耿改智，王靜雯

（延安大學(xué)1.經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；2.政法與公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000）

習(xí)總書記指出：“生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)中華民族的永續(xù)發(fā)展和‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力?！盵1]習(xí)近平總書記站在歷史發(fā)展新階段，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)所處的新時(shí)代發(fā)展階段遇到的新矛盾，深刻地指出了生態(tài)文明建設(shè)的重要性。地方政府是貫徹我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任主體，其生態(tài)職能的履行有助于解決環(huán)境污染和資源能源難題、滿足公民對(duì)生態(tài)環(huán)境公共物品的需要，并促使實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、W市政府履行生態(tài)職能取得的成效

W市政府著力推進(jìn)地方生態(tài)文明建設(shè)和所屬各級(jí)地方政府職能轉(zhuǎn)變，取得了巨大的成就，W市的生態(tài)環(huán)境不斷向好發(fā)展。

近些年來，W市政府堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，擦亮高質(zhì)量發(fā)展底色，深入實(shí)施W市大綠化，累計(jì)造林390.5萬(wàn)畝，森林覆蓋率提高到53.07%，植被覆蓋度提高到81.3%；治溝造地55.5 萬(wàn)畝，治理水土流失3716平方公里；污染防治成效顯著，河流斷面優(yōu)良比例達(dá)到83%，城區(qū)空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率達(dá)92.6%，大氣質(zhì)量改善率位居全省第一。[2]W市政府堅(jiān)持綠色發(fā)展優(yōu)先、生態(tài)發(fā)展優(yōu)先的理念，縱深推進(jìn)藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境不斷整治，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控和治理修復(fù)，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，向資源節(jié)約轉(zhuǎn)變，以此不斷推進(jìn)生態(tài)W 市建設(shè)，將W 市生態(tài)環(huán)境的發(fā)展推向更高層次的生態(tài)文明城市。

二、W市政府履行生態(tài)職能中存在的問題

當(dāng)前，W市政府在履行生態(tài)職能和加快生態(tài)文明建設(shè)的過程中仍然存在著一些問題，如政府職能履行還存在不到位，區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性污染等問題依然較為突出等。這些問題需要深入解決，以實(shí)現(xiàn)W市生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)和深入發(fā)展。

（一）政府部分相關(guān)部門對(duì)生態(tài)職能重視程度不足，主導(dǎo)作用不明顯

首先，生態(tài)環(huán)保執(zhí)行力不夠。政府部分相關(guān)部門執(zhí)法過程中和相關(guān)部門對(duì)接還不夠緊密，常常存在單打一的現(xiàn)象，加上土地執(zhí)法并沒有強(qiáng)制的執(zhí)行權(quán)，涉及的大多數(shù)案件在移交過程中，“存在著時(shí)間跨度大，導(dǎo)致執(zhí)行存在困難”。[3]行政人員未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成治理目標(biāo)，工作效率低下，增加了生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本?！安糠謫挝徽呓庾x缺乏時(shí)效性”，未在政策文件發(fā)布之日起三個(gè)工作日內(nèi)對(duì)政策進(jìn)行實(shí)質(zhì)性地解讀，僅是對(duì)原政策簡(jiǎn)單照抄照搬。

其次，生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金不到位。W市政府在生態(tài)文明建設(shè)過程中缺乏充足資金投入，十三五期間，“全市財(cái)政支出累計(jì)完成1982億元，累計(jì)投入生態(tài)環(huán)保資金54.5億元，教育支出累計(jì)完成296億元，社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出累計(jì)完成375.5 億元，生態(tài)環(huán)保年平均占比0.55%”，[4]相比于教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出而言，對(duì)于生態(tài)方面資金投入略有不足。

最后，監(jiān)督體制不完善。W市政府生態(tài)監(jiān)督不到位是生態(tài)文明建設(shè)過程中存在的內(nèi)在缺陷。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，W市政府應(yīng)將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合共同發(fā)揮作用。在內(nèi)部監(jiān)督中，“政策實(shí)施者和監(jiān)管者沒有較好的區(qū)分開來，使監(jiān)督人員對(duì)生態(tài)職能部門的監(jiān)察力不勝任?！盵5]在外部監(jiān)督中，由于W市部分公民生態(tài)環(huán)境意識(shí)淡薄、地方政府信息公開有時(shí)不及時(shí)，相關(guān)媒體隨聲附和，不能反映環(huán)境治理中存在的難題和問題，使公民很難對(duì)政府生態(tài)職能的履行發(fā)揮監(jiān)督作用。

