徐 琳

(江蘇第二師范學院學前教育學院， 江蘇南京 211200)

0—3歲嬰幼兒照護服務體系是指促進嬰幼兒照護服務發(fā)展的政策法規(guī)體系、標準規(guī)范體系、服務供給體系、監(jiān)督管理體系和支持保障體系[1]。2019年國務院辦公廳發(fā)布 《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”)，強調“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以需求和問題為導向，推進供給側結構性改革，建立完善促進嬰幼兒照護服務發(fā)展的政策法規(guī)體系、標準規(guī)范體系和服務供給體系”[2]。各地政府紛紛出臺指導意見、實施方案及其細則，貫徹落實國家政策要求，建設0—3歲嬰幼兒照護服務體系。然而，隨著嬰幼兒照護服務事業(yè)深入發(fā)展，政策目標與現實之間還存在較大的差距，面臨著一些普遍性瓶頸問題，亟待解決。

南京是國內較早探索建設0—3歲嬰幼兒照護服務體系的城市，初步形成了在全國具有引領作用的嬰幼兒照護服務發(fā)展模式，工作經驗也受到國家衛(wèi)生健康委員會的肯定及推廣[3]。本文在前期調研南京市12個區(qū)嬰幼兒照護服務現狀的基礎上，以南京市嬰幼兒照護服務體系建設的實踐經驗為案例，分析在建設發(fā)展嬰幼兒照護服務體系過程中面臨的現實困境挑戰(zhàn)，并提出相應的對策建議，以期推動嬰幼兒照護高質量發(fā)展。

一、0—3歲嬰幼兒照護服務體系建設現狀

南京市不斷探索實踐，基本形成了“政策支持，規(guī)范有序，多元服務，全程監(jiān)管，財政保障，專業(yè)扶持”的0—3歲嬰幼兒照護服務發(fā)展格局。照護服務體系政策目標定位清晰，以公益為導向，逐漸轉向重點發(fā)展普惠性照護服務?！吨笇б庖姟分?，修改或廢止了與國家有關政策文件不相符或者不適應新形勢下嬰幼兒照護服務事業(yè)發(fā)展要求的文件，新制定了《南京市促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展實施方案》(2019)[1]、《南京市嬰幼兒托育機構管理辦法》(2019)[4]、《南京市0—3歲嬰幼兒照護服務設施建設實施方案》(2021)[5]3個本地政策法規(guī)文件，政策落地有據可依，實施路徑也越來越細致具體。照護服務供給形成了“政府指導、部門監(jiān)管、市場運作、社區(qū)組織、家庭參與”多元共育體系[6]，既有醫(yī)育融合、賦能于家庭的科學育兒服務，有政府指導、以社區(qū)為基地的嬰幼兒公共照護服務，也有以企業(yè)、公司為主力的市場化惠民托育服務。嬰幼兒照護服務監(jiān)督管理已經初步形成行業(yè)自律、協(xié)力共治、有序運轉的工作體制。主管和監(jiān)管部門責任明確，多方聯動督查，標準規(guī)范引領，管理信息化和精細化，嬰幼兒照護服務質量有顯著提高。在支持保障體系方面，有資金獎補補助，有專業(yè)力量投入，努力加大空間、規(guī)劃保障。

由上可見，南京市嬰幼兒照護服務“主管和監(jiān)管部門不明、供需矛盾嚴重、缺乏規(guī)范和監(jiān)管”[7]等問題得到極大解決，但是離“嬰幼兒照護服務的政策法規(guī)體系和標準規(guī)范體系基本健全，多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護服務體系基本形成，嬰幼兒照護服務水平明顯提升，人民群眾的嬰幼兒照護服務需求得到進一步滿足”[2]的目標還有一定距離。

二、0—3歲嬰幼兒照護服務體系建設面臨的挑戰(zhàn)

把已有創(chuàng)新成果應用好、發(fā)現問題、繼續(xù)新的探索實踐，是當前推動南京市嬰幼兒照護服務發(fā)展的重要選擇，也是進一步構建科學有效的嬰幼兒照護服務體系的可靠保證。筆者認為，0—3歲嬰幼兒照護服務體系建設存在的問題、面臨的挑戰(zhàn)可以歸納為以下幾方面：

