文/王婷 雙傳學(xué)

問(wèn)題的提出

中國(guó)機(jī)構(gòu)改革歷經(jīng)精簡(jiǎn)組織機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政體制、推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)不同階段的發(fā)展變遷。黨的十八大以來(lái)，機(jī)構(gòu)改革被放在國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展的總體戰(zhàn)略中謀劃推進(jìn)。2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的出臺(tái)被認(rèn)為是指導(dǎo)新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革整體性變遷的綱領(lǐng)性文件?？傮w而言，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，其發(fā)展變化揭示了上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的互動(dòng)性。當(dāng)前，新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的總體部署已經(jīng)完成，如何推動(dòng)機(jī)構(gòu)改革頂層設(shè)計(jì)扎實(shí)落地、提升機(jī)構(gòu)改革的治理效能成為今后一個(gè)時(shí)期面臨的重大課題。本文在闡釋黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革新格局的基礎(chǔ)上，立足于制度建設(shè)角度來(lái)分析黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的制度屬性，提出優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革效能的制度進(jìn)路，力求就如何破解機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)的“梗阻”問(wèn)題，從而鞏固國(guó)家治理現(xiàn)代化的體制支撐和組織保障展開(kāi)理論探索。

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的新格局

當(dāng)前中國(guó)正處于順利完成第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵時(shí)期。這一時(shí)期，如何充分發(fā)揮上層建筑的積極作用，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展，尤顯重要。以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足中國(guó)的國(guó)情與現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。機(jī)構(gòu)改革是國(guó)家治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)恿?，為?guó)家治理現(xiàn)代化提供了組織保障。但以往歷次機(jī)構(gòu)改革，往往是針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的任務(wù)性改革，更多局限于具體領(lǐng)域中，面對(duì)新時(shí)代新任務(wù)提出的新要求，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革被提升到國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略層面，著眼于“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，力求為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化奠定機(jī)構(gòu)職能體系基礎(chǔ)。

新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，是黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)的一次系統(tǒng)性重構(gòu)，具體來(lái)說(shuō)，主要包括三個(gè)層面的改革內(nèi)容。首先，新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革凸顯了加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要性。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，只有加強(qiáng)黨在機(jī)構(gòu)改革各領(lǐng)域各層面的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能明確黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的根本方向，確保黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革取得成功。其次，新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)了黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的整體性重構(gòu)。橫向上，對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團(tuán)工作體系進(jìn)行了系統(tǒng)性改革；縱向上，整體性推進(jìn)中央和地方各級(jí)各類(lèi)機(jī)構(gòu)改革。最后，新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一相協(xié)調(diào)。充分發(fā)揮法治在機(jī)構(gòu)改革中的保障作用，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化，保障機(jī)構(gòu)改革穩(wěn)定推進(jìn)。當(dāng)前，適應(yīng)新時(shí)代要求的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系主體框架已經(jīng)初步建立，習(xí)近平總書(shū)記指出“完成組織架構(gòu)重建、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，只是解決了‘面’上的問(wèn)題，真正要發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)’，還有大量工作要做”。而黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”的實(shí)質(zhì)是通過(guò)制度優(yōu)化提升機(jī)構(gòu)改革的效能，這是改革的重要目的，也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本支撐。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革作為上層建筑適應(yīng)新的發(fā)展要求而進(jìn)行的改革，其本身就是激發(fā)中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)、全面落實(shí)制度的執(zhí)行力、推進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重大戰(zhàn)略部署。因此，推動(dòng)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，必須追溯到中國(guó)特色社會(huì)主義的制度性根源上，進(jìn)一步明確黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)守的方向和推進(jìn)的路徑。

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的制度屬性

新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)我國(guó)所進(jìn)行的力度最大、范圍最廣、觸及利益最深的一次重大的機(jī)構(gòu)改革，這次改革充分彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義的制度屬性。

（一）以制度設(shè)計(jì)為基點(diǎn)，推動(dòng)黨和國(guó)家組

織機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性重構(gòu)

面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)力的快速發(fā)展和公共服務(wù)需求的大量增加，傳統(tǒng)部門(mén)主義的運(yùn)行模式往往導(dǎo)致低效率，造成公共資源的浪費(fèi)。推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革由精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性重構(gòu)，必然需要發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的制度優(yōu)勢(shì)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央緊緊圍繞“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革的總目標(biāo)推進(jìn)各項(xiàng)改革，將黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革放在改革開(kāi)放大格局中進(jìn)行總體性的制度安排。十八屆三中全會(huì)后，中央成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革的頂層設(shè)計(jì)與整體推進(jìn)；十九屆三中全會(huì)對(duì)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了全面部署，特別是將原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組改成中共中央直屬?zèng)Q策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革提供了堅(jiān)實(shí)的組織保障；十九屆四中全會(huì)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系進(jìn)行了總體謀劃和戰(zhàn)略部署，為建設(shè)更加成熟更加定型的制度體系確定了方向。黨中央的一系列戰(zhàn)略部署，充分體現(xiàn)了對(duì)制度頂層設(shè)計(jì)的高度重視和認(rèn)識(shí)升華。中國(guó)特色社會(huì)主義制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的特征，充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)各方面制度不斷完善、成熟、定型，是新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐創(chuàng)新的內(nèi)在要求。

