文/張凌寒

2020年底到2021年我國對科技行業(yè)的監(jiān)管態(tài)度從寬松和寬容轉(zhuǎn)變?yōu)閲栏窈头e極。以我國乃至世界第一部專門針對算法治理的規(guī)章《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》（下文簡稱《算法推薦規(guī)定》）為標志，我國開創(chuàng)性地建構(gòu)了一系列具有鮮明中國本土特色的平臺“穿透式監(jiān)管”制度?！按┩甘奖O(jiān)管”的概念來源于互聯(lián)網(wǎng)金融，但其“實質(zhì)重于形式”的監(jiān)管理念與侵入性的監(jiān)管措施與近期的平臺監(jiān)管如出一轍。

為何平臺監(jiān)管日趨嚴格并采取了諸多侵入性措施？本文圍繞平臺在社會生產(chǎn)中的發(fā)展邏輯與社會效應(yīng)展開，進一步探討這一過程對法律與監(jiān)管的反向塑造。本文思路可大致概括為三個問題：近期的平臺監(jiān)管發(fā)生了什么？為什么會發(fā)生這樣的變化？不合理之處該怎么辦？第一部分圍繞2020年底以來密集出臺的平臺監(jiān)管新政展開，歸納與梳理其理念轉(zhuǎn)向從嚴趨勢以及采取的侵入性監(jiān)管措施。第二部分探討平臺穿透式監(jiān)管背后的動因，以及其侵入性措施的考量。第三部分則檢視了平臺穿透式監(jiān)管中的不盡合理之處，嘗試在理念、措施與程序三個方面劃定其合理限度。

穿透式監(jiān)管：理念轉(zhuǎn)向與措施革新

穿透式監(jiān)管的特點在于“穿透”獲知真實信息和事實發(fā)現(xiàn)，并以此彌補因創(chuàng)新而產(chǎn)生的監(jiān)管漏洞，避免發(fā)生監(jiān)管套利。

在理念上，平臺穿透式監(jiān)管秉承了“重實質(zhì)而輕形式”的功能性監(jiān)管邏輯。2021年前，由于既有的法規(guī)與政策缺乏準確的適用制度，也沒有對應(yīng)的歸口部門，我國對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式引發(fā)的問題一直采取審慎包容的政策，給予平臺和產(chǎn)業(yè)更多時間來理解和評估其影響，但這也造成了一些平臺的監(jiān)管套利，如互聯(lián)網(wǎng)金融點對點借貸平臺（P2P）。2020年底，監(jiān)管政策發(fā)生轉(zhuǎn)向，以平臺“實質(zhì)”從事的行業(yè)進行監(jiān)管，不再因互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新商業(yè)的“形式”而對其豁免。這一方面是因為平臺造成的系列社會問題引發(fā)了公眾廣泛關(guān)注。如2020年底的《外賣騎手，困在系統(tǒng)里》一文引起了社會對騎手的關(guān)注與同情。在幾個月后，相關(guān)部門迅速出臺了監(jiān)管政策以保障騎手的基本權(quán)益。另一方面，監(jiān)管理念“穿透”互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新模式是由于平臺一些商業(yè)行為不再具有“創(chuàng)新”內(nèi)涵，開始借用其規(guī)模無序擴張。平臺反壟斷強調(diào)“反對資本無序擴張”并不是反對互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，而是反對平臺蹲在非生產(chǎn)性的“數(shù)字土地”上，利用先發(fā)優(yōu)勢來獲取強大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。這與金融監(jiān)管中“重實質(zhì)而輕形式”監(jiān)管金融創(chuàng)新的形式具有異曲同工之處。

