夏 禹

（溫州大學商學院，溫州 325035）

引 言

中國城鎮(zhèn)化進程經(jīng)過近幾十年的快速發(fā)展，第二、三產(chǎn)業(yè)的占比已遠高于第一產(chǎn)業(yè)。在大背景下，城鄉(xiāng)建設用地的擴張需要與農(nóng)用耕地的保護之間的矛盾凸顯。與此同時，一部分農(nóng)村居民長期在外工作，一部分農(nóng)村地區(qū)居民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，但宅基地的使用面積非但沒有減小，反而出現(xiàn)了一些一戶多宅、宅基地閑置浪費等情況。這種粗放式、不合乎長遠發(fā)展要求的模式增加了國家對于耕地保護和土地的有效配置的難度。同時，農(nóng)村宅基地的不順暢流動，在一定程度上阻礙了農(nóng)村地區(qū)居民對于融資方式的創(chuàng)新發(fā)展，不利于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，有可能加大城鄉(xiāng)差距，不利于市場資源向農(nóng)村地區(qū)的流動。居民家庭收入大致可以分為四部分，分別為工資收入、轉(zhuǎn)移收入、經(jīng)營收入和財產(chǎn)收入。大部分農(nóng)業(yè)家庭收入主要分為四部分，其中較小的一部分來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，另外一大部分來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工資性收入。因此，在保持宅基地所有權(quán)為集體所有這一前提條件下，探尋農(nóng)村地區(qū)宅基地的流轉(zhuǎn)機制，可以在一定程度上盤活土地資源，提高宅基地資源使用效率，增加農(nóng)民對財產(chǎn)配置的選擇性，符合長遠發(fā)展。

據(jù)浙江省國土資源廳的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2012—2018年，浙江省農(nóng)用地面積逐年遞減，從12 991.0萬畝遞減至12 859.1萬畝，6年間減少農(nóng)用地131.9萬畝；建設用地面積不斷擴大，從1 823.7萬畝遞增至2 020.2萬畝，6年間增加建設用地176.5萬畝。因此，推動宅基地的流轉(zhuǎn)，是解決建設用地和農(nóng)用地之間矛盾的一個重要方式。

在農(nóng)村地區(qū)，當?shù)鼐用袷钦亓鬓D(zhuǎn)的最終決定者。這里列舉相關學者在這一方面的研究觀點。與經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)相比，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)戶較低的非農(nóng)就業(yè)收入并不足以激勵其進行宅基地流轉(zhuǎn)，也正是因為農(nóng)戶家庭收入較低，宅基地重置成本將直接影響其流轉(zhuǎn)意愿。在同一經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)部，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)意愿的強弱與其距市中心距離成反比關系。距離市中心的距離越近，宅基地使用權(quán)價值實現(xiàn)途徑越多元化，流轉(zhuǎn)意愿越弱；反之，宅基地使用權(quán)價值的實現(xiàn)途徑相對單一，流轉(zhuǎn)意愿越強烈。一般而言，戶主年齡越大，其原有的想法越根深蒂固，對于改變目前狀態(tài)越有一種抵觸心理，因此農(nóng)戶年齡對農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿的影響成反比關系。農(nóng)戶學齡越高，其對于新事物的理解和接受能力越強，因此戶主學齡對農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿產(chǎn)生正向作用。但是，農(nóng)戶年齡及學齡的影響作用相對較弱。一般而言，一戶多宅的家庭更愿意流轉(zhuǎn)自己的宅基地。宅基地使用情況對農(nóng)戶退出宅基地有非常顯著的影響。更高的宅基地閑置率會使農(nóng)民更愿意退出宅基地。

宅基地流轉(zhuǎn)受到除一般家庭特征以外的一些因素的影響。比如說，現(xiàn)行法律規(guī)定宅基地使用權(quán)為集體，是農(nóng)村集體的所有權(quán)，集體之外的成員不能享有，當然也就沒有資格獲得農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（包括宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)）。這樣，農(nóng)村居民宅基地流轉(zhuǎn)范圍在于本村之中，村集體以外的人員無資格受讓。

首先，即使是在一個村集體內(nèi)部之中，受到同村居民倫理習俗等因素的作用，同村居民在宅基地問題上會受到一些其他因素的影響。其次，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)所有人在法律上不明確，現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)是以“戶”為一個整體擁有的，然而對于“戶”的定義尚不明確。農(nóng)民住房是農(nóng)戶家庭成員的共同共有財產(chǎn)，而實踐中若發(fā)生抵押貸款，夫妻二人作為住房抵押登記的申請主體，忽略了家庭其他成員的財產(chǎn)權(quán)利，如若發(fā)生抵押住房被處置的情況，在法律上將產(chǎn)生界定不清的障礙。最后，現(xiàn)行的規(guī)定下，金融機構(gòu)在接受農(nóng)戶處置房產(chǎn)時要求居民有其他住所。以上因素對于宅基地流轉(zhuǎn)起了阻礙作用。

