行政引領(lǐng)自治：現(xiàn)代化強(qiáng)國家與地方性強(qiáng)社會的銜接機(jī)制
——以某地征地拆遷秩序演變?yōu)槔?/h1>
2022-03-15 11:52:34鄒蓉
山東行政學(xué)院學(xué)報(bào) 2022年6期
鄒 蓉
(武漢大學(xué) 社會學(xué)院，武漢 430072)
一、基層治理現(xiàn)代化背景下國家與社會關(guān)系的脈絡(luò)梳理
隨著現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的進(jìn)一步加快，為了讓人民更好地享受國家發(fā)展的成果，我國政府針對實(shí)際情況進(jìn)行了多方位的調(diào)整，譬如為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而取消農(nóng)業(yè)稅、為了規(guī)范資源使用而推行項(xiàng)目制等，也正是在這一調(diào)整過程中，國家權(quán)力隨之蔓延到更為基礎(chǔ)的治理單元以及更大范圍的村莊社會中。但是，當(dāng)前我國國家治理能力提升的大背景下，不可忽視的一個(gè)現(xiàn)象是，國家針對基層的各種規(guī)范性制度建設(shè)和資源下鄉(xiāng)活動(dòng)雖然提升了基層治理能力，但也壓縮了基層自治空間(1)桂華：《邁向強(qiáng)國家時(shí)代的農(nóng)村基層治理——鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)狀、問題與未來》，《人文雜志》2021年第4期。。與此過程相對應(yīng)的是，村莊社會本身的狀態(tài)也在同步發(fā)生改變，村民在與外界的交互中顯現(xiàn)出愈發(fā)強(qiáng)烈的個(gè)體化和市場化導(dǎo)向，甚至出現(xiàn)了部分挑戰(zhàn)原有村莊秩序的“不穩(wěn)定因素”，尤其在有意外事件介入時(shí)，原有的村莊社會規(guī)則無法如同以往一樣全面且有效地應(yīng)對。
歸納來說，以上提到的政府治理轉(zhuǎn)型與村莊秩序不穩(wěn)定，二者都對基層政府治理水平提出了更高的要求。其問題在于基層政府如何認(rèn)識原有村莊秩序潛在的失效，以及如何應(yīng)對這種不穩(wěn)定性；尤其是從基層政府這一治理主體出發(fā)來考慮，重點(diǎn)在于如何在現(xiàn)有秩序不穩(wěn)定的前提下順利完成上級政府下達(dá)的治理任務(wù)，并提升自身的治理能力。葉敏就國家與基層社會(城市社區(qū))互動(dòng)過程進(jìn)行實(shí)踐分析，嘗試回應(yīng)在強(qiáng)國家背景下城市社區(qū)如何實(shí)現(xiàn)有效自治的問題，并將國家與社會之間的關(guān)系歸納為“依附式合作”，國家是社會的組織化過程中的主導(dǎo)力量，同時(shí)社會對國家呈現(xiàn)出明顯的資源依附狀態(tài)(2)葉敏：《依附式合作：強(qiáng)國家下的城市社區(qū)自治——以上海NX街道的社區(qū)自治經(jīng)驗(yàn)為例》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第1期。。在強(qiáng)國家背景下，地方社會運(yùn)行與發(fā)展?fàn)顟B(tài)的改變與國家治理的相關(guān)度明顯提高。
需要注意的是，村莊類型的不同也意味著村莊秩序不穩(wěn)定的程度不一，不同地方的基層政府需要采取的策略也應(yīng)當(dāng)不同。不同類型的村莊有著不同的社會基礎(chǔ)，如賀雪峰將中國農(nóng)村分為三種類型，即宗族型村莊、原子化村莊和小親族村莊(3)賀雪峰：《南北中國：村莊社會結(jié)構(gòu)視角的中國區(qū)域差異》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2013年第3期。。針對不同類型的村莊，能否從地方基層政府的治理實(shí)踐中總結(jié)歸納出一定的規(guī)律？本文試圖以某地征地拆遷秩序演變過程為例，探究現(xiàn)代化治理體系下的基層政府如何在宗族型村莊實(shí)現(xiàn)“秩序重建”這一難題。
筆者在廣東省廣州市Z區(qū)N街道進(jìn)行了為期20天的調(diào)研，針對當(dāng)?shù)卮迩f社會以及基層政府進(jìn)行了大量訪談和相關(guān)資料的搜集，認(rèn)為當(dāng)?shù)亟?jīng)驗(yàn)具有一定的代表性。Z區(qū)位于廣州市東部，是全國百強(qiáng)區(qū)之一，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)。N街道是Z區(qū)于2019年新劃定的街道，其成立的主要原因是為了更有針對性地服務(wù)于轄區(qū)內(nèi)某國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)(下文簡稱“經(jīng)開區(qū)”)的發(fā)展。為滿足經(jīng)開區(qū)發(fā)展需要，該區(qū)從2009年開始征地，于2014年開始拆遷，直至筆者調(diào)研結(jié)束仍在進(jìn)行中(截至2021年12月)。期間，基層政府面臨著巨大的征拆壓力，乃至一度拆不下去，形勢非常被動(dòng)。征地拆遷給村民帶來的巨大利益想象使得村民大量違建，甚至達(dá)到“一夜建起兩層樓”的地步。其后，基層政府在經(jīng)歷了新立街道、打擊違建、推動(dòng)自治等過程之后，最終掌握了相當(dāng)程度的主動(dòng)權(quán)，拆遷不再有阻力。之所以能夠形成“由亂到治”的局面，重點(diǎn)在于基層政府積極面對治理問題，針對實(shí)際情況進(jìn)行了一系列的機(jī)制創(chuàng)新，幫助村莊社會塑造了新的秩序。
二、分析框架：“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的結(jié)構(gòu)模式
在分析“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的結(jié)構(gòu)模式之前，有必要對國家與社會兩個(gè)概念作出一定意義上的明晰。本文的國家和社會定義均采用唐士其的界定，即“國家指在一定的領(lǐng)土范圍內(nèi)通過合法壟斷暴力的使用權(quán)而對其居民進(jìn)行強(qiáng)制性管理的各種組織機(jī)構(gòu)及其體現(xiàn)的強(qiáng)制性等級制關(guān)系的總體；社會則相應(yīng)地指在該國家領(lǐng)土范圍內(nèi)的居民及其群體的非國家組織與關(guān)系的總和”(4)④ 唐士其：《“市民社會”、現(xiàn)代國家以及中國的國家與社會的關(guān)系》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)1996年第6期。。
針對什么是“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”，國內(nèi)外學(xué)者都進(jìn)行了相關(guān)探索。有學(xué)者較為籠統(tǒng)地談?wù)摿藝遗c社會在交互時(shí)應(yīng)當(dāng)是何種位置和角色。中國的國家與社會關(guān)系不是對立和沖突的關(guān)系，而是既能保證社會的獨(dú)立與自主，又能讓國家充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)與控制社會經(jīng)濟(jì)生活的作用，即“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”模式。在這一模式下，“社會具有相對的獨(dú)立性，各種非國家的社會組織在法律范圍內(nèi)享有較為廣闊的自主活動(dòng)領(lǐng)域”④，而國家的作用則主要體現(xiàn)在社會自身解決能力范圍之外的領(lǐng)域，一般負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、引導(dǎo)以及創(chuàng)造適宜條件，二者之間是“非零和博弈”的關(guān)系。
