鄧佑文，陳正浩

（浙江師范大學 法政學院，浙江 金華 321004）

“法律與經(jīng)濟具有一種天然的親和關(guān)系。經(jīng)濟學可以彌補法學理論所缺乏的行為理論和規(guī)范標準，法學則可以利用其固有的形成社會合意的規(guī)范價值填補市場邏輯的不足，兩者互為參照、相互借鑒［1］”。當前我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展要求與全面依法治國戰(zhàn)略同頻共振，在良法制定過程中創(chuàng)新立法理念、加強立法的經(jīng)濟分析甚為必要。地方立法質(zhì)量評估是地方立法機關(guān)或特定主體，以一定的標準評估現(xiàn)行地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章質(zhì)量的優(yōu)劣、檢驗所立之法是否為良法的重要手段。其中，地方立法質(zhì)量評估標準是衡量地方立法質(zhì)量優(yōu)劣的標尺，是展開評估的必備條件。為科學合理地評估地方立法質(zhì)量，在法律與經(jīng)濟之關(guān)系日益關(guān)涉的時代背景下，基于法學與經(jīng)濟學的互補關(guān)系，對地方立法質(zhì)量進行經(jīng)濟分析，從而形成法經(jīng)濟學評估標準，應當成為學界特別關(guān)注的問題。本文即運用法經(jīng)濟學原理，結(jié)合地方立法實例，對地方立法質(zhì)量評估的法經(jīng)濟學標準引入之正當性、不足及其體系構(gòu)建等問題進行探討，以期為改進地方立法質(zhì)量評估標準提供法經(jīng)濟學維度的參考。

一、地方立法質(zhì)量評估的法經(jīng)濟學標準引入之正當性

地方立法質(zhì)量評估引入法經(jīng)濟學標準，即要求運用經(jīng)濟學原理對地方立法質(zhì)量進行經(jīng)濟分析。首先需明確為何要引入該標準對地方立法質(zhì)量進行經(jīng)濟分析，從而達成引入法經(jīng)濟學標準的共識?；诘胤搅⒎ê侠砼渲觅Y源之必要，調(diào)處利益沖突并獲致整體效益增長之吁求以及服務經(jīng)濟發(fā)展之所需，地方立法質(zhì)量評估引入法經(jīng)濟學標準勢在必行。

（一）地方立法合理配置資源之必要

波斯納曾提出立法作為資源配置方法的觀點：“什么樣的資源配置才能使效率最大化。在正常情況下，這一問題是由市場來決定的；但在市場決定成本高于法律決定成本時，這一問題就留給法律制度來解決了”［2］。社會擁有的資源有限，當問題需由立法解決，立法者必須認識到立法就是一次資源配置的過程。例如，戶籍制度下城市租房群體的資源配置失調(diào)，承租人難以充分享受教育、醫(yī)療等城市基本公共服務，出現(xiàn)市場失靈的問題，廣州市的地方立法則為此難題提供了新的解決思路。現(xiàn)行《廣州市房屋租賃管理規(guī)定》第十二條規(guī)定：“持有居住證的承租人按照有關(guān)規(guī)定享有義務教育、基本公共就業(yè)服務、基本公共衛(wèi)生服務和計劃生育服務、公共文化體育服務、法律援助和其他法律服務等基本公共服務。據(jù)此，承租人可以依法提取和使用住房公積金支付租金?！背志幼∽C的承租人從此可享有以往難以充分享受的社會資源，該規(guī)定較好地解決了困擾承租人的基本公共服務問題，實現(xiàn)資源合理配置。市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，經(jīng)濟學的市場理論無疑是其首要依據(jù)，而立法作為資源配置的重要手段，在法教義學上并無足夠理論支撐立法實現(xiàn)合理配置資源，借助市場理論顯得十分必要。易言之，地方立法必須吸收市場理論，否則難以合理配置資源，影響地方立法質(zhì)量。既然地方立法承載著合理配置資源的重要功能，那么評估地方立法質(zhì)量則應檢視地方立法對該功能的實現(xiàn)程度。具體而言，地方立法應當一方面尊重市場規(guī)律，維護市場配置資源的決定性作用；另一方面，當市場失靈時，立法者應利用立法的規(guī)制功能對資源分配進行合理調(diào)整，以彌補市場配置資源的不足。

