郭凱峰， 牛革平

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院， 河北 石家莊 050061)

我國源遠(yuǎn)流長、影響深遠(yuǎn)的漕運文化在世界上一幟獨樹。大運河漕運對我國“大一統(tǒng)”封建國家的存在、穩(wěn)固和延續(xù)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，因而大力發(fā)展大運河漕運和健全大運河漕運管理法律制度就成為很多朝代極其重要的政策抉擇和制度安排。在清代，漕運、河工和鹽政被列為王朝三大政，而漕運又居其首，被視為“南北之咽喉，軍民之命脈”。清政府承繼、借鑒了歷代尤其是明代的漕運管理法律制度，在大運河漕運管理的各環(huán)節(jié)都制定了種類繁多且龐雜細(xì)密的“律、例、典、令”等，形成了健全齊備的大運河漕運管理法律體系。然而，對于這個學(xué)術(shù)話題，無論是我國運河學(xué)界，還是法律史學(xué)界，均未能予以學(xué)術(shù)上的足夠重視。本文在查閱有關(guān)史料文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，對清代的大運河漕運管理法律體系進(jìn)行了全面梳理和系統(tǒng)研究，以期對于當(dāng)代大運河保護(hù)法律體系的構(gòu)建和完善有所裨益。

一、清代大運河漕運管理法律體系的建立

清代早期的漕運管理法律體系是在承繼、借鑒明代漕運管理法律的基礎(chǔ)上，結(jié)合清初的社會實際，逐步建立起來的。后金天命六年(1621)，努爾哈赤命令生活在東北的漢族知識分子，把漢人行事的各種法規(guī)律例全部寫成文書呈上，拋棄不適當(dāng)?shù)牡胤?，報告適當(dāng)?shù)牡胤健Ｌ炻斊吣?1633)，后金文館漢族大臣寧完我提出了“參漢酌金”制定法律制度的原則。清兵入關(guān)定鼎中原后，清朝確立“詳譯明律參以國制”的立法原則。清初大運河漕運管理法律制度的建立，也是如此。清朝大幅提高了漕運法律中“例”的數(shù)量、比重和地位，構(gòu)建了以“律、例、典、令”為主要內(nèi)容的大運河漕運管理法律體系。

二、清代大運河漕運管理法律的表現(xiàn)形式

(一)大運河漕運管理主體法《漕運全書》

《清仁宗實錄》第24卷記載，康熙六年(1667)十二月，康熙皇帝下令纂修《漕運議單》。雍正十二年(1734)，清廷在對《漕運議單》整理修訂的基礎(chǔ)上撰成《漕運全書》，經(jīng)雍正皇帝題準(zhǔn)予以頒布。乾隆三十一年(1766)，清廷編撰、刊印《欽定戶部漕運全書》，即乾隆版《漕運全書》。該《全書》在內(nèi)容與格式上對雍正朝《漕運全書》予以完善，形成了比較固定的結(jié)構(gòu)體例，成為清代漕運領(lǐng)域的基本準(zhǔn)則和漕運管理法律體系的主體法、綜合法?！稓J定戶部漕運全書》的內(nèi)容相當(dāng)完備，包括漕糧征收數(shù)額、征收標(biāo)準(zhǔn)、交兌方式，河道、水工管理，漕糧運輸、押運，運丁、船夫管理，以及運河沿岸屯田事宜、收倉事宜，等等，涉及大運河漕運管理的方方面面。嘉慶、道光、光緒年間，清廷繼續(xù)對乾隆版《漕運全書》進(jìn)行補充修訂。

