曾柏香

摘要：近年來(lái)，我國(guó)高速公路的建設(shè)發(fā)展迅速，極大地提升了我國(guó)交通的運(yùn)輸效率和經(jīng)濟(jì)活力。文章基于我國(guó)高速公路的發(fā)展現(xiàn)狀和債務(wù)的基本情況，對(duì)我國(guó)高速公路負(fù)債率高的原因進(jìn)行分析，進(jìn)而探討對(duì)應(yīng)的防范、化解措施。

關(guān)鍵詞：高速公路;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);防范措施

一、引言

2004年，我國(guó)高速公路僅有4萬(wàn)公里，而目前我國(guó)高速公路總里程已達(dá)15萬(wàn)公里，是全球高速公路里程最長(zhǎng)的國(guó)家。高速公路是公路基礎(chǔ)建設(shè)的重要組成部分之一，既是人民群眾高效便捷的公路交通保障，又進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)的分工和交易體系的形成，對(duì)全面建成小康社會(huì)有重大意義。

從1984年起，我國(guó)公路建設(shè)打破了傳統(tǒng)的體制束縛，不再單純依靠財(cái)政投資，逐漸形成“貸款修路，收費(fèi)還貸”的高速公路建設(shè)模式。逐漸形成了“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的多元化投融資機(jī)制，對(duì)我國(guó)公路交通的快速發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。但另一方面，高速公路的建設(shè)周期長(zhǎng)，建設(shè)成本大，投資回收期長(zhǎng)。這種建設(shè)模式和融資機(jī)制也使我國(guó)高速公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理承擔(dān)著巨大的債務(wù)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，出行和物流需求日益增長(zhǎng)，高速公路的建設(shè)規(guī)模在不斷擴(kuò)大。但與此同時(shí)高速公路的建設(shè)成本也在不斷增長(zhǎng)，當(dāng)前的高速公路建設(shè)模式面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也日益復(fù)雜。本文主要基于我國(guó)高速公路的建設(shè)意義和近年來(lái)的發(fā)展現(xiàn)狀，探討防范與化解高速公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效路徑。

二、高速公路建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

一是高速公路具有交通基礎(chǔ)保障性作用。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，交通運(yùn)輸?shù)男枨蠹眲∩仙?，汽?chē)保有量也在持續(xù)增長(zhǎng)，高速公路作為交通網(wǎng)絡(luò)的重要構(gòu)成部分，對(duì)于緩解交通緊張，提升運(yùn)輸效率起著關(guān)鍵作用。高速公路的建設(shè)和運(yùn)用能夠幫助各區(qū)域之間更好地將人力、資源等進(jìn)行優(yōu)化配置，為國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了基礎(chǔ)性保障，創(chuàng)造了優(yōu)良的發(fā)展條件。同時(shí)，高速公路的巨大優(yōu)勢(shì)也使得各地區(qū)加大高速公路的投資和建設(shè)，推動(dòng)著我國(guó)高速公路事業(yè)的發(fā)展。

二是高速公路對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)有較強(qiáng)的輻射拉動(dòng)作用。高速公路屬于快速交通系統(tǒng)，同時(shí)公路的規(guī)劃呈網(wǎng)狀，對(duì)于物流運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的輻射拉動(dòng)作業(yè)明顯。一個(gè)區(qū)域的高速公路建設(shè)，往往能夠極大提升該區(qū)域的就業(yè)率，改善營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)與相鄰區(qū)域的交流，推動(dòng)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各省市地區(qū)在進(jìn)行招商引資時(shí)，高速公路的建設(shè)和規(guī)劃情況往往是招引目標(biāo)關(guān)注的問(wèn)題之一。因此，為了更好地帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地區(qū)也在積極規(guī)劃和建設(shè)高速公路。

三、我國(guó)高速公路現(xiàn)狀及債務(wù)基本情況

從《2019年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中可以看到，2019年年末，全國(guó)公路通車(chē)總里程達(dá)到501.25萬(wàn)公里，收費(fèi)公路里程17.11萬(wàn)公里，其中，高速公路達(dá)14.96萬(wàn)公里，占收費(fèi)公路總里程的83.5%。而政府還貸高速公路為7.45萬(wàn)公里，占收費(fèi)高速公路里程的52.1%;經(jīng)營(yíng)性高速公路6.84萬(wàn)公里，占收費(fèi)高速公里里程的47.9%。同2018年相比，高速公路里程凈增4954公里，增長(zhǎng)3.6%。高速公路建設(shè)的快速發(fā)展，極大地提升了我國(guó)公路的運(yùn)輸效率，為人民的出現(xiàn)提供了極大的便利，也加快了物流業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康的發(fā)展。

