費久浩

摘要：[目的/意義]專家是現(xiàn)代國家政策過程中一類規(guī)模龐大且顯示度極高的政策行動者，專家的決策影響力是智庫和決策咨詢研究領域的重要議題，本文聚焦于專家決策影響力的評價體系建構、現(xiàn)實狀態(tài)描述和優(yōu)化路徑提煉，對這一研究領域具有明顯的知識推進和累積效用。[方法/過程]本文借鑒并整合已有研究文獻，從廣度、深度和實度三個層面構建一個專家決策影響力的評價體系，并以此定性地評估G市政府決策咨詢專家?guī)爝@一典型案例中專家的決策影響力水平，進而有針對性地提出專家決策影響力的優(yōu)化路徑。[結果/結論]定性地看，在政府非常設決策咨詢機構這一效度范圍內(nèi)，專家的決策影響力總體上處于中等偏弱的水平，可以從決策咨詢工作職業(yè)化、政策思想市場開放性、政學兩界交流常態(tài)化等角度出發(fā)優(yōu)化專家的決策影響力。

關鍵詞：專家 ? ?決策影響力 ? ?評價體系 ? ?現(xiàn)實狀態(tài) ? ?優(yōu)化路徑

分類號：C932.4

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.01.03

1 ?引言

自進入工業(yè)社會以來，人類面臨的政策議題愈發(fā)復雜和多樣，對科學技術和專業(yè)知識的需求大量增加，并進而使得作為后者載體的專家①成為現(xiàn)代國家政策過程中的建言者和智囊團，廣泛見諸不同的政策領域，逐漸成為一類規(guī)模龐大且可見度極高的政策行動者。在我國，改革開放以來的決策體制改革以科學化和民主化為目標，這在邏輯上和實踐中都要求不斷提高決策網(wǎng)絡的開放性與多元性，而其中的一個具體抓手就是建立決策咨詢機構。知識精英和技術專家由此不斷地被引入政策過程，成為我國各級各類政府政策過程中的主要非官方政策參與主體。專家的政策參與實踐引起了相關研究者持久而深入的研究興趣，而專家在政策過程中的影響力構成了該領域的重要議題。目前，研究者圍繞這一議題逐漸形成了一種具有差序格局和圈層結構特性的類型學研究路徑，即以某個較小領域內(nèi)的影響力為核心，逐漸向外水紋般擴展，進而從對象、范圍等視角呈現(xiàn)專家影響力的不同層次。例如，朱旭峰較早以距離決策中心遠近為標準提出了決策影響力（核心）、精英影響力（中心）和大眾影響力（邊緣）的三分框架[1];胡鞍鋼則將智庫專家的影響力類型分為學術影響力、政策影響力、社會影響力和國際影響力[2];上海社會科學院智庫研究中心在其系列年度報告中，將智庫專家的影響力細分為決策影響力、學術影響力、社會影響力和國際影響力②——后兩者在對專家影響力的研究上具有同樣明顯的從中心向外圍擴展的特性。

顯然，在不同的專家影響力形態(tài)中，決策影響力處于核心地位，其他影響力均要服從和服務于決策影響力的實現(xiàn)，并以轉(zhuǎn)化為決策影響力為最終目標。正是在此意義上，唐納德·埃布爾森（Donald Abelson）指出“對他們（指智庫專家）來說，與其費工夫去登早報的版面，不如加強與關鍵決策者的聯(lián)系”[3]。也正是基于這一點，本文主要聚焦專家的決策影響力。不同于學術影響力、社會影響力和國際影響力分別涉及專家與同行、專家與公眾（媒體）、專家與國際社會的關系，專家的決策影響力主要涉及政策過程中專家與決策者之間的關系，是指專家以其智力成果和思想產(chǎn)品為核心資源，通過特定的渠道和途徑作用于政策決策者，并使其優(yōu)先議題、方案選擇等發(fā)生改變或優(yōu)化的能力。基于對該領域目前研究的判斷，本文的研究內(nèi)容主要集中于三個具體的研究問題：應如何觀測或評價專家作為一類政策行動者的決策影響力？政策過程中專家的決策影響力實際上處于何種水平？應從哪些方面著手優(yōu)化專家的決策影響力？為了有效地回答上述問題，本文首先基于學界已有研究構建一個專家決策影響力的評價體系，然后將其運用到現(xiàn)實層面，即以此為框架定性地分析一個典型案例中專家的決策影響力水平，最后嘗試針對上述典型案例所反映的現(xiàn)狀，提出具有一般性的專家決策影響力優(yōu)化路徑。

