文_劉傳明（淮陰師范學(xué)院，副教授、城鄉(xiāng)規(guī)劃師，博士）

李順茂（淮陰師范學(xué)院，人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)學(xué)生）

劉 城（淮陰師范學(xué)院，人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)學(xué)生）

王月晴［淮陰師范學(xué)院，地理科學(xué)（師范）專業(yè)學(xué)生］

李 笑（淮陰師范學(xué)院，人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)學(xué)生）

農(nóng)民集中居住在表征上是建設(shè)集中居住區(qū)，將農(nóng)民集中到新型社區(qū)居住，以緩解農(nóng)村土地零散經(jīng)營狀況、破解“空心村”問題，最終達(dá)到改善農(nóng)民居住環(huán)境、加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目的。它是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化觀念更新等背景下，以經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)、精神文明提升等為驅(qū)動(dòng)因素，將原有散落在自然村的居民向城鎮(zhèn)和新的集中居住點(diǎn)轉(zhuǎn)移的過程。因此，農(nóng)民集中居住不僅是一個(gè)空間聚集過程，也是一個(gè)社會(huì)重組過程。

一、農(nóng)民集中居住模式分析

農(nóng)民集中居住模式通常有三種：一是搬遷進(jìn)城集中居住，二是貨幣化置換，三是平移村鎮(zhèn)新居住點(diǎn)集中居住。我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)相繼推出了多種途徑的農(nóng)民集中居住實(shí)踐，如天津、江蘇、浙江等地以“宅基地?fù)Q房”“三集中”“土地?fù)Q保障”等途徑推動(dòng)農(nóng)民集中居住。根據(jù)調(diào)查和現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民集中居住模式受多種因素的影響，如地理環(huán)境、生產(chǎn)力水平、歷史變遷、政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素。因此，各地應(yīng)根據(jù)本地實(shí)情，因地制宜選擇集中居住模式。

地處蘇北地區(qū)的淮安市是江蘇省農(nóng)業(yè)大市，淮安農(nóng)村在長期的發(fā)展歷史中，受平原水系分布、自然地理?xiàng)l件、聚落發(fā)展歷史軌跡等多因素綜合影響，形成了較為分散的村落分布格局，這一格局奠定了淮安農(nóng)村長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)。但在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的今天，農(nóng)村宅基地荒廢、村莊空心化與新建住宅空間無序并存，農(nóng)民承包地破碎化與土地規(guī)?；?jīng)營之間的矛盾日益凸顯，村落分散布局讓公共服務(wù)設(shè)施配套困難、建設(shè)成本過高等弊端逐漸突出。為貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)“強(qiáng)富美高”新江蘇建設(shè)，以及落實(shí)省委省政府改善蘇北農(nóng)民群眾住房條件決策部署并結(jié)合淮安實(shí)際，淮安市委市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)民群眾住房條件改善工作的意見》，多措并舉推動(dòng)農(nóng)民集中居住，以此改善農(nóng)民住房條件。在此過程中，淮安市統(tǒng)計(jì)局于2018年10月至11月組織了農(nóng)戶全樣本入戶調(diào)查，這為準(zhǔn)確掌握農(nóng)民集中居住意愿提供了前提和保障。在具體實(shí)踐中，也形成了不同的農(nóng)民集中居住模式，因此，總結(jié)集中居住模式經(jīng)驗(yàn)，探索適合農(nóng)民集中居住的多樣化模式成為現(xiàn)實(shí)需求。

二、研究區(qū)農(nóng)戶住房現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查，淮安市農(nóng)村戶籍總?cè)丝?86.84萬，常住人口187.98萬，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象突出。全市44.10%的自然村位于“九靠近一滯洪”區(qū)域內(nèi)，自然村住房環(huán)境差。農(nóng)村房屋六分之一為空關(guān)狀態(tài)，而個(gè)別縣區(qū)農(nóng)村住房的空關(guān)率高達(dá)三分之一。在調(diào)查的87.24萬農(nóng)戶中，在本村擁有住房的共有84.62萬戶，占97%；在村內(nèi)無房的共2.62萬戶，占3%。在84.62萬有房農(nóng)戶中，空關(guān)戶14.19萬戶，占16.80%。盱眙縣、洪澤區(qū)、漣水縣、蘇淮高新區(qū)房屋空關(guān)率高于全市平均水平，分別為27.40%、20%、18.30%、33.80%。再加上全市67.20%農(nóng)戶房屋的房齡在20年以上，26.50%在30年以上，住房質(zhì)量和條件相對(duì)較差。這一客觀現(xiàn)實(shí)為村莊整治和推進(jìn)農(nóng)民集中居住提供了前提條件。