2013年初，浙江省德清縣開展了“三項確權(quán)”工作，明晰了農(nóng)村（林地）承包經(jīng)營權(quán)、宅基地用益物權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)。全縣農(nóng)村28.9萬畝土地和41.3萬畝林地完成了確權(quán)。2015年，浙江省德清縣成為國家首批33個集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點地區(qū)，具有較好的群眾基礎。在該地區(qū)調(diào)查居民對宅基地流轉(zhuǎn)問題的認識及分析相關數(shù)據(jù)，對了解百姓對該問題的看法、探索能夠切實有效推進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和退出的有效手段。

21世紀以來，國家對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展問題更加關注，已有連續(xù)17年的中央一號文件聚焦農(nóng)業(yè)問題。當下，如何提升農(nóng)村經(jīng)濟的活力是一個重大的課題。本文的創(chuàng)新點是，研究宅基地的流轉(zhuǎn)機制，僅對這一現(xiàn)象的研究是不完善的，這些調(diào)查統(tǒng)計得到的變量是通過怎樣的途徑對居民意愿產(chǎn)生了影響，或者居民意愿還受到其他途徑的共同影響，還需考慮涉及的因素是否為外生變量。對包括調(diào)查區(qū)域居民的基本特征、未來住房打算、期望補助問題和一些道德問題進行統(tǒng)計分析，以期得出一些結(jié)論，試提出可行性意見。

一、數(shù)據(jù)來源及樣本分析

（一）數(shù)據(jù)來源及說明

為了了解現(xiàn)階段農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)意愿情況，本文選擇德清縣作為調(diào)研樣本分析，進行實地走訪調(diào)研，采用現(xiàn)場發(fā)放問卷和“問卷星”等多種形式發(fā)放問卷，此次調(diào)研累計形成問卷達420份，整理得到其中有效問卷382份，問卷調(diào)查有效率91 %，作為計量模型數(shù)據(jù)來源。之所以選擇德清縣作為樣本來源，是因為德清縣的宅基地流轉(zhuǎn)工作走在浙江省各市縣前列，通過充分考慮到農(nóng)戶的特征類型，盡可能選擇多種類型的農(nóng)戶樣本，以保證調(diào)研結(jié)果更加接近實際，問卷盡量針對德清縣的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。問卷回收后通過整理以SPSS 22.0軟件進行統(tǒng)計分析，形成分析圖表和調(diào)研報告。

關于本文中的一些注意點：由于本文中調(diào)查樣本較小，可能在數(shù)據(jù)調(diào)查上的準確性受到其他非系統(tǒng)性因素影響程度較大，在具體問題上的分析可能缺乏準確度。本文中，我們假設受訪者均如實作答，數(shù)據(jù)的收集記錄均準確無誤，所進行的分析能準確實現(xiàn)調(diào)查目標。（表1）

表1 樣本特征表（整理自問卷調(diào)查結(jié)果）

項目名稱 選項 頻率／人 百分比／%性別 男 208 54.5女174 45.5文化水平小學 22 5.7初中 194 50.8高中 102 26.7大專及以上 61 16.0其他 3 0.8非農(nóng)（農(nóng)業(yè)收入占家庭收入10 %以下） 226 59.1兼農(nóng)（農(nóng)業(yè)收入占家庭收入10 %～90 %） 105 27.5全農(nóng)（農(nóng)業(yè)收入占家庭收入90 %以上） 51 13.4居住地類型 近郊（離鎮(zhèn)中心3 km內(nèi)） 149 39.0遠郊（離鎮(zhèn)中心3 km外） 233 61.0收入類型＜5 36 9.4 5～＜10 66 17.3 10～＜20 154 40.3 20～50 120 31.4＞50 6 1.6宅基地流轉(zhuǎn)意愿 愿意 221 57.9不愿意 161 42.1家庭年收入／萬元

（二）樣本基本特征分析

在382個調(diào)查樣本中，有163人的學歷為高中及以上，占比為42.7 %。可以看出，在浙江地區(qū)，特別是浙北平原，居民文化程度普遍較高。收入方面，多數(shù)被調(diào)查者的收入10萬～50萬元的區(qū)間內(nèi)，占比71.7 %，其中有154人的收入為10萬～20萬元。有86.6 %的被調(diào)查者從事非農(nóng)或者兼農(nóng)工作，只有13.4 %的被調(diào)查者全職從事農(nóng)業(yè)工作，符合德清縣整體經(jīng)濟狀況。

（三）居民不愿意流轉(zhuǎn)宅基地的原因分析

根據(jù)圖1，對居民不愿意流轉(zhuǎn)宅基地的原因的頻數(shù)分布進行描述統(tǒng)計。根據(jù)分析結(jié)果可得，接受問卷調(diào)查的382位居民中，共計進行了691次選擇，每人平均選擇1.81次。在這些影響居民不愿意流轉(zhuǎn)宅基地的原因中，上一輩流傳下來的房屋不愿意流轉(zhuǎn)占到了最高的比例，49.21 %的被訪者選擇了該原因，其次為習慣了目前的居住生活，43.72 %的受訪者選擇了該原因，接下來為流轉(zhuǎn)后住房得不到較好的保障，目前的經(jīng)濟來源還不能確保流轉(zhuǎn)后的生活質(zhì)量，社會保障、子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的擔心，宅基地未確權(quán)，分別有28.01 %、23.82 %、18.59 %、17.54 %的被訪者選擇這些原因。

