文/吳瑩 周飛舟

農(nóng)民工市民化的主要困境通常被認為是缺乏城市身份而遭遇的權(quán)利障礙，戶籍制度下的城鄉(xiāng)二元分割被視為根本的制度性原因，而轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化困境一開始就被界定為“一種社會文化問題”。這種研究視角預(yù)設(shè)了一個隱含的前提：新市民的身份和權(quán)利是一體的。由于戶籍制度下城市中重要的公共服務(wù)都是與戶籍身份掛鉤的，戶籍壁壘帶來的身份區(qū)隔導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間、市民與農(nóng)民之間的權(quán)利差異。因此轉(zhuǎn)居農(nóng)民只要跨越了戶籍桎梏帶來的身份限制，獲得市民身份，就可以解決權(quán)利缺失的問題。然而，隨著實踐的推進，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)獲得城市居民的身份并不意味著權(quán)利的完整，轉(zhuǎn)居農(nóng)民依然面臨賦權(quán)不足與身份缺損的問題。

市民權(quán)的中國實踐：空間身份權(quán)利

“市民化”是指農(nóng)民、外來移民等獲得作為城市居民的身份和權(quán)利，即獲得市民權(quán)的過程。市民權(quán)理論是分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要視角之一，當前研究雖然指出了我國城市化進程中的市民化實質(zhì)是以“市民待遇”取代“國民待遇”，但在差異化實踐的影響因素、碎片化賦權(quán)的機制和權(quán)利實踐觀方面的討論還存在不足。由此本文提出了空間身份權(quán)利的概念，以解析轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民化的權(quán)利和福利配置機制。

（一）地方性市民權(quán)實踐

對于我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，市民權(quán)視角下的研究認為其基本實踐模式是基于戶籍制度在國家范圍內(nèi)實施的地方性市民權(quán)，即，市民權(quán)是在地方層面而不是在國家的框架內(nèi)進行權(quán)利配置。由于城市的教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)的供給都是由地方政府負責，市民權(quán)配置實際上是以戶籍制度為基礎(chǔ)的，一旦居民離開其戶籍所在地，就無法享受完整的市民權(quán)待遇。因此，進入城市的農(nóng)民工才會遭遇權(quán)利配置不足和社會排斥的問題。

但是在這種地方性市民權(quán)實踐的分析范式下，還有三個問題尚未得到充分討論：

首先，市民待遇的差異化實踐尚未得到展開。地方性市民權(quán)實踐的分析隱含了將“國民待遇”問題轉(zhuǎn)換成“市民待遇”可能帶來的兩重差異，但是尚未在比較的視野下具體展開這些差異。本地農(nóng)民轉(zhuǎn)居的城市間差異有何表現(xiàn)？在城市內(nèi)部，轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化實踐是否存在群體間差異？這些問題都尚未得到回答。

其次，碎片化賦權(quán)的機制尚未找到。城市政府在新市民的權(quán)利供給中起到關(guān)鍵性作用，即使中央政策試圖構(gòu)建更加平等、更具包容的福利體系，這也受限于各地落實市民權(quán)的經(jīng)濟條件、公共服務(wù)能力以及地方政府官員的激勵機制條件，由此帶來市民賦權(quán)強烈的地方化和碎片化的特征。這就需要分析地方政府對轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民權(quán)的選擇性支付是如何確定具體的權(quán)利安排和福利待遇的。

最后，權(quán)利的實踐過程未納入分析。作為法定權(quán)利的市民權(quán)是一個社會過程實踐，因此應(yīng)當從實踐視角研究市民權(quán)，著重關(guān)注市民權(quán)的擴展和一系列相關(guān)價值、原則和規(guī)則的社會認同。在分析轉(zhuǎn)居農(nóng)民所獲得的市民身份和權(quán)利時，我們需要考慮這些身份開放和權(quán)利賦予的內(nèi)容及標準是如何受到拆遷農(nóng)民自身的行動塑造的。

為了對上述不足展開討論，本文嘗試引入“空間身份權(quán)利”來進一步解析轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化實踐機制。轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民身份和權(quán)利的獲取與其土地的被征用是密切相關(guān)的，因此，要關(guān)注空間維度在農(nóng)民轉(zhuǎn)居中的作用，將轉(zhuǎn)居農(nóng)民個人特有的空間身份權(quán)利納入其市民化過程的考察，能夠更加深入地解析其共同體成員的資格獲取和賦權(quán)范圍。

（二）空間身份權(quán)利：內(nèi)涵、維度與性質(zhì)