（二）部分企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)效能最大化，忽視生態(tài)環(huán)保治理的責(zé)任

綠色發(fā)展是衡量企業(yè)一項(xiàng)關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)是建設(shè)生態(tài)文明城市的重要參與者和建設(shè)者，企業(yè)的發(fā)展不能只看經(jīng)濟(jì)收入、產(chǎn)業(yè)規(guī)模，更要注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，踐行新發(fā)展理念和履行社會(huì)責(zé)任，特別是在擴(kuò)大規(guī)模過程中注重綠色發(fā)展。當(dāng)前，W市部分國(guó)有企業(yè)和地方企業(yè)（民營(yíng)企業(yè)）在加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)過程中存在著產(chǎn)業(yè)定位不準(zhǔn)確、資源利用率低、新能源利用效率低、依靠傳統(tǒng)和外來的能源為主等問題。企業(yè)在發(fā)展中追求利益，忽視了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中把生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展代價(jià)產(chǎn)生的不良后果，沒有推動(dòng)傳統(tǒng)資源消耗型企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，改變生產(chǎn)方式來節(jié)約資源。此外，企業(yè)在產(chǎn)業(yè)布局問題上不合理，在W市周圍仍存在少許高耗能、有污染的企業(yè)，這些企業(yè)處在W市區(qū)周圍，離居民區(qū)較近，產(chǎn)生的三廢影響著城市居民的健康生活。

（三）生態(tài)文明宣傳體系不健全，公民生態(tài)環(huán)保意識(shí)不足

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，人們獲取信息的渠道變得越來越廣泛，信息可以通過主流媒介迅速傳遞給人們，這對(duì)政府傳統(tǒng)宣傳方式變革是一次有力挑戰(zhàn)。政府通過新媒體等方式，把生態(tài)文明環(huán)保等知識(shí)進(jìn)行生態(tài)宣傳。但在實(shí)際操作中，W市政府利用媒體進(jìn)行生態(tài)宣傳的功效卻沒有較好地發(fā)揮出來，主要原因是政府人員和公民溝通程度不夠，沒有把生態(tài)文明理念用人民群眾喜聞樂見的方式進(jìn)行宣傳。因?yàn)閃市地域?qū)拸V且多為山區(qū)，宣傳不到位，個(gè)別公民認(rèn)為“事不關(guān)己高高掛起”對(duì)公共事務(wù)缺乏應(yīng)有的熱情，對(duì)公共事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展關(guān)心較少。W市公民參加生態(tài)文明建設(shè)缺乏完備的機(jī)制，參加的渠道和流程都不明確，導(dǎo)致公民參與度不高。W市政府應(yīng)該從多方面激發(fā)人民關(guān)注生態(tài)環(huán)境的積極性，否則將很難實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。

三、W市政府履行生態(tài)職能中存在問題的原因

W市政府生態(tài)職能履行過程出現(xiàn)的種種問題，究其原因有以下幾個(gè)方面：

（一）政府主體責(zé)任不明確

生態(tài)文明城市建設(shè)是一個(gè)由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境系統(tǒng)組成的復(fù)合系統(tǒng)，因而需要運(yùn)用多種手段對(duì)人、財(cái)、物、信息等各類要素進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和管理。政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的作用是其他任何社會(huì)組織無(wú)法取代的。[6]W市政府在城市社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中雖然將生態(tài)文明城市建設(shè)放在了比較重要的位置，但規(guī)劃的大部分是圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生教育展開，追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)方面仍顯不足。各地生態(tài)環(huán)境污染的背后，地方政府往往是直接責(zé)任人。環(huán)保部門是地方環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的主要單位，但因其他有關(guān)部門與其在職能上有一定的相似之處，如水利局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、城市管理局等在生態(tài)環(huán)保方面履行職責(zé)界限不明晰，各職能部門之間缺乏有效溝通交流，導(dǎo)致W市生態(tài)文明建設(shè)成果沒有達(dá)到很好的效果，制約了W市政府的生態(tài)職能的履行。