在更為具體地討論國家與社會的關(guān)系時(shí)，一方面是針對國家即政府層面的分析，另一方面則是針對社會層面的分析。對于前者，眾多學(xué)者強(qiáng)調(diào)更多的是國家能力。首先需要區(qū)分清楚政府干預(yù)范圍和政府自身能力?！坝斜匾獙一顒?dòng)的范圍和國家權(quán)力的強(qiáng)度區(qū)別開來，前者主要指政府所承擔(dān)的各種職能和追求的目標(biāo)，后者指國家制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力——現(xiàn)在通常指國家能力或制度能力。”(5)[美]弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建:21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，黃勝強(qiáng)、許銘原譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007年，第7頁。因此，在定義強(qiáng)政府時(shí)，重點(diǎn)不在于政府干預(yù)范圍的大小而在于政府本身能力的強(qiáng)弱(6)楊立華：《建設(shè)強(qiáng)政府與強(qiáng)社會組成的強(qiáng)國家——國家治理現(xiàn)代化的必然目標(biāo)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。。米格代爾針對國家能力進(jìn)行了更為具體的分類，“包括滲入社會的能力、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、提取資源，以及以特定方式配置或運(yùn)用資源四大能力”，概而言之，即滲透、規(guī)制、提取和分配。一般來說，滲透和提取是國家更容易獲得的能力，但是規(guī)制和分配這兩方面對國家能力提出了更高的要求(7)④⑤ [美]喬爾·S·米格代爾：《強(qiáng)社會與弱國家:第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》，張長東等譯，南京：江蘇人民出版社，2009年，第5、26、34頁。。落實(shí)到我國基層政府來看，規(guī)制即社會關(guān)系的調(diào)節(jié)能力是評價(jià)基層政府治理能力的重要指標(biāo)。在調(diào)節(jié)社會關(guān)系的過程中，存在的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是同一政策在不同地區(qū)落地之后的結(jié)果有明顯的區(qū)別。這一區(qū)別產(chǎn)生的原因包括基層政府工作人員治理任務(wù)落實(shí)能力的差異，但是更為基礎(chǔ)的影響因素在于不同地區(qū)本身所擁有的基礎(chǔ)特性——相關(guān)任務(wù)的落實(shí)是否會受到阻礙以及受到阻礙的程度有多深，與此特征是密切相關(guān)的。
那么，從何處切入來識別是否會發(fā)生阻礙以及如何識別這種阻礙程度的深淺呢？從米格代爾針對第三世界國家與社會關(guān)系的研究中可以獲取到的靈感是，關(guān)注地方社會的秩序如何制定并且依靠何種關(guān)系來維持，尤其是這一過程當(dāng)中制定和維持這一秩序運(yùn)轉(zhuǎn)的主體。“什么樣的模型能將注意力集中在那些經(jīng)常頑強(qiáng)地阻礙國家實(shí)現(xiàn)其雄心卻又無法被輕易消除的要素，以及那些支持國家宏偉計(jì)劃的要素上呢？這樣的路徑必須始于分析一個(gè)社會中游戲規(guī)則是如何制訂并得以維持的，并將注意力集中在所有行使社會控制的社會組織之上?！雹苓M(jìn)一步分析來看，米格代爾認(rèn)為社會控制的增長來源于三個(gè)指標(biāo)：服從、參與與合法性。服從是指民眾對國家指令的遵從，最初往往來源于武力的運(yùn)用，隨后是對資源和服務(wù)的控制。參與是指部分民眾能夠參與到國家機(jī)構(gòu)之中并完成各種特定任務(wù)，以及民眾能夠選擇國家運(yùn)營或授權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)行動(dòng)。合法性是“構(gòu)成國家力量的最有力的因素”，是指“對國家制訂的游戲規(guī)則、社會控制的接受，乃至認(rèn)可，將其視為正確和真實(shí)”⑤。
綜上，可以得到一個(gè)基礎(chǔ)的分析框架。強(qiáng)國家與強(qiáng)社會之間成功對接的基礎(chǔ)來自于社會秩序的穩(wěn)定，此即意味著國家與社會之間需要實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的相對一致以及發(fā)展過程當(dāng)中的盈虧平衡。而做到這一點(diǎn)，則需要由國家作為主體，對地方性強(qiáng)社會實(shí)現(xiàn)一定的社會控制；此時(shí)可以切入的方向是對地方性強(qiáng)社會當(dāng)中規(guī)則制定主體的把握。
三、現(xiàn)代化強(qiáng)國家與地方性強(qiáng)社會的治理基礎(chǔ)及銜接條件
調(diào)研地征地拆遷有一個(gè)明顯的演變過程，基層政府之所以能夠扭轉(zhuǎn)征地拆遷的被動(dòng)局面，正是由于基層政府能夠在一定程度上重新實(shí)現(xiàn)對村莊秩序的控制。這種控制的實(shí)現(xiàn)不僅僅來源于基層政府治理資源的充沛，還來源于整體治理風(fēng)氣的改變。
(一)強(qiáng)國家：基層政府的治理基礎(chǔ)
1.資源充沛帶來強(qiáng)治理彈性。如果基層政府財(cái)政資源充足，那么面對村莊社會的治理則可以持續(xù)向縱深發(fā)展。資源充沛的地區(qū)，在征地拆遷時(shí)既可以讓利，也可以承擔(dān)項(xiàng)目推進(jìn)的等待成本。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對資源的控制給予了基層政府充足的談判籌碼；二是對資源的控制使得基層政府有更充足的準(zhǔn)備時(shí)間和更從容的決策空間。調(diào)研地不僅資源充沛，而且地理位置優(yōu)越，其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)開區(qū)的發(fā)展不僅能給予基層政府以更多資本從上級政府獲得更多財(cái)政資源，還能以自身所帶的政策優(yōu)勢為基礎(chǔ)解決基層政府項(xiàng)目和公司引進(jìn)的問題。
2.治理規(guī)范化營造治理風(fēng)氣。目前整個(gè)國家層面的治理生態(tài)變化是治理的規(guī)范化導(dǎo)向。從N街道的情況來看，其治理規(guī)范化主要經(jīng)歷了兩個(gè)步驟。一是原有秩序的破局。從行政區(qū)劃改變來看，該街道經(jīng)歷了五鎮(zhèn)合一、合并組成YN街道、再從街道劃出的過程，這種變動(dòng)主要是由于調(diào)研地發(fā)展規(guī)劃的調(diào)整。行政區(qū)劃的變動(dòng)是內(nèi)部整治的第一步，即打破原有的利益聯(lián)盟，重新組建一套更為利益無涉的領(lǐng)導(dǎo)班子，同時(shí)發(fā)揮中層干部的治理經(jīng)驗(yàn)，充分運(yùn)用現(xiàn)有體制下一般工作人員的工作能力，新工作架構(gòu)的建立給予基層政府以充足的組織基礎(chǔ)來推動(dòng)相關(guān)事務(wù)。二是更為具體層面的建設(shè)，包括部門分工專門化、問題處理技術(shù)化、技術(shù)性工作市場化和無理信訪法治化。
總體來說，基層政府通過這一系列的行動(dòng)和調(diào)整之后，將政府內(nèi)部秩序成功梳理了一遍，帶來了更為規(guī)范和專業(yè)的工作方式，規(guī)范化給基層政府帶來的不僅是事務(wù)處理效率的提高，更為重要的是通過樹立公平公正的規(guī)則肅清基層政府內(nèi)部風(fēng)氣；同時(shí)，還提高了老百姓對基層政府的滿意度，這也為治理下轄村莊打下了良好基礎(chǔ)。治理轉(zhuǎn)型不僅是國家基層政權(quán)建設(shè)的主要導(dǎo)向，也可以成為基層政府提高治理能力的重要依托。
(二)強(qiáng)社會：村社同構(gòu)的公共規(guī)則體系