1. 政策標準滯后于行業(yè)發(fā)展

南京是國內較早確定衛(wèi)生健康委員會(當時為人口計劃生育委員會)為0—3歲嬰幼兒照護服務工作牽頭部門的城市。早在2012年開始就先行先試，相繼頒發(fā)《關于0—3歲嬰幼兒早期發(fā)展指導服務體系建設的意見》(2012)等18個法規(guī)文件，從發(fā)展方向、運作模式、服務體系、機構設置、資金保障等方面，初步構建了0—3歲嬰幼兒照護服務政策和標準體系。一方面，由于當時缺乏清晰的3歲以下嬰幼兒照護服務的政策定位，尚未建立頂層上位的嬰幼兒照護服務政策體系，內部管理工作機制也未理順，微觀層面的部門規(guī)章、政策不可避免呈現“少”“碎”“低”的特點，致使體系內部各因素銜接不暢[8]。另一方面，照護服務行業(yè)發(fā)展快，行業(yè)形態(tài)及監(jiān)管對象不斷發(fā)生轉變，使得政策標準目標和內容難以聚焦并較快地順應時勢，疲于應付解決監(jiān)管難點堵點問題。于是，當《指導意見》出臺后，南京地方性的照護政策標準法規(guī)很多由于制定較早，與國家政策法規(guī)不適切，不得不予以清理、修改或廢止。近3年，雖然南京照護相關政策法規(guī)文件修改1項并新增2項，但是新規(guī)和舊規(guī)未有效梳理和銜接，建設不成體系，難以覆蓋并指導照護服務事業(yè)發(fā)展的方方面面，制約了照護服務事業(yè)的發(fā)展。

2.供給難以滿足普惠需要

嬰幼兒照護服務供給體系中，入托率、千人托位數已成為最重要、最基本的評價考核指標。截至2022年3月，南京全市有各類嬰幼兒照護服務設施1 296個，其中，政府辦的公共服務設施有611個，社會辦托育機構685家，可供托位30 678個，每千人口托位數達3.2個。全市只有50家普惠托育機構，提供普惠托位4 065 個[3]。南京為爭優(yōu)保先，創(chuàng)建全國嬰幼兒照護服務示范城市，還提出了“到2025年建成一批嬰幼兒照護服務示范單位(區(qū)、街鎮(zhèn)、機構)，基本實現社區(qū)嬰幼兒照護機構全覆蓋，力爭實現‘一區(qū)一街鎮(zhèn)一普惠’、入托率達到30%”[1]的工作目標。

當前家庭照料、隔代教養(yǎng)仍然是嬰幼兒主要照護養(yǎng)育形式。隨著三孩生育政策和延遲退休政策落地，雙職工家庭育齡女性再生育后家庭照料和撫養(yǎng)的壓力加大，祖父母和保姆已不能滿足優(yōu)質照護服務的需求，對嬰幼兒托育機構的需求擴大。調查顯示，一方面，家長對全日制托育照護機構有大量需求，但對照護服務機構不滿意，不愿選擇托育機構，主要原因是：收費太貴，找不到好的托育機構，對托育機構不放心。家長期待實惠的托育機構服務價格，89.1%的家長認為3 000元/月以下的價格較為合理并能承受，其中，59.4%的家長期望全日制托育機構價格能在2 000元/月以下。另一方面，全市嬰幼兒照護服務機構以營利性機構居多，約占74%，其中，民辦民營機構最多，占65%，公辦(建)民營機構只占0.15%，主要是公辦幼兒園托班或由其負責管理的民營性質托育機構。這些營利性嬰幼兒照護服務機構生存發(fā)展困難，運營壓力大，存在人力成本高、房屋租金高、資金周轉困難、招生困難、入托率低、淡旺季生源差距大、同行競爭激烈等諸多問題。特別是近3年來受疫情影響，營利性機構更是營收銳減、資金壓力大，入不敷出，難以維持經營，甚至一些示范性或普惠機構關停的也不在少數。

可見，政府重視托位數，家庭渴望普惠優(yōu)質全日制托育服務，托育機構有托位數但由于生存及盈利目的難以提供惠民價格，三者之間各自依照內部利益和邏輯規(guī)則運行，難以協(xié)調整合，服務供給不能真正滿足嬰幼兒普惠優(yōu)質照護這一需求。