三、農(nóng)民集中居住意愿分析

（一）農(nóng)民集中居住意愿特征

淮安市愿意遷居的農(nóng)戶共471842戶，占總戶數(shù)的54.10%。在愿意搬遷集中居住的農(nóng)戶中，意向選擇實(shí)物安置的占64.10%，意向選擇貨幣安置的占35.90%，各縣區(qū)存在明顯差異（見表1）。

表1 淮安市各縣區(qū)意向安置方式比較

（二）農(nóng)民不愿集中居住的原因

據(jù)調(diào)查，在淮安市共40.06萬戶不愿意集中居住的農(nóng)戶中，有72.80%認(rèn)為“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低”是不愿集中居住的主要原因。另外，鄉(xiāng)土觀念、務(wù)農(nóng)不便等原因在一定程度上也影響了農(nóng)民的集中居住意愿（見表2）。

表2 淮安市農(nóng)民不愿意集中居住的原因

農(nóng)民不愿意集中居住的原因不是由單一因素決定，而是受多種因素共同影響。主要影響因素有以下幾點(diǎn)。

（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低：在集中居住過程中，政府給予的補(bǔ)助資金較低，農(nóng)民還需付出更高的經(jīng)濟(jì)成本，導(dǎo)致農(nóng)民不愿意集中居住，這是最直接的原因。

（2）農(nóng)民鄉(xiāng)土觀念較重：鄉(xiāng)土觀念指農(nóng)民在原居住地居住時(shí)間較長，產(chǎn)生了濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)，不愿意離開家鄉(xiāng)和居住地。這是影響年齡較長、長期在農(nóng)村居住和以務(wù)農(nóng)為生的農(nóng)民意愿的主要因素，該類原因占34%。

（3）集中后務(wù)農(nóng)不便：居民集中居住后，遠(yuǎn)離自家承包地，且缺少曬場、農(nóng)機(jī)存放場地等務(wù)農(nóng)配套空間，耕種不方便。這對(duì)于不能進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民影響較大。

（4）新房子沒有自留地，生活成本高：蘇北農(nóng)民在長期生活中形成了“自留地”習(xí)慣，在家門口可以種植蔬菜和水果自給自足。集中居住后農(nóng)民失去“自留地”，蔬菜水果等生活必需品完全依靠自行購買，增加了生活成本。

四、農(nóng)民集中居住模式比較

根據(jù)實(shí)地調(diào)查，以及淮安市農(nóng)民集中居住建設(shè)資金籌措方式和建設(shè)成效，筆者認(rèn)為將形成三種典型的集中居住模式（見表3）。

表3 三種集中居住典型模式的優(yōu)缺點(diǎn)比較

（一）政策扶持資金集中建設(shè)模式

淮安市劉老莊鎮(zhèn)紅色家園由于獨(dú)特的紅色資源優(yōu)勢，使其在國家、省市區(qū)多級(jí)政策性扶持資金的支持下，由政府集中投資、集中規(guī)劃和集中建設(shè)。該模式的特點(diǎn)是：領(lǐng)導(dǎo)重視、資金穩(wěn)定、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、一次性整體搬遷、建設(shè)速度快、農(nóng)民滿意度高。農(nóng)民后期能通過土地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營、宅基地復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤等途徑，獲得相對(duì)穩(wěn)定的收入來源。鄉(xiāng)村逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，由輸血扶貧轉(zhuǎn)向造血扶貧。其不足之處在于需要政府進(jìn)行巨額投資，導(dǎo)致推廣難度較大。