2019年年末，全國(guó)收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額9.5萬(wàn)億元，其中，高速公路累計(jì)建設(shè)投資總額8.8萬(wàn)億元，政府還貸高速公路累計(jì)建設(shè)投資4.2萬(wàn)億元。在累計(jì)建設(shè)投資總額中，債務(wù)型資金占比68.6%。由于高速公路建設(shè)的持續(xù)增長(zhǎng)，投資總額持續(xù)擴(kuò)大，收費(fèi)公路的債務(wù)余額也在持續(xù)上升。2019年年末，全國(guó)收費(fèi)公路債務(wù)余額6.15萬(wàn)億元，其中，高速公路為5.8萬(wàn)億元，比2018年年末凈增4378.4億元，高速公路占收費(fèi)公路債務(wù)余額的比例高達(dá)94.3%。政府還貸高速公路累計(jì)建設(shè)投資總額相比2018年凈增4.3%，經(jīng)營(yíng)性高速公路累計(jì)建設(shè)投資總額相比上一年增長(zhǎng)10.7%。高速公路的累計(jì)建設(shè)投資中，資本金和債務(wù)性資金比例約為3：7。

但從收支情況來(lái)看，高速公路的收支缺口較大。2019年，高速公路收支缺口達(dá)4673.9億元，其中政府還貸高速公路收支缺口2389.2億元。主要支出為債務(wù)償還的本金和利息、養(yǎng)護(hù)支出、附屬設(shè)施改擴(kuò)建工程支出、運(yùn)營(yíng)管理支出等，同時(shí)隨著高速公路建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，成本也會(huì)隨之?dāng)U大，短期內(nèi)高速公路的收支缺口仍會(huì)較大，使高速公路的建設(shè)面臨著較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、我國(guó)高速公路高負(fù)債率的原因

從以上數(shù)據(jù)可以看到，我國(guó)高速公路負(fù)債規(guī)模較大，并且其近年來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在持續(xù)增長(zhǎng)。其原因主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是我國(guó)高速公路建設(shè)管理體制。我國(guó)“貸款修路、收費(fèi)還貸”的高速公路建設(shè)模式，使得近年來(lái)我國(guó)高速公路建設(shè)主要以貸款為主。盡管多元化的融資方式也在逐步形成，但目前我國(guó)高速公路建設(shè)的籌資形式仍是以借貸為主。從近年來(lái)我國(guó)交通運(yùn)輸部發(fā)布的收費(fèi)公路公報(bào)中的數(shù)據(jù)可以看到，在高速公路建設(shè)中，債務(wù)性資金約占70%。債務(wù)性資金所占比重大使得高速公路的建設(shè)和管理單位承擔(dān)著較大的償債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二是我國(guó)高速公路建設(shè)規(guī)模日漸擴(kuò)大。當(dāng)前我國(guó)高速公路正處于加速成網(wǎng)的關(guān)鍵建設(shè)階段。各省也在此基礎(chǔ)上提出了高速公路網(wǎng)規(guī)劃措施，以實(shí)現(xiàn)多級(jí)輻射、互聯(lián)互通。例如貴州省規(guī)劃到2022年，實(shí)現(xiàn)“6橫7縱8聯(lián)4環(huán)線”高速公路網(wǎng);四川省的“18條成都放射線、9條縱線、9條橫線以及4條環(huán)線、34條聯(lián)絡(luò)線”組成的高速公路網(wǎng)。另外越來(lái)越多的省在加快“縣縣通高速”的目標(biāo)。高速公路建設(shè)規(guī)模日漸擴(kuò)大，使得高速公路的債務(wù)規(guī)模也在擴(kuò)大。