“轉(zhuǎn)居農(nóng)民”是在城市化開發(fā)進程中因為政府征地拆遷而形成的一種特殊“身份”，他們以“土地換社保”等形式獲得了特定的政策性待遇和身份權(quán)利。而這種身份具有豐富的空間性，轉(zhuǎn)居農(nóng)民所獲得的市民身份和權(quán)利高度依賴所在城市、所屬項目和所居村莊三重空間共同塑造的市民權(quán)利和福利待遇安排，因此可以說轉(zhuǎn)居農(nóng)民獲得的市民權(quán)是一種基于空間的身份權(quán)利。

空間身份權(quán)利的“空間性”體現(xiàn)在三個維度：第一，城市空間，主要指城市由于其在行政等級、人口規(guī)模、城市發(fā)展戰(zhàn)略、地方財政能力以及市民化制度安排方面所具有的特征，對于市民類別劃分和權(quán)益安排的影響。

第二，項目空間，主要指因?qū)儆谔囟ㄕ鞯仨椖靠臻g而獲得的政策群體身份和相關(guān)待遇。項目空間本身的開發(fā)主體、征地辦法、賠償標準、安置措施等要素，對轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化辦法和福利待遇產(chǎn)生重要影響。

第三，村莊空間，主要反映的是農(nóng)民憑借所屬村莊空間位置在拆遷過程中具有的議價能力而采取的行動策略，對于其獲得權(quán)利與福利待遇的影響?；趧討B(tài)實踐觀下的市民權(quán)，空間身份權(quán)利是一種高度操作化的身份權(quán)利，轉(zhuǎn)居農(nóng)民能夠獲得什么樣的權(quán)利和福利待遇具有不確定性，既取決于地方政府行政權(quán)力的賦予和承認，也受到所處的拆遷村莊位置在拆遷項目中的重要程度、在轉(zhuǎn)居安置談判中的議價能力和行動策略的影響。

從作為身份權(quán)利來看，“空間身份權(quán)利”同時兼具先賦性和后致性特征。一方面，個體的農(nóng)民出身、原居住村莊的空間位置等都是先天因素，屬于被拆遷村的農(nóng)民才具備了獲得城市居民身份的可能性；另一方面，哪些村莊被納入城市開發(fā)范圍、按照什么條件對農(nóng)民進行轉(zhuǎn)居安置又具有后致特征，取決于地方政府的城市發(fā)展規(guī)劃、特定的開發(fā)項目以及轉(zhuǎn)居農(nóng)民對市民權(quán)議價后果的綜合效用。

從作為市民化實踐機制來看，又可以從兩個維度來理解空間身份權(quán)利的性質(zhì)：其一，空間身份權(quán)利是包含在市民權(quán)中的一種身份權(quán)利，因?qū)儆诓疬w村村民而獲得市民身份和相關(guān)權(quán)利待遇；其二，空間身份權(quán)利是市民權(quán)操作的一種邏輯，是中國地方性市民權(quán)實踐的方式之一，轉(zhuǎn)居農(nóng)民獲得城市居民身份地位和相關(guān)權(quán)利的政策安排取決于他們的空間身份屬性。

案例分析：轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化操作

（一）研究方法與案例選擇

本研究采取比較案例分析的方法來呈現(xiàn)轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化操作。案例資料來源于筆者2012—2019年對北市A區(qū)、中市B區(qū)以及西市C區(qū)和D區(qū)24個“村改居”社區(qū)（涉及75個拆遷村）的田野調(diào)查。案例的選擇主要考慮其典型性和代表性。

（二）案例呈現(xiàn)

1.城市空間：地方政府的選擇性賦權(quán)

在以地方政府為主導(dǎo)的市民賦權(quán)下，城市本身所具有的行政等級、人口規(guī)模、城市發(fā)展戰(zhàn)略、地方財政能力等方面的特征，構(gòu)成了轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民化的重要社會環(huán)境和制度背景，決定了其市民身份屬性的認定、權(quán)利開放的譜系和福利待遇標準。

在“土地換社?！钡霓r(nóng)轉(zhuǎn)居過程中，市民化的核心要義是獲取市民身份和基本社保。但是本研究案例所涉及的三個城市都沒有直接將轉(zhuǎn)居農(nóng)民認定為一般市民，而是將其分階段納入城鄉(xiāng)居民一體化待遇，并且三個城市對轉(zhuǎn)居農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的安排又各不相同。

