董 梅 張 晶

(1.安徽師范大學(xué)皖江學(xué)院學(xué)前教育系， 安徽蕪湖 241008；2.常州工學(xué)院師范學(xué)院學(xué)前教育系， 江蘇常州 213022)

一、問題提出

近年來，隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展以及人口結(jié)構(gòu)及其趨勢的變化，嬰幼兒托育問題日益成為全社會關(guān)注的重要民生問題。當(dāng)前，我國嬰幼兒托育服務(wù)總體上既存在量的缺口，也存在質(zhì)的不足。研究者們普遍將這些問題的原因歸于托育服務(wù)發(fā)展政策體系不健全[1]。回顧我國托育政策發(fā)展的70余年，托育政策發(fā)展經(jīng)歷了多個特征鮮明的發(fā)展階段。不過，正如有研究者所指出的，新世紀(jì)之前的托育政策的價值取向主要是福利性質(zhì)，和當(dāng)前公共服務(wù)取向的托育政策截然不同[2]。2001年國務(wù)院發(fā)布的《中國兒童發(fā)展綱要(2001—2010年)》提出，要發(fā)展0—3歲兒童早期教育，給予兒童必需的保護、照顧和良好的教育，優(yōu)化兒童成長環(huán)境，逐步完善相關(guān)法律法規(guī)體系，依法保障兒童權(quán)益。這意味著嬰幼兒托育和照護政策走出了福利性質(zhì)，走向兒童權(quán)益保護的新階段[3]。2010年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》進一步提出要建構(gòu)0—3歲嬰幼兒公共服務(wù)體系。不過，其中提到的主要是教育和家庭指導(dǎo)體系。2019年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”)明確提出建構(gòu)0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系，我國托育服務(wù)體系建構(gòu)進入了快速發(fā)展的新階段[4]。2021年3月，十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，將“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)”列為20項主要指標(biāo)之一，與GDP增長率、常住人口城鎮(zhèn)化率、人均壽命等共同作為“預(yù)期性指標(biāo)”。在“十四五”期間有關(guān)“一老一小”的服務(wù)項目中，在普惠托育服務(wù)擴容方面，明確了“支持150個城市利用社會力量發(fā)展綜合托育服務(wù)機構(gòu)和社區(qū)服務(wù)設(shè)施，新增示范性普惠托位50萬個以上”。為了比較深入地研究21世紀(jì)以來我國嬰幼兒托育政策工具使用狀況，本研究以政策工具類型為橫向維度，以政策內(nèi)容的要素為縱向維度，運用麥克唐納爾和埃莫爾的政策工具分類理論，分析21世紀(jì)以來托育服務(wù)的相關(guān)政策，以期挖掘這當(dāng)中存在的主要問題，分析其對嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展的影響，進而為今后托育政策優(yōu)化和完善提供參考。

二、分析框架的建構(gòu)與確定

關(guān)于政策工具分類的理論有很多種。比較重要的有豪利特和拉米什根據(jù)政府介入公共物品與服務(wù)提供的程度，將政策工具分為自愿性工具、混合型工具和強制性工具[5]。顧建光等依據(jù)使用方式將政策工具劃分為管制類工具、激勵類工具和信息傳遞類工具3種[6]。麥克唐納爾和埃莫爾根據(jù)工具所要達(dá)成的目標(biāo)將政策工具分為命令工具、報酬工具、職能拓展工具、權(quán)威重組工具、勸告與勸誘工具5種，并且對每一種政策工具都提出了最適合的應(yīng)用情境、使用成本和在使用中應(yīng)注意的問題[7]28-31。由于該分類較為細(xì)致，且對每一種政策工具有明確的邊界和清晰的認(rèn)定，因此也是當(dāng)前關(guān)于政策工具分析中運用最廣泛的分析框架。