（二）以制度規(guī)范為導(dǎo)引，推動(dòng)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革循序漸進(jìn)

中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨特別注重“先立后破、不立不破”，始終堅(jiān)持以制度規(guī)范為導(dǎo)引，以適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展為動(dòng)力，根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的基本原理有序推進(jìn)各個(gè)時(shí)期黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革工作，充分彰顯了制度規(guī)范在機(jī)構(gòu)改革中的指引作用。中華人民共和國(guó)成立后，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，逐步建立起適應(yīng)高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系。改革開(kāi)放以來(lái)，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，中國(guó)進(jìn)行了數(shù)次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)職能得以不斷調(diào)整優(yōu)化。新時(shí)代，改革開(kāi)放已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期，正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)：“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭?！薄翱杏补穷^”就需要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，而這僅僅依靠傳統(tǒng)的行政體制改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革被放置于國(guó)家治理的總體戰(zhàn)略中，以強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力推動(dòng)貫通于黨政軍群、貫通于中央地方的整體性改革，進(jìn)而通過(guò)深刻變革上層建筑、調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，破除改革的阻力和障礙，解決機(jī)構(gòu)改革深層次的矛盾和問(wèn)題。

（三）以制度創(chuàng)新為動(dòng)力，推動(dòng)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革活力與秩序的有機(jī)統(tǒng)一

當(dāng)前西方國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革是基于社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中公共管理的需要而進(jìn)行的治理技術(shù)層面的調(diào)整。與之不同的是，中國(guó)的機(jī)構(gòu)改革是內(nèi)嵌于政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)體制改革之中的。從這個(gè)意義上說(shuō)，機(jī)構(gòu)改革是開(kāi)啟各項(xiàng)改革的突破口，為各項(xiàng)政策提供了組織基礎(chǔ)和制度平臺(tái)，使各項(xiàng)政策在良好的制度生態(tài)中有序推進(jìn)。同時(shí)，中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)為防范改革風(fēng)險(xiǎn)提供了重要保障。如前所述，中國(guó)的機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，踐行了由外延型改革向內(nèi)涵式改革分步推進(jìn)的漸進(jìn)路徑，在此過(guò)程中，始終體現(xiàn)著中國(guó)特色社會(huì)主義的制度屬性。正是由于這些制度為機(jī)構(gòu)改革構(gòu)筑了穩(wěn)定的政治基盤(pán)，才能保障機(jī)構(gòu)改革有效化解或避免現(xiàn)代化進(jìn)程中由于相關(guān)條件尚未成熟可能誘發(fā)的轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)改革有條不紊地進(jìn)行。

提升黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革效能的制度進(jìn)路

新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革取得巨大進(jìn)展，為進(jìn)一步提升改革效能、發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”奠定了基礎(chǔ)；與此同時(shí)，在制度運(yùn)行中仍然存在邊界模糊、整體互動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)等“梗阻”問(wèn)題。當(dāng)前迫切需要立足于黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的新格局，破解實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)的“梗阻”問(wèn)題，提升機(jī)構(gòu)改革的效能。制度運(yùn)行的過(guò)程是制度體系在一定價(jià)值目標(biāo)的引導(dǎo)下，通過(guò)積極的組織行為發(fā)揮功能及產(chǎn)生效能的過(guò)程，價(jià)值、體系、結(jié)構(gòu)、工具等方面是制度優(yōu)勢(shì)化轉(zhuǎn)化為治理效能的重要維度。

（一）制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的價(jià)值驅(qū)動(dòng)

制度運(yùn)行實(shí)質(zhì)上就是價(jià)值判斷與價(jià)值選擇的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程不僅僅是價(jià)值觀、信仰、思想、情感以及個(gè)性心理的制度詮釋?zhuān)覟橹贫冗\(yùn)行的合法性提供了更為科學(xué)的理論解釋。根據(jù)我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要是機(jī)構(gòu)改革的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的價(jià)值驅(qū)動(dòng)。一方面，人民性的價(jià)值意蘊(yùn)始終融匯于黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中。在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，人民性不是一個(gè)抽象的概念，而是與現(xiàn)實(shí)生活中老百姓的切身利益息息相關(guān)的。例如，新組建的衛(wèi)健委在大衛(wèi)生、大健康原則的指導(dǎo)下，把以治病為中心轉(zhuǎn)變到以人民健康為中心，為人民群眾提供全方位全周期的健康服務(wù)；市場(chǎng)監(jiān)督管理總局整合了工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)總局職責(zé)，著力營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和良好的營(yíng)商環(huán)境，更好地保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益；等等。機(jī)構(gòu)改革的制度運(yùn)行以人民性為價(jià)值驅(qū)動(dòng)，力求解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，從而為機(jī)構(gòu)改革的效能體現(xiàn)提供充足的合理合法性。另一方面，在制度運(yùn)行中積極發(fā)揮人民群眾的能動(dòng)作用。新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革并不是囿于政府體制內(nèi)部的封閉性改革，作為國(guó)家治理層面的整體性改革，需要充分發(fā)揮緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的制度優(yōu)勢(shì)，拓展人民政治參與渠道，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，才能獲得人民群眾內(nèi)在的政治認(rèn)同，進(jìn)而為發(fā)揮機(jī)構(gòu)改革的制度優(yōu)勢(shì)提供價(jià)值和情感上的依托。