調(diào)研地是典型的宗族性地區(qū)，不管是社會生活層面還是村社集體治理層面，村莊內(nèi)部都有明顯的公共規(guī)則。村莊在社會生活中存在著明顯的內(nèi)生性秩序，且這一秩序的生成主要依靠血緣基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)整合。同時(shí)，村莊在集體治理上存在著典型的規(guī)則自治導(dǎo)向，村莊治理主體生成機(jī)制保持完整。
1.村社同構(gòu)的社會生活層面：秩序內(nèi)生。調(diào)研地村莊社會內(nèi)部秩序形成的基礎(chǔ)單位為合作社(即常規(guī)意義上的小組)，這主要建立在兩個(gè)基礎(chǔ)之上，一個(gè)是以血緣為基礎(chǔ)的底層架構(gòu)，另一個(gè)則是以經(jīng)濟(jì)利益為核心的發(fā)展傾向。有關(guān)前者，主要表現(xiàn)在以姓氏作為區(qū)分手段、重視傳宗接代、符號代表物的遺留。有關(guān)后者，主要體現(xiàn)在合作社通過集體土地獲得經(jīng)濟(jì)收益來吸引和調(diào)動(dòng)社員，由此獲得社員認(rèn)同，進(jìn)而發(fā)展出一定的集體行動(dòng)能力。但是，也正因?yàn)槔嬲蟻碓从诮?jīng)濟(jì)吸引，合作社始終只能是個(gè)體社員私人利益的集合代表，而無法將這種“小私”通過其他的途徑轉(zhuǎn)化成對“公”的認(rèn)同。由是，合作社在這種經(jīng)濟(jì)利益的追逐中變成了一個(gè)經(jīng)濟(jì)共同體。
2.村社同構(gòu)的村社集體層面：規(guī)則自治。調(diào)研地治理格局可以從村莊社會的治理主體(治理結(jié)構(gòu))入手觀察。J村和G村的村干部選擇一直有“潛規(guī)則”，即村干部一般都在任職社干部之后才成為村干部。這是一種在經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向下生產(chǎn)出來的倒逼型村社干部生產(chǎn)機(jī)制。
總結(jié)來看，以血緣和利益獲得為導(dǎo)向的村莊社會在利益獲取這一層面上擁有相當(dāng)緊密的聯(lián)系基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)，快速取得利益最大化這一訴求使得村莊內(nèi)部催生出了利益代表，即村社代表的生產(chǎn)機(jī)制，并得以有效運(yùn)作，這一公共規(guī)則體系的穩(wěn)定性和有效性加劇了整個(gè)村莊的爭利面向，特別是在巨大利益輸入村莊時(shí)，這種爭利導(dǎo)向被進(jìn)一步激發(fā)，打破了整個(gè)村莊社會原有體系運(yùn)轉(zhuǎn)的舊有節(jié)奏，村莊呈現(xiàn)出一種相對混亂、暗流涌動(dòng)的狀態(tài)。
(三)村社集體：強(qiáng)國家與強(qiáng)社會之間的銜接主體
面對強(qiáng)社會的爭利面向，基層政府有其行動(dòng)優(yōu)勢，但是如何成功與村莊社會進(jìn)行對接仍舊是一個(gè)大問題。從調(diào)研地經(jīng)驗(yàn)來看，一個(gè)重要的方式在于抓住國家與社會之間的銜接主體，即村社集體，通過對村社集體的建設(shè)來重塑村莊社會的運(yùn)轉(zhuǎn)秩序，引導(dǎo)村莊社會接受部分新的公共規(guī)則，以促進(jìn)二者在現(xiàn)代化治理有效這一層面上達(dá)成一致，從而實(shí)現(xiàn)更進(jìn)一步的社會控制。一方面，基層政府通過部門下沉等手段帶入和監(jiān)督村莊治理的規(guī)范化，從而培養(yǎng)起村莊內(nèi)部治理主體與基層政府處事的默契；另一方面，通過正常途徑干預(yù)引導(dǎo)選舉，進(jìn)而部分控制村社集體的代言人角色選拔，排除村莊內(nèi)潛藏的不穩(wěn)定因素。
四、行政引領(lǐng)自治：現(xiàn)代化強(qiáng)國家與地方性強(qiáng)社會的銜接機(jī)制
基層政府內(nèi)部風(fēng)氣的整肅與公平公正規(guī)則的輸入是政府征地拆遷順利的重要環(huán)節(jié)，因?yàn)榇迩f社會在這個(gè)過程中逐漸認(rèn)清了基層政府的人民立場。但是，還有一個(gè)不容忽視的環(huán)節(jié)是，村莊社會在這種規(guī)則形塑的過程中，自身也逐漸習(xí)得了這一套規(guī)則并將其內(nèi)化，從而形成了新的秩序。
(一)規(guī)則的組織性輸入：國家權(quán)力的在場
組織性輸入的核心在于基層政府與村級組織之間通過一個(gè)增設(shè)的工作機(jī)制而獲得了一種連通，這種連通帶來了基層政府的工作態(tài)度和工作方法，也帶來了更為官方的文件資料和相關(guān)解讀，此外還帶來了部門資源。這是一種國家權(quán)力的“在場”。具體來說，主要是通過掛村部門在村莊的增設(shè)。各部門下到各個(gè)村莊，每個(gè)部門需要安排兩個(gè)工作能力強(qiáng)的二級聘員脫產(chǎn)到村工作，不再另外負(fù)責(zé)部門事務(wù)；且會根據(jù)村莊情況決定部門來源，一般來說情況比較復(fù)雜且事務(wù)比較多的村莊要安排資源更為充足的部門，并且要在部門中挑選工作更為得力的聘員。
部門下沉不同于個(gè)體工作人員下沉，主要有三個(gè)不同。一是擁有更強(qiáng)的問題處理能力。作為部門下沉，整個(gè)部門掌握的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于個(gè)體。二是能夠更加及時(shí)地推動(dòng)工作，與村莊同進(jìn)退，嵌入村莊。掛村部門需要做的事情主要是幫助、督促、協(xié)助村級組織完成上級交辦的任務(wù)，包括但不限于征地拆遷工作。問責(zé)體系從上至下，先是掛村領(lǐng)導(dǎo)，再是掛村部門負(fù)責(zé)人，隨后是村書記，其次是副站長。這樣的問責(zé)系統(tǒng)將掛村部門的工作落到實(shí)處。三是更多地作為村莊社會里的國家權(quán)力去影響村莊以及個(gè)體。在具體事件的推進(jìn)過程中，掛村部門工作人員與農(nóng)民的雙向互動(dòng)是一種群眾工作，這不同于以往的調(diào)解型群眾工作，掛村部門工作人員的這種進(jìn)入，其建立關(guān)系的基礎(chǔ)不在于個(gè)體的先賦性優(yōu)勢，而在于其公共身份。這種公共身份首先是政府的代表。這一身份使得工作人員有了另外一層功能，即村級組織與村民之間的第三者，這種第三者身份與政府工作人員行動(dòng)相結(jié)合，更多地展示出政府公平公正公開的一面，賦予了工作人員這一身份以別樣的“第三方感”，在二者出現(xiàn)矛盾的時(shí)候，工作人員能夠以更加合理和正當(dāng)?shù)纳矸萁槿肫渲?，并同時(shí)獲得雙方的認(rèn)同。
掛村部門更多地發(fā)揮著引導(dǎo)和規(guī)則輸入的作用——通過將基層政府代表者角色與村莊問題解決者角色的統(tǒng)合，準(zhǔn)確識別村莊需求后進(jìn)行針對性解決；過程當(dāng)中向村社集體以及農(nóng)民展示政府行為邏輯及行為方式，同時(shí)傳遞政府現(xiàn)階段的施政理念和政治形勢，既完成了對村社集體觀念的再造，又使得村社集體逐漸掌握了政府行為的既定規(guī)則，從而促使其治理行為的部分改變。這是一種潛移默化的影響。
(二)規(guī)則的主體性控制：組織意圖與地方維穩(wěn)
面對逐漸走向“土圍子”(8)“土圍子”,借用賀雪峰的定義，此處代指基于維護(hù)村社利益且有強(qiáng)集體行動(dòng)能力而能夠索要高價(jià)的村社集體。具體參見賀雪峰：《農(nóng)村集體戶權(quán)制度改革與烏坎事件的教訓(xùn)》，《行政論壇》2017年第3期。的村莊社會，僅依靠基層政府進(jìn)行相關(guān)規(guī)則的輸入尚有欠缺，還需從內(nèi)部進(jìn)行一定的引導(dǎo)，尤其是針對村莊的重要活躍分子，主要對象包括村社干部、黨員等，主要方式是通過引導(dǎo)和把握村支委的選舉及社干部的選定。