3.監(jiān)督管理執(zhí)行難度較大

《指導意見》明確提出了嬰幼兒照護服務實行屬地管理、分類指導、分工負責的要求。目前存在的問題是屬地化管理難度較大。由于各地經濟社會發(fā)展水平有差異，還存在城鄉(xiāng)、區(qū)域差異，嬰幼兒照護服務實際情況復雜，工作基礎和群眾需求也不盡相同，難以有針對性地開展嬰幼兒照護服務管理和監(jiān)督?；鶎庸ぷ魅藛T自身業(yè)務能力和管理水平有限，身兼數職，多職能，多任務，監(jiān)管任務重，沒有更多的精力放在0—3歲嬰幼兒照護服務機構的管理上。雖然各管理部門職責范圍明確，但不同部門有著不同的執(zhí)法依據和責任，客觀上存在難以協(xié)調的問題。嬰幼兒照護服務主管部門缺乏行政執(zhí)法依據和執(zhí)法隊伍，日常監(jiān)管工作難度很大；各部門聯合監(jiān)管缺乏執(zhí)行工作機制創(chuàng)新，權力松散，管理無力，面臨許多實際困難。

歷史存留問題較多，管理存在“真空”地帶。很多托育機構為了生存，打著教育和衛(wèi)健政策的擦邊球。一些機構以“咨詢公司”“計時制親子園”“托管班”“看護點”等名義登記注冊，實際開展嬰幼兒托育服務；一些機構經營范圍混亂(0—6歲、早教、培訓、托管混著做)；甚至還有個別托育機構是曾經取締過的“黑”幼兒園、“黑”托育機構，不斷變換名稱和轉移地點以躲避監(jiān)管。一些規(guī)模小的機構選擇在小區(qū)內民宅經營，較為隱蔽，存在嚴重的安全隱患，難以管理和規(guī)范；絕大多數合法合規(guī)的托育機構由于前期投資大，回報慢，風險高、生源不穩(wěn)定，需要持續(xù)招生，資金周轉壓力大，經營屢屢遭遇瓶頸，反而是黑園經營成本較低，最為營利。個別地區(qū)甚至出現了市場扎堆經營，形成“劣幣逐良幣”的惡性競爭現象。

嬰幼兒托育機構備案率不高。截至2021年底，南京全市有685家社會力量辦托育機構，其中，備案托育機構只有311家。調查發(fā)現，南京市備案率不理想，主要原因是一些機構的舉辦者前期不重視，或外行創(chuàng)業(yè)，經驗不足，未掌握備案的流程，對機構設置規(guī)范與標準不清楚，盲目舉辦，導致一些托育機構先天不足，后期整改困難，難以辦齊相關證照。例如，房屋性質問題(民房、無產權證、樓層等問題)；消防不合格，或未辦理消防備案手續(xù)，存在消防隱患；廚房面積和結構不合格，難以取得餐飲許可證等。

4.服務人員不能滿足行業(yè)需要

嬰幼兒照護服務人員亟待向專業(yè)化、高質量方向發(fā)展，是當前南京乃至全國嬰幼兒照護服務行業(yè)的普遍需求。照護服務人員職業(yè)準入門檻較低，學歷要求(高中畢業(yè)或同等學力即可)和專業(yè)要求(相關職業(yè)和專業(yè)即可)不高，職業(yè)鑒定要求也不高，只能顯示從業(yè)人員的上崗資格，不能真實反映從業(yè)人員嬰幼兒照護服務的經驗和水平，服務質量難以保障。南京雖然重視職前培養(yǎng)和職后培訓，但仍然缺乏整合貫通的服務人員準入、監(jiān)管與發(fā)展體系，從業(yè)人員培養(yǎng)滯后于行業(yè)發(fā)展需要，有待建構滿足現實行業(yè)需求的培養(yǎng)培訓體系。

嬰幼兒家長對照護服務機構師資要求較高。調研發(fā)現，家長選擇嬰幼兒照護服務機構最為看重的四大指標是：安全衛(wèi)生的環(huán)境、正規(guī)合法的資質、有責任心有資質的老師、符合嬰幼兒身心健康發(fā)展的理念。家長認為照護服務機構最需解決的問題依次為：教師素質、衛(wèi)生保健、安全、規(guī)范管理、飲食、普及嬰幼兒早期發(fā)展知識、教學或服務水平等。單一和缺乏專業(yè)性的托育服務，已不能滿足大多數 0—3 歲嬰幼兒家庭的需求。