（二）制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的體系支撐

新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)，而國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一是制度的現(xiàn)代化。因此，當(dāng)前深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，需要從頂層設(shè)計(jì)的層面加強(qiáng)現(xiàn)代化的制度體系的構(gòu)建，推動(dòng)各方面制度更加成熟更加定型，為鞏固改革成果、打通改革梗阻、提升改革效能奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。基于此，從制度體系出發(fā)，構(gòu)建深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的根本制度、基本制度、重要制度的體系架構(gòu)是必備之舉。

在根本政治制度的引領(lǐng)下，在各個(gè)領(lǐng)域構(gòu)建深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的基本制度，建設(shè)重點(diǎn)就是通過(guò)提升制度供給能力和制度運(yùn)行能力，著力推動(dòng)行政管理制度、經(jīng)濟(jì)管理制度、社會(huì)管理制度的有機(jī)結(jié)合，保障黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的基本制度在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等重要領(lǐng)域落地生根。重要制度是在根本制度架構(gòu)下、在基本制度基礎(chǔ)上派生的滲透于黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革具體環(huán)節(jié)的制度。例如，在體制改革層面，涉及大部門(mén)制、行政審批制度、“三定”制度、權(quán)力清單和責(zé)任清單制度等；在流程改革層面，涉及行政權(quán)力制約制度、行政民主管理制度、績(jī)效管理制度等；在保障改革層面，涉及干部人事制度、公共財(cái)政制度、行政復(fù)議制度、行政問(wèn)責(zé)制等。這些制度具有較強(qiáng)的針對(duì)性、創(chuàng)新性和發(fā)展性，是鞏固完善根本制度、基本制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也彰顯出黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革制度體系的活力。根本制度、基本制度、重要制度之間體現(xiàn)了穩(wěn)定性與調(diào)適性的統(tǒng)一、嵌套性與協(xié)同性的統(tǒng)一、戰(zhàn)略性與連貫性的統(tǒng)一。

（三）制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的結(jié)構(gòu)配置

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革涉及多元而復(fù)雜的制度網(wǎng)絡(luò)，只有將制度運(yùn)行的邊界、制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌與制度運(yùn)行過(guò)程系統(tǒng)地整合起來(lái)加以考慮，才能最大化地發(fā)揮制度結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)勢(shì)。一方面，明確制度運(yùn)行的邊界，立足于國(guó)家治理的層面，著眼于國(guó)家權(quán)力在政府、社會(huì)、市場(chǎng)中的配置，其核心在于劃清權(quán)責(zé)范疇、明確制度運(yùn)行的邊界。另一方面，完善制度的協(xié)同統(tǒng)籌功能。如前所述，新時(shí)代將黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革放在改革開(kāi)放大格局中進(jìn)行了總體性的制度安排，目前制度運(yùn)行需要解決的問(wèn)題之一就是如何協(xié)調(diào)整合后的大部門(mén)內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，包括條塊之間的磨合、資源的重新配置等。綜而觀之，要完善制度運(yùn)行的組織結(jié)構(gòu)，明確制度運(yùn)行的邊界，以運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、高效有序?yàn)闇?zhǔn)則，從橫向和縱向進(jìn)行制度整合，優(yōu)化制度運(yùn)行流程、改進(jìn)制度管理方式，協(xié)同推進(jìn)制度運(yùn)行，為制度協(xié)同化、一體化運(yùn)行塑造合理的結(jié)構(gòu)。

（四）制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的工具選擇

政策工具由于其特有的精密性、靈活性、動(dòng)態(tài)性而成為制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要推動(dòng)機(jī)制。一方面，由于社會(huì)利益分化多元，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革在不斷深化的過(guò)程中，制度運(yùn)行歷經(jīng)多重科層流程，運(yùn)行過(guò)程可能會(huì)發(fā)生梗阻，進(jìn)而影響改革效能。因此，根據(jù)制度運(yùn)行的具體目標(biāo)和行為情境，動(dòng)態(tài)靈活地選擇不同的政策工具加以配合，有助于提升制度運(yùn)行的效能。另一方面，政策工具的使用具有一定的彈性，通過(guò)靈活運(yùn)用政策工具，進(jìn)行小范圍的政策試驗(yàn)，在激發(fā)地方機(jī)構(gòu)改革積極性的同時(shí)又最大限度地減少改革試錯(cuò)可能產(chǎn)生的代價(jià)。因此，總體上看，政策實(shí)踐具有強(qiáng)烈的問(wèn)題導(dǎo)向和現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，在動(dòng)態(tài)的政策實(shí)踐中有機(jī)組合多元政策工具，有助于推動(dòng)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的制度優(yōu)勢(shì)充分轉(zhuǎn)化為改革治理效能。