以前村莊社會當(dāng)中社干部的選定未被干預(yù)，主要依靠村莊社會的內(nèi)部規(guī)則生成。進(jìn)入征地拆遷階段之后，基層政府開始干預(yù)社干部的選舉，主要遵循的原則是“排除掉所謂的錯(cuò)誤選項(xiàng)”，即排除掉過于激進(jìn)的、不支持政府行動(dòng)的參選人員；剩余的競爭人選則仍舊遵循合作社自行選舉產(chǎn)生的原則。由此，可以在一定程度上大致保證社長對基層政府的非負(fù)面態(tài)度。如果有社長在競選成功后不配合政府工作，甚至是召集村民與基層政府相抗衡，此時(shí)掛村部門工作人員即會再度深入群眾，通過做群眾工作來爭取一部分中間分子，從而分化現(xiàn)有社長已有的群眾基礎(chǔ)，使得已經(jīng)建立的社會利益共同體從內(nèi)部打開一道口子，以便基層政府各個(gè)擊破，從而將安排好的工作繼續(xù)下去，甚至是重新選舉社長。
(三)規(guī)則的秩序性內(nèi)化：因勢利導(dǎo)
在國家權(quán)力實(shí)現(xiàn)在場和組織意圖的貫徹之下，村社集體一是實(shí)現(xiàn)了村莊不穩(wěn)定因素的排除，二是實(shí)現(xiàn)了對國家意圖和規(guī)則的更多了解。在此基礎(chǔ)上，基層政府結(jié)合村莊原生秩序，根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，公布村莊社會的征地拆遷方案。尤其是征地部分，由于涉及到土地利益與村莊成員資格權(quán)的確定，基層政府選擇將該部分工作轉(zhuǎn)移到村莊社會內(nèi)部即村社集體來決定，具體方式為村規(guī)民約的商議、形成，并交政府備案。原有的政府與村莊之間可能發(fā)生的矛盾被轉(zhuǎn)移到了村莊社會內(nèi)部，并成功得到了解決，此間的關(guān)鍵在于，基層政府未曾破壞原有的村莊分利秩序，該秩序始終按照原有規(guī)則運(yùn)行，由此村莊社會內(nèi)部能夠在政府給定的范圍內(nèi)獲得利益分配的一致。
(四)規(guī)則的建設(shè)型輸入：引導(dǎo)式治理
面對擁有可以自行運(yùn)轉(zhuǎn)秩序的利益共同體村莊，基層政府不是選擇打破村莊社會的既有內(nèi)部規(guī)則，重新輸入一套現(xiàn)代化規(guī)則，而是在原有規(guī)則基礎(chǔ)上進(jìn)行公共規(guī)則的引入，是一種規(guī)則的建設(shè)型輸入，是一種引導(dǎo)式治理。具體來說，基層政府通過在組織建設(shè)層面實(shí)現(xiàn)黨的控制與引領(lǐng)，并使用掛村部門這一治理抓手保證國家權(quán)力的在場，在解決公共事務(wù)的過程中不斷輸入公共規(guī)則，反復(fù)訓(xùn)練村社干部、黨員、村民的規(guī)則理解意識，鍛煉其規(guī)則承接能力，從而逐步將地方化規(guī)則替換為國家認(rèn)可的公共規(guī)則。在政府規(guī)則強(qiáng)執(zhí)行的過程中，輔以規(guī)則內(nèi)容和執(zhí)行過程的軟推進(jìn)，這是一個(gè)長期的動(dòng)態(tài)調(diào)整過程，需要承認(rèn)的是“土圍子”的破除無法一蹴而就，重要的是基層政府在這個(gè)過程中實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化公共規(guī)則對地方社會的滲透。
總結(jié)來說，銜接機(jī)制在于基層政府的有序引導(dǎo)?；鶎诱玫胤缴鐣揪痛嬖诘倪\(yùn)轉(zhuǎn)秩序，在事件治理中輔以現(xiàn)代公共規(guī)則的引入與內(nèi)化，從而進(jìn)行新秩序的重塑。這是一種成功的行政引領(lǐng)自治。村莊社會秩序在這個(gè)過程中被激活，同時(shí)還能與基層政府的現(xiàn)代化治理相融合，而基層政府做到這些所需要用到的治理成本相對來說是不高的——因?yàn)樵谶@個(gè)過程中沒有直接將現(xiàn)代化秩序輸入到村莊社會中，而是充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)，去除其間可能會導(dǎo)致不好后果的因素，同時(shí)動(dòng)用相關(guān)機(jī)制將國家權(quán)力下沉到地方社會，在幫助自治組織成功轉(zhuǎn)型并習(xí)得相關(guān)治理規(guī)則的同時(shí)，順帶在潛移默化中向村莊社會引入相關(guān)規(guī)則。
五、結(jié)論與討論
調(diào)研地的宗族底色和村社利益同構(gòu)強(qiáng)化了村莊社會的強(qiáng)社會面向，特別是進(jìn)入征地拆遷之后，對經(jīng)濟(jì)利益的巨大預(yù)期進(jìn)一步激發(fā)了村莊社會的爭利面向，人心浮動(dòng)，利益交織。為應(yīng)對爭利導(dǎo)向的村莊社會和預(yù)防強(qiáng)勢“土圍子”的產(chǎn)生，基層政府采取一系列的措施以規(guī)制地方社會。一方面，充分利用自身的區(qū)位優(yōu)勢，結(jié)合村莊社會自身特征，為村莊設(shè)置合適的利益區(qū)間，也給予村莊社會充分自治的空間。另一方面，抓住公共規(guī)則輸入的重要媒介即村社集體，主要是通過控制村社集體的重要積極分子人選即村社干部，以及使用掛村部門等手段充分引導(dǎo)村社干部及部分農(nóng)民。由此，在具體實(shí)踐過程中，基層政府樹立起公平公正的社會風(fēng)氣，在征地拆遷過程中也展示出照規(guī)則辦事的強(qiáng)硬態(tài)度。于是，村莊社會只能在基層政府規(guī)定的范圍內(nèi)有序爭利，而無法越過基層政府，組織起來與基層政府相抗衡?？梢钥隙ǖ氖牵诿鎸?qiáng)社會時(shí)，地方社會秩序會影響政府行為邏輯。到底是推倒重來還是徐徐圖之，需要基層政府進(jìn)行充分的摸排與積極的行動(dòng)。但是，在這一過程中，基層政府需要有能夠試錯(cuò)的空間。如果上級政府嚴(yán)格卡死基層政府不能犯錯(cuò)，則基層政府的行動(dòng)就會偏向保守，過程當(dāng)中采取不出錯(cuò)的相關(guān)政策，創(chuàng)新行為將會十分罕見。
當(dāng)基層政府已經(jīng)做出了一番調(diào)整之后，政府行為反過來又能對地方社會秩序有所塑造。政府在規(guī)則介入的基礎(chǔ)上進(jìn)行了一系列的村莊治理形態(tài)塑造，這一塑造不僅為村莊治理帶來了現(xiàn)代化的治理規(guī)則和治理體系，還逐步輸入了現(xiàn)代化的思維模式——至少是與政府打交道時(shí)的思維模式。一方面，現(xiàn)代化政府觸角的下延使得村級組織有了更強(qiáng)程度上的政府立場，在政府項(xiàng)目輸入或利益輸入時(shí)，村級組織不再完全是村莊利益統(tǒng)合體的代表，也不再完全是利用村社力量為自身謀取利益的主體。另一方面，政府治理的現(xiàn)代化讓村民逐漸認(rèn)識到了政府的服務(wù)性面向和人民立場，針對政府治理事務(wù)尤其是涉及到村民自身利益的具體事務(wù)不再有非常強(qiáng)的博弈性?？梢哉f，這里的“土圍子”已經(jīng)逐漸被框進(jìn)現(xiàn)代化治理的框架之內(nèi)，是秩序之下可控的利益博弈?，F(xiàn)代化政府與地方性社會之間的關(guān)系，不是水火不容、你退我進(jìn)的關(guān)系，而是一種互惠互利、雙向共贏的關(guān)系，是一種齊頭并進(jìn)、邁向富強(qiáng)的關(guān)系?？梢岳^續(xù)思考的是，當(dāng)基層政府沒有太多基礎(chǔ)性優(yōu)勢時(shí)，是否還能引導(dǎo)地方性社會的秩序重塑。
猜你喜歡
省委組織部等3部門發(fā)出關(guān)于組建村社萬支小分隊(duì)開展暖心配送服務(wù)的通知浙江共產(chǎn)黨員(2023年2期)2023-03-15 00:42:18 創(chuàng)新“村社宜站” 加強(qiáng)村綜合服務(wù)能力建設(shè)中國民政(2022年3期)2022-08-31 09:31:06 我的小村莊音樂天地(音樂創(chuàng)作版)(2020年9期)2021-01-14 01:04:08 村莊，你好文苑(2020年12期)2020-04-13 00:55:08 秩序與自由現(xiàn)代裝飾(2020年2期)2020-03-03 13:37:10 勇于改革 善于創(chuàng)新 全力打通村社巡察“最后一公里”支部建設(shè)(2019年36期)2019-02-20 13:21:20 孤獨(dú)與秩序現(xiàn)代裝飾(2017年9期)2017-05-25 01:59:43 村莊在哪里紅領(lǐng)巾·萌芽(2016年5期)2016-05-14 16:43:27 農(nóng)村村社自治與股份合作的關(guān)聯(lián)機(jī)制探析湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)(2015年4期)2015-12-01 06:20:29 遏制違約頻發(fā) 重建藥采秩序中國衛(wèi)生(2014年10期)2014-11-12 13:10:28
