葉 玲

廣西壯族自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)測試研究中心 廣西南寧

一、引言

我國會計體系包括企業(yè)會計和政府會計，企業(yè)會計一直以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，與國際會計核算模式趨同，而政府會計以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，原政府會計核算制度已經(jīng)無法滿足當(dāng)今我國社會發(fā)展的需要。為了滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、提高政府會計核算質(zhì)量，財政部門于2017年頒布了新政府會計制度，并于2019年初開始全面實施。這次政府會計制度改革在政府會計核算中引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，極大地改變了政府會計制度原有的核算模式和方法，改革的范圍也極為廣泛，涉及各級政府部門、行政單位和各類非營利組織。通過政府會計制度改革，彌補了過去政府會計體系的不足，實現(xiàn)了以績效為導(dǎo)向的政府會計體系，更加清晰地反映出政府部門的運行成本，反映政府受托責(zé)任的履行情況，滿足社會公眾對政府信息公開的要求，為政府部門的風(fēng)險評估和防范提供必要的數(shù)據(jù)支撐，是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府會計體系完善的必要舉措。

二、政府會計目標(biāo)分析

1. 提供政府會計主體的財務(wù)狀況及運行情況等會計信息

行政事業(yè)單位等政府會計主體具有主動公開提供自身資產(chǎn)、負(fù)債、收入、支出等會計信息情況，保證這些會計信息真實、可靠的責(zé)任。行政事業(yè)單位等政府會計主體應(yīng)當(dāng)在會計工作期間主動提供自身的會計信息，并按照要求出具合規(guī)的財務(wù)報告、預(yù)算報告、決算報告等會計信息。

2.反映政府會計主體的受托責(zé)任履行情況

我國行政事業(yè)單位等政府主體，也是提供公共服務(wù)的機構(gòu)，其資金來源于財政，社會公眾有權(quán)對政府主體的受托責(zé)任履行情況進(jìn)行了解和監(jiān)督。對于行政事業(yè)單位等政府會計主體而言，其運營的最終目標(biāo)不在于獲取利潤最大化，而在于為社會提供良好的公共服務(wù)，因此政府會計主體應(yīng)當(dāng)據(jù)此提供其受托責(zé)任履行情況的評價依據(jù)，評價政府部門預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性和政府業(yè)績。

3.為政府報告信息的使用者提供參考

一是向社會公眾公開運行情況。政府主體作為國家政策的執(zhí)行者，具有信息公開透明的義務(wù)和責(zé)任，公眾需要通過公開信息對政府部門的運行情況進(jìn)行監(jiān)督，政府通過會計信息公開公示自己的預(yù)算合規(guī)性執(zhí)行情況和財務(wù)狀況信息，提高政府信息的透明度，提升政府公信力。

二是向上級管理部門提供決策信息。為加強監(jiān)管，各級政府部門都受到上級部門或?qū)徲嫴块T的監(jiān)管，各級政府部門的會計信息是上級監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管決策的重要依據(jù)，通過政府會計信息及時發(fā)現(xiàn)運行中存在的漏洞和問題，對相關(guān)政策做到及時修訂和調(diào)整。

三是向政府的投資者提供投資決策參考。政府部門同樣也是市場的參與者，政府可以通過發(fā)行國債籌集社會資金，因此政府部門運營情況以及期末資產(chǎn)負(fù)債情況是社會公眾投資者密切關(guān)注的信息，也需要通過其會計信息得以體現(xiàn)。