1.橫向維度：政策工具類型維度

本研究采用麥克唐納爾和埃莫爾的政策工具分類理論。麥克唐納爾和埃莫爾政策工具理論中各類政策工具內(nèi)涵如下：命令工具是為了達(dá)到政策目標(biāo)而使用的支配個人和機構(gòu)行為的規(guī)則，其所期待的結(jié)果是服從，追求行為與規(guī)則保持一致；報酬工具認(rèn)為個體追求效用最大化，若不受到鼓勵或者懲罰的制約，個體則不會積極地采取政策期待的行為，因此，需要通過真實的報酬來吸引個體或機構(gòu)產(chǎn)生所期望的行為；職能拓展工具是政府轉(zhuǎn)移資金用于硬件、智力和人力資源以期產(chǎn)生長效結(jié)果，即為實現(xiàn)政策目標(biāo)給個體或機構(gòu)提供信息、技術(shù)或其他資源，讓其產(chǎn)生相應(yīng)職能的能力；權(quán)威重組工具是在個體或機構(gòu)中進行權(quán)利轉(zhuǎn)換，期待通過組織結(jié)構(gòu)的變化提高效率；勸告工具是一種信號，它假定目標(biāo)群體的信念如果與所要求的行為一致，就更傾向于采取這種行為，即通過改變?nèi)藗兊挠^念、偏好從而鼓勵個體或機構(gòu)采取與政策目標(biāo)保持一致的行為[8]337-341。在本研究中，以麥克唐納爾和埃莫爾分類理論的命令工具、報酬工具、職能拓展工具、權(quán)威重組工具、勸告工具5個具體工具作為分析框架的橫向維度。

2.縱向維度：托育政策內(nèi)容的要素維度

政策本身具有內(nèi)在的體系性。僅從政策工具類型單一維度分析不能較為全面地呈現(xiàn)政策工具的使用狀況[9]。因此，本研究選取托育政策內(nèi)容的要素作為分析的縱向維度。綜合當(dāng)前我國嬰幼兒托育服務(wù)的政策體系，以及當(dāng)前學(xué)界對嬰幼兒托育政策的分析框架，本研究在政策內(nèi)容的要素維度選擇以下5個方面：一是家庭指導(dǎo)，主要是對家庭提供科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)、對確有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務(wù)的相關(guān)規(guī)定；二是普及普惠，主要是指調(diào)動社會力量發(fā)展嬰幼兒照護機構(gòu)、財政投入、制定相關(guān)優(yōu)惠政策支持等方面的相關(guān)規(guī)定；三是安全健康，主要是指保障嬰幼兒的安全和健康、加強安全管理等方面的政策；四是科學(xué)規(guī)范，主要是遵循嬰幼兒的成長特點和規(guī)律、促進嬰幼兒全面發(fā)展、保障嬰幼兒的根本權(quán)益方面的政策；五是綜合管理，即加強組織領(lǐng)導(dǎo)，加強托育機構(gòu)安全管理、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范管理等。因此，本研究以家庭指導(dǎo)、普惠優(yōu)先、安全健康、科學(xué)規(guī)范、綜合管理這5項內(nèi)容作為政策分析框架的縱向維度。

三、21世紀(jì)以來我國嬰幼兒托育政策工具選擇的基本狀況

在我國，政策主要是以文件為主要形式。因此，分析托育政策的選擇狀況可以通過分析這一時期的政策文本來呈現(xiàn)。

1.政策文本的選擇

為了比較系統(tǒng)和全面地收集21世紀(jì)以來與我國嬰幼兒托育服務(wù)發(fā)展相關(guān)的政策文件，本研究逐一查閱了這一時期中共中央國務(wù)院以及衛(wèi)健委、教育部、發(fā)改委等相關(guān)部門發(fā)布的政策文件。通過內(nèi)容研判、專家評判等方式最終形成了本研究的政策文本，共21件。文件以國務(wù)院出臺為主，教育部、衛(wèi)健委等也是出臺較多的部門。同時，還有一部分文件是由多部門聯(lián)合發(fā)布，詳見表1。

表1 21世紀(jì)以來我國托育政策文本一覽表

2.21世紀(jì)以來我國托育政策工具選擇基本狀況分析

本研究以政策文本的具體條款為分析單位，對前述的21件文本首先進行編碼，形成編碼表。如，“ZC1-1-命令-普惠”表示第一個政策文件中第1條采用命令工具，所指向的內(nèi)容是普惠優(yōu)先。在完成編碼之后，根據(jù)前面建立的二維分析框架，通過逐一比對政策文本條款采用的政策工具，進行歸類，最終形成托育政策工具分布表，詳見表2。