另外，地方立法作為一種資源配置的制度方式，本身也是一種重要資源，其具有一定稀缺性，也需要合理配置。盡管《立法法》第七十三條規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復性規(guī)定。”但近年來地方立法重復問題頻現(xiàn)，造成地方立法資源浪費、社會治理成本提高，這與資源合理配置的價值取向相悖。因此有必要運用法經(jīng)濟學的資源配置原理進行供需考量，評估地方立法的必要性，確定條款數(shù)量，管控地方立法重復問題，合理規(guī)劃和運用地方立法資源。

（二）地方立法調(diào)處利益沖突并獲致整體利益增長之吁求

在任何社會，利益沖突不可避免?！皬纳鐣刂评碚搧碇v，通常有三種途徑控制社會沖突，即觀念途徑、經(jīng)濟途徑和制度（法律制度）途徑，具體采用哪種途徑應根據(jù)沖突的自身特性來決定［3］”。實踐證明，只有運用法律調(diào)整各方利益關(guān)系，完善利益分配制度，才能最大程度上消除利益沖突，協(xié)調(diào)各方利益，并獲致社會整體利益的增長。博登海默認為，“法律的主要作用之一就是調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益，無論是個人的利益還是社會的利益［4］”。利益沖突由法律調(diào)處，意味著社會每個階層的利益都受法律制度的影響，法律始終關(guān)涉不同利益主體的利益得失，需要對其進行利益衡量與公平分配，從而解決利益沖突問題，最終實現(xiàn)社會整體利益的增長，這也是立法中的難題。而法經(jīng)濟學中的法律成本效益理論恰能成為破解這一立法難題的依據(jù)，因此，地方立法機關(guān)應運用法經(jīng)濟學原理調(diào)處利益沖突，促進社會整體利益的增長。否則，地方立法可能在利益平衡與分配中顧此失彼。

實踐中，甘肅祁連山立法“放水”事件即為地方立法工作者缺乏法經(jīng)濟學的整體利益思維的結(jié)果。起初制定的《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》的相關(guān)內(nèi)容與國家經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略背道而馳，其重要原因在于一些地方立法工作者較少運用法經(jīng)濟學的整體利益思維解決環(huán)境保護立法問題，在地方立法的利益權(quán)衡中，只重視眼前的經(jīng)濟利益，而沒有認識到生態(tài)利益與經(jīng)濟利益本質(zhì)是長期利益與短期利益的統(tǒng)一關(guān)系。實際上，生態(tài)環(huán)境的立法保護，能促進包括生態(tài)利益和經(jīng)濟利益在內(nèi)的社會整體利益的增長。因此，要做到科學立法，實現(xiàn)立法促進社會整體效益增長的功能，地方立法工作者須有法經(jīng)濟學的思維。將法經(jīng)濟學的法律成本效益原理應用于地方立法質(zhì)量評估，可倒逼地方立法機關(guān)及其工作人員在立法時能有法經(jīng)濟學視角的考量。