三、新形勢下政府會計制度改革帶來的變化分析

1.重構(gòu)了會計核算模式

新政府會計制度的實施，改變了過去政府會計收付實現(xiàn)制單一核算基礎(chǔ)的情況，實現(xiàn)了會計科目雙功能、會計核算雙基礎(chǔ)、會計報告雙報告的會計體系。政府會計包括了預(yù)算會計體系和財務(wù)會計體系兩大體系，會計核算將以權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實現(xiàn)制為雙基礎(chǔ)，會計要素由預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算結(jié)余、資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入與費用構(gòu)成。新的政府會計核算方式充分融合了財務(wù)會計和預(yù)算會計，兩者相互分離又相互銜接，針對同一筆業(yè)務(wù)，會按照兩種核算方式的功能進(jìn)行“平行記賬”，將需要納入部門預(yù)算管理的業(yè)務(wù)既進(jìn)行財務(wù)會計核算，同時又進(jìn)行預(yù)算會計核算。

2.擴(kuò)大了資產(chǎn)負(fù)債核算范圍

為了加強對政府會計信息的管理與公開，新的政府會計制度規(guī)定在原有的會計科目上進(jìn)行了增設(shè)，擴(kuò)大了整個會計中資產(chǎn)、負(fù)債等科目的核算范圍。具體而言，在資產(chǎn)科目上，新的政府會計制度新增了政府儲備物資、受托代理資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等科目，保證了資產(chǎn)項目更加準(zhǔn)確的反映；在負(fù)債科目上，增加了往來賬款、預(yù)計負(fù)債、受托代理負(fù)債等科目，保證了政府負(fù)債的全面披露。對于資產(chǎn)、負(fù)債等會計科目的增設(shè)和范圍擴(kuò)大，能夠有利于政府單位細(xì)化對資產(chǎn)和負(fù)債的管理，保證資產(chǎn)、負(fù)債情況的真實反映，能夠為政府會計信息的使用者提供更加有用的決策信息，也能夠提升政府的社會公信力。

3.完善了報表體系結(jié)構(gòu)

新的政府會計制度對政府單位的財務(wù)報告編制管理辦法也進(jìn)行了重大改革，實現(xiàn)了預(yù)算報告與財務(wù)報告并行的“雙報告”模式，增加了政府單位需要報告的內(nèi)容，由預(yù)算收入表、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動表和財政撥款預(yù)算收入支出表構(gòu)成的預(yù)算報表形成了政府單位編制部門決算報表的基礎(chǔ)。同時，財務(wù)報表也增加了凈資產(chǎn)變動表等報送內(nèi)容，財務(wù)報表和預(yù)算報表兩者之間也形成了相互銜接的鉤稽關(guān)系，新政府會計制度對于披露也增加了要求，在本期預(yù)算結(jié)余與本期盈余差異調(diào)節(jié)表中對不同核算基礎(chǔ)下產(chǎn)生的差異進(jìn)行披露，更好反映出財務(wù)會計與預(yù)算會計兩者之間的差異和聯(lián)系。

四、行政事業(yè)單位財務(wù)管理創(chuàng)新的必要性分析

1.財務(wù)管理目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)變

原政府會計制度下，我國行政事業(yè)單位的財務(wù)管理內(nèi)容在于對單位預(yù)算資金的收支情況進(jìn)行會計核算和報表披露，保證單位預(yù)算管理符合政府相關(guān)規(guī)定，預(yù)算活動符合預(yù)算管理方案，最終預(yù)算決算報告能夠切實反映單位的預(yù)算方案執(zhí)行情況，行政事業(yè)單位的財務(wù)管理任務(wù)單一，重點就在于保證預(yù)算執(zhí)行合規(guī)合法，滿足政府體系內(nèi)部的受托責(zé)任。但是，新的政府會計制度要求進(jìn)一步加深對行政事業(yè)單位的財務(wù)管理內(nèi)容，在滿足原有內(nèi)部受托責(zé)任的基礎(chǔ)上還需要進(jìn)一步滿足向外披露信息的要求，對行政事業(yè)單位財務(wù)管理目標(biāo)要求的提高，不僅要保證預(yù)算資金使用的合規(guī)和安全，還需要保證單位會計體系的經(jīng)濟(jì)性與效率性。新政府會計制度導(dǎo)致行政事業(yè)單位的財務(wù)管理目標(biāo)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，所以行政事業(yè)單位必須積極尋求財務(wù)管理方式的創(chuàng)新和優(yōu)化。