大多數托育機構反映嬰幼兒照護服務有春夏旺季和秋冬淡季之分，生源極不均衡；從業(yè)人員素質參差不齊，專業(yè)人員成本高且容易流失。究其原因，是因為多數機構缺乏專業(yè)水平較高的保教人員，不具備服務更小年齡段孩子的條件，即只能托幼不托嬰；同質化服務經營，不具備競爭力。另一方面，照護機構從業(yè)人員表示薪酬待遇不理想，專業(yè)發(fā)展資源不足，職業(yè)提升渠道不通暢，渴求有系統(tǒng)化的繼續(xù)教育與有保障的晉升發(fā)展途徑。

三、進一步促進照護服務體系發(fā)展的建議

1.完善嬰幼兒照護服務政策標準

完善政策配套制度，形成具有地方特色的嬰幼兒照護服務政策優(yōu)勢。從南京實際出發(fā)，加強制度設計，出臺相關文件，為嬰幼兒照護服務發(fā)展提供政策支持。建議制定出臺南京市嬰幼兒照護服務發(fā)展規(guī)劃或行動計劃，明確南京市嬰幼兒照護服務發(fā)展的長遠目標和階段性目標、任務、要求，明確政府、市場、社會、家庭、社區(qū)的職責定位和分擔模式，用政策引領發(fā)展、規(guī)范發(fā)展、促進發(fā)展。針對目前監(jiān)督管理工作的困難和問題，健全各部門協(xié)同工作機制，出臺聯合執(zhí)法的指導性意見，提高管理和執(zhí)法效能。借鑒以往的成功經驗和有效做法，制定《南京市嬰幼兒托育機構從業(yè)人員師資隊伍建設計劃》《南京市托育機構設置標準和流程》《南京市托育機構分類管理評估標準》《南京市 0—3 歲嬰幼兒發(fā)展指南》等政策文件。就建筑設計、功能用房、設施設備、膳食供餐、安全應急、師嬰比例等結構性條件和衛(wèi)生保健、保教活動、師嬰互動等過程性規(guī)范提供具體細則，做到標本兼治、精細化管理，促進嬰幼兒照護服務行業(yè)科學規(guī)范發(fā)展。

建設科學嚴謹的嬰幼兒照護標準規(guī)范體系。建議對照現有的國家政策文件，結合南京的實際情況，對相關標準如托育機構評估標準、衛(wèi)生保健標準、課程設置標準、人員配備標準和消防安全標準、餐飲衛(wèi)生標準、公共服務場地設置、設施配套標準、人員配備標準和服務規(guī)范、家庭科學育兒服務指導標準等，進行調整、修改和完善。設計標準應本著實事求是、一切從實際出發(fā)的原則，既立足于當前又兼顧長遠，既立足于統(tǒng)一規(guī)范又兼顧復雜性、多樣化，能夠落地，具有實用性。譬如，機構設置標準不能搞“一刀切”，要區(qū)別社會化機構和公共服務陣地、普惠性機構和商業(yè)性機構、全(半)日托機構和計時托機構等不同情況，設計不同的標準規(guī)范，全面實現 0—3歲嬰幼兒照護服務標準化、規(guī)范化。

2.加強普惠照護服務供給多元化

建議推進嬰幼兒照護服務供給側結構性改革，努力形成布局合理、供給平衡、科學規(guī)范、健康有序、多層次互補的照護服務供給體系。建議政府通過一定獎補措施幫助備案托育機構降低經營成本，打造良好的托育市場生態(tài)環(huán)境，凈化和優(yōu)化托育行業(yè)發(fā)展，引導促進托育機構向普惠優(yōu)先、安全健康、科學規(guī)范方向發(fā)展。

發(fā)展3歲以下嬰幼兒早期照護服務，不能只提高“入托率”[9]和“千人托位數”，也不應只是照護服務價格優(yōu)惠，還應重視處境困難群體的嬰幼兒照護服務。外來務工人員隨遷子女、低收入人群子女等弱勢兒童的家庭一般社會經濟地位較低，生活條件較差，家長工作勞動時間較長，對嬰幼兒托育要求較低，重托不重育。建議對部分特困家庭發(fā)放照護服務補貼，定點補貼到普惠托育機構，既能使中低收入家庭減輕家庭養(yǎng)育負擔，充分感受到黨和政府的關懷，又能減輕托育機構的經營壓力。由于很多正常托育機構和幼兒園都不愿意接收特殊兒童，家長又渴望將孩子托育，減輕家庭負擔，更希望孩子能與正常兒童融合，共同生活，接受教育。但是，只有一些生存困難的“黑園”“看護點”才愿意接收特殊兒童，但又無特殊教育師資，無法起到早期干預的作用，還很容易造成安全隱患。建議政府采取相關措施，提供公共服務，整合資源，協(xié)調解決好特殊嬰幼兒的照護問題。