（三）地方立法服務經(jīng)濟發(fā)展之所需

“馬克思在斯密關(guān)于‘人類經(jīng)濟活動是其他一切社會活動的基礎(chǔ)”思想的基礎(chǔ)上，提出法律關(guān)系不過是社會經(jīng)濟關(guān)系的反映［5］”。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑服務經(jīng)濟基礎(chǔ)。而“上層的立法是與經(jīng)濟基礎(chǔ)聯(lián)系最直接、最緊密的一個組成部分，立法是要為社會主義現(xiàn)代化建設服務的，一切立法工作都要圍繞經(jīng)濟建設這個中心”［6］。這無疑說明服務經(jīng)濟建設是立法的重要目的之一。根據(jù)我國全面依法治國戰(zhàn)略在“四個全面”戰(zhàn)略布局的定位，為經(jīng)濟發(fā)展提供保障成為法治建設的重要任務，立法作為法治起點，其服務經(jīng)濟發(fā)展的要求更為凸顯。同理，地方立法也需服務地方經(jīng)濟發(fā)展，甚至直接關(guān)系到地方經(jīng)濟社會發(fā)展的質(zhì)量和效益［7］?？梢?，地方立法必然要考量地方經(jīng)濟社會發(fā)展，甚至將其作為重要的立法事項之一。事實上，近年來，經(jīng)濟類法規(guī)已成為我國地方立法的重點領(lǐng)域，2018-2020年我國頒布的經(jīng)濟類地方性法規(guī)多達107部，對服務經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用①。那么，對于這些涉及經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)容的地方立法的質(zhì)量評估，更需要進行經(jīng)濟效益的分析，亦即需要引入法經(jīng)濟學的質(zhì)量評估標準。

總之，由于地方立法承載合理配置資源（本身也涉及資源配置）、調(diào)處利益沖突并獲致整體利益增長和促進經(jīng)濟發(fā)展之功能，因此，地方立法需要追求包括經(jīng)濟效益在內(nèi)的立法效益。這無論對經(jīng)濟類地方立法，還是非經(jīng)濟類的地方立法，都提出了效益要求。相應地，地方立法質(zhì)量評估則應當考量法經(jīng)濟學的法律成本效益標準，這樣才能把握地方立法的正確方向，確保地方立法效益目標的實現(xiàn)。

二、地方立法質(zhì)量評估的法經(jīng)濟學標準引入之不足

地方立法質(zhì)量評估應當引入法經(jīng)濟學標準，那么該標準的引入現(xiàn)狀如何？近年來，有部分學者開始關(guān)注地方立法質(zhì)量評估的法經(jīng)濟學標準問題，但少有對地方立法質(zhì)量評估法的經(jīng)濟學標準進行專題探討，既有理論不夠系統(tǒng)全面，未形成科學的標準體系，而在地方立法質(zhì)量評估實踐中，法經(jīng)濟學標準的應用也有所缺位。

（一）法經(jīng)濟學標準未形成科學的標準體系

基于地方立法承載合理配置資源，調(diào)處利益沖突并獲致整體利益增長以及促進經(jīng)濟發(fā)展之功能，地方立法質(zhì)量評估應當引入法經(jīng)濟學標準，以增強地方立法的科學性，促進地方立法效益目標的實現(xiàn)。為此，學界理應充分重視法經(jīng)濟學標準在地方立法質(zhì)量評估中的作用，在地方立法質(zhì)量評估的相關(guān)研究中系統(tǒng)闡釋法經(jīng)濟學標準，從而為地方立法質(zhì)量評估實踐提供可資參考的科學評估標準。

然而實際情況不甚理想，學者只是對地方立法質(zhì)量評估的法經(jīng)濟學標準展開了一定的研究。有的構(gòu)建了地方立法質(zhì)量跟蹤評估標準體系，包括價值標準、法理標準、規(guī)范標準和實效標準［8］；有的指出應以合法性標準、合理性標準、操作性標準、實效性標準、協(xié)調(diào)性標準和規(guī)范性標準評估地方立法質(zhì)量［9］；有的從立法者和執(zhí)法者的維度提出了效益性標準要求［10］；有的在合理性標準之下設置了效率標準［11］。在這些研究中，學者們雖然提出了實效性、效益性、效率等具有法經(jīng)濟學內(nèi)容的標準，但是這些標準并未展現(xiàn)法經(jīng)濟學標準的全貌。其一，實效性標準僅能檢驗地方性法規(guī)是否發(fā)揮有效作用，未能提供成本效益選擇的方案。其二，效益性標準和效率標準的探討多停留在傳統(tǒng)的降低成本和提高效益觀念層面，缺乏相應的方法論和整體效益觀。其三，這些標準的法經(jīng)濟學元素不夠凸顯，未能闡明地方立法也具有市場交易屬性和資源配置功能。