2.項目空間：多類型開發(fā)項目下的差異化待遇

中國城鎮(zhèn)化的推進模式類型多樣，這些城市開發(fā)通過各種類型的項目落地到各個城市區(qū)域，每個開發(fā)項目的開發(fā)主體、征地程序、補償標準、征地補償費分配和安置辦法各異，這些項目構(gòu)成要件既對失地農(nóng)民的滿意度產(chǎn)生顯著影響，也決定了農(nóng)民轉(zhuǎn)居時的安置政策。

本研究所調(diào)研的三地四區(qū)的24個轉(zhuǎn)居社區(qū)涉及多種等級和類型的項目，既有北市為控制城市空間和人口擴張、提升城市質(zhì)量而進行的舊城改造和基礎(chǔ)設(shè)施擴建，也有中市為承擔國家級重點項目而推動的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，還有以資源節(jié)約和環(huán)境友好為城市特色的西市推動的環(huán)境治理項目和城市新區(qū)開發(fā)。各個開發(fā)項目在地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略中具有的優(yōu)先級別不同，因此即使同一城市內(nèi)部，不同項目所能動員的資源和附屬條件也相異，由此導(dǎo)致了不同項目所屬的轉(zhuǎn)居農(nóng)民可能獲得完全不同的福利待遇安排。

3.村莊空間：位置與行動決定的權(quán)益安排

除了基于城市空間的地方政府選擇性賦權(quán)和項目屬性所決定的局部特殊化權(quán)利福利待遇外，市民化的主體——轉(zhuǎn)居農(nóng)民——也不是完全被動地接受所有自上而下的市民權(quán)益安排。他們對市民身份和權(quán)利的規(guī)則與制度的認知，以及運用各種行動策略來實現(xiàn)自身權(quán)利訴求的實踐構(gòu)成了村莊空間的維度。這一空間性展現(xiàn)了拆遷村是如何根據(jù)自身空間位置的重要性所帶來的議價權(quán)自下而上地參與到市民權(quán)利安排的實踐中。

以安置房產(chǎn)權(quán)為例，大多數(shù)轉(zhuǎn)居農(nóng)民所獲得的安置性住房的產(chǎn)權(quán)是不完整的。在本研究所調(diào)查的三個城市的24個“村改居”社區(qū)中，只有5個社區(qū)的安置房是有產(chǎn)權(quán)的，其余19個社區(qū)都沒有產(chǎn)權(quán)。造成這種狀況的原因各不相同，但是拆遷村莊根據(jù)自身空間位置的重要性采取的行動及其議價能力也有可能改變轉(zhuǎn)居農(nóng)民對安置房產(chǎn)權(quán)的獲取。西市的三個村莊就展示了三種不同的空間特性和行動策略，進而導(dǎo)致不同的賦權(quán)結(jié)果。

（三）空間身份權(quán)利的建構(gòu)機制

基于上述案例的比較分析可以看出，作為轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化實踐，空間身份權(quán)利是經(jīng)由城市、項目和村莊三重空間的多重賦權(quán)邏輯建構(gòu)起來的一系列復(fù)雜權(quán)利和福利待遇的集合。

首先，城市背景所決定的城市空間影響了對轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民身份屬性認定和基本社保等權(quán)利制度安排。轉(zhuǎn)居農(nóng)民即使獲得戶籍身份也不能自動享有和普通市民一致的權(quán)利和待遇，各個城市基本上都將轉(zhuǎn)居農(nóng)民作為一個特殊的市民群體，給予特殊的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險參保政策和待遇。這種地方性“市民待遇”體現(xiàn)了典型的“行政賦權(quán)”特征。城市內(nèi)部也會采取“開口子”“重點項目特殊待遇”的方式，將轉(zhuǎn)居農(nóng)民群體進一步分類，制訂不同的待遇細則。因此，轉(zhuǎn)居農(nóng)民是否、何時以及獲得怎樣的市民待遇首先取決于所在城市的相關(guān)政策安排，城市空間是決定他們市民權(quán)益獲取的首要因素。

其次，項目屬性所確定的項目空間打包了對征地拆遷人群的各種特殊福利待遇，導(dǎo)致了轉(zhuǎn)居農(nóng)民的局部特殊化賦權(quán)?；诔鞘械牡胤叫允忻褓x權(quán)實際上在操作中被進一步切割為多個局部的項目賦權(quán)，即使是在同一城市同一區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民轉(zhuǎn)居，也可能由于所屬開發(fā)項目的不同而獲得不同的市民權(quán)益安排和福利待遇。這些權(quán)利和待遇并非基于一般性的市民身份，而是帶有強烈的群體性福利的特點，是各個轉(zhuǎn)居農(nóng)民群體由于分屬于特定項目開發(fā)的空間而獲得的特殊賦權(quán)。這種碎片化的賦權(quán)不僅破壞了市民身份所應(yīng)具有的充分而平等的權(quán)利，而且在“行政賦權(quán)”之外引入了項目的邏輯，“項目賦權(quán)”進一步加劇了空間身份權(quán)利多重賦權(quán)邏輯的復(fù)雜性。