（二）生產(chǎn)企業(yè)對(duì)所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視不夠

企業(yè)要在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)肩負(fù)起社會(huì)責(zé)任，保證經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益實(shí)現(xiàn)共贏，但一部分企業(yè)卻忽視了這一點(diǎn)。

首先，大部分企業(yè)產(chǎn)業(yè)定位不明晰，不走綠色的、創(chuàng)新的發(fā)展道路，以落后的、浪費(fèi)資源生產(chǎn)、犧牲環(huán)境為代價(jià)來?yè)Q取經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)和片面追求規(guī)模擴(kuò)大。不注重踐行綠色發(fā)展理念，不能夠肩負(fù)起社會(huì)責(zé)任。

其次，我國(guó)目前面臨的生態(tài)環(huán)境問題，終究是在快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)資源過度開發(fā)、粗放使用、奢侈浪費(fèi)造成的。W市近些年來資源利用效率較低，一是部分企業(yè)碳排放量仍然較高，沒有對(duì)生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)方式進(jìn)行升級(jí)和改進(jìn)，導(dǎo)致資源利用率低。資源利用方式粗獷，資源有效利用率低。

最后，近年來，W市大力發(fā)展清潔能源，風(fēng)力發(fā)電、太陽(yáng)能發(fā)電等，但是新能源使用率較低，光伏發(fā)電、地?zé)崮艿刃履茉吹氖褂眠€未完全展開，公民較為依賴傳統(tǒng)能源的使用。同時(shí)，在早期W市產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃中缺少前瞻性，少部分重工業(yè)、污染企業(yè)布局在城市和居民區(qū)周圍。

（三）公民生態(tài)責(zé)任意識(shí)培育不足

在訪談中，絕大多數(shù)W城市居民對(duì)近年來W市生態(tài)環(huán)境的治理和效果都表示了滿意的態(tài)度，但在對(duì)生態(tài)文明的觀念和認(rèn)識(shí)上，普遍缺乏對(duì)環(huán)境治理的深入認(rèn)知，環(huán)境維權(quán)意識(shí)比較淡薄。日常生活中大多數(shù)公民把生態(tài)文明建設(shè)看成是政府的事情，缺乏主體意識(shí)，沒有與政府達(dá)成一致。雖然政府在生態(tài)文明建設(shè)中處于主導(dǎo)位置，但是也離不開公民的積極配合與參與，這就增加了政府在生態(tài)文明建設(shè)的難度。

四、進(jìn)一步改善W市政府生態(tài)職能履行的對(duì)策

（一）深化W市政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建生態(tài)文明型政府

1、強(qiáng)化生態(tài)法規(guī)執(zhí)行力度。面對(duì)政府執(zhí)行能力不強(qiáng)，W市政府應(yīng)強(qiáng)化生態(tài)法規(guī)執(zhí)行力度，突顯政府生態(tài)職能的作用。在執(zhí)法上，W市政府必須加快相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)章條例的修改，保障執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法，通過建立健全生態(tài)文明相關(guān)法律體系，使法律現(xiàn)實(shí)約束和規(guī)范作用得到彰顯、生態(tài)職能進(jìn)一步落實(shí)。強(qiáng)化生態(tài)法規(guī)執(zhí)行力度具體建議如下：一是W市政府要加快執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法素質(zhì)和能力，加大生態(tài)執(zhí)法的力度，特別是在生態(tài)法規(guī)的宣傳與執(zhí)行上，要加大人員與物資的投入，在全社會(huì)形成明確的法規(guī)約束力。二是增強(qiáng)生態(tài)執(zhí)行主體生態(tài)責(zé)任意識(shí)。通過教育強(qiáng)化生態(tài)理念，培養(yǎng)執(zhí)法人員的艱苦奮斗精神和腳踏實(shí)地作風(fēng)，助其營(yíng)造生態(tài)文明價(jià)值觀念。三是要強(qiáng)化生態(tài)文明的問責(zé)機(jī)制，要做到有目標(biāo)要執(zhí)行、有執(zhí)行要檢查、有檢查要獎(jiǎng)懲、出問題要問責(zé)。做到事前事后相統(tǒng)一，規(guī)范生態(tài)文明職能的履行與落實(shí)。針對(duì)一些存在較大的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的單位與個(gè)人，要加強(qiáng)問責(zé)力度，明確職責(zé)規(guī)范，在問責(zé)機(jī)制中提升單位與個(gè)人的生態(tài)環(huán)保意識(shí)。