2 ?專家的決策影響力：評價體系的建構

2.1 ?主要研究成果綜述

評價專家的影響力有著特殊的困難，而決策影響力的評價尤其如此，其主要原因在于經(jīng)驗資料和證據(jù)的難以獲得。詹姆斯·麥甘（James McGann）認為，評價智庫專家影響力最有效的指標無疑是“實際的政策采納、變化、實施”，但此類“因果性的研究（案例研究）和數(shù)據(jù)卻非常難以獲得”，故研究者不得不“依賴捕風捉影的事件、決策者的證言和旁證來替代直接的鐵證”[4]。希拉·賈薩諾夫（Sheila Jasanoff）基于美國科學顧問委員會的實證研究表明決策咨詢活動通常具有隱蔽性，其過程“不顯山露水”“記錄其活動的文件少得可憐，我們也很難了解或評價他們對政策決策的影響”[5]。或許正是由于上述原因，有些研究者籠統(tǒng)地將專家的決策影響力轉(zhuǎn)化為以下表述，即由于專家的參與而使政策發(fā)生了某種變化——變化越大，則決策影響力越大;反之，則越小。迪恩·斯庫勒（Dean Schooler）認為，如果專家?guī)砹诵碌恼叻桨富蚴乖姓甙l(fā)生了改變，那么其對政策就有影響力[6]。布魯斯·史密斯（Bruce Smith）指出，判斷專家咨詢是否成功的一個簡單法則就是，看其能否促進政府機構在“態(tài)度、視角和政策主張”等方面發(fā)生某種改變[7]。瓦爾達（Varda）則認為，判斷專家影響力的方式非常簡單，即如果政府官員在寫作政策備忘錄時，手頭上正好拿著專家的研究報告，并引用了其觀點和分析，那么就有影響力，否則就沒有影響力[8]。

顯然，迪恩·斯庫勒和布魯斯·史密斯的評價方法很難操作化，因為兩者均未提供確定專家參與和政策變化間因果關系的具體程式以及呈現(xiàn)政策變化幅度的觀測指標;而瓦爾達的觀測方法則過于單一，遺漏了很多顯而易見的影響力因素。因此，有些研究者不再糾結于專家參與和政策變化之間的因果關系（實際上這種關系很難確定），而是從專家行為、成果產(chǎn)出等更具公開度和可量化的角度構建評價指標。例如，唐納德·埃布爾森認為智庫專家對決策者的影響力可以轉(zhuǎn)化為以下觀測點：在政府部門擔任內(nèi)閣、內(nèi)閣下級機構、普通官員等職務;在總統(tǒng)選舉期間加入政策工作小組和過渡團隊，以及之后加入總統(tǒng)顧問委員會;保持與參眾兩院的聯(lián)系;邀請當選的決策者參加智庫的內(nèi)部會議、研討會和專題討論;允許政府官員在智庫里有限期地任職;邀請前政府官員到智庫任職;為決策者準備研究報告和政策簡報[3]。而在詹姆斯·麥甘的研究中，智庫專家的影響力指標則同時涵蓋因果關系、專家行動及其產(chǎn)出兩個層面。其中，前者包括被決策者采納建議的重要性，對政黨、候選人、政權接收小組的顧問作用，成功挑戰(zhàn)華府官僚機構和民選官員的傳統(tǒng)做法與標準運作程序;而后者則包括所獲獎勵，學術期刊、媒體對智庫出版成果的引用，電子論壇與網(wǎng)站優(yōu)勢[4]。

我國學者在借鑒國外研究成果的基礎上，對智庫專家的影響力做了更為細致、深入且更具本土色彩的研究，典型表現(xiàn)就是對專家的影響力進行了系統(tǒng)的類型學研究，并分別構建量化的評價指標體系。朱旭峰較早將智庫專家的影響力分為上文所提的三類[1]，并將每類的來源均分為“思想”和“人”兩個方面，進而將其細化為“文字”和“活動”，具體到?jīng)Q策影響力，“文字”包括研究報告、政策咨詢研究項目、定期內(nèi)參，而“活動”則包括聽證會、派駐專家、政策咨詢會、政府講座，最后兩者分別被操作化為“研究報告獲得領導批示”和“接受政府邀請參加決策咨詢會”[8]，由此領導批示和與會數(shù)量成為專家決策影響力的直接量化指標。上海社會科學院智庫研究中心的研究成果是另一典型，在其自2014年起每年發(fā)布的中國智庫年度報告中，決策影響力同樣居于智庫專家諸多影響力類型中的核心，在對決策影響力評估體系的建構上，該中心經(jīng)歷了一個逐漸深化和豐富的過程，目前已基本趨于穩(wěn)定，包括領導批示（每年獲得國家級或省部級領導批示的件數(shù)）、建言采納（每年獲得國家或地方政協(xié)、人大及國家部委議案采納的件數(shù)）、規(guī)劃起草（每年組織或參與國家級或省部級發(fā)展規(guī)劃研究、起草與評估的件數(shù)）、咨詢活動（每年參加國家級或省部級政策咨詢會、聽證會的人次數(shù)）等四項指標。