總之，過去一般時期學者們對法經(jīng)濟學標準的研究缺乏系統(tǒng)性，未能全面闡釋法經(jīng)濟學標準的具體內(nèi)容，從而未能形成科學的法經(jīng)濟學標準體系，一定程度上影響了地方立法質(zhì)量評估標準的科學構(gòu)建和實踐應用。

（二）法經(jīng)濟學標準的實踐應用有所缺位

法經(jīng)濟學標準在我國地方立法質(zhì)量評估規(guī)定中主要反映為實效性要求。在北大法寶數(shù)據(jù)庫中搜索，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行地方人大立法質(zhì)量評估規(guī)定為數(shù)不多，主要有《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》《江西省人民代表大會法制委員會和常務委員會法制工作委員會地方性法規(guī)質(zhì)量評估工作規(guī)程》《邢臺市人大常委會立法評估工作暫行辦法》《唐山市人民代表大會常務委員會立法評估工作規(guī)定》《廣州市人大常委會立法后評估辦法》等規(guī)定，這些評估規(guī)定均設置了實效性標準②。《陜西省地方立法評估工作規(guī)定》和《唐山市人民代表大會常務委員會立法評估工作規(guī)定》對實效性標準作出的解釋較為簡單，是指“地方性法規(guī)的各項規(guī)定是否發(fā)揮效能，是否實現(xiàn)立法預期目的”?！稄V州市人大常委會立法后評估辦法》則認為實效性標準包括：“法規(guī)確立的管理體制、主要制度機制、管理措施是否有效管用、能否解決實際問題；行政程序是否實現(xiàn)了暢順、高效、便民；法規(guī)實施的人力、財力等成本支出與實施效益之間的比例關(guān)系是否適度；法規(guī)的實施是否達到預期目的等”。而江西省和邢臺市的規(guī)定并未對實效性標準作出具體解釋。盡管這些地方立法質(zhì)量評估規(guī)定確立了實效性標準，但“法的實效性一般是指具有法律效力的制定法在實際社會生活中被執(zhí)行、使用、遵守的狀況，即法的實際有效性”［12］。而法經(jīng)濟學標準并不僅僅檢驗法是否實際有效，還應考察供求關(guān)系、利益實現(xiàn)程度等情況，因此實效性標準只能成為法經(jīng)濟學標準之一。

再者，地方立法質(zhì)量評估實踐中，常以“不抵觸、有特色、可操作，作為相對統(tǒng)一的地方立法質(zhì)量評估標準”③。由于實踐中使用的這些評估標準沒有引入法經(jīng)濟學的評估指標，即便滿足上述各項指標，亦難以科學全面地評估地方立法質(zhì)量。

可見，整體而言，地方立法質(zhì)量評估的法經(jīng)濟學標準的理論探討和實踐應用存在不足，這無疑會影響地方立法質(zhì)量評估的科學性，也不利于促進地方立法質(zhì)量的提高。因此，為實現(xiàn)科學評估地方立法質(zhì)量之目的，亟須從理論上系統(tǒng)闡釋地方立法質(zhì)量評估的法經(jīng)濟學標準，并達成采用地方立法質(zhì)量評估的法經(jīng)濟學標準之共識，從而推動實踐中法經(jīng)濟學標準的應用。