光緒版《漕運全書》共96卷，具體條目如下。第1卷至第8卷“漕糧額征”條目為兌運額數(shù)、改征折色、白糧額數(shù)、蠲緩升除、改折抵兌、變通折征；第9卷“征收事例”條目為征收漕糧、隨漕雜款；第10卷至第15卷“兌運事例”條目為運漕腳價、水次派運、交兌軍糧、兌開期限、搭運收買、淮通例限、回空例限、沿途備借、沿途凍阻、沿途趲運；第16卷“白糧事例”條目為白糧經(jīng)費、白糧解運；第17卷至20卷“通漕運艘”條目為幫船額數(shù)、追罰定例、額船裁改、買雇民船、僉造漕船、淺船額式、工料則例、三修則例、留通變賣；第21卷至23卷“督運職掌”條目為監(jiān)臨官制、監(jiān)兌糧官、分省漕司、十三總運、押運各官；第24卷至第26卷“選補官丁”條目為衛(wèi)幫額員、遴委運弁、領(lǐng)隨職掌、查僉運??；第27卷至第32卷“官丁廩糧”條目為俸廩例款、衛(wèi)幫額支、行月例款；第33卷至第34卷“貼費雜款”條目為負(fù)重貼費、給丁篩揚、扣追欠款、蠲緩欠款、獎賞丁舵；第35卷至第39卷“計屯起運”條目為屯田坐落、屯田津租；第40卷至第47卷“漕運河道”條目為運河總考、運河續(xù)考、大通河考、白河考、衛(wèi)河考、會通河考、新河考、泇河考、中河皂河考、淮安運河考、高寶運河考、瓜儀運河考、丹陽運河考、蘇州運河考、浙江運河考、上江運道考、江西運道考、河北運道考、湖南運道考、汶河考、洸河考、泗河考、沂河考、徐呂二洪考、河閘禁令、修建閘壩、衛(wèi)河挑浚、挑浚事例、險隘處所；第48卷至第50卷“隨漕解款”條目為輕赍額數(shù)、正兌輕赍、改兌易銀、席木額數(shù)、隨漕席片、隨漕竹木、征解通例；第51卷至67卷“京通糧儲”條目為倉場執(zhí)掌、京通各差、官役公費、置辦運袋、置辦官車、倉廒號房、修建倉廒、號房潮濕、建造斛只、收買米石、收受糧米、余米箇亶羨、買余抵補、余米糴變、緩交余米、掣欠事例、糧色參奏、腳價則例、俸甲米豆、支放糧米、倉糧撥賑、發(fā)糴倉糧、錢糧事例、偷盜倉糧、霉變倉糧、虧缺倉糧、稽查偷漏、掃積抵欠；第68卷至71卷“截?fù)苁吕睏l目為截留撥運、截?fù)苜c糴、截?fù)艹漯A；第72卷至第73卷“撥船事例”條目為外河撥船、里河撥船；第74卷至第75卷“采買搭運”條目為采運米石、倉糧運通、采運麥豆、奉豆奉米、碾動薊谷、捐輸米石；第76卷至第78卷“奏銷考成”條目為催征考成、倉糧參限、漕糧參限、隨漕參限、運糧完欠、倉糧奏銷、倉庫盤查；第79卷至第80卷“挽運失防”條目為風(fēng)火事故、掛欠處分；第81卷至第88卷“通漕禁令”條目為侵盜折干、攙和霉變、盤詰事例、裁革陋規(guī)、嚴(yán)禁抗頑、違禁雜款；第89卷“盤壩接運”條目為盤運章程、經(jīng)費出納；第90卷至第94卷“海運事宜”不涉及漕運，從略；第95卷“規(guī)復(fù)河運”條目為辦運事宜、支銷經(jīng)費；第96卷“灌塘渡運”條目為灌運形勢、工料奏銷。[1]

(二)《大清律例》中的漕運管理刑事法律

順治二年(1645)，順治皇帝下令修律官“參酌滿漢條例，分別輕重差等”，編撰大清律。順治四年(1647)三月，沿襲《大明律》篇目體例的《大清律集解附例》完成并頒行?？滴酢⒂赫謱λM(jìn)行了零散的修訂。乾隆五年(1740)，又對它進(jìn)行了全面修訂，定型后稱為《大清律例》，共436條，附例1 049條。其中，涉及大運河漕運管理的條文主要集中在《吏律》《戶律》《兵律》《刑律》《工律》，且“條例”的數(shù)量最多，占比最高。