2.2 ?基于已有研究的建構：一個梯度遞進的分析框架

多數(shù)西方學者的早期研究并未對政策過程中專家的影響力進行細分探索，而我國學者的研究則較為細化和深入，其基本思路是從中心向外圍擴散，將專家影響力分為決策影響力、學術影響力、社會（公眾）影響力和國際影響力等，并分別構建具體的評價指標體系。這種追求“覆蓋面”的研究取向?qū)τ谶@一研究領域的“開疆拓土”和“錨定邊界”貢獻重大，但本文未再從橫向上“往外畫圈”，而是選擇一點“往深處挖”，即選擇其中一種類型的影響力做集中深入研究?？紤]到?jīng)Q策影響力在諸多類型影響力中的核心地位，本文將圍繞其進行分析探討，結合本文的研究問題，下文將首先基于既有文獻和經(jīng)驗資料提出一個帶有“梯度遞進”色彩的評價體系，即按照廣度、深度和實度③的遞進順序，層層深入地考察專家的決策影響力。

其一，在決策影響力的廣度層面，本文具體分解為“專家參與的比例”和“參與活動的頻次”兩個觀測點。其主要表征專家群體發(fā)揮決策影響力的可能性和潛在機會，這意味著只有保證一定程度的參與主體的廣泛性和實際參與率，才有可能談得上決策影響力的實際發(fā)揮。其中，“專家參與的比例”主要從“人”的角度考察當專家經(jīng)過篩選和審核獲得政府咨詢顧問的身份，從而得以直接介入政策過程的機會和渠道之后，在多大程度上能夠或愿意充分利用這種機會和渠道開展建言獻策活動;“參與活動的頻次”則從“活動”（即專家的各種參與形式，如承擔咨詢課題、提交內(nèi)參報告、參加咨詢座談會等）的角度來展示專家政策參與的實際情形，主要反映那些真實開啟了政策參與的“機會之窗”的專家實際運用這些機會的頻次如何。

其二，在決策影響力的深度層面，本文細化為“影響議程設置的能力”和“影響政策方案的能力”兩個觀測點。其中，議程設置是政策循環(huán)的第一個環(huán)節(jié)，也是最關鍵的環(huán)節(jié)[9]，反映了政策過程的基本權力類型[10]。在政策參與實踐中，“影響議程設置的能力”具體表現(xiàn)為專家能否影響參與領域或主題的確定，而不是單純被動地做“命題作文”;“影響政策方案的能力”則是指專家在決定政策選項和行動方案上的作用水平，盡管這被認為是最能發(fā)揮專家知識優(yōu)勢的環(huán)節(jié)（因為其主要涉及“怎么做”，很大程度上是一個知識運用過程，而專家恰恰是專業(yè)知識的承載者），但其強度仍然有待進一步觀察。值得強調(diào)的是，選擇上述兩個政策環(huán)節(jié)具有比較扎實的文獻基礎。羅伯特·達爾等很早就將影響力分為影響他人接受有效選項、影響他人設定議事日程、影響結構和影響意識四個層次[11]。其中，前兩者顯然對應此處的影響政策方案和影響議程設置④。此外，約翰·金登[12]、朱旭峰[13]等在研究專業(yè)共同體的作用時，同樣都聚焦于“議程設定”和“方案選擇”兩個階段，這也加強了本文選取此兩項作為指標的信心。

其三，在決策影響力的實度層面，鑒于“領導批示”在中國政治體制運作和政策過程中的重要地位，本文將其作為專家決策影響力實度的觀測點。這同樣得到諸多研究者的認可。例如，朱旭峰發(fā)現(xiàn)領導對內(nèi)部研究報告的“批示”在決策中占獨特地位，并認為內(nèi)部研究報告獲得“領導批示”是最直接也是最有效形成政策的標志[8]。孟慶國等[14]也注意到“批示在中國政治運行中影響力巨大，政府部門和智庫都高度重視領導批示，并以獲得高層領導批示數(shù)量作為自己機構影響力的衡量標志”。不過，近來也有研究者認為“批示是否真的實現(xiàn)了對決策的影響仍然是一個未知數(shù)”[15]，并且影響力本質(zhì)上“是一種因果關系形式”“A對于一個結果的影響力在量上應該相當于由A的欲望所導致的結果（B的反應）的量”[11]。鑒于此，本文認為不僅要觀測“領導批示”在量上的表現(xiàn)，還要進一步考察批示與政策選擇的因果關系，由此“領導批示”就細化為“領導批示的數(shù)量和比例”和“批示的實質(zhì)性作用”兩個具體觀測點。

決策影響力的廣度層面主要反映專家發(fā)揮決策影響力的潛在“可能”空間，而深度層面和實度層面則代表著專家施加決策影響力的“現(xiàn)實”機會。綜合以上分析，可構建一個層層遞進、不斷深化的專家決策影響力評價體系（見表1）。