三、地方立法質(zhì)量評估的法經(jīng)濟學標準體系之構(gòu)建

為彌補地方立法質(zhì)量評估的法經(jīng)濟學標準理論構(gòu)建和實踐應用的不足，需科學構(gòu)造法經(jīng)濟學標準體系，為地方立法質(zhì)量評估實踐提供合理的標準，以推動法經(jīng)濟學標準的實踐應用?；诨貞蜐M足上述地方立法質(zhì)量評估應用法經(jīng)濟學標準的三個需求，地方立法質(zhì)量評估的法經(jīng)濟學標準應在成本效益的總體框架下，具體構(gòu)造由成本最小化、正效益和整體效益三者共同構(gòu)成的法經(jīng)濟學標準體系。

地方立法質(zhì)量評估的成本效益標準在地方立法質(zhì)量評估中有所運用，但主要為效益性標準和實效性標準。然而面對不斷變化的成本效益格局，必須對現(xiàn)有成本效益標準作出優(yōu)化，改變過去粗線條的標準設計，才能讓成本效益標準更為科學全面。盡管立法成本效益難以量化的問題對成本效益標準的運用提出挑戰(zhàn)，但立法成本效益并非需要絕對的量化。有學者指出，“成本收益分析并不當然要求量化所有成本和收益考慮，尤其不必然要求作‘點估計’式的量化。只要待考慮的因素能以區(qū)間的形式得到估測，甚至只轉(zhuǎn)化為定序變量，成本收益分析也完全能夠施展［13］”。因此，在某種程度上，成本效益難以量化的問題不應再是成本效益標準發(fā)展的阻礙，而可嘗試將其具體分解為有一定序列關(guān)系的幾個層次展開分析，依此，地方立法的成本效益分析便可從成本最小化、正效益和整體效益三個層面具體展開，進行成本效益決策，促使地方立法獲得良好效益。

（一）成本最小化標準

簡言之，地方立法質(zhì)量評估的成本最小化標準即是要求地方立法以最小的資源耗費，獲取最大的立法效益，實現(xiàn)立法目的。在公共資源非常寶貴的情況下，應當盡可能降低資源成本，以此提高地方立法效益。因此，成本最小化標準應充分體現(xiàn)在地方立法質(zhì)量評估中，以倒逼地方立法機關(guān)節(jié)約公共資源。

實現(xiàn)成本最小化，首先要求對地方立法資源本身進行合理配置，實現(xiàn)地方立法的供需匹配，防止供大于求，避免浪費地方立法資源。這時可應用經(jīng)濟學的“市場出清”原理考察立法資源的合理配置。經(jīng)濟學的“市場出清”是一種良好的市場狀態(tài)，是指在影響產(chǎn)品供給和需求的其他因素都給定的條件下，通過價格機制，產(chǎn)品需求數(shù)量等于供給數(shù)量的供需平衡狀態(tài)，既無過剩，也無不足。在出清的市場上，沒有資源閑置，也沒有超額供給或超額需求，基本實現(xiàn)資源的合理配置。“經(jīng)濟學的‘市場出清’所致力于要實現(xiàn)的平衡狀態(tài)，在法學中稱為法律供求均衡，是指法律供給與需求在數(shù)量上處于均等狀態(tài)［14］”。但作為物質(zhì)商品的市場出清是由價格變動來調(diào)節(jié)供需關(guān)系，從而達到均衡的市場。而地方立法這個特殊“商品”的“市場出清”則需要地方立法機關(guān)根據(jù)國家立法體系及法制現(xiàn)狀來判定其產(chǎn)出的必要性，從而合理配置地方立法資源，其目的主要是解決重復立法問題。例如，由于我國是單一制國家，針對同一事項立法，創(chuàng)設性立法數(shù)量僅能為一，如果國家層面已有某一事項的立法，地方立法只能進行必要的執(zhí)行性立法，但不能重復上位法立法，也不能出現(xiàn)大量重復性條款（當然更不能沖突立法）。如果重復上位法立法，就出現(xiàn)立法產(chǎn)品過剩問題。因此，在“市場出清”原理的指導下，需要針對地方立法資源配置的合理性從法經(jīng)濟學上作出判斷，“市場出清”的要求使重復性地方立法在法經(jīng)濟學框架中受到否定性評價，地方立法機關(guān)為了減少在地方立法質(zhì)量評估中出現(xiàn)否定性評價，會充分考量每一次地方性法規(guī)的制定是否會造成重復性立法，從而逐漸減少重復性地方立法的增量。中央提出“不搞大而全、需要幾條就幾條”的地方立法理念本質(zhì)上體現(xiàn)了“市場出清”要求的成本最小化，亦即地方立法無須打造“鴻篇巨作”，而是根據(jù)地方治理與社會發(fā)展需要，以問題為導向，用最精簡的條款表達法規(guī)內(nèi)容，解決實際問題，完成立法任務。