2.財務(wù)管理要素亟待完善

一是財務(wù)信息質(zhì)量有待提高。在新的政府會計制度下，財務(wù)報告結(jié)構(gòu)發(fā)生變動，對政府會計核算的范圍擴(kuò)大，會計核算要素也有所增加，原有的財務(wù)管理模式對于資產(chǎn)、負(fù)債等具體會計科目的設(shè)置已經(jīng)難以滿足新會計制度對于會計數(shù)據(jù)質(zhì)量的要求，我國行政事業(yè)單位必須創(chuàng)新優(yōu)化財務(wù)管理模式，不斷提升有關(guān)資產(chǎn)、負(fù)債等會計信息的準(zhǔn)確性和真實性，滿足新會計制度對于政府會計信息的要求。

二是單位人員及組織有待優(yōu)化。長期以來，行政事業(yè)單位實行以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計體系，一方面，會計管理人員已經(jīng)習(xí)慣其會計核算辦法，另一方面，部分行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在隨意性，很多單位的財務(wù)報表數(shù)據(jù)缺乏準(zhǔn)確性，對財務(wù)管理的重視程度不足。另外，很多行政事業(yè)單位的財務(wù)部門并不具有獨立性，往往由其他部門兼任，組織結(jié)構(gòu)不夠完善，因此，行政事業(yè)單位亟待加強財務(wù)管理優(yōu)化，不斷提升專業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，為后續(xù)財務(wù)管理工作的優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。

3.財務(wù)管理內(nèi)容急需優(yōu)化

一是預(yù)算管理質(zhì)量急需提升?，F(xiàn)階段，我國行政事業(yè)單位在預(yù)算編制、執(zhí)行以及調(diào)整等各環(huán)節(jié)都存在漏洞，在新的政府會計制度下，對預(yù)算管理的要求進(jìn)一步提升，只有在不斷優(yōu)化財務(wù)管理模式，規(guī)范預(yù)算管理項目的基礎(chǔ)上才能充分利用預(yù)算會計功能，發(fā)揮出預(yù)算管理的關(guān)鍵作用。

二是資產(chǎn)管理流程需要進(jìn)一步規(guī)范。新政府會計制度中的“雙體系”對資產(chǎn)負(fù)債的核算范圍予以擴(kuò)大，行政事業(yè)單位對現(xiàn)行資產(chǎn)管理需要進(jìn)一步加強，優(yōu)化財務(wù)管理模式，提高資產(chǎn)管理流程，才能保障資產(chǎn)配置的合理性和處置的有效性，提高資產(chǎn)管理信息的準(zhǔn)確性。

三是內(nèi)部控制建設(shè)需要加強。我國很多行政事業(yè)單位還未建立起科學(xué)、有效的內(nèi)部控制管理體系，針對新政府會計制度對于報表結(jié)構(gòu)和披露要求的細(xì)化和調(diào)整，部分單位的內(nèi)部規(guī)章制度并未設(shè)定對會計制度調(diào)整的應(yīng)對，導(dǎo)致單位內(nèi)部會計核算模式應(yīng)用緩慢，在試用新會計核算辦法時出現(xiàn)內(nèi)部信息傳達(dá)有誤等問題，因此加強行政事業(yè)單位財務(wù)管理模式創(chuàng)新，優(yōu)化現(xiàn)有內(nèi)部控制體系，是滿足新政府會計制度要求的基礎(chǔ)。