在監(jiān)管手段上，“穿透式監(jiān)管”意味著推倒借由法律制度建造的主體、信息與責任的“防火墻”，用侵入性監(jiān)管措施獲取監(jiān)管所需的信息并追究主體的法律責任。我國平臺監(jiān)管政策和金融領(lǐng)域?qū)Χ鄬忧短踪Y管金融產(chǎn)品的監(jiān)管一樣，也可見到諸多侵入性監(jiān)管措施。首先，穿透外部結(jié)果到過程監(jiān)管。平臺監(jiān)管從結(jié)果監(jiān)管擴張為對數(shù)字社會生產(chǎn)全流程的監(jiān)管，要求平臺對數(shù)字生產(chǎn)的社會秩序負起更大責任。平臺的定價、匹配和評價流程，如針對大數(shù)據(jù)殺熟、平臺派單機制、信用刷單等均有相關(guān)制度出臺。其次，穿透合同自由到要素監(jiān)管。平臺以合同與算法等方式獲取對生產(chǎn)要素的控制權(quán)。2021年以來的平臺監(jiān)管不再以合同效力評價平臺與生產(chǎn)要素之間的關(guān)系，而是開始要求其盡到控制生產(chǎn)要素合理利用與有序流動的義務(wù)。最后，穿透法人外衣到技術(shù)監(jiān)管。算法以往被作為法人內(nèi)部的技術(shù)手段，監(jiān)管往往只調(diào)整算法帶來的不利后果而不進行算法的直接監(jiān)管。2021年以來的平臺監(jiān)管直指平臺核心技術(shù)資源——算法與數(shù)據(jù)，多部法規(guī)涉及平臺算法的設(shè)計與部署。如《禁止網(wǎng)絡(luò)不正當行為規(guī)定（征求意見稿）》第13—16條中將以不正當競爭為目的的技術(shù)應(yīng)用方式加以詳盡列舉，如屏蔽、攔截、修改、關(guān)閉、調(diào)整搜索結(jié)果的自然排序等。

平臺穿透式監(jiān)管的理據(jù)

監(jiān)管部門依據(jù)工業(yè)經(jīng)濟建立的組織架構(gòu)與監(jiān)管工具受到數(shù)字生產(chǎn)方式的不斷挑戰(zhàn)。平臺“穿透式監(jiān)管”厘清平臺組織數(shù)字社會生產(chǎn)的本質(zhì)，認定平臺作為數(shù)字多邊市場地位，對平臺控制生產(chǎn)要素的算法進行直接調(diào)整。

（一）從形式監(jiān)管到重視實質(zhì)：組織社會生產(chǎn)權(quán)力的爭奪與回歸

對平臺進行實質(zhì)監(jiān)管的基礎(chǔ)是將平臺作為社會生產(chǎn)的組織者。形式監(jiān)管下，對互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新商業(yè)模式以審慎包容為政策，平臺的法律責任并不清晰，被寬松的監(jiān)管政策激勵從事過高風險的交易而無需承擔責任。例如提供借款人和貸款人的大型金融技術(shù)企業(yè)可能實質(zhì)上進行金融貸款業(yè)務(wù)，而不承擔違約風險。實質(zhì)監(jiān)管下，監(jiān)管部門認識到平臺企業(yè)對生產(chǎn)要素的調(diào)動、組織與線下企業(yè)并無本質(zhì)區(qū)別。平臺通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)動和聚集生產(chǎn)資料與數(shù)據(jù)要素，信息技術(shù)精準地提高了資源匹配效率和社會生產(chǎn)力，并通過各種方式吸引更多服務(wù)鏈接到平臺上形成網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，客觀上建立了數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施?；诖?，監(jiān)管部門對線上線下業(yè)務(wù)采取趨同的穿透式監(jiān)管。

穿透互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新商業(yè)模式的監(jiān)管意味著組織社會生產(chǎn)與控制權(quán)力一定程度的回歸。形式監(jiān)管下，平臺利用算法組織生產(chǎn)和治理市場要素，增加監(jiān)管部門在工業(yè)時代獲得監(jiān)管所需信息的難度，使其被迫采取“壓實平臺主體責任”、要求平臺進行充分的私人審查的策略。一方面，此種方式造成了法律責任制度的模糊和混亂，使平臺不斷采用不同的話術(shù)來減輕自身責任與監(jiān)管部門博弈。另一方面，主體責任的監(jiān)管策略也客觀上強化了平臺的私權(quán)力。而在實質(zhì)監(jiān)管下，平臺監(jiān)管從反壟斷領(lǐng)域開始，解決以效率為導(dǎo)向的平臺極速擴張帶來的市場不正當競爭、公眾健康威脅和安全危害等負外部性問題。此外，從穿透平臺架構(gòu)的諸多措施可以看出，監(jiān)管部門開始主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)字社會生產(chǎn)的發(fā)展方向。政府深度介入數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推進互聯(lián)網(wǎng)平臺巨頭的生態(tài)融合。