（二）重大項(xiàng)目實(shí)施資金集中建設(shè)模式

該模式具體又分成兩類：一是因國家或地方水利、交通或城鎮(zhèn)空間拓展建設(shè)等重大工程項(xiàng)目實(shí)施需要搬遷安置，利用征地和拆遷補(bǔ)償資金進(jìn)行集中居住建設(shè)。如淮安市丁集鎮(zhèn)宗樓村因宿淮鐵路建設(shè)征地，補(bǔ)償部分由村組農(nóng)戶進(jìn)行拆遷集中建設(shè)安置。該模式具有資金穩(wěn)定、建設(shè)速度快、就近安置等特點(diǎn)。但不具有普適性，需要重大項(xiàng)目建設(shè)機(jī)遇。二是利用土地復(fù)墾整理項(xiàng)目實(shí)施機(jī)遇，一次性集體退出宅基地進(jìn)行規(guī)?；恋貜?fù)墾項(xiàng)目，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤獲取建設(shè)資金進(jìn)行集中建設(shè)。該模式具有資金穩(wěn)定、建設(shè)速度快、建設(shè)規(guī)模大、普適性強(qiáng)等特點(diǎn)，但需要農(nóng)民的高支持度，如劉老莊鎮(zhèn)夾樹村金色家園建設(shè)模式。這兩類建設(shè)模式能解決集中居住建設(shè)資金問題，但后期配套建設(shè)和農(nóng)戶生產(chǎn)生活的便利性往往缺少保障，農(nóng)民后期滿意度有下降趨勢。

（三）自籌資金整體規(guī)劃分期建設(shè)模式

該模式的典型成功案例是漁溝鎮(zhèn)楊廟村。該模式需要政府或村委會(huì)統(tǒng)一規(guī)劃宅基地和戶型，由農(nóng)民根據(jù)自身住房建設(shè)需要和資金情況，分批在指定宅基地上按照統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)的圖紙進(jìn)行建設(shè)。通過禁止在原宅基地進(jìn)行翻建或新建活動(dòng)和首批在新宅基地建設(shè)農(nóng)民的示范帶動(dòng)效應(yīng)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的集中居住和環(huán)境改善。對(duì)于逐步退出的原宅基地通過分期實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)置換成建設(shè)資金，資金一部分用于土地復(fù)墾，另一部分用于完善配套設(shè)施。該模式充分尊重了農(nóng)民意愿，農(nóng)民滿意度較高，具有較好的推廣價(jià)值。

五、 推進(jìn)農(nóng)民合理集中居住的建議

（一）提高農(nóng)民集中居住意愿，優(yōu)化集中居住模式

農(nóng)民缺乏對(duì)政府頒布政策相關(guān)信息的理解，導(dǎo)致農(nóng)民集中居住意愿不強(qiáng)，而農(nóng)民集中居住的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)是長遠(yuǎn)性的，所以提升農(nóng)民集中居住意愿度是政府重要的任務(wù)。加強(qiáng)集中居住的宣傳工作，利用手機(jī)、電視等多媒體進(jìn)行廣泛宣傳，打破農(nóng)民傳統(tǒng)的居住模式思想，引導(dǎo)其接受和主動(dòng)贊成新的集中居住模式。加強(qiáng)部分集中居住示范工程建設(shè)，充分發(fā)揮引導(dǎo)示范作用。充分尊重本地農(nóng)民的居住習(xí)俗，選擇適合當(dāng)?shù)刈匀粭l件、人文底蘊(yùn)和現(xiàn)代風(fēng)貌的建筑形式，提高建筑的宜居性和經(jīng)濟(jì)性。及時(shí)反思和改進(jìn)集中居住工作的不足之處，尤其要解決直接影響集中居住意愿不強(qiáng)的問題，消除問題產(chǎn)生的負(fù)面影響，解除農(nóng)民集中居住的后顧之憂。對(duì)于新型農(nóng)村社區(qū)選址、住宅建筑風(fēng)格、戶型、配套設(shè)施等問題，應(yīng)充分征求和尊重居民意見。對(duì)于征地補(bǔ)償和房屋拆遷補(bǔ)償，要按照國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民得到更多實(shí)惠，從而提高農(nóng)民的獲得感和幸福感。

（二）統(tǒng)一思想、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步建設(shè)、分類實(shí)施

各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到改善農(nóng)民居住條件、推進(jìn)農(nóng)民集中居住既是工作目標(biāo)也是一個(gè)過程。要堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)、循序漸進(jìn)、分類實(shí)施的原則。各級(jí)政府和部門要走一盤棋，科學(xué)謀劃，要顧及客觀條件，切勿操之過急。要以農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定為工作底線，以尊重農(nóng)民意愿和提高農(nóng)民滿意度為推進(jìn)集中居住工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)都要有統(tǒng)籌規(guī)劃，要先易后難，選擇具有推廣價(jià)值的示范點(diǎn)和示范戶進(jìn)行重點(diǎn)打造，真正發(fā)揮示范效應(yīng)。通過以點(diǎn)帶面方式有重點(diǎn)分步驟分類推進(jìn)，在具體建設(shè)模式上優(yōu)先大力推廣自籌資金整體規(guī)劃分期建設(shè)模式。通過組織鎮(zhèn)村干部、農(nóng)民到示范點(diǎn)現(xiàn)場觀摩并入戶了解，提高對(duì)建設(shè)模式的整體理解和具體操作，從而提高建設(shè)模式的推廣力度。