光緒朝《大清律例》第39卷《工律·河防》規(guī)定了兩種與大運河漕運管理有關(guān)的犯罪行為，即盜決河防罪和失時不修堤防罪，并具體規(guī)定了其各自的犯罪構(gòu)成條件及刑事責(zé)任。(1)盜決河防罪。“凡盜決官河防的，杖一百。盜決民間之圩岸陂塘者，杖八十。若因盜決而致水勢漲漫，毀害人家，及漂失財物，淹沒田禾，計物價重于杖者，坐贓論，罪止杖一百、徒三年。因而殺傷人者，各減斗殺傷罪一等。若或取利，或挾仇，故決河防者，杖一百、徒三年。故決圩岸陂塘，減二等；漂失計所失物價為贓，重于徒者，準(zhǔn)竊盜論，罪止杖一百、流三千里，免刺。因而殺傷人者，以故殺傷論。”(2)失時修筑河防罪?！胺膊幌仁滦拗臃?，及雖修而失時者，提調(diào)官吏各笞五十；若毀害人家，漂失財物者，杖六十；因而致傷人命者，杖八十。其暴水連雨，損壞堤防，非人力所致者，勿論?！盵2]790與《大明律》的規(guī)定相比，《大清律例》只作了個別字句的修改和增刪。

在盜決河防罪條目下，《大清律例》還附加了兩項“條例”：(1)“故決、盜決山東南旺湖、沛縣昭陽湖、蜀山湖、安山積水湖、揚州高寶湖、淮安高家堰、柳蒲灣及徐邳上下濱河一帶各堤岸，并河南、山東臨河大堤，及盜決格月等堤，如但經(jīng)故盜決尚未過水者，首犯先于工次枷號一個月，發(fā)邊遠(yuǎn)充軍；其已經(jīng)過水尚未侵損漂沒他人田廬財物者，首犯枷號兩個月，發(fā)極邊煙瘴充軍；既經(jīng)過水又復(fù)侵損漂沒他人田廬財物者，首犯枷號三個月，實發(fā)云貴、兩廣極邊煙瘴充軍。因而殺傷人者，照故殺傷問擬，從犯堩先于工次枷號一個月，各減首犯罪一等。其阻絕山東泰山等處泉源，有干漕河禁例，軍民俱發(fā)近邊充軍。閘官人等用草卷閣閘板，盜泄水利，串同取財，犯該徒罪以上，亦發(fā)近邊充軍?！盵2]1058(2)“凡黃河一年之內(nèi)，運河三年之內(nèi)，堤工陡遇沖決，而所修工程實系堅固，于工完之日，已經(jīng)總河督撫保題者，止令承修官賠修四分，其余六分準(zhǔn)其開銷；如該員修筑錢糧俱歸實用，工程已完未及題報，而陡遇沖決者，該總河督撫將沖決情形，并該員工程果無浮冒之處，據(jù)實保題，亦令賠修四分，其余俱準(zhǔn)開銷。如黃河一年之外，運河三年之外，堤工陡遇沖決，而該管各官實系防守謹(jǐn)慎，并無疏虞懈弛者，該總河督撫查明具題，止令防守該管各官共賠四分，內(nèi)河道分司知府共賠二分，同知、通判、守備、州縣共賠一分半，縣丞、主簿、千總、把總共賠半分，其余六分準(zhǔn)其開銷，其承修防守各員俱令革職留任，戴罪效力，工完之日，方準(zhǔn)開復(fù)。倘總河督撫有保題不實者，后經(jīng)查出，照徇庇例嚴(yán)加議處，所修工程仍照定例，勒令各官分賠還項。若河員有將完固堤工故行毀壞，希圖興修，借端侵蝕錢糧者，該總河察訪奏聞，于工程處正法。”[2]1058

