李曉冉

臨? 港新片區(qū)立法“特殊”在哪里？亮點(diǎn)、突破在哪里？如何體現(xiàn)深層次、全方位、高水平開放？通過一次次的調(diào)研、討論、修改，為臨港新片區(qū)定制的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)條例》（以下簡稱《條例》）終于在2月18日經(jīng)市十五屆人大常委會第三十九次會議表決通過。

打好“特色牌”，找準(zhǔn)立法定位

2019年8月，市政府曾出臺《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)管理辦法》，以政府規(guī)章的形式，銜接國家授權(quán)改革措施，為新片區(qū)順利運(yùn)作提供法治保障。

這部專門為臨港新片區(qū)制定的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)如何定位？“《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》與臨港新片區(qū)條例是什么關(guān)系？” “將已有的政府規(guī)章、《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》（簡稱《總體方案》）落地的政策制度上升為地方性法規(guī)也是可以，但如何體現(xiàn)臨港新片區(qū)的制度創(chuàng)新亮點(diǎn)和特色？” “新片區(qū)要對標(biāo)國際上公認(rèn)的競爭力最強(qiáng)的自由貿(mào)易園區(qū)、自由貿(mào)易港，就應(yīng)當(dāng)把RCEP、CPTPP、DEPA等國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則引入新片區(qū)?！痹谂R港新片區(qū)立法雙組長召開的專家座談會上，劉曉紅、賀小勇等幾位滬上自貿(mào)區(qū)領(lǐng)域的研究專家發(fā)表了自己的看法。

2021年3月，市人大常委會和市政府成立了由肖貴玉副主任、陳寅常務(wù)副市長任雙組長的起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，正式啟動了《條例》的起草工作。由臨港新片區(qū)管委會、市發(fā)改委、市商務(wù)委、市司法局、市人大財經(jīng)委、市人大常委會法工委等部門組成的起草組認(rèn)真吸納各方提出的意見，先后論證過幾個版本的《條例》草案框架，認(rèn)為還是要把起草思路統(tǒng)一到中央、市委對臨港新片區(qū)建設(shè)的要求上來，只有提高站位才能體現(xiàn)出新片區(qū)的特殊性、差異性。新片區(qū)肩負(fù)著特殊的使命，不是自貿(mào)試驗區(qū)空間的簡單擴(kuò)大和現(xiàn)有政策平移，而是更深層次、更寬領(lǐng)域、更大力度的全方位高水平開放。就此而言，起草組認(rèn)為，新片區(qū)的立法定位不是制定一部大而全的有關(guān)新片區(qū)實(shí)行的各項制度的集合性規(guī)定，而是要突出新片區(qū)的戰(zhàn)略定位，以習(xí)近平總書記“五個重要”指示要求為統(tǒng)領(lǐng)，聚焦“五自由一便利”，構(gòu)筑開放型經(jīng)濟(jì)的制度新優(yōu)勢，為打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)提供重要法治保障。

打好“改革牌”，發(fā)揮戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢

2021年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》，為臨港新片區(qū)發(fā)展和建設(shè)注入新的動能。

《條例》如何體現(xiàn)浦東引領(lǐng)區(qū)和新片區(qū)兩大國家戰(zhàn)略的疊加優(yōu)勢？立法調(diào)研中出現(xiàn)了不同的意見，有的意見認(rèn)為，“應(yīng)當(dāng)將《條例》定位為浦東新區(qū)法規(guī)，這樣就可以‘特中加特’，增加制度創(chuàng)新的‘含金量’”。還有的意見認(rèn)為，“臨港新片區(qū)和浦東新區(qū)的地理空間不完全一致，《條例》既要兼顧到新片區(qū)的浦東區(qū)域，也要兼顧到新片區(qū)的非浦東區(qū)域”。起草組就浦東新區(qū)法規(guī)的適用范圍、《條例》的法規(guī)屬性等問題進(jìn)行專題研究，并請示了全國人大常委會法工委后明確，作為國家授權(quán)本市制定浦東新區(qū)法規(guī)后的一項重要立法，《條例》屬于地方性法規(guī)，需要在不突破上位法的前提下統(tǒng)籌銜接好新片區(qū)與浦東新區(qū)法規(guī)的關(guān)系，在臨港新片區(qū)的浦東新區(qū)范圍內(nèi)可以適用本市制定的浦東新區(qū)法規(guī)和管理措施，最大限度地發(fā)揮出兩大國家戰(zhàn)略的疊加、放大效應(yīng)。

打好“開放牌”，加快先行先試

在立法調(diào)研中，新片區(qū)的企業(yè)反映了不少需要政策突破才能實(shí)現(xiàn)的市場需求。

達(dá)飛海運(yùn)集團(tuán)提出，“希望能夠讓外資航運(yùn)企業(yè)參與沿海捎帶業(yè)務(wù)，降低企業(yè)成本”。自貿(mào)聯(lián)發(fā)公司提出，“希望為離岸貿(mào)易提供更加便利的結(jié)算服務(wù)”。這些政策突破有的涉及國家事權(quán)，有的需要尋找地方立法制度創(chuàng)新空間。

