遵守法律規(guī)范。[8]

《綱要》提出，建設城市群一體化交通網(wǎng)，構建便捷順暢的城市（群）交通網(wǎng)，推進各類交通運輸方式融會貫通、協(xié)同發(fā)展。遵循當?shù)厣鐣鞣矫姘l(fā)展的客觀規(guī)律，對當?shù)卣巍⒔?jīng)濟、文化職能及分區(qū)布局進行系統(tǒng)化安排，制定、實施、貫徹落實先進、科學的城市綜合交通體系規(guī)劃。這充分體現(xiàn)了《公路法》第十二條，即公路規(guī)劃應當根據(jù)國民經(jīng)濟、社會發(fā)展以及國防建設的需要進行編制，應與城市建設發(fā)展規(guī)劃和其他模式的交通運輸發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)?！豆贩ā分嘘P于公路規(guī)劃的要求，包括公路規(guī)劃應適應國民經(jīng)濟發(fā)展、符合社會實際狀況、遵循客觀規(guī)律，應考慮“三個需要”“兩個協(xié)調(diào)”與“一個符合”，即公路規(guī)劃應滿足和服從國民經(jīng)濟發(fā)展的整體綜合要求，應服從社會發(fā)展的總體要求，應服從國防建設的總體要求；與城市建設規(guī)劃及其他方式的交通運輸發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)；應符合國家土地利用總規(guī)劃，當年建設用地需納入年度建設用地計劃。由此可見，交通強國戰(zhàn)略以公路法治思想為指引，必須牢牢把握這一理念內(nèi)核，才能更好地實施《綱要》，建設優(yōu)良的現(xiàn)代化交通治理體系。

三、關于完善交通強國戰(zhàn)略公路法治體系的建議

（一）完善規(guī)制、保護交通新業(yè)態(tài)的法律法規(guī)

盡快設立自動駕駛汽車、新能源汽車、共享單車等交通新業(yè)態(tài)上路標準及責任制度。根據(jù)《立法法》規(guī)定，立法應當從客觀實際出發(fā),對公民、法人及其他組織的權利與義務、國家機關的權力與職責進行科學合理的規(guī)定。新行業(yè)法規(guī)訂立需要科學合理、符合實際。要做到這一點,法規(guī)的制定者必須十分熟悉相關行業(yè)規(guī)則，掌握大量判例，再認真論證，謹慎試點，最終才能獲得一部較為完善的法律法規(guī)。因此，面對新行業(yè)，立法者可以積極調(diào)研實踐，大量收集違法事實，分析現(xiàn)行法律之不足，并調(diào)查民意，提升公眾參與程度，緊靠民眾生活修改、訂立法律法規(guī)，從而使其民主化、科學化，為智慧交通領域提供更好的法律保障。

（二）以公路法為交通強國建設的行動指南

提升公路法在交通強國戰(zhàn)略中實施的可行性，將法律法規(guī)落實到《綱要》中的各個領域之中。譬如公路規(guī)劃、公路建設、路政管理等《公路法》內(nèi)容，應與《綱要》中有關“四好農(nóng)村路”、一體化交通網(wǎng)、打造現(xiàn)代物流系統(tǒng)等方面相銜接。“四好農(nóng)村路”要求建好、護好、管好、運營好農(nóng)村公路，優(yōu)化農(nóng)村路網(wǎng)結構，對路產(chǎn)路權進行有效保護，維護優(yōu)美整潔的農(nóng)村陸域環(huán)境，加快建成城鄉(xiāng)一體化格局，這些構想都離不開公路法的規(guī)范與調(diào)整。具體措施有制定相關地方法規(guī)、部門法、規(guī)章等，提升公路法的可實施性，將其落實到各個農(nóng)村；加強農(nóng)村公路建設、養(yǎng)護、管理等，如提升農(nóng)村公路質(zhì)量監(jiān)管，加強公路安全設施建設，各級政府依法撥付財政資金到農(nóng)村等。例如，上海市松江區(qū)深刻認識到農(nóng)村公路建設及養(yǎng)護、管理是一項系統(tǒng)性工作，在區(qū)交通委的引導建議下，于2020 年出臺《松江區(qū)區(qū)級建設財力支持“四好農(nóng)村路”建設方案》，在全區(qū)各鎮(zhèn)實行農(nóng)村公路提檔升級工程資金市級補貼和區(qū)級配套補貼1:1 補貼政策。[9]

（三）促進公路法及交通法規(guī)綜合化、體系化

加快完善公路法及交通法規(guī)體系，整合分散的規(guī)章、文件，建設現(xiàn)代化公路法治。整合、聯(lián)系各類交通運輸領域的法律制度與規(guī)范，建立健全符合交通強國戰(zhàn)略總體要求的綜合性交通法規(guī)體系，配合完成海上交通安全法等專門法律的頒布及實施、宣傳工作，積極推動海商法、民用航空法等立法修改進程。嚴格落實“放管服”等改革要求，做好法規(guī)清理及立改廢釋工作。[10]

例如，交通運輸部在2020 年度研究編制了交通運輸五年立法專項規(guī)劃，出臺《交通運輸部關于完善綜合交通法規(guī)體系的意見》，意在促進交通運輸領域立法，對交通運輸法規(guī)頂層設計不斷進行完善，構建現(xiàn)代化交通強國。這一舉措促進了交通運輸領域立法一體化，為地方實施交通強國戰(zhàn)略提供了法治引領，推動戰(zhàn)略進一步實現(xiàn)。

可以對國省市縣鄉(xiāng)五級立法的初期階段進行統(tǒng)籌規(guī)劃與編制，完善立法項目搜集、闡釋、論證以及對公眾廣泛征求意見等各類程序，對于實現(xiàn)全國及地方交通領域立法的綜合發(fā)展，應圍繞建設綜合性交通運輸體系這一目標，加強立法項目實質(zhì)審查及調(diào)研。各地對尚不能進行立法工作的領域，需深化相關政策和規(guī)范性文件的制定效果，并使之與我國綜合交通運輸法規(guī)體系相融合。[11]