三是高速公路建設(shè)成本日益增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，平原地區(qū)建設(shè)高速公路，費(fèi)用為每公里4000萬(wàn)元左右，而丘陵地帶每公里高速公路建設(shè)費(fèi)用在5000萬(wàn)元左右。另外我國(guó)西部地區(qū)地形復(fù)雜，多為山地和喀斯特地貌，高原凍土等。為了保護(hù)生態(tài)、水土，保障高速公路的建設(shè)質(zhì)量和安全，其建設(shè)成本更高。除了高速公路本身的建設(shè)成本，通車(chē)后的養(yǎng)護(hù)成本、運(yùn)營(yíng)管理成本也在日漸擴(kuò)大;配套基礎(chǔ)設(shè)施的日益完善也加大了高速公路的建設(shè)成本，例如ETC通道和相關(guān)設(shè)備的建設(shè)和改造等。

四是高速公路通行費(fèi)的優(yōu)惠政策在一定程度上加劇了高速公路債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。為了促進(jìn)民生發(fā)展、為人民出行提供便利，國(guó)家提出了一部分交通費(fèi)優(yōu)惠政策，例如國(guó)家法定節(jié)假日免收通行費(fèi);特殊貨物，如鮮活農(nóng)產(chǎn)品、跨區(qū)作業(yè)聯(lián)合收割機(jī)（插秧機(jī)）的車(chē)輛按綠免通道免費(fèi)通行;特定事件在特殊情況下的免費(fèi)通行等。高速公路通行費(fèi)是高速公路的重要收入來(lái)源，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些優(yōu)惠政策的落實(shí)是為了更加科學(xué)地規(guī)劃我國(guó)收費(fèi)公路的建設(shè)發(fā)展，惠及人民。但短期來(lái)看，高速公路的優(yōu)惠政策在一定程度上減少了高速公路的直接收入，容易對(duì)高速公路的償債能力造成影響。

五、防范和化解我國(guó)高速公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

針對(duì)上述分析我國(guó)高速公路負(fù)債率高的原因，可以從以下幾方面來(lái)對(duì)高速公路的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和化解。

第一，合理規(guī)劃高速公路的發(fā)展規(guī)模和速度。根據(jù)國(guó)家之前的路網(wǎng)規(guī)劃，我國(guó)高速公路到2030年預(yù)計(jì)規(guī)模為11.8萬(wàn)公里，但截至2019年年底，我國(guó)高速公路已突破了14萬(wàn)公里。因此在進(jìn)行路網(wǎng)規(guī)劃時(shí)應(yīng)該對(duì)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，尤其是區(qū)域性的路網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)該多方調(diào)研，綜合考量路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和布局，可適當(dāng)轉(zhuǎn)向二級(jí)、三級(jí)公路，同時(shí)也可以向普惠大眾的非收費(fèi)公路傾斜，而不是盲目擴(kuò)建高速公路。通過(guò)合理規(guī)劃高速公路的發(fā)展規(guī)模和速度，來(lái)推動(dòng)高速公路事業(yè)的健康發(fā)展。

第二，做好高速公路建設(shè)的成本控制。高速公路的成本控制包括建設(shè)成本、管理成本等。高速公路在建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該做好成本控制，科學(xué)做好施工預(yù)算和規(guī)劃，合理安排施工布局和工期管理，優(yōu)化建設(shè)技術(shù)，按照技術(shù)規(guī)范進(jìn)行施工，以減少或避免安全事故的發(fā)生。在保障質(zhì)量和安全的前提下，做好建設(shè)成本的控制。在高速公路建成通車(chē)之后，還需要提升管理水平，做好管理成本的控制。要不斷深化改革，加強(qiáng)收費(fèi)、服務(wù)（區(qū)）、養(yǎng)護(hù)和監(jiān)控管理。在運(yùn)營(yíng)管理中加大科技創(chuàng)新，開(kāi)展自動(dòng)化和智能化研究，融入大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的運(yùn)用。從而提升工作效率，節(jié)約運(yùn)營(yíng)管理的成本。例如可以健全對(duì)于路面結(jié)構(gòu)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)收集，日常運(yùn)營(yíng)管理中通過(guò)實(shí)時(shí)的車(chē)流量、通行效率、路面載荷狀況、氣象、環(huán)境等因素全面制定全壽命周期的高速公路養(yǎng)護(hù)計(jì)劃。通過(guò)合理的養(yǎng)護(hù)規(guī)劃來(lái)延長(zhǎng)高速公路的使用壽命，進(jìn)而降低高速公路的運(yùn)營(yíng)成本，提升其償債能力。