在加緊起草《條例》的同時，臨港新片區(qū)管委會按照《總體方案》提出的“新片區(qū)的各項改革開放舉措，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，按法定程序經(jīng)全國人大或國務(wù)院統(tǒng)一授權(quán)后實(shí)施”，積極會同有關(guān)部門研究需要向全國人大、國務(wù)院調(diào)法調(diào)規(guī)的領(lǐng)域。去年11月，國務(wù)院批復(fù)同意在臨港新片區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國國際海運(yùn)條例》《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理條例》的有關(guān)規(guī)定。這是國家層面首次針對新片區(qū)的調(diào)法調(diào)規(guī)，解決了政策突破瓶頸問題，有助于新片區(qū)打造與特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的制度新高地。對于企業(yè)反映的貿(mào)易、資金等自由便利需求，上海海關(guān)、人民銀行上海總部等中央在滬單位都給予了最大限度的支持，通過增加“根據(jù)國家規(guī)定” “根據(jù)國家主管部門授權(quán)”等表述，體現(xiàn)臨港新片區(qū)正在推進(jìn)國家原則上支持的探索創(chuàng)新內(nèi)容，為下一步改革突破預(yù)留制度空間，給市場主體帶來更長遠(yuǎn)的預(yù)期。

打好“人才牌”，加速人才集聚

臨港新片區(qū)的發(fā)展離不開人才支撐。近年來，臨港新片區(qū)出臺了一系列“高含金量”的人才政策，加大了人才引進(jìn)力度。如何讓國內(nèi)人才“留得住”、海外人才“進(jìn)得來”？起草組通過走訪、座談等方式，梳理了國內(nèi)人才、海外人才、用人單位等方面的不同需求。

在立法調(diào)研座談會上，市僑商會副會長王閩說，“外國人永久居留證件不被自助設(shè)備識別，使用很不方便”，“外國人來華從業(yè)限制希望進(jìn)一步放寬”。臨港新片區(qū)要努力成為集聚海內(nèi)外人才開展國際創(chuàng)新協(xié)同的重要基地，境外人才的參與必不可少?！稐l例》允許具有境外職業(yè)資格的金融、建筑、規(guī)劃、設(shè)計等領(lǐng)域符合條件的專業(yè)人才經(jīng)備案后在新片區(qū)提供服務(wù);推動外國人永久居留證件在新片區(qū)便利化應(yīng)用，為外籍人員出入境、停居留、工作創(chuàng)業(yè)提供便利。針對國內(nèi)人才關(guān)心的落戶、住房保障等問題，《條例》明確對符合條件的非上海生源普通高校應(yīng)屆畢業(yè)生、符合條件的國內(nèi)人才、留學(xué)回國人員在申辦常住戶口時給予政策傾斜，實(shí)施差異化住房政策等。為了更好地讓企業(yè)根據(jù)需求自由選才，《條例》將人才認(rèn)定權(quán)力部分下放給企業(yè)，用人單位引進(jìn)的急需緊缺人才可以直接落戶。這些規(guī)定都為新片區(qū)集聚海內(nèi)外人才提供了堅強(qiáng)有力的保障。

打好“產(chǎn)業(yè)牌”，激發(fā)發(fā)展新動能

去年11月，市人大常委會主任蔣卓慶率常委會組成人員赴臨港新片區(qū)開展會前集中視察活動，實(shí)地調(diào)研了上海臨港智能網(wǎng)聯(lián)汽車綜合測試示范區(qū)、滴水湖金融灣。在試車基地，不管是智能重卡，還是智慧公交，抑或智能網(wǎng)聯(lián)商用車、乘用車等都可以在豐富的測試場景下進(jìn)行相關(guān)測試。

據(jù)了解，新片區(qū)已經(jīng)集聚了特斯拉、上汽集團(tuán)、博郡汽車等整車企業(yè)，以及科大訊飛、地平線等人工智能企業(yè)，智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)鏈初具規(guī)模?！案呔貓D繪制是有條件自動駕駛系統(tǒng)不可或缺的重要支撐技術(shù)，也是難點(diǎn)之一”，上研智聯(lián)智能出行科技（上海）有限公司介紹道，“車企希望能夠擴(kuò)大智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試范圍，開展高精地圖繪制試點(diǎn)”。高精度地圖的繪制必須由具有導(dǎo)航電子地圖制作測繪資質(zhì)的單位來承擔(dān)，并不是每家企業(yè)都有地圖測繪的資格。目前獲得我國甲級導(dǎo)航電子地圖制作資質(zhì)的單位只有10余家?！稐l例》需要在促進(jìn)前沿產(chǎn)業(yè)發(fā)展與現(xiàn)行的法律規(guī)定間尋求平衡，規(guī)定“經(jīng)國家行業(yè)主管部門批準(zhǔn)，……探索在臨港新片區(qū)特定區(qū)域開展高精地圖繪制試點(diǎn)”。

新片區(qū)還集聚了集成電路、生物醫(yī)藥、氫燃料電池等前沿產(chǎn)業(yè)，也有很多具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際需求，為此《條例》設(shè)置前沿產(chǎn)業(yè)發(fā)展專章，聚焦前沿產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的核心環(huán)節(jié)，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新為核心進(jìn)行制度設(shè)計，推動自主布局建設(shè)人工智能算力平臺，允許臨港新片區(qū)內(nèi)符合條件的醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以進(jìn)口境外已上市藥品和第二類第三類醫(yī)療器械，在符合條件的特定區(qū)域布局建設(shè)與氫燃料電池應(yīng)用相關(guān)的制氫項目等，為新片區(qū)前沿產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入新動能。

這部為新片區(qū)制定的綜合性法規(guī)將助力新片區(qū)更加開放、更加便利、更加自由。

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