陳 軍，肖 婷

（韶關學院 政法學院，廣東 韶關 512005）

黨的十九大以來，中央出臺了一系列生態(tài)環(huán)境治理的重大政策，把環(huán)境治理融合到生態(tài)文明建設系統(tǒng)工程中并納入法治化軌道，實現(xiàn)環(huán)境治理法治化。黨的十九屆四中全會在推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化上，作出了堅持和完善生態(tài)文明制度體系、促進人與自然和諧共生的重大戰(zhàn)略部署。

法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本。法治作為國家治理的基本要求，在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，發(fā)揮著不可替代的作用。環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而環(huán)境治理法治化是環(huán)境治理的有效路徑。

一、新時代對環(huán)境治理提出了新要求

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”［1］11我國社會主要矛盾已經(jīng)出現(xiàn)了本質(zhì)的變化，這對國家推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新的標準和要求。如何回應時代主題，滿足人民日益增長的美好生活需要，關鍵在于與時俱進地推進國家治理現(xiàn)代化。

良好的生態(tài)環(huán)境是人民日益增長的美好生活需要之一。但環(huán)境問題日趨凸顯，在新時代背景下，國家順應人民對美好環(huán)境的期盼，高度重視環(huán)境治理。如何著力解決突出的環(huán)境問題，推進環(huán)境治理現(xiàn)代化，滿足人民群眾對美好環(huán)境的向往，實現(xiàn)綠色崛起和經(jīng)濟發(fā)展共贏是擺在我們面前重要的時代課題。

習近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！保?］習近平總書記關于環(huán)境治理的新要求、新目標和新部署，為環(huán)境治理提供了根本遵循和行動指南。必須把制度建設作為推進生態(tài)文明建設的首要位置，按照國家治理現(xiàn)代化的要求和目標，致力破解制約生態(tài)文明建設的難題，把生態(tài)文明建設全面納入法治化、制度化軌道。2019年10月31日黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”［3］，明確了建設美麗中國的一系列制度安排，并將其作為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略部署［4］。對國家治理現(xiàn)代化提出了更高標準、更為精細化的頂層制度設計，治理理念更為先進。黨的十九大以來，黨中央出臺了一系列關于生態(tài)文明建設的重要政策，運用法治思維和法治方式，把環(huán)境治理納入法治化軌道，指明了建設方向，提出了更高的標準和要求，法治化成為環(huán)境治理的必由之路。

2018年，我國將生態(tài)文明建設寫入憲法，重塑當代中國生態(tài)環(huán)境治理實踐的法治背景，為環(huán)境治理提供了憲法依據(jù)和保障，統(tǒng)攝與指引環(huán)境治理法治化實踐。

二、環(huán)境治理面臨的法治困境

環(huán)境治理法治化以環(huán)境法律制度的完善為基礎，主要內(nèi)容包括環(huán)境治理中法治思維的確立，環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)的高效運行，同時通過形成靜態(tài)的環(huán)境法律制度和動態(tài)的環(huán)境法律運行相結合的機制來實現(xiàn)最終的環(huán)境治理法治化［5］。盡管，這些年來不斷加強環(huán)境保護，將環(huán)境治理納入法治化軌道，但仍存在以下法治困境。

（一）環(huán)境治理的法治理念有待進一步提升

首先，傳統(tǒng)上一直提倡生態(tài)文明建設的理念，對生態(tài)環(huán)境治理的法治思維更多地停留在嚴格依法保護上，其理念是依法保護環(huán)境不受破壞。新時代，僅靠嚴格依法保護的理念已不能滿足當前環(huán)境治理現(xiàn)代化建設的要求，環(huán)境治理需要依法保護和綠色經(jīng)濟發(fā)展并重。環(huán)境保護并不意味著不發(fā)展經(jīng)濟，而是創(chuàng)新發(fā)展，進行產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和綠色生產(chǎn)方式的轉型，實現(xiàn)綠色“崛起”、環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，過去對環(huán)境治理主體的認識上多停留依靠政府，政府在環(huán)境治理中扮演主要的角色。新時代推進環(huán)境治理現(xiàn)代化必須清醒認識到環(huán)境治理主體的多元化，生態(tài)環(huán)境治理需要政府主體以及全社會共同的參與。環(huán)境治理法治程序中的社會組織和公眾參與制度有待進一步完善，多元主體參與的治理機制還需建立健全，公民表達自身環(huán)境利益訴求的法治渠道還需進一步創(chuàng)新。

（二）環(huán)境治理執(zhí)法制度不夠完善、體系不夠順暢

近年來，環(huán)境治理已經(jīng)取得了很大的成績，環(huán)境治理執(zhí)法也卓有成效。但環(huán)保執(zhí)法還存在急需解決的問題。