最后，基于村莊地理位置的價值以及轉(zhuǎn)居農(nóng)民集體行動和議價能力的村莊空間，決定了地方政府是否對轉(zhuǎn)居農(nóng)民開放某些稀缺權(quán)利。市民權(quán)的規(guī)范性內(nèi)容一直處于發(fā)展變化之中，哪些內(nèi)容應(yīng)當被納入轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民化賦權(quán)的必選項尚無定論，基于村莊空間的轉(zhuǎn)居農(nóng)民行動實踐于是成為一個重要變量。例如安置性住房的產(chǎn)權(quán)在市民權(quán)譜系中既不是一個必選項，也不是一個必然排除項。從案例實踐來看，對于這類市民權(quán)利的稀缺選項，不同的行動策略會帶來不同的賦權(quán)結(jié)果：獲得完全產(chǎn)權(quán)、接受不完全產(chǎn)權(quán)，以變通的方式獲取更多的房屋使用權(quán)?？梢?，在城市空間決定的基礎(chǔ)性賦權(quán)、項目空間決定的特殊性賦權(quán)之外，村莊空間影響的是轉(zhuǎn)居農(nóng)民對于市民權(quán)體系中稀缺選項的獲取狀態(tài)。

轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化實踐結(jié)果與闡釋創(chuàng)新

（一）轉(zhuǎn)居農(nóng)民的市民化實踐結(jié)果：被強化的“他者”

基于以上對三地轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民化實踐的分析可以發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)居農(nóng)民并沒有因為獲得市民身份而擁有平等而充分的“市民權(quán)”，而是獲得了在城市、項目和村莊三重空間性下建構(gòu)起來的空間身份權(quán)利。這種空間身份權(quán)利表現(xiàn)為一組特殊化的權(quán)利和福利集合。這種多重賦權(quán)邏輯下的安置政策在客觀上強化了轉(zhuǎn)居農(nóng)民群體的特殊性，沒有促成轉(zhuǎn)居農(nóng)民的充分城市融合，反而加劇了他們的差異化身份認同：他們不僅是新市民，而且是一類特殊的新市民。

雖然并不存在一套標準的市民待遇，但市民權(quán)作為一種基于身份的權(quán)利，其賦權(quán)應(yīng)當按照“承認”和“一致”的原則，承認轉(zhuǎn)居農(nóng)民與該城市其他市民具有一樣的市民身份，就應(yīng)當給予他們一致的權(quán)益保障，而不是在基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和住房產(chǎn)權(quán)等重要權(quán)利缺失的情況下，又基于開發(fā)項目和村莊行動能力的不同而打包個別特殊的福利待遇，加深市民的“新”與“舊”之分。轉(zhuǎn)居農(nóng)民的“部分市民待遇”根源正是在于，對他們的賦權(quán)并不是基于市民身份，而是基于城市空間、項目空間和村莊空間而形成的空間身份，從而呈現(xiàn)出賦權(quán)不足和過度賦權(quán)的疊加。

（二）空間身份權(quán)利的闡釋創(chuàng)新與不足

本研究嘗試引入空間身份權(quán)利的概念，從城市空間、項目空間和村莊空間切入分析轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民賦權(quán)的多重邏輯，回答了轉(zhuǎn)居農(nóng)民面臨哪些權(quán)利缺損和什么樣的市民賦權(quán)機制造成了這些缺損的問題。作為一種新的解釋框架，空間身份權(quán)利概念在以下三個方面擴展了對轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民化困境的原因和機制解釋：第一，從權(quán)利來源和賦權(quán)邏輯的角度打開了轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民權(quán)利缺損原因的“黑箱”；第二，豐富了關(guān)于市民賦權(quán)多重邏輯的討論，在“行政邏輯”之外關(guān)注到了“項目邏輯”和“行動邏輯”的作用；第三，推進了市民權(quán)的實踐觀研究，從主體能力的視角來理解市民化。

本研究也存在不足之處，有待進一步的研究補充：其一，缺乏對轉(zhuǎn)居農(nóng)民市民化困境的文化層面的討論；其二，缺乏對于市民權(quán)其他維度權(quán)利賦權(quán)實踐的討論。