五、行政事業(yè)單位財務(wù)管理現(xiàn)狀及存在的問題分析

1.預(yù)算管理

一是預(yù)算編制不科學(xué)。通過對我國部分行政事業(yè)單位預(yù)算編制數(shù)據(jù)的調(diào)研來看，單位的預(yù)算方案數(shù)據(jù)基本上是在上一年度的預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行一定程度的上浮，并未充分考量單位未來一年的新建設(shè)計劃，也沒有根據(jù)市場環(huán)境和政策方針的調(diào)整對預(yù)期事項進(jìn)行預(yù)估，導(dǎo)致預(yù)算方案缺乏合理性，實際的預(yù)算變動與預(yù)算方案存在較大差異，很多單位的預(yù)算方案都存在大額超支的情況，實際上，這也反映出很多單位在財務(wù)預(yù)算方案的編制上存在較大的隨意性，未審慎考慮建設(shè)項目的可行性，在預(yù)算執(zhí)行過程中也存在較大的隨意性。

二是預(yù)算編制數(shù)據(jù)缺乏準(zhǔn)確性。我國行政事業(yè)單位由財務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算方案的編制，但是很多單位內(nèi)部財務(wù)部門較為獨立，與其他的業(yè)務(wù)部門溝通交流較少，其他業(yè)務(wù)部門對于財務(wù)預(yù)算管理也缺乏參與感，對于預(yù)算管理工作不夠重視，因此在預(yù)算管理數(shù)據(jù)溝通上缺乏準(zhǔn)確性和積極性，財務(wù)部門由于對業(yè)務(wù)了解不足，也無法判斷數(shù)據(jù)的真實性和完整性，難以保障預(yù)算方案的準(zhǔn)確性。

三是預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督。行政事業(yè)單位在預(yù)算管理方案執(zhí)行過程中沒有專門的預(yù)算管理部門進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)致具體預(yù)算目標(biāo)的執(zhí)行者缺乏激勵機制，預(yù)算方案的執(zhí)行無法落實到實際工作中，執(zhí)行過程中存在的偏差也難以得到及時的反饋和應(yīng)對。

2.資產(chǎn)管理

一是缺乏專門的資產(chǎn)管理組織。我國很多行政事業(yè)單位內(nèi)部未設(shè)置專門的資產(chǎn)管理部門，資產(chǎn)的管理及采購都由業(yè)務(wù)部門的崗位人員兼任，由財務(wù)會計部門人員進(jìn)行財務(wù)系統(tǒng)的錄入，而缺乏對資產(chǎn)核驗、盤點等資產(chǎn)管理程序，導(dǎo)致資產(chǎn)管理存在賬實不符的問題。

二是資產(chǎn)管理與財務(wù)管理系統(tǒng)未相互銜接。行政事業(yè)單位的財務(wù)系統(tǒng)沒有資產(chǎn)管理模塊，辦公人員將相關(guān)資產(chǎn)信息錄入獨立的資產(chǎn)管理系統(tǒng)或只是簡單地建立一個資產(chǎn)臺賬，未與財務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行銜接，導(dǎo)致出現(xiàn)資產(chǎn)入賬清理的時間與財務(wù)系統(tǒng)中的時間不匹配，財務(wù)人員在對單位的資產(chǎn)進(jìn)行折舊核算時出現(xiàn)差錯，難以保障資產(chǎn)價值的準(zhǔn)確性。

三是資產(chǎn)管理信息化水平低下。在資產(chǎn)管理方面，行政事業(yè)單位對于信息化技術(shù)的運用水平還不夠，存在著資產(chǎn)臺賬登記不及時、資產(chǎn)使用責(zé)任落實不到位、資產(chǎn)領(lǐng)用報廢缺乏監(jiān)管的問題。

3.收支管理

一是收支核算不規(guī)范。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多單位的票證管理沒有規(guī)范的規(guī)章制度，在會計核算時，往往存在票證缺失、原始票證內(nèi)容不完善等問題，而一些單位并未重視票證管理，在會計信息登記入賬時并未嚴(yán)格核實原始單證，存在舞弊的風(fēng)險；另外，一些單位的會計賬務(wù)處理不及時，存在較多收入與支出往來款項掛賬的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了單位會計賬目的真實性。