“市場出清”原理主要解決地方立法資源配置的合理性問題，亦即是否需要對某項事項進行地方立法，立多少條款的法，接下來需要控制地方立法制定以及立法后實施的成本問題?？蓞⒄战?jīng)濟學上“現(xiàn)行成本、顯性成本和隱性成本”的成本三分法，來考量地方立法的成本問題。地方立法本身消耗的資源可看作為現(xiàn)行成本，其最小化要求地方立法機關(guān)節(jié)約地方立法立項論證、草案起草、審查審議等成本支出，注重立法各個程序環(huán)節(jié)的實效，避免形式化的立法程序活動。地方立法頒布后實施的執(zhí)法成本可看作是顯性成本，除執(zhí)法成本以外實施過程中其他損耗則可看作是隱性成本，二者的最小化則要求地方立法機關(guān)以盡可能小的地方立法實施成本，充分實現(xiàn)立法目的。例如，北京煙花爆竹管理“禁改限”的經(jīng)驗表明，應當將顯性成本與隱性成本都納入地方立法成本考量之中。1993年制定的《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》（下稱“禁放令”）是全國首部禁止燃放煙花爆竹的地方性法規(guī)，違禁者處以行政處罰。該法的效益主要包括提高空氣質(zhì)量、減少生活噪聲、減少潛在的人身或財產(chǎn)損失和節(jié)約相關(guān)材料資源，消耗的成本除了立法本身的成本外，還有執(zhí)法成本以及民眾傳統(tǒng)習俗改變帶來的消極社會影響?！霸凇帕睢嵤┖蟮?994年春節(jié)期間，北京市政府罕見的組織了約80萬工作人員參與‘禁放令’執(zhí)法，直接和間接執(zhí)法投入高達1000萬元［15］”。當年“禁放令”收到良好的執(zhí)法效果，但高額的執(zhí)法成本、城市民眾傳統(tǒng)習俗的改變和短時空氣質(zhì)量提高、生活噪聲減少、少數(shù)潛在的人身或財產(chǎn)損失減少、制作煙花爆竹材料資源節(jié)約等相比，立法效益高低問題難有定論。因大量民眾內(nèi)心無法接受一個春節(jié)期間“安靜”的北京，燃放煙花爆竹現(xiàn)象屢禁不止，1994年后“禁放令”的實施效益逐年降低。另一方面，高額的執(zhí)法成本高居不下，到了“2004年除夕夜，北京市組織13萬公安、工商、行政監(jiān)察、稅務等執(zhí)法人員夜查‘禁放’，對違令者進行處罰”［16］?？梢?，在“禁放令”成本效益的懸殊博弈下，立法效益目標難以實現(xiàn)。2005年，北京市經(jīng)成本效益評估將“禁放令”改為“限放令”，此后，“限放令”在各地立法中被廣泛使用。今后或許會擴大禁放范圍，但仍需留有一定允許燃放的時間與空間（地域）。從“禁放令”到“限放令”，表明在地方立法成本計算中，需要將立法現(xiàn)行成本、執(zhí)法成本以及其他損耗成本一起加以考量，才能判斷是否以最小的成本實現(xiàn)地方立法目的。