1.執(zhí)法職能相對分散

我國環(huán)境執(zhí)法實行的是環(huán)境保護部門對環(huán)境實行統(tǒng)一監(jiān)督管理與相關行政主管部門實行專項監(jiān)督管理相結合的體制，環(huán)境執(zhí)法模式主要是各級環(huán)保部門執(zhí)法以及與其他執(zhí)法職能部門相結合執(zhí)法。依據(jù)不同的環(huán)境法律法規(guī)，環(huán)境執(zhí)法主體主要由環(huán)境保護部門、自然資源部門、綜合執(zhí)法部門等多個政府執(zhí)法職能部門組成，環(huán)境執(zhí)法權限存在著交叉和重復領域。在缺乏有效協(xié)調(diào)機制的情況下，執(zhí)法主體受部門利益和地區(qū)利益的驅(qū)動，容易發(fā)生矛盾爭執(zhí)，或超越職權或相互推諉，導致執(zhí)法秩序紊亂。

2.環(huán)境執(zhí)法能力不足、經(jīng)費不足、裝備受限

長期以來，地方政府的環(huán)保部門執(zhí)法人員嚴重不足，與日益增加的污染源和嚴峻的監(jiān)管任務難以適應。各級環(huán)境管理部門普遍面臨著人手不足、經(jīng)費短缺和設備落后等問題。為克服環(huán)境行政執(zhí)法人員的不足，基層不得不臨聘大量的人員作為協(xié)管員，但由于臨聘人員素質(zhì)參差不齊，尚未取得行政執(zhí)法資格。而且，臨聘人員的待遇普遍偏低，工作任務重、壓力大，人員流動性大。

由于執(zhí)法隊伍中，人員素質(zhì)參差不齊，相當一部分并未經(jīng)過系統(tǒng)的、專業(yè)的執(zhí)法培訓。這部分執(zhí)法人員在環(huán)境行政執(zhí)法過程中，往往疏忽執(zhí)法程序，環(huán)境執(zhí)法人員的業(yè)務能力和執(zhí)法水平都有待進一步提高。

3.監(jiān)督不夠到位，公眾參與不足

現(xiàn)代國家治理強調(diào)多元共治、合作共贏，尤其強調(diào)社會治理中社會組織、專家和公眾參與的作用，環(huán)境治理也不例外。社會組織、專家和公眾參與在環(huán)境治理執(zhí)法中發(fā)揮著重要作用。但事實上，我國社會組織、專家和公眾對環(huán)境執(zhí)法的參與程度相對較低，對環(huán)保部門行政執(zhí)法行為監(jiān)督不夠到位。具體原因主要包括三個方面：一是長期以來形成的慣性思維，環(huán)境執(zhí)法中主要依靠政府，政府是公共利益的惟一代表；二是相關環(huán)境治理法律制度的不完善，沒有為公眾參與環(huán)境執(zhí)法提供合理合法的路徑和具體方式；三是公眾環(huán)境法律意識有待提高，專業(yè)性不足，公眾參與環(huán)境執(zhí)法的積極性不高。

（三）化解環(huán)境治理矛盾的救濟機制相對滯后

1.環(huán)境治理救濟措施有待完善和創(chuàng)新

實踐中，環(huán)境司法對公民環(huán)境權益和生態(tài)環(huán)境保護力度不夠，環(huán)境違法事件發(fā)生后，訴訟主體界定相對復雜，企業(yè)環(huán)境違法成本偏低，環(huán)境污染事件甚至釀成的事故層出不窮，但污染受害人卻未能得到及時、合理的司法救濟，生態(tài)環(huán)境也未能通過司法路徑得到滿意的修復。尤其是在面對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的選擇時，地方政府更傾向于發(fā)展經(jīng)濟，沒有把生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先位置，甚至發(fā)生干預司法的現(xiàn)象。司法機關不僅無法有效保護生態(tài)環(huán)境，甚至也無法有效保護公民的健康權等基本人格權益。

2.受多種因素制約，環(huán)境治理機制有待創(chuàng)新

實踐中，環(huán)境行政執(zhí)法的重點都更多的集中于城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層對環(huán)境治理重視不夠，行政執(zhí)法力量存在城鄉(xiāng)分配嚴重不均的現(xiàn)象。環(huán)境部門人員、機構配置明顯滯后于環(huán)境保護的需求。而現(xiàn)實中，農(nóng)村農(nóng)業(yè)的環(huán)境污染問題凸顯，不容忽視，白色垃圾袋污染隨處可見，受農(nóng)藥、化肥等危害嚴重，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)受到破壞。