二是收支管理不規(guī)范。行政事業(yè)單位內(nèi)部對于收支的權(quán)限進(jìn)行明確規(guī)定，不同崗位的人員收支范圍和內(nèi)容的權(quán)限沒有劃分，對于大額的收支沒有嚴(yán)格審批流程，導(dǎo)致大量不合理支出發(fā)生，資金的使用缺乏有效制約。

六、行政事業(yè)單位財務(wù)管理的優(yōu)化措施

1.預(yù)算管理的優(yōu)化

一是加強預(yù)算方案編制的科學(xué)性。行政事業(yè)單位要加強財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的信息溝通，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)鼓勵業(yè)務(wù)人員參與，各部門要結(jié)合本年度的項目規(guī)劃進(jìn)行預(yù)算需求闡述，財務(wù)管理部門要綜合歸集各業(yè)務(wù)部門的實際需求，做好預(yù)算費用的綜合分配。

二是加強預(yù)算方案執(zhí)行過程的監(jiān)督。在科學(xué)合理預(yù)算管理方案的基礎(chǔ)上，要將預(yù)算管理目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，與各個部門、崗位員工的工作內(nèi)容掛鉤，財務(wù)部門和審計部門要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作和監(jiān)督管理工作，實施預(yù)算季度/年度執(zhí)行進(jìn)程匯報，對于預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)較大偏差的項目要做到及時反饋和調(diào)整，并將預(yù)算執(zhí)行效果與各部門的績效掛鉤，提高預(yù)算方案執(zhí)行的積極性。

2.資產(chǎn)管理的優(yōu)化

一是加強對資產(chǎn)管理的重視，優(yōu)化資產(chǎn)管理組織結(jié)構(gòu)。行政事業(yè)單位的管理者應(yīng)當(dāng)高度重視國有資產(chǎn)的管理，設(shè)置專門的資產(chǎn)管理部門，對資產(chǎn)的采購、驗收、使用、盤點和維護(hù)負(fù)責(zé)，并且配備專業(yè)的資產(chǎn)管理人才，提高單位的資產(chǎn)管理能力。

二是在資產(chǎn)管理中融入風(fēng)險管理意識。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對資產(chǎn)管理的全過程進(jìn)行梳理，依據(jù)風(fēng)險導(dǎo)向理念找出資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險因素，有針對性地制定風(fēng)險識別和防范，并對不同環(huán)節(jié)的風(fēng)險管理設(shè)置專業(yè)責(zé)任人，做到有責(zé)必追。

三是優(yōu)化資產(chǎn)管理錄入信息的質(zhì)量。一方面，單位要加強對資產(chǎn)的日常維護(hù)，定期做好資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量的檢查工作，提高資產(chǎn)的使用效率，另一方面，單位資產(chǎn)的錄入信息既要保證準(zhǔn)確性也要保證及時性，從而提升資產(chǎn)的安全性。

3.收支管理的優(yōu)化

一是加強收入管理。針對行政事業(yè)單位的收入，應(yīng)當(dāng)實行分類管理，將其分為財政撥款收入、事業(yè)收入和其他收入三大部分，針對不同的收入來源制定不同的具體管理條例，確保各項收入來源都能夠追溯，保證收入的合法與合規(guī)。同時，建立合同票據(jù)管理系統(tǒng)，在充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)的基礎(chǔ)上，在財務(wù)系統(tǒng)中增加票據(jù)、合同管理的模塊，設(shè)置專員存放管理。

二是加強支出管理。嚴(yán)格遵守專款專用的原則，對于資金的使用去向進(jìn)行跟蹤管理，對于資金濫用的現(xiàn)象加大處罰力度，同時嚴(yán)格執(zhí)行支出標(biāo)準(zhǔn)化，對單位的各項費用支出設(shè)定嚴(yán)格的支付標(biāo)準(zhǔn)，對于特殊性質(zhì)、超大金額的支出，必須有嚴(yán)格的審批程序，避免鋪張浪費、公款私用的情況發(fā)生。