2、加大生態(tài)文明城市建設(shè)資金投入。推進(jìn)W市生態(tài)文明建設(shè)，離不開資金的支持。伴隨著污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)持續(xù)深入推進(jìn)，人們對(duì)環(huán)境的要求越來越高，對(duì)改善環(huán)境的愿望也越來越強(qiáng)。一是W市政府要加大農(nóng)村生活污水垃圾治理、提升村容村貌等工作的資金投入，加快推動(dòng)村莊環(huán)境從干凈整潔向美麗宜居邁進(jìn)，建設(shè)美麗W，提高農(nóng)民的幸福感和獲得感。如L 縣一些村里巷道硬化參差不齊，整體巷道硬化雖然基本達(dá)到50%，但要做到戶戶通、全覆蓋，還需要加大投資力度，深入推進(jìn)。二是在生態(tài)文明城市建設(shè)過程中，也需要與之相配的基礎(chǔ)設(shè)配。L縣有些村子基礎(chǔ)設(shè)施配套不足、垃圾管理方式較為粗放，污水和垃圾處理雖有改善，但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是達(dá)不到處理?xiàng)l件，需要加大對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境改善的資金投入，努力打造美麗鄉(xiāng)村。

3、健全生態(tài)治理法治體系和監(jiān)管體制。在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，要提升W市政府執(zhí)行力、增強(qiáng)W市政府行政人員責(zé)任心，更好地履行政府的生態(tài)職能，健全生態(tài)治理法治體系和監(jiān)管體制。要進(jìn)一步完善生態(tài)治理的法治體系，讓政府在執(zhí)法的過程中有法可依、有法必依，為政府履行職能提供必要的法律依據(jù)。加快生態(tài)文明建設(shè)要建立來自于多方的監(jiān)管體制，使政府和相關(guān)單位貫徹履行生態(tài)義務(wù)和職責(zé)。

一是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，W市政府要依法辦理生態(tài)事務(wù)，形成完整的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)，各部門之間不僅要在法律法規(guī)的要求下規(guī)范自己的行政行為，建立政府內(nèi)部監(jiān)管部門和監(jiān)管隊(duì)伍，打鐵還需自身硬，要從內(nèi)部加強(qiáng)生態(tài)職能落實(shí)的監(jiān)管。

二是強(qiáng)化人民群眾生態(tài)文明監(jiān)督的作用。W市政府應(yīng)積極調(diào)動(dòng)W市各方面的群體和力量，充分發(fā)揮人民群眾的主人翁意識(shí)，建成一個(gè)由政府部門牽頭，政協(xié)引導(dǎo)，公民參與的監(jiān)督局面，對(duì)相關(guān)行政部門主管機(jī)構(gòu)的生態(tài)職責(zé)、生態(tài)義務(wù)的執(zhí)行和落實(shí)情況開展監(jiān)督，對(duì)生態(tài)執(zhí)法部門的稽查個(gè)人行為開展監(jiān)督，對(duì)政府相關(guān)的生態(tài)管理決策和個(gè)人行為開展監(jiān)督。通過嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管制度和透明的環(huán)境信息公開制度，使公民對(duì)政府履行生態(tài)職能進(jìn)行監(jiān)督，積極建言獻(xiàn)策，推動(dòng)W市生態(tài)環(huán)境治理穩(wěn)步向前。

（二）著力推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，承擔(dān)社會(huì)生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任

企業(yè)要明確自身的社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)化生態(tài)文明環(huán)保意識(shí)，堅(jiān)持踐行綠色發(fā)展理念。