3.環(huán)境治理機制滯后

就環(huán)境執(zhí)法的方式來說，環(huán)境執(zhí)法仍是以事后治理、懲罰為主要方式，事先預防機制不足，環(huán)境治理機制明顯滯后?；鶎诱释?jīng)濟發(fā)展的心情迫切，急于擺脫貧困，對環(huán)境問題存在先污染后治理的心理。環(huán)境治理主體沒有能夠形成上下級之間、不同部門之間有機協(xié)調(diào)、信息共享的體制機制，環(huán)境執(zhí)法任務條塊分割，執(zhí)法主體各行其是。

三、環(huán)境治理法治化的思考

如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理的關系是我們亟需破解的難題。環(huán)境治理法治化是經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理協(xié)調(diào)發(fā)展的最佳路徑選擇。

（一）更新治理理念，加快推進環(huán)境治理法治化

黨的十九大報告提出：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念?！保?］23新時代，我國環(huán)境治理實現(xiàn)了從末端治理到源頭防治與過程控制、由政府管理到全民共治、由“重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護、環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展”到“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的理念轉變。

將生態(tài)文明建設寫入憲法，憲法為環(huán)境治理理念注入新的活力。依據(jù)憲法，新修訂的《環(huán)境保護法》將保護環(huán)境作為基本國策寫入其中，彰顯了國家對環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展并重的清醒認識和戰(zhàn)略思考?！董h(huán)境保護法》第5條規(guī)定：“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則?！保?］《環(huán)境保護法》重塑經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關系，體現(xiàn)了環(huán)境治理理念的重大變化。

事實上，環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間并不矛盾，保護生態(tài)環(huán)境并不意味著不發(fā)展經(jīng)濟，而是更新理念，走一條綠色、創(chuàng)新發(fā)展的道路，生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展經(jīng)濟兼顧，發(fā)展經(jīng)濟過程中生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先。這就意味著摒棄以往先污染后治理的發(fā)展模式，實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展共贏的新格局。

《環(huán)境保護法》理念的轉變直接影響到環(huán)境治理模式的轉型，必須更新治理理念，加快推進環(huán)境治理法治化，正確處理好依法保護環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的關系。堅持經(jīng)濟發(fā)展、保護優(yōu)先，保護優(yōu)先不是反對發(fā)展，生態(tài)保護不是用停滯發(fā)展的辦法來實現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展必須是建立在依法保護環(huán)境基礎上的有約束、有底線的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）嚴格依法執(zhí)法，加強基層環(huán)境法治的執(zhí)法制度體系建設

1.穩(wěn)步推進綜合執(zhí)法改革，文明規(guī)范執(zhí)法

綜合行政執(zhí)法改革是國家治理變革的重要部分，是推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。綜合行政執(zhí)法是伴隨相對集中行政處罰權制度的建立而提出的一個新概念，是我國行政管理體制改革的重要創(chuàng)新。其內(nèi)涵主要是由依法成立或依法授權的一個行政機關行使原來由兩個或兩個以上相關的行政機關所具有的行政權的一種制度。具體說就是通過依法建立新的執(zhí)法主體或依法授權一個原有行政機關合并相關行政執(zhí)法權，實現(xiàn)行政執(zhí)法權綜合行使的一種新型行政執(zhí)法體制［7］。黨中央、國務院推行綜合行政執(zhí)法改革的目的和出發(fā)點在于重新調(diào)整和配置行政職能，解決部門職能交叉及職能分散，將行政執(zhí)法權相對集中于某一行政機關集中行使。

當下，綜合執(zhí)法改革正在穩(wěn)步推行，推進基層行政執(zhí)法重心下移，環(huán)境行政執(zhí)法的主體也不例外。重心下移鄉(xiāng)鎮(zhèn)，保障了環(huán)境行政執(zhí)法職能相對集中于一個綜合的行政執(zhí)法機關，一定程度上克服了執(zhí)法職能分散的弊端。

環(huán)境行政執(zhí)法不僅要職能相對集中，而且要公正、文明、規(guī)范。國務院試點行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度“三項制度”，取得了理想的效果。對于環(huán)境行政執(zhí)法領域，也必須嚴格落實“三項制度”。