鄒 蓉
(武漢大學(xué) 社會學(xué)院，武漢 430072)
一、基層治理現(xiàn)代化背景下國家與社會關(guān)系的脈絡(luò)梳理
隨著現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的進(jìn)一步加快，為了讓人民更好地享受國家發(fā)展的成果，我國政府針對實(shí)際情況進(jìn)行了多方位的調(diào)整，譬如為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而取消農(nóng)業(yè)稅、為了規(guī)范資源使用而推行項(xiàng)目制等，也正是在這一調(diào)整過程中，國家權(quán)力隨之蔓延到更為基礎(chǔ)的治理單元以及更大范圍的村莊社會中。但是，當(dāng)前我國國家治理能力提升的大背景下，不可忽視的一個(gè)現(xiàn)象是，國家針對基層的各種規(guī)范性制度建設(shè)和資源下鄉(xiāng)活動(dòng)雖然提升了基層治理能力，但也壓縮了基層自治空間(1)桂華：《邁向強(qiáng)國家時(shí)代的農(nóng)村基層治理——鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)狀、問題與未來》，《人文雜志》2021年第4期。。與此過程相對應(yīng)的是，村莊社會本身的狀態(tài)也在同步發(fā)生改變，村民在與外界的交互中顯現(xiàn)出愈發(fā)強(qiáng)烈的個(gè)體化和市場化導(dǎo)向，甚至出現(xiàn)了部分挑戰(zhàn)原有村莊秩序的“不穩(wěn)定因素”，尤其在有意外事件介入時(shí)，原有的村莊社會規(guī)則無法如同以往一樣全面且有效地應(yīng)對。
歸納來說，以上提到的政府治理轉(zhuǎn)型與村莊秩序不穩(wěn)定，二者都對基層政府治理水平提出了更高的要求。其問題在于基層政府如何認(rèn)識原有村莊秩序潛在的失效，以及如何應(yīng)對這種不穩(wěn)定性；尤其是從基層政府這一治理主體出發(fā)來考慮，重點(diǎn)在于如何在現(xiàn)有秩序不穩(wěn)定的前提下順利完成上級政府下達(dá)的治理任務(wù)，并提升自身的治理能力。葉敏就國家與基層社會(城市社區(qū))互動(dòng)過程進(jìn)行實(shí)踐分析，嘗試回應(yīng)在強(qiáng)國家背景下城市社區(qū)如何實(shí)現(xiàn)有效自治的問題，并將國家與社會之間的關(guān)系歸納為“依附式合作”，國家是社會的組織化過程中的主導(dǎo)力量，同時(shí)社會對國家呈現(xiàn)出明顯的資源依附狀態(tài)(2)葉敏：《依附式合作：強(qiáng)國家下的城市社區(qū)自治——以上海NX街道的社區(qū)自治經(jīng)驗(yàn)為例》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第1期。。在強(qiáng)國家背景下，地方社會運(yùn)行與發(fā)展?fàn)顟B(tài)的改變與國家治理的相關(guān)度明顯提高。
需要注意的是，村莊類型的不同也意味著村莊秩序不穩(wěn)定的程度不一，不同地方的基層政府需要采取的策略也應(yīng)當(dāng)不同。不同類型的村莊有著不同的社會基礎(chǔ)，如賀雪峰將中國農(nóng)村分為三種類型，即宗族型村莊、原子化村莊和小親族村莊(3)賀雪峰：《南北中國：村莊社會結(jié)構(gòu)視角的中國區(qū)域差異》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2013年第3期。。針對不同類型的村莊，能否從地方基層政府的治理實(shí)踐中總結(jié)歸納出一定的規(guī)律？本文試圖以某地征地拆遷秩序演變過程為例，探究現(xiàn)代化治理體系下的基層政府如何在宗族型村莊實(shí)現(xiàn)“秩序重建”這一難題。
筆者在廣東省廣州市Z區(qū)N街道進(jìn)行了為期20天的調(diào)研，針對當(dāng)?shù)卮迩f社會以及基層政府進(jìn)行了大量訪談和相關(guān)資料的搜集，認(rèn)為當(dāng)?shù)亟?jīng)驗(yàn)具有一定的代表性。Z區(qū)位于廣州市東部，是全國百強(qiáng)區(qū)之一，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)。N街道是Z區(qū)于2019年新劃定的街道，其成立的主要原因是為了更有針對性地服務(wù)于轄區(qū)內(nèi)某國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)(下文簡稱“經(jīng)開區(qū)”)的發(fā)展。為滿足經(jīng)開區(qū)發(fā)展需要，該區(qū)從2009年開始征地，于2014年開始拆遷，直至筆者調(diào)研結(jié)束仍在進(jìn)行中(截至2021年12月)。期間，基層政府面臨著巨大的征拆壓力，乃至一度拆不下去，形勢非常被動(dòng)。征地拆遷給村民帶來的巨大利益想象使得村民大量違建，甚至達(dá)到“一夜建起兩層樓”的地步。其后，基層政府在經(jīng)歷了新立街道、打擊違建、推動(dòng)自治等過程之后，最終掌握了相當(dāng)程度的主動(dòng)權(quán)，拆遷不再有阻力。之所以能夠形成“由亂到治”的局面，重點(diǎn)在于基層政府積極面對治理問題，針對實(shí)際情況進(jìn)行了一系列的機(jī)制創(chuàng)新，幫助村莊社會塑造了新的秩序。
二、分析框架：“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的結(jié)構(gòu)模式
在分析“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”的結(jié)構(gòu)模式之前，有必要對國家與社會兩個(gè)概念作出一定意義上的明晰。本文的國家和社會定義均采用唐士其的界定，即“國家指在一定的領(lǐng)土范圍內(nèi)通過合法壟斷暴力的使用權(quán)而對其居民進(jìn)行強(qiáng)制性管理的各種組織機(jī)構(gòu)及其體現(xiàn)的強(qiáng)制性等級制關(guān)系的總體；社會則相應(yīng)地指在該國家領(lǐng)土范圍內(nèi)的居民及其群體的非國家組織與關(guān)系的總和”(4)④ 唐士其：《“市民社會”、現(xiàn)代國家以及中國的國家與社會的關(guān)系》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)1996年第6期。。
針對什么是“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”，國內(nèi)外學(xué)者都進(jìn)行了相關(guān)探索。有學(xué)者較為籠統(tǒng)地談?wù)摿藝遗c社會在交互時(shí)應(yīng)當(dāng)是何種位置和角色。中國的國家與社會關(guān)系不是對立和沖突的關(guān)系，而是既能保證社會的獨(dú)立與自主，又能讓國家充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)與控制社會經(jīng)濟(jì)生活的作用，即“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”模式。在這一模式下，“社會具有相對的獨(dú)立性，各種非國家的社會組織在法律范圍內(nèi)享有較為廣闊的自主活動(dòng)領(lǐng)域”④，而國家的作用則主要體現(xiàn)在社會自身解決能力范圍之外的領(lǐng)域，一般負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、引導(dǎo)以及創(chuàng)造適宜條件，二者之間是“非零和博弈”的關(guān)系。