表2 托育政策工具二維分布一覽表

量化分析21世紀(jì)以來我國托育政策工具選擇，其狀況如下：

第一，從政策工具類型分析，5種政策工具均得到不同程度的運用。從表2可以發(fā)現(xiàn)，我國托育政策工具使用中，命令工具、報酬工具、職能拓展工具、權(quán)威重組工具、勸告工具都有選擇和使用。在政策內(nèi)容的要素方面，政策工具選擇和使用則存在比較大的差異。政策工具選擇和使用主要集中在安全健康、普惠優(yōu)先、科學(xué)規(guī)范3個方面，而家庭指導(dǎo)和綜合管理方面的政策工具選擇和使用較少。

第二，從橫向維度，即從政策工具的類型選擇和使用上分析，21世紀(jì)以來我國托育政策工具選擇和使用呈現(xiàn)明顯的集中性特征。選擇和使用最多的是命令工具，選擇和使用頻次高達(dá)836次，占整體政策工具選擇和使用頻次的59%，占比近六成。第二是勸告工具，選擇和使用頻次為276次，占比20%，總體上占五分之一。第三是職能拓展工具，選擇和使用頻次為199次，占比14%，約為七分之一。第四是報酬工具，選擇和使用頻次為63次，占比約為5%。第五是權(quán)威重組工具，選擇和使用頻次為33次，占比約為2%?？傮w上，從橫向維度分析，報酬工具和權(quán)威重組工具使用頻次較低，遠(yuǎn)低于命令工具、勸告工具以及職能拓展工具。

第三，在縱向維度即托育政策各要素的政策工具選擇和使用上，同樣具有鮮明的類別化特征?？傮w可分為3類，第一類是政策工具使用頻次較高的要素，主要是安全健康要素，政策工具選擇和使用頻次為542次，占比39%，近四成。第二類是政策工具使用較高的要素，主要為兩個要素，一是普惠優(yōu)先，二是科學(xué)規(guī)范。其對應(yīng)的政策工具選擇和使用頻次分別為313次和259次，占比分別為22%和18%。第三類是政策工具選擇和使用涉及較少的要素，主要是指綜合管理和家庭指導(dǎo)兩個要素。其對應(yīng)的政策工具的選擇和使用頻次分別為181次和112次，占比分別為13%和8%。值得一提的是，在21世紀(jì)以來，我國嬰幼兒托育政策工具選擇和使用中，普惠優(yōu)先中命令工具使用80次，報酬工具使用57次。在安全健康要素中命令工具使用449次，報酬工具只有3次，甚至在科學(xué)規(guī)范和綜合管理要素中命令工具都在百次左右，而報酬工具使用頻次均為0次。

綜合上述分析，21世紀(jì)以來我國通過一系列政策初步建構(gòu)起了托育服務(wù)體系的基本框架。從政策工具的角度分析，在政策建構(gòu)過程中綜合使用了各類政策工具，政策工具組合的效能也初步顯現(xiàn)。不過，在對上述政策工具選擇和使用狀況進行的計量分析后，我們發(fā)現(xiàn)這一時期我國嬰幼兒托育政策的工具選擇也存在一些不足。

四、21世紀(jì)以來我國托育政策工具選擇存在的主要問題及其影響

1.政策工具類型單一，導(dǎo)向依賴過高

在《指導(dǎo)意見》中提出要按照政府引導(dǎo)、家庭為主、多方參與的總體思路，建立健全托育服務(wù)工作管理的體制機制，促進托幼一體化發(fā)展，支持社會以多種形式提供托育服務(wù)，構(gòu)建托育服務(wù)體系。這是對0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系的總體規(guī)劃和發(fā)展路徑的明確要求。在推進托育公共服務(wù)體系建設(shè)的進程中，由于地方文化及經(jīng)濟發(fā)展的差異，由于地方政府或者社會機構(gòu)在較多方面不完全具備解決問題的能力和落地所需的各類資源，在一定程度上出現(xiàn)了缺乏主體能動性、被動地消極完成各類指標(biāo)等情況，形成了托育機構(gòu)模式單一、缺乏多元化的供給發(fā)展。同時，由于當(dāng)前建立起來的服務(wù)體系整體比較脆弱，一旦政策焦點發(fā)生轉(zhuǎn)移，嬰幼兒托育服務(wù)體系建設(shè)的進度和規(guī)格就會受到影響，托育服務(wù)體系的可持續(xù)性就難以保障，因此，政策導(dǎo)向依賴過高。