（二）正效益標準

在地方立法成本最小化考量的基礎(chǔ)上，繼而要求兼顧正效益標準，亦即地方立法應當以盡可能小的成本消耗，獲得真正的立法效益，因為成本最小化有可能獲得只是立法效率，而不是立法效益。立法效率并不等于立法效益，立法效率可能只是以最小的立法成本獲得立法速度和數(shù)量的增加，而立法效益注重的是法律規(guī)范實施的最終社會效果，法律規(guī)范實施后獲得了安全效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、文化效益等社會效益的顯著增加。

一些地方立法機關(guān)為片面追求立法速度和數(shù)量，隨意簡化立法程序，在立項階段和起草階段應當征求意見卻沒有征求意見，或者雖然征求意見，但壓縮征求意見的時間和范圍，也沒有充分地分析意見的合法性和合理性，并進行采納和反饋，更遑論舉行費時費力的調(diào)研論證和聽證（即使舉行也可能是簡單地走過場）。這些立法機關(guān)追究的是如何以最小的時間成本、人力成本、財力成本出臺法規(guī)范，獲得立法的速度和效率，從而取得所謂的立法政績。但是，這種立法效率和政績影響了地方立法的質(zhì)量，導致制定的法規(guī)范可能不能用，用之也不能解決實際問題，沒有多大實際作用，從而影響實施效果。這樣，即是立法成本最小化，也可能是無效益，甚至是負效益，這種立法當然是失敗的。因此，衡量地方立法質(zhì)量和成績，在考量立法成本的基礎(chǔ)上，一定要評估地方立法獲得的效益，而不是評價成本最小化下的立法效率。要求頒布的法規(guī)范一定能夠管用，能取得真正的實施效益，亦即獲得正效益（安全效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、文化效益等），而且這種效益應當是顯著增加的，才符合正效益的標準。

此外，對于涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的地方立法（以下簡稱經(jīng)濟類地方立法）的質(zhì)量評估，正效益標準可具體化為經(jīng)濟貢獻標準，亦即要求經(jīng)濟類地方立法能夠促進經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，帶來經(jīng)濟效益。經(jīng)濟類地方立法的經(jīng)濟貢獻標準提出有兩方面理由：一是由于經(jīng)濟類地方立法必須發(fā)揮促進經(jīng)濟發(fā)展的作用，通過經(jīng)濟貢獻標準評估地方立法，從而判定地方立法是否發(fā)揮了促進經(jīng)濟發(fā)展的作用；二是盡管一些經(jīng)濟類地方立法規(guī)則設計時可能會促進地方經(jīng)濟發(fā)展，但囿于立法的滯后性，實施后可能會從地方經(jīng)濟建發(fā)展助推器轉(zhuǎn)為經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。因此，為及時檢驗經(jīng)濟類地方立法對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，防止其對經(jīng)濟發(fā)展的消極作用，經(jīng)濟類地方立法質(zhì)量評估應具體設置經(jīng)濟貢獻標準。近年來，由于國家進一步要求地方立法發(fā)揮服務經(jīng)濟發(fā)展的積極作用，一些地方立法機關(guān)積極制定經(jīng)濟類地方性法規(guī)，如《山東省地方金融條例》《江蘇省海洋經(jīng)濟促進條例》《浙江省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》等，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供法治條件，引領(lǐng)地方立法為經(jīng)濟發(fā)展作出更大貢獻。若以經(jīng)濟貢獻標準作為經(jīng)濟類地方立法質(zhì)量正效益的一項具體標準，將會促進地方立法機關(guān)制定更多創(chuàng)新型經(jīng)濟類法規(guī)范，以促進地方經(jīng)濟的繁榮發(fā)展。