在更為具體地討論國家與社會的關(guān)系時(shí)，一方面是針對國家即政府層面的分析，另一方面則是針對社會層面的分析。對于前者，眾多學(xué)者強(qiáng)調(diào)更多的是國家能力。首先需要區(qū)分清楚政府干預(yù)范圍和政府自身能力?！坝斜匾獙一顒?dòng)的范圍和國家權(quán)力的強(qiáng)度區(qū)別開來，前者主要指政府所承擔(dān)的各種職能和追求的目標(biāo)，后者指國家制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力特別是干凈的、透明的執(zhí)法能力——現(xiàn)在通常指國家能力或制度能力。”(5)[美]弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建:21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，黃勝強(qiáng)、許銘原譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007年，第7頁。因此，在定義強(qiáng)政府時(shí)，重點(diǎn)不在于政府干預(yù)范圍的大小而在于政府本身能力的強(qiáng)弱(6)楊立華：《建設(shè)強(qiáng)政府與強(qiáng)社會組成的強(qiáng)國家——國家治理現(xiàn)代化的必然目標(biāo)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。。米格代爾針對國家能力進(jìn)行了更為具體的分類，“包括滲入社會的能力、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、提取資源，以及以特定方式配置或運(yùn)用資源四大能力”，概而言之，即滲透、規(guī)制、提取和分配。一般來說，滲透和提取是國家更容易獲得的能力，但是規(guī)制和分配這兩方面對國家能力提出了更高的要求(7)④⑤ [美]喬爾·S·米格代爾：《強(qiáng)社會與弱國家:第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》，張長東等譯，南京：江蘇人民出版社，2009年，第5、26、34頁。。落實(shí)到我國基層政府來看，規(guī)制即社會關(guān)系的調(diào)節(jié)能力是評價(jià)基層政府治理能力的重要指標(biāo)。在調(diào)節(jié)社會關(guān)系的過程中，存在的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是同一政策在不同地區(qū)落地之后的結(jié)果有明顯的區(qū)別。這一區(qū)別產(chǎn)生的原因包括基層政府工作人員治理任務(wù)落實(shí)能力的差異，但是更為基礎(chǔ)的影響因素在于不同地區(qū)本身所擁有的基礎(chǔ)特性——相關(guān)任務(wù)的落實(shí)是否會受到阻礙以及受到阻礙的程度有多深，與此特征是密切相關(guān)的。
那么，從何處切入來識別是否會發(fā)生阻礙以及如何識別這種阻礙程度的深淺呢？從米格代爾針對第三世界國家與社會關(guān)系的研究中可以獲取到的靈感是，關(guān)注地方社會的秩序如何制定并且依靠何種關(guān)系來維持，尤其是這一過程當(dāng)中制定和維持這一秩序運(yùn)轉(zhuǎn)的主體。“什么樣的模型能將注意力集中在那些經(jīng)常頑強(qiáng)地阻礙國家實(shí)現(xiàn)其雄心卻又無法被輕易消除的要素，以及那些支持國家宏偉計(jì)劃的要素上呢？這樣的路徑必須始于分析一個(gè)社會中游戲規(guī)則是如何制訂并得以維持的，并將注意力集中在所有行使社會控制的社會組織之上?！雹苓M(jìn)一步分析來看，米格代爾認(rèn)為社會控制的增長來源于三個(gè)指標(biāo)：服從、參與與合法性。服從是指民眾對國家指令的遵從，最初往往來源于武力的運(yùn)用，隨后是對資源和服務(wù)的控制。參與是指部分民眾能夠參與到國家機(jī)構(gòu)之中并完成各種特定任務(wù)，以及民眾能夠選擇國家運(yùn)營或授權(quán)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)行動(dòng)。合法性是“構(gòu)成國家力量的最有力的因素”，是指“對國家制訂的游戲規(guī)則、社會控制的接受，乃至認(rèn)可，將其視為正確和真實(shí)”⑤。
綜上，可以得到一個(gè)基礎(chǔ)的分析框架。強(qiáng)國家與強(qiáng)社會之間成功對接的基礎(chǔ)來自于社會秩序的穩(wěn)定，此即意味著國家與社會之間需要實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的相對一致以及發(fā)展過程當(dāng)中的盈虧平衡。而做到這一點(diǎn)，則需要由國家作為主體，對地方性強(qiáng)社會實(shí)現(xiàn)一定的社會控制；此時(shí)可以切入的方向是對地方性強(qiáng)社會當(dāng)中規(guī)則制定主體的把握。
三、現(xiàn)代化強(qiáng)國家與地方性強(qiáng)社會的治理基礎(chǔ)及銜接條件
調(diào)研地征地拆遷有一個(gè)明顯的演變過程，基層政府之所以能夠扭轉(zhuǎn)征地拆遷的被動(dòng)局面，正是由于基層政府能夠在一定程度上重新實(shí)現(xiàn)對村莊秩序的控制。這種控制的實(shí)現(xiàn)不僅僅來源于基層政府治理資源的充沛，還來源于整體治理風(fēng)氣的改變。
(一)強(qiáng)國家：基層政府的治理基礎(chǔ)
1.資源充沛帶來強(qiáng)治理彈性。如果基層政府財(cái)政資源充足，那么面對村莊社會的治理則可以持續(xù)向縱深發(fā)展。資源充沛的地區(qū)，在征地拆遷時(shí)既可以讓利，也可以承擔(dān)項(xiàng)目推進(jìn)的等待成本。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對資源的控制給予了基層政府充足的談判籌碼；二是對資源的控制使得基層政府有更充足的準(zhǔn)備時(shí)間和更從容的決策空間。調(diào)研地不僅資源充沛，而且地理位置優(yōu)越，其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)開區(qū)的發(fā)展不僅能給予基層政府以更多資本從上級政府獲得更多財(cái)政資源，還能以自身所帶的政策優(yōu)勢為基礎(chǔ)解決基層政府項(xiàng)目和公司引進(jìn)的問題。
2.治理規(guī)范化營造治理風(fēng)氣。目前整個(gè)國家層面的治理生態(tài)變化是治理的規(guī)范化導(dǎo)向。從N街道的情況來看，其治理規(guī)范化主要經(jīng)歷了兩個(gè)步驟。一是原有秩序的破局。從行政區(qū)劃改變來看，該街道經(jīng)歷了五鎮(zhèn)合一、合并組成YN街道、再從街道劃出的過程，這種變動(dòng)主要是由于調(diào)研地發(fā)展規(guī)劃的調(diào)整。行政區(qū)劃的變動(dòng)是內(nèi)部整治的第一步，即打破原有的利益聯(lián)盟，重新組建一套更為利益無涉的領(lǐng)導(dǎo)班子，同時(shí)發(fā)揮中層干部的治理經(jīng)驗(yàn)，充分運(yùn)用現(xiàn)有體制下一般工作人員的工作能力，新工作架構(gòu)的建立給予基層政府以充足的組織基礎(chǔ)來推動(dòng)相關(guān)事務(wù)。二是更為具體層面的建設(shè)，包括部門分工專門化、問題處理技術(shù)化、技術(shù)性工作市場化和無理信訪法治化。
總體來說，基層政府通過這一系列的行動(dòng)和調(diào)整之后，將政府內(nèi)部秩序成功梳理了一遍，帶來了更為規(guī)范和專業(yè)的工作方式，規(guī)范化給基層政府帶來的不僅是事務(wù)處理效率的提高，更為重要的是通過樹立公平公正的規(guī)則肅清基層政府內(nèi)部風(fēng)氣；同時(shí)，還提高了老百姓對基層政府的滿意度，這也為治理下轄村莊打下了良好基礎(chǔ)。治理轉(zhuǎn)型不僅是國家基層政權(quán)建設(shè)的主要導(dǎo)向，也可以成為基層政府提高治理能力的重要依托。
(二)強(qiáng)社會：村社同構(gòu)的公共規(guī)則體系