2.報酬工具使用不足，普及普惠可持續(xù)發(fā)展艱難

報酬工具主要是通過資源供給或者物資的配置，讓政策主體為政策目標(biāo)服務(wù)。報酬工具的政策成本較高，需要上級政府給予實質(zhì)性的政策資源投入。嬰幼兒托育服務(wù)作為一種社會性公共服務(wù)需求類項目，政府在供給中應(yīng)履行主體責(zé)任，必須對托育服務(wù)供給發(fā)揮兜底性功能，為實現(xiàn)“幼有所育”履行其應(yīng)盡職責(zé)。當(dāng)前，我國嬰幼兒托育服務(wù)的基本原則是“政策引導(dǎo)，普惠優(yōu)先”。為了將這一原則落到實處，在政策建構(gòu)中，政府通過資金投入、補貼、稅費優(yōu)惠政策以及專項行動等降低托育機構(gòu)的服務(wù)成本，擴大其托育收益，體現(xiàn)在政策工具中就是報酬工具的選擇和使用。不過，由于受各地文化及經(jīng)濟等因素的影響，優(yōu)惠支持政策落地較難，對市場化運營的托育機構(gòu)并不適用或其作用基本可以忽略不計。同時，政策雖多，但目前還缺乏體系與相關(guān)評估系統(tǒng)。另外，主管部門缺乏執(zhí)法權(quán)力導(dǎo)致監(jiān)管不到位，導(dǎo)致嬰幼兒托育機構(gòu)運營不穩(wěn)定，高素質(zhì)托育服務(wù)人員資源稀缺，服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。因此，多數(shù)托幼機構(gòu)難以真正享受到政府的報酬工具的支持，難以最大限度地激發(fā)其積極性，最終影響托育服務(wù)的供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)及可持續(xù)性發(fā)展。

3.家庭教育指導(dǎo)傳統(tǒng)、薄弱，綜合管理領(lǐng)域政策工具選擇滯后

由21世紀(jì)以來我國托育政策縱向各要素分析可知，安全健康領(lǐng)域政策工具使用頻次最高，家庭指導(dǎo)和綜合管理領(lǐng)域的政策工具選擇使用較少。增強家庭照護能力，依據(jù)基層力量提供育幼家庭科學(xué)育兒指導(dǎo)服務(wù)是當(dāng)前我國托育政策中家庭指導(dǎo)的基本路徑，在托育服務(wù)體系中具有重要地位，直接關(guān)系到托育服務(wù)的水平及其結(jié)構(gòu)。從托育工具選擇的角度分析，家庭科學(xué)育兒指導(dǎo)服務(wù)涉及的內(nèi)容非常少，政策工具使用嚴(yán)重不足，難以對家庭托育服務(wù)提供良好的支撐和保障。同時，在對嬰幼兒托育發(fā)展的過程中有關(guān)綜合管理領(lǐng)域的相關(guān)政策工具選擇和使用出現(xiàn)嚴(yán)重滯后的情況，導(dǎo)致目前托育行業(yè)缺乏相關(guān)的體系與評估系統(tǒng)，監(jiān)管不到位，機構(gòu)發(fā)展良莠不齊，缺乏高素質(zhì)托育服務(wù)人員，運營不穩(wěn)定。