（二）從企業(yè)監(jiān)管到要素監(jiān)管：對平臺從企業(yè)到市場的認知轉(zhuǎn)換

對平臺進行要素監(jiān)管基于平臺對市場的控制能力。將平臺作為企業(yè)的監(jiān)管視角下，平臺僅是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)服務(wù)提供者，通過事前的合同發(fā)揮在市場中的作用。平臺可通過精巧的合同制度設(shè)計繞開傳統(tǒng)工業(yè)社會的要素監(jiān)管。實際上，平臺不僅不是技術(shù)中立的技術(shù)服務(wù)提供者，其發(fā)展也依賴傳統(tǒng)社會生產(chǎn)中的諸多生產(chǎn)要素與政府所提供的網(wǎng)絡(luò)保障才得以持續(xù)。平臺具有企業(yè)與市場的二元性質(zhì)，不僅僅是提供鏈接服務(wù)的技術(shù)系統(tǒng)的企業(yè)，更是作為交易撮合者與組織者的多邊市場，并通過事前服務(wù)合同、賬戶評分、信用機制、聲譽系統(tǒng)、排序推薦等控制市場要素。

以市場為中心的要素監(jiān)管是穿透平臺與技術(shù)使用者合同意思自治的理論依據(jù)。企業(yè)監(jiān)管模式認為企業(yè)合規(guī)的自我監(jiān)管從正當性、效率和技術(shù)上均優(yōu)于政府監(jiān)管，加劇了平臺作為企業(yè)的相對封閉性，造成了市場競爭秩序受損、個人信息保護不力、騎手等勞動者權(quán)益缺乏保障等問題。要素監(jiān)管下，監(jiān)管部門明晰了平臺作為多邊市場的地位，采取了細化規(guī)則穿透合同自由的監(jiān)管手段，以實現(xiàn)市場良性競爭秩序與市場中生產(chǎn)要素的合理流動。如對平臺與騎手簽訂的合同直接干預(yù)到了“算法取中”等勞動評價標準層面；直接干預(yù)平臺與消費者的定價機制等。此外，以市場為中心的要素監(jiān)管，也意味著從注重效率到注重公平的監(jiān)管轉(zhuǎn)向。特定平臺借助架構(gòu)與海量用戶已經(jīng)形成相對封閉的市場，而平臺反壟斷則是在試圖打破平臺架構(gòu)的封閉性，關(guān)注在更大范圍統(tǒng)一市場內(nèi)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的流動與匹配。

（三）從行為監(jiān)管到技術(shù)監(jiān)管：監(jiān)管部門主導(dǎo)的決策信息生產(chǎn)