2.強化基層環(huán)境治理行政執(zhí)法能力

近年來，隨著政府行政審批改革推進、職能轉變和簡政放權，大量的行政執(zhí)法事項下放到基層，基層行政執(zhí)法任務劇增，而基層執(zhí)法人員短缺、裝備滯后，制約了行政執(zhí)法能力的發(fā)揮。而且，基層行政執(zhí)法涉及眾多法律、法規(guī)、規(guī)章以及政策，這也對基層行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務能力提出了更高的要求。而國家機構改革，在精簡和效率的原則下有嚴格的編制要求，因此，基層環(huán)境治理行政執(zhí)法領域有必要探索第三方輔助執(zhí)法機制、利用高科技設備、借助地方智力支持等手段，為環(huán)境行政執(zhí)法提供人力、技術和智力的支撐，以提高基層環(huán)境治理行政執(zhí)法能力。

同時，加強環(huán)境執(zhí)法人員隊伍建設刻不容緩，加大對環(huán)境行政執(zhí)法人員的法律專業(yè)知識培訓，提高其行政執(zhí)法能力與水平。地方政府可以充分利用當?shù)馗咝５闹橇Y源，組織執(zhí)法人員進行相關法律知識的培訓，系統(tǒng)性、有步驟地對生態(tài)環(huán)保執(zhí)法人員進行執(zhí)法培訓。

3.積極培育公眾參與，強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督

2014年新修訂的《環(huán)境保護法》一定程度上增加了環(huán)境執(zhí)法權限，同時也強化了對公眾參與環(huán)境治理知情權、參與權、提起公益訴訟權等權利保障，為加大環(huán)境治理提供了法治依據(jù)。新修訂的《環(huán)境保護法》改變了傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式，實現(xiàn)了環(huán)境治理從政府一元治理向政府、企業(yè)、社會公眾等主體多元互動的由政府主導、倡導企業(yè)和公眾參與的新治理模式轉變，更大限度保障環(huán)境執(zhí)法的公正性與合法性。

（三）堅持公正司法，健全環(huán)境治理矛盾化解機制

1.嚴格執(zhí)行《環(huán)境保護法》，創(chuàng)新環(huán)境治理司法機制

依據(jù)新修訂的《環(huán)境保護法》，環(huán)境治理的司法審判明顯嚴于過去。新時代，保護環(huán)境放在首位，司法也應該充分發(fā)揮主觀能動性，創(chuàng)新司法審判和執(zhí)行措施，審時度勢地處理好發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境的關系。堅持保護環(huán)境優(yōu)先兼顧經(jīng)濟發(fā)展的原則，努力找到創(chuàng)新發(fā)展與生態(tài)保護的平衡點，從而實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

創(chuàng)新司法手段保護生態(tài)環(huán)境，不拘泥于過去僅僅強調(diào)依法保護，而是注重法律保護與創(chuàng)新發(fā)展并重，通過司法手段加強對環(huán)境的司法保護，提升環(huán)境保護的司法保障力。這樣，一定程度上彌補行政執(zhí)法手段的不足，也有利于在環(huán)境治理過程中有效預防環(huán)境侵害的發(fā)生、及時救濟和補償環(huán)境損害。

2.創(chuàng)新治理機制，多元路徑化解環(huán)境治理領域糾紛

環(huán)境治理應完善人民群眾參與環(huán)境治理的法治化渠道，對于環(huán)境治理領域的矛盾和糾紛，應通過全方位的法治建設，建立起群眾表達訴求、溝通利益、保障權益暢通路徑，將信訪制度、人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等制度，緊密結合環(huán)境治理的實際，創(chuàng)造性完善環(huán)境治理糾紛預防、調(diào)處、化解等多種手段相配合的綜合機制。

第一，建立基層治理的法律服務機制。充分發(fā)揮一村一法律顧問的律師、司法所主導下的人民調(diào)解、民間法律工作者的作用，對擔任村法律顧問的律師靈活管理，調(diào)動他們服務人民群眾的積極性，將法律關懷送到最基層人民群眾中去。條件具備的，可以由政法委牽頭，在司法所、派出所等處設立法律咨詢服務站點，及時有效解答群眾日常生產(chǎn)和生活中遇到的環(huán)境治理問題，提供法律意見和法律咨詢。保障人民群眾的合法、理性訴求表達，最大限度地將基層環(huán)境治理中的矛盾妥善解決在萌芽狀態(tài)。

第二，學習借鑒“楓橋經(jīng)驗”，完善環(huán)境治理過程中的矛盾多元糾紛化解機制，推行“大調(diào)解”制度。結合案情實際，建立環(huán)境糾紛化解的綜合機制，靈活處理好行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解的銜接與互動機制，最大限度發(fā)揮行政調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解各自的優(yōu)點和互動作用，將環(huán)境矛盾化解在基層和萌芽狀態(tài)，切實做到依法保障人民群眾環(huán)境權益。