在失時不修堤防罪條目下，《大清律例》附加了四項“條例”，它們各自可以構(gòu)成更加細(xì)化的犯罪形態(tài)。(1)非法包攬漕運工夫罪?！胺策\河一帶，用強(qiáng)包攬閘夫溜夫二名之上、撈淺鋪夫三名之上，俱問罪，發(fā)附近充軍；攬當(dāng)一名，不曾用強(qiáng)生事者，問罪，枷號一個月發(fā)落?！盵2]1059(2)浮議動眾破壞河工罪?！坝龊庸ぞo要工程，如有浮議動眾，以致眾力懈弛者，將倡造之人，擬斬監(jiān)候；附和傳播者，杖一百，即于工所枷號一個月。其指稱夫頭包攬代雇、勒掯良民者，二名以上發(fā)附近充軍，一名者杖一百，枷號一個月發(fā)落。”[2]1059(3)河工貪污罪?！昂庸こ行薷鲉T，采辦料物，如有奸民串保領(lǐng)銀，侵分入己，以致虧帑誤工，該總河將承辦官參究，仍將虧帑奸民發(fā)該州縣嚴(yán)查追比。倘有徇縱等情，亦即查參交部議處。其虧帑串保奸民審實，照常人盜倉庫錢糧律，計贓治罪。應(yīng)追銀兩逾限不定者，原領(lǐng)官名下追賠?！盵2]1059(4)河道亂建罪?！胺驳坦ひ思右馍髦兀怨毯臃?，除現(xiàn)在已成房屋無礙堤工者，免其遷移外，如再有違禁增蓋者，即行驅(qū)逐治罪，并將徇縱容隱之官弁，交部分別議處?！盵2]1059

(三)《大清會典》中的大運河漕運管理行政法規(guī)

《大清會典》是清代康熙、雍正、乾隆、嘉慶、道光、光緒五朝的行政法典。它詳細(xì)規(guī)定了清朝各級行政機(jī)構(gòu)的職掌、事例、活動原則及有關(guān)制度，是清代的“大經(jīng)大法”。光緒朝的《大清會典事例》的《漕運篇》對大運河漕運各階段的事宜進(jìn)行了詳備而周全的規(guī)定達(dá)到了事無巨細(xì)的程度。規(guī)定的具體項目有額征漕糧、隨漕正耗、隨漕輕赍易米折銀、隨漕席木板竹、余米、耙羨銀、廳倉茶果、官軍行月錢糧、贈貼銀米、白糧耗米、白糧經(jīng)費、轉(zhuǎn)輸薊易、截?fù)鼙?、截留事例、漕糧征收、白糧征收、漕糧蠲緩、漕糧改折、漕糧運船、白糧運船、漕運剝船、帶運加給、雇募民船、總漕職掌、糧道職掌、漕運監(jiān)兌、押運、領(lǐng)運、白空例限、催趲、僉選運軍、漕糧交兌、沿途程限、淮通例限、回空例限、計屯貼運、優(yōu)恤運軍、征收例禁、重運例禁、回空禁令、漕運雜禁、倉漕奏銷、漕運考成、白糧考成、倉庫盤查、起運完欠、糧船事故、試辦河運等事宜，多達(dá)48項。