五、對今后我國托育政策工具選擇的改進建議

綜合21世紀(jì)以來我國托育政策工具選擇和使用的基本狀況，針對政策工具選擇的問題，筆者對今后我國嬰幼兒托育政策工具選擇提出以下改進建議。

1.聚焦多元價值引領(lǐng)，注重政策工具與內(nèi)容要素的耦合

隨著政府轉(zhuǎn)變職能，治理范式也從一元向多元發(fā)展，命令性政策工具已不再是推動政策的唯一手段。在嬰幼兒托育政策中，政策的制定應(yīng)遵循和凸顯兒童的發(fā)展規(guī)律，依據(jù)“兒童優(yōu)先”原則，重視托育政策的育人目的，以“普惠”為導(dǎo)向，體現(xiàn)托育服務(wù)的公共性質(zhì)，提升托育政策工具的多元化與適切性。在選擇政策工具時，應(yīng)結(jié)合政策具體內(nèi)容要素來選擇適合的政策工具。嬰幼兒托育的復(fù)雜性要求選擇政策工具時應(yīng)對政策問題進行準(zhǔn)確診斷，然后才能確定政策目標(biāo)。政策目標(biāo)不僅規(guī)范了工具選擇的方向，而且為政策工具決定了標(biāo)準(zhǔn)[10]。在政策工具選擇中，亟須從關(guān)注單一的政策工具價值走向價值整合。對嬰幼兒個體而言，托育服務(wù)有助于促進嬰幼兒身心的全面健康發(fā)展；對經(jīng)濟而言，托育服務(wù)能有效解決就業(yè)，擴大和保障人力資源供給；對政策而言，托育服務(wù)能有效回應(yīng)廣大民眾“幼有所育”的民生需要，提升政府公共服務(wù)和社會治理水平，進而助力社會的和諧與穩(wěn)定。因此，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前我國實際情況規(guī)劃托育服務(wù)發(fā)展政策體系，以問題與需求為導(dǎo)向，從政策工具類型與內(nèi)容要素兩個維度，系統(tǒng)衡量政策問題與政策工具的耦合，從廣度與深度兩個層面增強托育政策發(fā)展的科學(xué)性與系統(tǒng)性，從而實現(xiàn)公共利益最大化。

2.優(yōu)化政策工具組合，推動政策執(zhí)行的公平，提高效率

基于社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢以及兒童托育需求的新特征，綜合考慮國家、社會、家庭等方面權(quán)利與義務(wù)的平衡，我國嬰幼兒托育服務(wù)政策工具選擇和使用亟須強化組合配置。托育服務(wù)作為“幼有所育”的重要支撐，不僅保障兒童的權(quán)益，減輕家庭的照顧壓力，更重要的是其涉及民生保障。因此，嬰幼兒托育政策需要從各個方面和角度來綜合考慮。近年來，托育服務(wù)體系建構(gòu)的成效主要來自命令工具的使用。如前所述，命令工具的使用的確保證了這一時期托育服務(wù)體系建構(gòu)的速度和規(guī)模，但這也讓整個體系整體缺乏可持續(xù)發(fā)展的機制和保障。理想的政策工具選擇是各類政策工具根據(jù)其成本、功能等進行合理的配置和組合，進而最大限度地發(fā)揮其效用。當(dāng)前，嬰幼兒托育服務(wù)政策已經(jīng)到了必須從命令工具為主，轉(zhuǎn)向多種工具組合配置的階段，只有將命令工具、勸導(dǎo)工具、報酬工具、職能拓展工具和權(quán)威重組工具等重新組合配置，優(yōu)化政策工具的結(jié)構(gòu)，才能推動新時期嬰幼兒托育服務(wù)的進一步發(fā)展，才能真正實現(xiàn)托育服務(wù)中公平與效率的兼顧。

3.強化動態(tài)評估，推動政策短期效果與長遠(yuǎn)效益的最優(yōu)化

堅持改革創(chuàng)新，突出問題導(dǎo)向，完善體制機制，健全政策保障體系是黨的十九屆五中全會提出的完善普惠性公共服務(wù)供給的基本要求。當(dāng)前，嬰幼兒托育服務(wù)關(guān)注的仍是服務(wù)的可及性、價格的可接受性等，而有質(zhì)量、多層次等目前尚處于政策的倡導(dǎo)階段。從倡導(dǎo)階段到政策實施需要建立健全政府職能、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管機制等，重點在于解決準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、從業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)考核體系、服務(wù)運行機制等方面。在政策執(zhí)行過程中，要對政策工具進行動態(tài)的評估和監(jiān)管，根據(jù)政策工具效果進行實時持續(xù)優(yōu)化，結(jié)合政策運行以及反饋來綜合調(diào)整。建立嬰幼兒托育服務(wù)體系既要解決當(dāng)下問題，也要注重未來托育服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，這就要求政府在政策制定與執(zhí)行中動態(tài)評估政策工具的選擇和使用，動態(tài)協(xié)調(diào)不同主體的利益與目標(biāo)，實現(xiàn)托育政策效果短期與長遠(yuǎn)效益的最優(yōu)化。