算法一般被視為平臺的企業(yè)內(nèi)部行為，監(jiān)管部門對其進行結(jié)果監(jiān)管。2016年后，我國對互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容領(lǐng)域加強了監(jiān)管，也多限于要求平臺增加事前風險防范措施作為手段。行為監(jiān)管的平臺監(jiān)管思路存在兩大問題：第一，行為追責思路仍遵循“主體—行為—責任”的傳統(tǒng)思路，然而算法通過搭建平臺架構(gòu)和嵌入日常運行營造了平臺“自動化”的假象。但平臺運行自動化的技術(shù)邏輯使其缺乏主觀過錯的認定機制，導(dǎo)致只能依據(jù)事后結(jié)果被動追責，治理節(jié)點滯后，平臺將主觀意圖隱匿于技術(shù)面紗之后，希冀逃避責任。第二，現(xiàn)有平臺責任的設(shè)置缺乏對不同層次主觀過錯的考量，不符合主客觀相一致、責罰相當?shù)姆ɡ恚沟闷脚_責任設(shè)置缺乏體系性、合理性，似乎也不符合比例原則，既損害法律的權(quán)威性，也使法律法規(guī)受到基于功能主義設(shè)置、缺乏規(guī)范和理論基礎(chǔ)的質(zhì)疑。行為監(jiān)管為推卸法律責任、放任不良運行成本的外化提供了監(jiān)管套利的空間。從底層技術(shù)邏輯的角度來看，算法在網(wǎng)絡(luò)平臺的硬件基礎(chǔ)設(shè)施（架構(gòu)）、應(yīng)用程序中均扮演著核心角色，決定了平臺的運行模式，塑造了用戶的習慣與價值觀。算法以技術(shù)代碼形式取代了諸多傳統(tǒng)監(jiān)管體系下需要披露的信息，此處的算法“穿透式監(jiān)管”是傳統(tǒng)規(guī)則的回歸。當然，算法功能遠不止于此，如平臺越來越多使用算法進行勞動的調(diào)度、評估與監(jiān)控，企業(yè)相對勞動者的單邊權(quán)力極大增強。

算法技術(shù)已經(jīng)成為平臺運行的核心，平臺監(jiān)管成為最為復(fù)雜多樣的信息密集型監(jiān)管領(lǐng)域，監(jiān)管部門必須將數(shù)據(jù)與算法作為監(jiān)管的對象（甚至監(jiān)管的工具）。傳統(tǒng)監(jiān)管中，由于企業(yè)內(nèi)部信息量巨大和直接深入企業(yè)法人內(nèi)部無足夠正當性，監(jiān)管部門一般以企業(yè)外部行為作為監(jiān)管對象。隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，我國平臺頭部企業(yè)市場結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，監(jiān)管部門本身知識能力與技術(shù)也有所增長，加之滯后監(jiān)管的后果令社會難以承受，為避免錯誤的計算反復(fù)被適用于海量主體而導(dǎo)致?lián)p害彌散化，以風險預(yù)防為目的對算法進行事前的、微觀層面的監(jiān)管成為立法實踐的選擇。對平臺進行技術(shù)監(jiān)管的本質(zhì)，是監(jiān)管部門主導(dǎo)下要求平臺生產(chǎn)行政治理所需的決策信息。當然，技術(shù)監(jiān)管的需求必然要求監(jiān)管工具箱中增加大量的統(tǒng)計性的方法、新的機制來檢查義務(wù)遵守情況。

平臺穿透式監(jiān)管的限度

（一）理念限度：穿透式監(jiān)管要走多遠

由于我國平臺監(jiān)管政策的積極轉(zhuǎn)向，穿透式監(jiān)管很容易在工具性、功利性思維下作為無所不能的方式被運用，以達到監(jiān)管部門“風險可控”的目標。平臺的“穿透式監(jiān)管”應(yīng)以促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和社會公平為目標，及時劃定制度邊界，減少制度與政策的不可預(yù)期性，為企業(yè)合規(guī)提供更為精確的指引。首先，應(yīng)明確穿透式監(jiān)管的基本理念仍是要發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟促進平臺發(fā)展，而非打壓互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)。監(jiān)管的轉(zhuǎn)向一方面是監(jiān)管部門在觀察和嘗試后作出的價值判斷并完成了針對數(shù)字社會生產(chǎn)的監(jiān)管理念與手段調(diào)整，另一方面是國家希望將更多技術(shù)與資本投入到真正的“硬核技術(shù)”中。因此，監(jiān)管部門應(yīng)及時劃定穿透式監(jiān)管的邊界，避免因不可預(yù)測的“運動式執(zhí)法”帶來的行業(yè)寒冬，阻礙行業(yè)創(chuàng)新。其次，平臺監(jiān)管的轉(zhuǎn)向過程中，應(yīng)謹防行政機構(gòu)擴張部門權(quán)力的沖動。當前的平臺監(jiān)管的政策環(huán)境以從嚴為導(dǎo)向，但又缺乏具體規(guī)則和執(zhí)法經(jīng)驗，容易造成穿透式監(jiān)管的隨意而引發(fā)新風險。