(四)《欽定戶部則例》中的大運河漕運管理部門規(guī)章

在清代，除了行政法典《大清會典》外，六部、大理寺、督察院等部院還制定、編修了各自的《則例》，類似于現(xiàn)在的部門規(guī)章。主要涉及職掌、禮儀、營建制造、物價等事宜。乾隆朝《欽定戶部則例》中有三冊六卷涉及大運河漕運管理，規(guī)定的漕運事項主要包括征收漕糧、漕糧正額、改征折色、隨漕征耗、隨征貼費、輕赍帶解、監(jiān)兌漕糧、派兌輸兌、奉天米石、南漕抵兌、僉派領(lǐng)運、押運漕糧、糧運程限、稽查催趲、兌撥兵米、兌收事宜、進(jìn)倉驗耗、追賠代運、解通經(jīng)費、動借銀兩、腳價夫工、橋壩雜款、造船額式、成造年限、修造料價、造船津貼、船只事故、通州撥船、直隸撥船、山東撥船、江南撥船、黃河撥船、編審僉選、官丁行月、屯田章程、屯租貼運、貼贍雜款、扣留支放、河閘事宜、奏報考成、漕員職掌、官丁獎恤、通漕例禁、嚴(yán)杜轉(zhuǎn)運流弊、嚴(yán)禁偷漏、嚴(yán)禁水手，多達(dá)46項。

(五)皇帝諭令中的大運河漕運管理法令

封建制時代的諭令是集最高行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)于一身的皇帝在國家律法之外針對具體事務(wù)所發(fā)布的命令、文告等，具有很強(qiáng)的針對性和靈活性，是中國古代法的淵源之一。清代歷任皇帝對于國之大事大政的大運河漕運一向非常重視，也頒布了一系列有關(guān)漕運管理的諭令。此舉兩例，以展示清代漕運諭令的形成與特色。

在漕運所涉有關(guān)各省，經(jīng)常有品性低劣的舉人、監(jiān)生等紳衿文士，依仗自己取得的科舉功名而領(lǐng)頭舉行抗漕活動。雍正二年(1724)，雍正皇帝為此特頒一道諭令：“地丁漕米征收之時，劣生劣監(jiān)遲延拖欠，不即輸納，大干法紀(jì)。該督撫立即嚴(yán)查，曉諭糧戶，除去儒戶官戶名目。如再有抗頑不肖生監(jiān)，即行重處，毋得姑徇。倘有瞻顧不力革此弊者，題參治罪。”[3]587《大清律例》第11卷《戶律·收糧違限》條目下也有一“例”，記載對于欠繳錢糧稅賦的紳衿文士，不僅會革除他們的功名身份，還會對他們課以嚴(yán)厲的刑事處罰?！皯?yīng)納錢糧以十分為率，欠至四分以下者，舉人問革為民，貢監(jiān)生員并黜革，杖六十。欠至七分以下者，舉人問革為民、杖八十，貢監(jiān)生員黜革，枷號一個月、杖一百。欠至十分以下者，舉人問革為民、杖一百，貢監(jiān)生員俱黜革，枷號兩個月、杖一百?！湮奈溥M(jìn)士，及在籍有頂戴人員，并與舉人同?！瓱o論文武鄉(xiāng)紳、進(jìn)士、舉人、生員，并貢監(jiān)及有頂戴人員，已任、未任，俱按未完分?jǐn)?shù)，已任者革職，未任者革去頂帶衣衿，按例枷責(zé)治罪?！盵2]934

另外，在清代大運河漕運中，一些押運官和漕軍旗丁經(jīng)常仗勢欺人，勒索幫費。為此，道光元年(1821年)四月，道光皇帝頒布諭令：“先使歲減一歲，積弊方可漸除，著即照所議。湖北幫費一項，每正米一石，令州縣貼銀二錢。各項陋規(guī)，概行裁減一半。其州縣經(jīng)征漕糧，無論紳民，概以八折收納。每漕米一石余米二斗五升。經(jīng)此次厘定之后，該漕督當(dāng)嚴(yán)飭運官旗丁等，撙節(jié)辦運；如有額外多索幫費，及濫取陋規(guī)者，立即嚴(yán)究治罪。”[3]587