第三，創(chuàng)新開(kāi)發(fā)相關(guān)路域資產(chǎn)，提升綜合收益。高速公路路域資產(chǎn)是指服務(wù)區(qū)、停車(chē)區(qū)，養(yǎng)護(hù)工區(qū)、以及紅線控制區(qū)內(nèi)具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)或開(kāi)發(fā)潛能的資產(chǎn)。高速公路沿線和公路網(wǎng)域內(nèi)路域資產(chǎn)較多，因地制宜、科學(xué)開(kāi)發(fā)、充分利用可以提高高速公路的綜合性收益，例如可以結(jié)合地方特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)有特色的服務(wù)區(qū)，高速公路沿線可以進(jìn)行倉(cāng)儲(chǔ)、物流調(diào)配等新業(yè)態(tài)的投入使用。另外高速公路沿線的廣告收入也要進(jìn)一步規(guī)范管理，可以統(tǒng)一分配作為還貸的款項(xiàng)。通過(guò)提高綜合性收益，來(lái)做好高速公路收支平衡，從而提升防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

第四，嚴(yán)格執(zhí)行收費(fèi)管理政策，應(yīng)征不免，堵漏增收。高速公路通行費(fèi)用的減免能夠?qū)?jīng)濟(jì)起到一定的激勵(lì)作用，但是盲目地進(jìn)行通行費(fèi)用減免在一定程度上導(dǎo)致應(yīng)征收費(fèi)用的流失，有損高速公路的收入，綜合來(lái)看不利于高速公路事業(yè)的健康發(fā)展。為此，交通運(yùn)輸部聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部于2019年8月共同印發(fā)了《關(guān)于全面清理規(guī)范地方性車(chē)輛通行費(fèi)減免政策的通知》，對(duì)收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確，同時(shí)也對(duì)費(fèi)用的調(diào)整和減免進(jìn)行了限制。這需要各地方嚴(yán)格地執(zhí)行和監(jiān)督。另外，高速公路在運(yùn)營(yíng)管理中也需要不斷融入新技術(shù)，例如通過(guò)監(jiān)控設(shè)施、智能巡檢、大數(shù)據(jù)分析等杜絕偷逃費(fèi)情況發(fā)生，為高速公路的收入提供保障。

第五，創(chuàng)新高速公路建設(shè)和管理模式。高速公路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)行業(yè)，基于當(dāng)前高負(fù)債率的現(xiàn)狀，應(yīng)該積極探索高速公路新的建設(shè)和管理模式，使高速公路投融資機(jī)制向多元化方向發(fā)展。例如，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的當(dāng)下，高速公路企業(yè)可以在科學(xué)的規(guī)劃下積極探索發(fā)行公司債、永續(xù)債等方式，以此減輕債務(wù)壓力。在高速公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理時(shí)，要鼓勵(lì)引進(jìn)社會(huì)資本投入，結(jié)合建設(shè)和發(fā)展需要采取靈活的模式，如PPP、BOT、BT等。但豐富投融資方式和渠道的同時(shí)，也需要加強(qiáng)高速公路相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)防控，例如對(duì)于資金難以有效準(zhǔn)確落實(shí)、收益得不到保障、還貸能力低下的項(xiàng)目不予審批;在高速公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理中加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保投入資金的合理高效運(yùn)用，為防范和化解高速公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供保障。

六、結(jié)語(yǔ)

高速公路是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支柱，對(duì)于我國(guó)交通起著基礎(chǔ)保障性作用，同時(shí)還對(duì)各區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著輻射拉動(dòng)作用。但目前我國(guó)高速公路的債務(wù)余額巨大，收支缺口較大，面臨著巨大的償債壓力，處理不好還有可能導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。為了推動(dòng)高速公路建設(shè)管理的健康、高質(zhì)量發(fā)展，本文認(rèn)為可以從合理規(guī)劃、控制成本、嚴(yán)格監(jiān)督、創(chuàng)新發(fā)展等方面來(lái)積極探索防范和化解高速公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑，以期能為我國(guó)高速公路的健康發(fā)展提供綿薄的幫助。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：廣東寧華高速公路有限公司）

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