（三）整體效益標準

地方立法獲得直接指向的目標群體正效益的同時，也可能引起其他群體利益的減損。因此，僅把正效益標準作為效益標準的全部也是不夠科學的。立法的最終目的在于促進社會整體利益的增長，如果長期來看，那些損益者實際最終也能從立法中獲益，便視為立法的社會整體利益獲得增長，那么這項立法才應該是真正有效的，這就是整體效益標準。因此，整體效益標準也應成為成本效益標準的組成部分。整體效益標準本質(zhì)上就是卡爾多-?？怂箻藴?，該標準認為，判斷社會福利的標準應該從長期和整體上觀察，在社會經(jīng)濟變動后，對受損者不必想象為由受益者來補償，而可以視為通過社會經(jīng)濟效率的提高自然地進行補償。同時，這種補償從一個較長的時期來看，是一種未來的補償，只要社會提高了效率，在經(jīng)過一段時間以后，社會成員都可以成為受益者［17］。這樣整個社會收益增大，那么這項政策涉及的變革也可以進行?；诜膳c經(jīng)濟的內(nèi)在關(guān)系，此標準也可用于觀察和評估地方立法的質(zhì)量。

例如，地方立法中常見的電動自行車管理條例可說明整體效益標準能適用于地方立法質(zhì)量評估。觀察分析我國各地已經(jīng)制定的電動自行車管理條例的規(guī)定，該類條例最大的立法效益可歸結(jié)為電動自行車的有序管理、人民群眾人身安全和財產(chǎn)安全的有力保障，因為電動自行車管理條例提高了道路交通安全系數(shù)。其中，對駕駛?cè)宋磁宕靼踩^盔、偽造行駛證、駕駛偽造號牌的電動自行車等行為，多數(shù)電動自行車管理條例以減損責任人利益的行政處罰形式促進立法目的實現(xiàn)。在電動自行車管理條例引起的利益變革中，駕駛?cè)丝此茡p益，實則從電動自行車的有序管理中無形地獲得利益補償，因為電動自行車出行安全隱患發(fā)生概率降低的利益給予駕駛?cè)税踩Ｕ?，與其損失的利益相比，安全保障對駕駛?cè)硕愿涌少F。因此，電動自行車管理條例引起的利益重新分配結(jié)果為損益者和獲益者都變得更好，從此種意義上而言，電動自行車管理條例做到了卡爾多-希克斯標準所要求的獲益者和損益者雙方都比利益變革前的利益狀態(tài)更好，實現(xiàn)了社會整體效益的增長。通過電動自行車管理條例的立法經(jīng)驗表明，在地方立法質(zhì)量評估中運用卡爾多-?？怂箻藴?，對于促進立法機關(guān)追求地方立法的整體效益具有較大意義。

四、結(jié)語

本文雖倡導地方立法質(zhì)量評估的法經(jīng)濟學標準，但這只是地方立法質(zhì)量評估的重要標準之一。從實踐經(jīng)驗來看，任何單一視角的地方立法評估標準已不能滿足現(xiàn)代法治新需求。在地方立法繁榮發(fā)展的未來，應以更廣闊的視野，綜合運用自然法學、規(guī)范法學、法社會學和法經(jīng)濟學等理論，進一步完善地方立法質(zhì)量的評估標準體系，從而實現(xiàn)地方立法質(zhì)量評估標準的科學化、系統(tǒng)化和合理化。

注釋：

①檢索數(shù)據(jù)來源于北大法寶數(shù)據(jù)庫（www.pkulaw.cn），檢索時間：2021年4月30日。

②在北大法寶數(shù)據(jù)庫中（www.pkulaw.cn），地方立法質(zhì)量評估規(guī)定包括地方性法規(guī)質(zhì)量評估規(guī)定和地方政府規(guī)章質(zhì)量評估規(guī)定?；谘芯糠秶?，本文只選取地方性法規(guī)質(zhì)量評估規(guī)定作為分析對象，檢索時間：2021年4月15日。

③引自中國法學會立法學研究會副會長劉克希2019年5月25日在由重慶市人民代表大會制度研究會、中國法學會立法學研究會和西南政法大學主辦的“地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)研究”高層論壇上的講話。