3.健全嬰幼兒照護服務監(jiān)督管理體系

建議建立照護服務工作聯席會議制度，定期商議解決照護服務管理工作中的重大問題。聯席會議下設協(xié)調小組辦公室，定期召開例會，建立重大事件、隱情的上報制度。聯合相關部門形成各環(huán)節(jié)分工牽頭負責、共同履職的機制。

建議改革創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法體制，形成聯合違法查處機制。幫扶和支持備案機構，建立良好的托育市場生態(tài)。要求托育機構在獲得相關證照材料之前，不得擅自從事經營活動。對沒有整改空間、安全隱患較大的托育機構要執(zhí)法必嚴，堅決關停無證無照機構和不具備備案條件的機構，做好嬰幼兒到其他合法合規(guī)托育機構的疏散和分流工作?？梢越柚鷮I(yè)的綜合執(zhí)法機構和隊伍力量，全面落實街道綜合執(zhí)法職責。若有托育機構涉及違反法律法規(guī)的，建議由各街道衛(wèi)健部門牽頭，整合區(qū)域內執(zhí)法力量，會同區(qū)市場監(jiān)督管理、消防、公安、衛(wèi)健、教育、人社、民政等職能部門，依據法定職責聯合執(zhí)法。涉嫌犯罪的，移交司法部門處理。

加強區(qū)、街 (鎮(zhèn))、社區(qū) (村)工作人員的政策宣講能力、管理服務能力、組織引導能力等能力建設，提高管理服務水平。定期對區(qū)、街(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)相關管理人員進行政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、保育機構基本運營知識等方面的培訓，增強業(yè)務工作能力。建立激勵機制，表彰和獎勵區(qū)、街(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)先進集體和個人,推出一批先進典型,提升基層工作人員的熱情和積極性。建議街(鎮(zhèn))、社區(qū)(村)招聘專職或兼職社工(如全職媽媽等)協(xié)助基層工作人員開展相關托育服務和管理工作。還可以借鑒上海市各區(qū)的做法，延伸、增強政府的服務功能，將托育機構備案咨詢、材料預審等工作委托給符合職能要求和具備條件的區(qū)嬰幼兒早期發(fā)展指導中心承擔，倡導區(qū)指導中心在托育機構舉辦前的選址、園所設計、設備和人員配備、制度建設、辦理登記(需要提交材料)等環(huán)節(jié)提供咨詢或上門指導服務。

4. 建構從業(yè)人員教育培訓體系

建議依法逐步實行嬰幼兒照護服務工作人員職業(yè)資格準入制度和繼續(xù)教育制度。應對市場需求，利用高等院校、職業(yè)學校和社會培訓機構的資源優(yōu)勢，開展照護服務從業(yè)人員學歷、非學歷培訓和繼續(xù)教育培訓。建立培訓課程指南，圍繞嬰幼兒照護服務核心內容，構建以取得職業(yè)資格證書為重點、兼具職業(yè)素養(yǎng)和綜合技能的課程體系。建議編制《南京市嬰幼兒照護服務機構培訓手冊》，分為政策法規(guī)分冊、機構管理分冊、衛(wèi)生保健分冊、安全保障分冊等，逐步實現培訓工作制度化、規(guī)范化、專業(yè)化。

崗前培訓堅持職業(yè)道德為先，建設具有正確的育兒觀、關愛和尊重嬰幼兒、具有高度的責任心和良好的服務態(tài)度的照護機構專業(yè)人員隊伍。對從業(yè)人員以及愿意從事嬰幼兒早期發(fā)展的人員組織開展“學徒制”職業(yè)技能培訓，促進就業(yè)的同時為行業(yè)輸入人才。出臺相關支持政策，鼓勵幼教人員和衛(wèi)生保健專業(yè)人員到嬰幼兒照護服務機構執(zhí)業(yè)，打通職稱晉升通道，提高行業(yè)待遇水平，留住優(yōu)秀人才，為全方位構建嬰幼兒照護服務體系、全面提升嬰幼兒照護服務質量提供保障。