調(diào)研地是典型的宗族性地區(qū)，不管是社會生活層面還是村社集體治理層面，村莊內(nèi)部都有明顯的公共規(guī)則。村莊在社會生活中存在著明顯的內(nèi)生性秩序，且這一秩序的生成主要依靠血緣基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)整合。同時(shí)，村莊在集體治理上存在著典型的規(guī)則自治導(dǎo)向，村莊治理主體生成機(jī)制保持完整。
1.村社同構(gòu)的社會生活層面：秩序內(nèi)生。調(diào)研地村莊社會內(nèi)部秩序形成的基礎(chǔ)單位為合作社(即常規(guī)意義上的小組)，這主要建立在兩個(gè)基礎(chǔ)之上，一個(gè)是以血緣為基礎(chǔ)的底層架構(gòu)，另一個(gè)則是以經(jīng)濟(jì)利益為核心的發(fā)展傾向。有關(guān)前者，主要表現(xiàn)在以姓氏作為區(qū)分手段、重視傳宗接代、符號代表物的遺留。有關(guān)后者，主要體現(xiàn)在合作社通過集體土地獲得經(jīng)濟(jì)收益來吸引和調(diào)動(dòng)社員，由此獲得社員認(rèn)同，進(jìn)而發(fā)展出一定的集體行動(dòng)能力。但是，也正因?yàn)槔嬲蟻碓从诮?jīng)濟(jì)吸引，合作社始終只能是個(gè)體社員私人利益的集合代表，而無法將這種“小私”通過其他的途徑轉(zhuǎn)化成對“公”的認(rèn)同。由是，合作社在這種經(jīng)濟(jì)利益的追逐中變成了一個(gè)經(jīng)濟(jì)共同體。
2.村社同構(gòu)的村社集體層面：規(guī)則自治。調(diào)研地治理格局可以從村莊社會的治理主體(治理結(jié)構(gòu))入手觀察。J村和G村的村干部選擇一直有“潛規(guī)則”，即村干部一般都在任職社干部之后才成為村干部。這是一種在經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向下生產(chǎn)出來的倒逼型村社干部生產(chǎn)機(jī)制。
總結(jié)來看，以血緣和利益獲得為導(dǎo)向的村莊社會在利益獲取這一層面上擁有相當(dāng)緊密的聯(lián)系基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)，快速取得利益最大化這一訴求使得村莊內(nèi)部催生出了利益代表，即村社代表的生產(chǎn)機(jī)制，并得以有效運(yùn)作，這一公共規(guī)則體系的穩(wěn)定性和有效性加劇了整個(gè)村莊的爭利面向，特別是在巨大利益輸入村莊時(shí)，這種爭利導(dǎo)向被進(jìn)一步激發(fā)，打破了整個(gè)村莊社會原有體系運(yùn)轉(zhuǎn)的舊有節(jié)奏，村莊呈現(xiàn)出一種相對混亂、暗流涌動(dòng)的狀態(tài)。
(三)村社集體：強(qiáng)國家與強(qiáng)社會之間的銜接主體
面對強(qiáng)社會的爭利面向，基層政府有其行動(dòng)優(yōu)勢，但是如何成功與村莊社會進(jìn)行對接仍舊是一個(gè)大問題。從調(diào)研地經(jīng)驗(yàn)來看，一個(gè)重要的方式在于抓住國家與社會之間的銜接主體，即村社集體，通過對村社集體的建設(shè)來重塑村莊社會的運(yùn)轉(zhuǎn)秩序，引導(dǎo)村莊社會接受部分新的公共規(guī)則，以促進(jìn)二者在現(xiàn)代化治理有效這一層面上達(dá)成一致，從而實(shí)現(xiàn)更進(jìn)一步的社會控制。一方面，基層政府通過部門下沉等手段帶入和監(jiān)督村莊治理的規(guī)范化，從而培養(yǎng)起村莊內(nèi)部治理主體與基層政府處事的默契；另一方面，通過正常途徑干預(yù)引導(dǎo)選舉，進(jìn)而部分控制村社集體的代言人角色選拔，排除村莊內(nèi)潛藏的不穩(wěn)定因素。
四、行政引領(lǐng)自治：現(xiàn)代化強(qiáng)國家與地方性強(qiáng)社會的銜接機(jī)制
基層政府內(nèi)部風(fēng)氣的整肅與公平公正規(guī)則的輸入是政府征地拆遷順利的重要環(huán)節(jié)，因?yàn)榇迩f社會在這個(gè)過程中逐漸認(rèn)清了基層政府的人民立場。但是，還有一個(gè)不容忽視的環(huán)節(jié)是，村莊社會在這種規(guī)則形塑的過程中，自身也逐漸習(xí)得了這一套規(guī)則并將其內(nèi)化，從而形成了新的秩序。
(一)規(guī)則的組織性輸入：國家權(quán)力的在場
組織性輸入的核心在于基層政府與村級組織之間通過一個(gè)增設(shè)的工作機(jī)制而獲得了一種連通，這種連通帶來了基層政府的工作態(tài)度和工作方法，也帶來了更為官方的文件資料和相關(guān)解讀，此外還帶來了部門資源。這是一種國家權(quán)力的“在場”。具體來說，主要是通過掛村部門在村莊的增設(shè)。各部門下到各個(gè)村莊，每個(gè)部門需要安排兩個(gè)工作能力強(qiáng)的二級聘員脫產(chǎn)到村工作，不再另外負(fù)責(zé)部門事務(wù)；且會根據(jù)村莊情況決定部門來源，一般來說情況比較復(fù)雜且事務(wù)比較多的村莊要安排資源更為充足的部門，并且要在部門中挑選工作更為得力的聘員。
部門下沉不同于個(gè)體工作人員下沉，主要有三個(gè)不同。一是擁有更強(qiáng)的問題處理能力。作為部門下沉，整個(gè)部門掌握的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于個(gè)體。二是能夠更加及時(shí)地推動(dòng)工作，與村莊同進(jìn)退，嵌入村莊。掛村部門需要做的事情主要是幫助、督促、協(xié)助村級組織完成上級交辦的任務(wù)，包括但不限于征地拆遷工作。問責(zé)體系從上至下，先是掛村領(lǐng)導(dǎo)，再是掛村部門負(fù)責(zé)人，隨后是村書記，其次是副站長。這樣的問責(zé)系統(tǒng)將掛村部門的工作落到實(shí)處。三是更多地作為村莊社會里的國家權(quán)力去影響村莊以及個(gè)體。在具體事件的推進(jìn)過程中，掛村部門工作人員與農(nóng)民的雙向互動(dòng)是一種群眾工作，這不同于以往的調(diào)解型群眾工作，掛村部門工作人員的這種進(jìn)入，其建立關(guān)系的基礎(chǔ)不在于個(gè)體的先賦性優(yōu)勢，而在于其公共身份。這種公共身份首先是政府的代表。這一身份使得工作人員有了另外一層功能，即村級組織與村民之間的第三者，這種第三者身份與政府工作人員行動(dòng)相結(jié)合，更多地展示出政府公平公正公開的一面，賦予了工作人員這一身份以別樣的“第三方感”，在二者出現(xiàn)矛盾的時(shí)候，工作人員能夠以更加合理和正當(dāng)?shù)纳矸萁槿肫渲?，并同時(shí)獲得雙方的認(rèn)同。
掛村部門更多地發(fā)揮著引導(dǎo)和規(guī)則輸入的作用——通過將基層政府代表者角色與村莊問題解決者角色的統(tǒng)合，準(zhǔn)確識別村莊需求后進(jìn)行針對性解決；過程當(dāng)中向村社集體以及農(nóng)民展示政府行為邏輯及行為方式，同時(shí)傳遞政府現(xiàn)階段的施政理念和政治形勢，既完成了對村社集體觀念的再造，又使得村社集體逐漸掌握了政府行為的既定規(guī)則，從而促使其治理行為的部分改變。這是一種潛移默化的影響。
(二)規(guī)則的主體性控制：組織意圖與地方維穩(wěn)
面對逐漸走向“土圍子”(8)“土圍子”,借用賀雪峰的定義，此處代指基于維護(hù)村社利益且有強(qiáng)集體行動(dòng)能力而能夠索要高價(jià)的村社集體。具體參見賀雪峰：《農(nóng)村集體戶權(quán)制度改革與烏坎事件的教訓(xùn)》，《行政論壇》2017年第3期。的村莊社會，僅依靠基層政府進(jìn)行相關(guān)規(guī)則的輸入尚有欠缺，還需從內(nèi)部進(jìn)行一定的引導(dǎo)，尤其是針對村莊的重要活躍分子，主要對象包括村社干部、黨員等，主要方式是通過引導(dǎo)和把握村支委的選舉及社干部的選定。