（二）措施限度：平衡穿透式監(jiān)管與尊重企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)

我國平臺監(jiān)管正處于傳統(tǒng)與創(chuàng)新的交接時期，要想保證數(shù)字經(jīng)濟保持活力，勢必要求市場主體在數(shù)字社會生產(chǎn)的組織和控制中起主導(dǎo)作用，因此應(yīng)盡快將平臺監(jiān)管政策從應(yīng)急時期的命令強制式轉(zhuǎn)為常態(tài)化的技術(shù)控制式。第一，應(yīng)嚴格限制穿透式監(jiān)管的“穿透”程度，在尊重平臺企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)與引導(dǎo)數(shù)字社會生產(chǎn)之間找到平衡。監(jiān)管措施應(yīng)經(jīng)過充分的理論論證，并保持一定的謙抑性?！按┩浮钡那秩氪胧?yīng)以獲知平臺在設(shè)計、部署和運行技術(shù)手段中的主觀意圖為限，其目的在于實現(xiàn)追責的正當化與層次化，可以避免客觀歸責造成的平臺主觀積極性下降的消極后果。第二，應(yīng)充分考慮“穿透式監(jiān)管”的成本與收益以及監(jiān)管部門的信息處理能力。穿透意味著平臺企業(yè)內(nèi)部信息的披露與內(nèi)部行為的干預(yù)。這無論是對獲取與保留信息的成本，還是對監(jiān)管部門的行政資源，都提出了遠高于原有監(jiān)管體系的要求。

（三）程序限度：符合行政正當程序要求

2021年的平臺密集監(jiān)管中，存在著監(jiān)管目標迅速轉(zhuǎn)向與行政程序不靈活之間的矛盾。因此，監(jiān)管部門需要一定程度突破行政程序的常規(guī)流程，以最快速度貫徹既定的政策，在此過程中的平臺監(jiān)管仍應(yīng)遵循程序性的限制。首先，監(jiān)管部門穿透式監(jiān)管的程序性規(guī)定應(yīng)隨著“穿透”措施的使用盡快完善。在獲取平臺企業(yè)參數(shù)時應(yīng)遵循行政正當程序，盡快建立向平臺企業(yè)調(diào)取信息的限定條件、企業(yè)參與制定規(guī)則、企業(yè)陳述申辯、提供理由等程序性制度。其次，應(yīng)在法律層面及時明確新型監(jiān)管手段在行政法中的法律性質(zhì)、效力與救濟手段。最后，監(jiān)管部門實現(xiàn)穿透式監(jiān)管的行政管理與執(zhí)法措施應(yīng)符合行政正當程序的要求。近兩年盛行的行政約談與指導(dǎo)等行政管理手段缺少行為法上的約束，又缺乏必要的程序規(guī)制，且責任機制與救濟機制不健全，因此監(jiān)管部門應(yīng)注意行政指導(dǎo)的內(nèi)容是否實質(zhì)性構(gòu)成了行政命令。

結(jié)語

平臺監(jiān)管快速轉(zhuǎn)向穿透式監(jiān)管，實質(zhì)是生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的必然趨勢。數(shù)字社會生產(chǎn)的健康發(fā)展、數(shù)字多邊市場的快速要素流動與競爭秩序、社會公平安全等推動了我國平臺監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)向與監(jiān)管措施的變革。2021年的密集監(jiān)管要求加強對消費者利益的保護，保護平臺內(nèi)經(jīng)營者和勞動者的合法權(quán)益，促進數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，互聯(lián)互通以使數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素得以發(fā)揮更高效率。目前平臺企業(yè)的修正行為能否滿足監(jiān)管要求還有待長期觀察。在此過程中政府需要統(tǒng)籌多個監(jiān)管部門的立法與執(zhí)法活動，以形成體系性治理，避免沖動立法、應(yīng)激性監(jiān)管與對行政正當程序的破壞。