第一，資源的可循環(huán)利用是當(dāng)前資源節(jié)約，建立生態(tài)環(huán)境友好型社會(huì)的首要突破口。W政府要鼓勵(lì)企業(yè)建立資源高效利用制度，要求建立節(jié)約集約循環(huán)利用的價(jià)值觀念，緊緊抓住資源利用更加高效的目標(biāo)。

第二，W市政府要通過完善資源高效利用制度引導(dǎo)和強(qiáng)制企業(yè)和公民改變大量生產(chǎn)、大量消耗、大量排放的落后觀念，通過落實(shí)低碳政策對(duì)自然資源進(jìn)行有限地開發(fā)利用。比如W市政府對(duì)企業(yè)要嚴(yán)格執(zhí)行排污權(quán)交易制度，將低碳循環(huán)技術(shù)作為企業(yè)環(huán)評(píng)的重要指標(biāo)。

第三，企業(yè)要做好“加減法”。加快發(fā)展投入低、見效快、資源浪費(fèi)少、污染低、效益高的產(chǎn)業(yè)，保證各方面綜合效益得到加倍發(fā)展，達(dá)到“1+1＞2”的效果。同時(shí)要加快新能源的開發(fā)與利用，優(yōu)化W市能源消耗結(jié)構(gòu)，減少“三廢”的排放與污染。積極開展低碳、綠色、生態(tài)、可循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。同時(shí)做好企業(yè)的污染防控機(jī)制和預(yù)警機(jī)制，及時(shí)與政府建立信息共享平臺(tái)，保證在環(huán)境治理和治理污染方面的信息共享。

（三）營(yíng)造生態(tài)文明建設(shè)氛圍，提升公民生態(tài)文明意識(shí)

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系民生福祉，建設(shè)人與自然和諧共生是進(jìn)入新時(shí)代以來人民對(duì)美好生活向往的必然要求。當(dāng)前，雖然W市已經(jīng)把生態(tài)文明建設(shè)擺到突出位置，但效果并不明顯，要迫切加強(qiáng)公民生態(tài)文明意識(shí)和引導(dǎo)公民積極參與生態(tài)文明建設(shè)。一是W市政府應(yīng)加快社會(huì)生態(tài)文明教育體系的建立與培育，在日常生活中加快生態(tài)文明價(jià)值觀的培育，生活處處見生態(tài)，生活處處講文明，讓公民主動(dòng)加入到生態(tài)文明建設(shè)中來。讓公民實(shí)實(shí)在在參與到社會(huì)治理中來。在政府的帶動(dòng)下，形成覆蓋全社會(huì)的生態(tài)利益觀念。[7]W市有關(guān)部門應(yīng)大力開展全方位的生態(tài)文明宣傳、教育，將生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容作為宣傳領(lǐng)域的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，制定全面精細(xì)的宣傳方案，把人民大眾喜聞樂見的方式結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，利用新媒體方式開展生態(tài)文化、循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念、節(jié)能低碳、環(huán)境保護(hù)、污染治理等方面的宣傳和教育普及工作，鼓勵(lì)公民參與；二是W市政府要建立公民參加生態(tài)文明建設(shè)相配套的參與機(jī)制，明確參加的流程和渠道，依法保護(hù)公民參與生態(tài)文明建設(shè)中的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

總結(jié)

加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)和諧、可持續(xù)發(fā)展，是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略，各地方政府具有不可推御的責(zé)任。W區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理和生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)W及至全國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)的大局，都有著重要的意義，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。由于W市政府長(zhǎng)期堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理，W市的區(qū)域環(huán)境得到了巨大的改善，針對(duì)前期W市環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)中存在的問題，提出改進(jìn)措施，做好后續(xù)的城市生態(tài)文明建設(shè)和W區(qū)域環(huán)境治理，對(duì)進(jìn)一步改善W城鄉(xiāng)居民的生活，推動(dòng)W城市生態(tài)文明建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展和全國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)無(wú)疑具有強(qiáng)大的推動(dòng)作用，是有著重要現(xiàn)實(shí)意義的。