以前村莊社會當(dāng)中社干部的選定未被干預(yù)，主要依靠村莊社會的內(nèi)部規(guī)則生成。進(jìn)入征地拆遷階段之后，基層政府開始干預(yù)社干部的選舉，主要遵循的原則是“排除掉所謂的錯(cuò)誤選項(xiàng)”，即排除掉過于激進(jìn)的、不支持政府行動(dòng)的參選人員；剩余的競爭人選則仍舊遵循合作社自行選舉產(chǎn)生的原則。由此，可以在一定程度上大致保證社長對基層政府的非負(fù)面態(tài)度。如果有社長在競選成功后不配合政府工作，甚至是召集村民與基層政府相抗衡，此時(shí)掛村部門工作人員即會再度深入群眾，通過做群眾工作來爭取一部分中間分子，從而分化現(xiàn)有社長已有的群眾基礎(chǔ)，使得已經(jīng)建立的社會利益共同體從內(nèi)部打開一道口子，以便基層政府各個(gè)擊破，從而將安排好的工作繼續(xù)下去，甚至是重新選舉社長。
(三)規(guī)則的秩序性內(nèi)化：因勢利導(dǎo)
在國家權(quán)力實(shí)現(xiàn)在場和組織意圖的貫徹之下，村社集體一是實(shí)現(xiàn)了村莊不穩(wěn)定因素的排除，二是實(shí)現(xiàn)了對國家意圖和規(guī)則的更多了解。在此基礎(chǔ)上，基層政府結(jié)合村莊原生秩序，根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，公布村莊社會的征地拆遷方案。尤其是征地部分，由于涉及到土地利益與村莊成員資格權(quán)的確定，基層政府選擇將該部分工作轉(zhuǎn)移到村莊社會內(nèi)部即村社集體來決定，具體方式為村規(guī)民約的商議、形成，并交政府備案。原有的政府與村莊之間可能發(fā)生的矛盾被轉(zhuǎn)移到了村莊社會內(nèi)部，并成功得到了解決，此間的關(guān)鍵在于，基層政府未曾破壞原有的村莊分利秩序，該秩序始終按照原有規(guī)則運(yùn)行，由此村莊社會內(nèi)部能夠在政府給定的范圍內(nèi)獲得利益分配的一致。
(四)規(guī)則的建設(shè)型輸入：引導(dǎo)式治理
面對擁有可以自行運(yùn)轉(zhuǎn)秩序的利益共同體村莊，基層政府不是選擇打破村莊社會的既有內(nèi)部規(guī)則，重新輸入一套現(xiàn)代化規(guī)則，而是在原有規(guī)則基礎(chǔ)上進(jìn)行公共規(guī)則的引入，是一種規(guī)則的建設(shè)型輸入，是一種引導(dǎo)式治理。具體來說，基層政府通過在組織建設(shè)層面實(shí)現(xiàn)黨的控制與引領(lǐng)，并使用掛村部門這一治理抓手保證國家權(quán)力的在場，在解決公共事務(wù)的過程中不斷輸入公共規(guī)則，反復(fù)訓(xùn)練村社干部、黨員、村民的規(guī)則理解意識，鍛煉其規(guī)則承接能力，從而逐步將地方化規(guī)則替換為國家認(rèn)可的公共規(guī)則。在政府規(guī)則強(qiáng)執(zhí)行的過程中，輔以規(guī)則內(nèi)容和執(zhí)行過程的軟推進(jìn)，這是一個(gè)長期的動(dòng)態(tài)調(diào)整過程，需要承認(rèn)的是“土圍子”的破除無法一蹴而就，重要的是基層政府在這個(gè)過程中實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化公共規(guī)則對地方社會的滲透。
總結(jié)來說，銜接機(jī)制在于基層政府的有序引導(dǎo)?；鶎诱玫胤缴鐣揪痛嬖诘倪\(yùn)轉(zhuǎn)秩序，在事件治理中輔以現(xiàn)代公共規(guī)則的引入與內(nèi)化，從而進(jìn)行新秩序的重塑。這是一種成功的行政引領(lǐng)自治。村莊社會秩序在這個(gè)過程中被激活，同時(shí)還能與基層政府的現(xiàn)代化治理相融合，而基層政府做到這些所需要用到的治理成本相對來說是不高的——因?yàn)樵谶@個(gè)過程中沒有直接將現(xiàn)代化秩序輸入到村莊社會中，而是充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)，去除其間可能會導(dǎo)致不好后果的因素，同時(shí)動(dòng)用相關(guān)機(jī)制將國家權(quán)力下沉到地方社會，在幫助自治組織成功轉(zhuǎn)型并習(xí)得相關(guān)治理規(guī)則的同時(shí)，順帶在潛移默化中向村莊社會引入相關(guān)規(guī)則。
五、結(jié)論與討論
調(diào)研地的宗族底色和村社利益同構(gòu)強(qiáng)化了村莊社會的強(qiáng)社會面向，特別是進(jìn)入征地拆遷之后，對經(jīng)濟(jì)利益的巨大預(yù)期進(jìn)一步激發(fā)了村莊社會的爭利面向，人心浮動(dòng)，利益交織。為應(yīng)對爭利導(dǎo)向的村莊社會和預(yù)防強(qiáng)勢“土圍子”的產(chǎn)生，基層政府采取一系列的措施以規(guī)制地方社會。一方面，充分利用自身的區(qū)位優(yōu)勢，結(jié)合村莊社會自身特征，為村莊設(shè)置合適的利益區(qū)間，也給予村莊社會充分自治的空間。另一方面，抓住公共規(guī)則輸入的重要媒介即村社集體，主要是通過控制村社集體的重要積極分子人選即村社干部，以及使用掛村部門等手段充分引導(dǎo)村社干部及部分農(nóng)民。由此，在具體實(shí)踐過程中，基層政府樹立起公平公正的社會風(fēng)氣，在征地拆遷過程中也展示出照規(guī)則辦事的強(qiáng)硬態(tài)度。于是，村莊社會只能在基層政府規(guī)定的范圍內(nèi)有序爭利，而無法越過基層政府，組織起來與基層政府相抗衡?？梢钥隙ǖ氖牵诿鎸?qiáng)社會時(shí)，地方社會秩序會影響政府行為邏輯。到底是推倒重來還是徐徐圖之，需要基層政府進(jìn)行充分的摸排與積極的行動(dòng)。但是，在這一過程中，基層政府需要有能夠試錯(cuò)的空間。如果上級政府嚴(yán)格卡死基層政府不能犯錯(cuò)，則基層政府的行動(dòng)就會偏向保守，過程當(dāng)中采取不出錯(cuò)的相關(guān)政策，創(chuàng)新行為將會十分罕見。
當(dāng)基層政府已經(jīng)做出了一番調(diào)整之后，政府行為反過來又能對地方社會秩序有所塑造。政府在規(guī)則介入的基礎(chǔ)上進(jìn)行了一系列的村莊治理形態(tài)塑造，這一塑造不僅為村莊治理帶來了現(xiàn)代化的治理規(guī)則和治理體系，還逐步輸入了現(xiàn)代化的思維模式——至少是與政府打交道時(shí)的思維模式。一方面，現(xiàn)代化政府觸角的下延使得村級組織有了更強(qiáng)程度上的政府立場，在政府項(xiàng)目輸入或利益輸入時(shí)，村級組織不再完全是村莊利益統(tǒng)合體的代表，也不再完全是利用村社力量為自身謀取利益的主體。另一方面，政府治理的現(xiàn)代化讓村民逐漸認(rèn)識到了政府的服務(wù)性面向和人民立場，針對政府治理事務(wù)尤其是涉及到村民自身利益的具體事務(wù)不再有非常強(qiáng)的博弈性?？梢哉f，這里的“土圍子”已經(jīng)逐漸被框進(jìn)現(xiàn)代化治理的框架之內(nèi)，是秩序之下可控的利益博弈?，F(xiàn)代化政府與地方性社會之間的關(guān)系，不是水火不容、你退我進(jìn)的關(guān)系，而是一種互惠互利、雙向共贏的關(guān)系，是一種齊頭并進(jìn)、邁向富強(qiáng)的關(guān)系?？梢岳^續(xù)思考的是，當(dāng)基層政府沒有太多基礎(chǔ)性優(yōu)勢時(shí)，是否還能引導(dǎo)地方性社會的秩序重塑。
猜你喜歡
浙江共產(chǎn)黨員(2023年2期)2023-03-15 00:42:18
中國民政(2022年3期)2022-08-31 09:31:06
音樂天地(音樂創(chuàng)作版)(2020年9期)2021-01-14 01:04:08
文苑(2020年12期)2020-04-13 00:55:08
現(xiàn)代裝飾(2020年2期)2020-03-03 13:37:10
支部建設(shè)(2019年36期)2019-02-20 13:21:20
現(xiàn)代裝飾(2017年9期)2017-05-25 01:59:43
紅領(lǐng)巾·萌芽(2016年5期)2016-05-14 16:43:27
湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)(2015年4期)2015-12-01 06:20:29
中國衛(wèi)生(2014年10期)2014-11-12 13:10:28