圖1 居民不愿意流轉(zhuǎn)宅基地的原因圖

二、結(jié)論及政策建議

（一）結(jié)論

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是探索農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新途徑，通過宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的宅基地可以變成資本。這使得離開農(nóng)村去城鎮(zhèn)務工或經(jīng)商的農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓閑置的宅基地使用權(quán)獲得補償，有利于他們在城市安家立業(yè)。隨著農(nóng)民搬遷到城鎮(zhèn)，城市化進程加快，將會推動房產(chǎn)、交通、醫(yī)療、教育及其他配套生活設施的建設，可以繼續(xù)確保經(jīng)濟高速發(fā)展。

通過實證分析可以發(fā)現(xiàn)，家庭非農(nóng)人口數(shù)量、家庭收入、非農(nóng)收入在收入中所占比重、宅基地流轉(zhuǎn)期待補償價格均會對宅基地流轉(zhuǎn)造成影響，并且宅基地的確權(quán)也會影響宅基地的流轉(zhuǎn)。

在制約居民對于宅基地流轉(zhuǎn)的因素中，宅基地未確權(quán)、社會保障、子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的擔心，目前的經(jīng)濟來源還不能確保退出后的生活質(zhì)量對居民宅基地流轉(zhuǎn)的態(tài)度上有顯著影響，后幾類因素的影響作用的大小明顯小于前三類。這表明，居民首先關注對自身宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)在法律上的明文規(guī)定，即制度上的保障，其次是關注自身經(jīng)濟狀況和未來生活質(zhì)量的保障等情況。

（二）政策及建議

1.持續(xù)支持農(nóng)村地區(qū)居民增收

農(nóng)村地區(qū)居民相較于城市居民收入偏低，這很大程度上制約了居民的流轉(zhuǎn)與退出意愿。繼續(xù)支持農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，更多地消除那些制約農(nóng)村發(fā)展上享有權(quán)利的不平等現(xiàn)象，在實際情況中，農(nóng)村地區(qū)居民可能在一些業(yè)務的處理上、資金的獲取等方面受到的重視程度較小，一些社會新的消息也比較遲緩地傳播到農(nóng)村地區(qū)。因而，應加大機構(gòu)對外業(yè)務的平等對待，投入適當資源來減少信息溝通方面的不順暢，開展一些宣傳信息活動等，讓農(nóng)村地區(qū)居民更好地了解經(jīng)濟行情，提高居民自身的主動性。

2.關注農(nóng)村地區(qū)的教育醫(yī)療和社會保障制度的建立和完善

城市的配套資源的優(yōu)勢能夠吸納更多的人才，造成城鄉(xiāng)之間教育、醫(yī)療水平的差距，各地除了鼓勵宣傳，更應注重采取激勵方式留住人才。比如，讓老師、醫(yī)生能夠以更優(yōu)惠的價格購買住房，給達到一定年限的職工辦理相關服務，能夠讓這部分人才有意愿留在當?shù)亍Ｍ瑫r，加大醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入，完善社會保障體系，鼓勵更多的居民參與到這個體系中來。

3.加強權(quán)力的監(jiān)督與制約

雖然有些地區(qū)推進宅基地流轉(zhuǎn)和退出的政策出臺已久，但是取得的效果甚微。一部分原因是居民的認識水平不足，也有一部分原因是當?shù)卣芾聿块T的行政懈怠，缺少足夠的動力和耐心去與居民溝通交流，存在宅基地濫用、閑置、違法違章建筑現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。宅基地管理的重點是規(guī)范農(nóng)戶的私下流轉(zhuǎn)行為，建立完善的交易程序和管理政策，維護良好的交易秩序，將農(nóng)戶自發(fā)的宅基地流轉(zhuǎn)行為制度化、規(guī)范化，真正發(fā)揮產(chǎn)權(quán)登記在交易中的權(quán)利認定和權(quán)利保護作用，同時充分發(fā)揮政府和企業(yè)的作用，通過政府的有序組織和企業(yè)的有效參與，來實現(xiàn)閑置宅基地的合理流轉(zhuǎn)。

4.統(tǒng)籌規(guī)劃和情感關注

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些受訪者選擇了“擔心流轉(zhuǎn)后住房得不到好的保護、習慣了目前的住所不想變動”這樣的“戀鄉(xiāng)情結(jié)”。在實際操作中，針對這一點，可以統(tǒng)一某一區(qū)域的居民，集中在一塊區(qū)域重新安排住所（如一些偏遠地區(qū)農(nóng)村搬遷至近郊），這樣既可以減少宅基地的使用面積，也方便了這部分居民的日常生活。再重新安排住所時，應考慮居民本來的生活習慣，建設有人文情懷的社區(qū)。