（三）強(qiáng)化兩端工作、注重全過程管理、采取靈活工作方式

各自然村地理區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、歷史文化遺存、民族構(gòu)成、村民認(rèn)知水平等存在諸多差異，村民對(duì)集中居住的意愿和安置方式選擇也存在諸多差別，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力各不相同，這些客觀條件決定了在推進(jìn)集中居住工作時(shí)絕不能“一刀切”。同時(shí)，該項(xiàng)工作涉及群眾的根本利益，是最基層最基礎(chǔ)的工作，因此在工作方式上既要堅(jiān)持原則和基本標(biāo)準(zhǔn)，更要靈活施策，對(duì)前期宣傳走訪調(diào)查、后期跟蹤完善工作務(wù)必高度重視。前期宣傳走訪調(diào)查應(yīng)充分突顯農(nóng)民主人翁地位、摸清農(nóng)民真實(shí)意愿、統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、拉近干部群眾關(guān)系，有利于集中居住工作的順利展開。后期跟蹤完善能夠切實(shí)體現(xiàn)“人民至上”的執(zhí)政理念，體現(xiàn)黨委政府全程負(fù)責(zé)的態(tài)度，以達(dá)到事半功倍之效，切記不能采取只重“中間”忽視“兩端”的工作方式。

（四）加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理，預(yù)防集中居住帶來的社會(huì)重塑風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)民集中居住尤其是若干村組歸并式的集中居住，是對(duì)數(shù)百年來農(nóng)民居住習(xí)俗的急劇變革。在長期的農(nóng)村社會(huì)治理中，村民自治、宗族血緣關(guān)系和鄰里關(guān)系起著不可忽視的作用。農(nóng)民集中居住后，勢必打破原有的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，在新的社會(huì)秩序尚未建立健全的過渡期，必然存在鄰里相互防范、宗族分散等不利于社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在集中居住的社區(qū)或居住點(diǎn)，鎮(zhèn)村（社區(qū)）兩級(jí)要及時(shí)成立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理工作培訓(xùn)，充分發(fā)揮原有村組織班子成員、宗族代表、鄉(xiāng)賢人士等作用，構(gòu)架起網(wǎng)格化管理的體制機(jī)制，避免管理真空，做到有序過渡，并積極引導(dǎo)新的集中居住點(diǎn)逐步形成現(xiàn)代化的管理體系。

（五）跟蹤集中居住后期建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作

集中居住是一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的民生工作，各級(jí)政府必需抱著敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木?，?jiān)持把“好事做好”的理念貫徹到工作中?！昂檬率欠褡龊谩钡呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)是集中居住后群眾的滿意度，而滿意度高低變化直接受集中居住后的跟蹤建設(shè)和管理水平的影響。因此，在集中居住后，鎮(zhèn)村（社區(qū)）兩級(jí)要及時(shí)跟進(jìn)相應(yīng)的生產(chǎn)生活配套設(shè)施建設(shè)，如健身運(yùn)動(dòng)文化娛樂場所、基礎(chǔ)教育和醫(yī)療公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生物業(yè)管理、社會(huì)治安管理等，通過逐步完善配套設(shè)施和日益提高服務(wù)水平，增強(qiáng)農(nóng)民集中居住后的獲得感和幸福感。同時(shí)，必須統(tǒng)籌考慮農(nóng)民集中居住后的生產(chǎn)就業(yè)問題，土地能流轉(zhuǎn)的要及時(shí)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后要想盡辦法為具有一定勞動(dòng)能力的留守農(nóng)民提供足夠的就業(yè)崗位。舊宅基地不能退出和土地不能流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，應(yīng)盡可能為他們提供相對(duì)便利的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，村集體要利用集中居住的契機(jī)，采取眾籌等方式招商引資發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，這既能就業(yè)又能增收，還能助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。