(六)有關(guān)大運河漕運管理的地方政令規(guī)章

清代，大運河漕運經(jīng)過的有關(guān)省、府、州、縣還頒布了很多涉及漕運管理的條約、告示、檄文、禁約等地方政令規(guī)章。這些地方政令規(guī)章具有內(nèi)容的規(guī)范性與執(zhí)行的強(qiáng)制性，屬于具有法律約束力的法律文件，構(gòu)成了清代漕運法律體系中的地方性法規(guī)。例如，在咸豐元年(1851)，為了催征漕糧，江蘇省震澤縣(今蘇州市吳江縣)貼出了如下告示：“業(yè)主該田，贍家完賦；佃戶選米，趕早交租。如敢拖欠，自取災(zāi)禍，經(jīng)業(yè)指告，立刻拘捕。當(dāng)堂痛或以墩鎖，受此官刑，租仍追捕，不如完租，免得受苦?！盵3]589

(七)《漕運則例纂》中的案例

《大清律例》在盜決河防罪和失時修筑河防罪條目下附加了一些條例，其中即有一些事例和案例。《漕運則例纂》中也有很多案例。這些案例可以幫助、指導(dǎo)司法人員和執(zhí)法人員審理、處理漕運管理案件，降低司法與執(zhí)法成本。例如，乾隆年間，漕運總督楊錫紱(1700—1768)以雍正十二年《漕運全書》為藍(lán)本，花費十年時間，分20卷把《漕運全書》案例逐加校對，刪除煩冗使其簡明，補充缺漏使其詳備，編纂而成《漕運則例纂》，非常注重實用性。

在清代，無論是作為漕運主體法的《漕運全書》，還是《大清會典》中的漕運管理行政法規(guī)，抑或《戶部則例》里的漕運管理部門規(guī)章，對大運河漕運管理的方方面面都進(jìn)行了完備而細(xì)致的規(guī)定，繁雜而細(xì)密，幾乎達(dá)到了事無巨細(xì)都予以具體規(guī)定的程度。這樣做的好處主要是有法可依、有章可循，只要根據(jù)細(xì)化的法律規(guī)定和規(guī)章要求去做，就可以解決問題，從而大大限制和壓縮了執(zhí)法人員自由裁量的空間，在很大程度上可以避免隨意出入人罪以及枉法裁判的弊端，可以防避以權(quán)謀私、大搞權(quán)錢交易的權(quán)力異化。

三、清代健全大運河漕運管理法律體系的動因

由上文可知，清代建立了完備而細(xì)致的大運河漕運管理法律體系，達(dá)到了封建制時代大運河漕運管理立法的最高水平。究其原因，主要取決于清廷將漕運提升到“國之大政”的戰(zhàn)略高度。因而無論是清朝帝王，還是朝廷重臣，抑或?qū)＜覍W(xué)者，對于大運河漕運管理，無不給予高度重視。

康熙皇帝非常重視漕運管理，他頒布的諭令說：河務(wù)漕運，關(guān)系重大。所關(guān)河漕，一應(yīng)情罪，俱不免赦。并認(rèn)為：“河道關(guān)系漕運民生，若不深究地形水性，隨時權(quán)變，惟執(zhí)紙上陳言，或徇一時成說，則河工必致潰壞?！盵3]634康熙朝重臣、理學(xué)家魏象樞(1617—1687)說：“漕運乃南北之咽喉，軍民之命脈?！盵4]他主張重視法制，因時制宜修正法典，以使循名責(zé)實，盡職盡責(zé)；尤其是在錢糧稅賦方面，更應(yīng)完善立法，使得法律明確，杜絕貪污。道光朝漕運專家、經(jīng)世派學(xué)者陶澍(1779—1839)主張：“國家之大事在漕，漕運之務(wù)在河。”[5]他認(rèn)為東南江浙一帶，田賦之重甲于天下，必須河道疏通，才能旱澇有備，因而水利于東南尤為第一要務(wù)。

綜上可見，正是基于朝野上下對于大運河漕運戰(zhàn)略重要性的認(rèn)識，清王朝才會高度重視運河漕運管理立法，通過建立完備的法律體系來保障運河漕運的暢通性、可持續(xù)性與安全保障性。