3 ?專家的決策影響力：現(xiàn)實狀態(tài)的描述

本文接下來將以上述評價體系為分析框架，借助一個典型案例定性地呈現(xiàn)專家決策影響力的現(xiàn)實狀態(tài)。G市地處改革開放的前沿陣地，較早地推進了行政決策體制改革，其中的一項重要內(nèi)容是建立各級各類的專家?guī)熳鳛闆Q策咨詢機構和專家參與平臺。目前，G市共有市一級專家?guī)?個，各委辦局自行設立的專家?guī)欤ㄎ瘑T會）63個，入庫專家總人次達14，000余人。在G市諸多專家?guī)熘?，成立?005年、前身為決策咨詢顧問團的G市政府決策咨詢專家?guī)欤ㄊ幸患墸┌l(fā)展比較規(guī)范、制度化程度較高，故本文以此作為典型案例檢驗和呈現(xiàn)專家的決策影響力水平⑤。由于該專家?guī)鞖v史較長，產(chǎn)生的資料非常龐雜并且受篇幅所限，本文從其政策參與的系列活動中挖掘典型素材，以反映其在決策影響力不同觀測點上的表現(xiàn)，其涉及G市政府決策咨詢專家?guī)鞗Q策影響力的關鍵數(shù)據(jù)（如專家?guī)斓膮⑴c率、各類參與形式的頻次）、核心環(huán)節(jié)（如專家?guī)斓漠a(chǎn)生流程、決策咨詢課題的確定、領導批示）和重點領域（如五年規(guī)劃編制中的專家參與），能夠全方位、多視角地反映專家參與及其決策影響力的基本圖景。

在正式分析專家的決策影響力之前，有必要簡要論述本文所選案例的典型性，這是由于其直接關系到研究結論的外部效度。首先是整體案例的典型性。從宏觀上看，像G市政府決策咨詢專家?guī)爝@種由各級黨委或政府發(fā)起成立的非常設專家咨詢機構（亦常被稱為顧問團、委員會之類），是改革開放以來專家政策參與中一類普遍的組織媒介和制度平臺;從微觀上看，實地調(diào)研表明G市決策咨詢專家?guī)煸诋a(chǎn)生方式、參與渠道、管理機制及各方對專家決策影響力的預期等方面具有相當程度的普遍性。因此，本文的研究結論在政府非常設專家咨詢機構這一廣泛范圍內(nèi)具有較好的可外推性，而能否將其擴展到專業(yè)化和職業(yè)化的新型智庫之中，則有待做進一步驗證，本文不進行討論。其次，所選素材的典型性亦值得關注。如前所述，考慮資料體量和篇幅限制之間的矛盾，本文選取G市政府決策咨詢專家?guī)煺邊⑴c過程中的具體素材（亦可被稱為子案例）展開論述。由于G市政府決策咨詢專家?guī)煺邊⑴c的程式化和同質(zhì)化程度較高，因此，這些素材亦具有較好的典型性。例如，不同屆別專家?guī)斓漠a(chǎn)生流程是高度一致的，因此只需呈現(xiàn)其中一屆即可;由于制度化水平較高且不同屆別專家?guī)煸诔蓡T上重復度較高，因此不同屆別專家的參與率亦是類似的，等等。

3.1 ?專家決策影響力的廣度層面

3.1.1 ? 專家參與的比例 ? ?G市政府決策咨詢專家?guī)斓漠a(chǎn)生通常需經(jīng)過請示領導、名額分配、初選名單和請求批復等若干環(huán)節(jié)，可謂層層把關。但專家經(jīng)過篩選成功入庫，只意味著其得到了介入政策過程并直接影響決策者的機會，而實際上是否會充分利用此種機會是另一個問題，專家參與的比例則是重要的觀察視角。此處以具有代表性的第二屆政府決策咨詢專家?guī)斓膶嶋H參與情況來說明該問題。該屆專家?guī)旃?17人，分11個功能組別，主要參與方式為承擔課題研究、提交內(nèi)參報告和參加咨詢座談會。資料顯示，在為期五年的聘期內(nèi)，以上述任何一種方式或方式組合參與政策的專家共54人，占比約為46.2%，不到總數(shù)的一半;進一步的考察表明，不同功能組別的參與情況差異較大，但參與率超過50%的只有開放與合作、資源與環(huán)境保護及體制機制改革3個小組，其他多數(shù)小組的多數(shù)專家均處于“休眠”狀態(tài)，在聘期內(nèi)并未以任何形式提供決策咨詢，這在一定程度上使咨詢專家變成了簡單掛名，甚至成為榮譽性的頭銜，因此，也就無所謂決策影響力的發(fā)揮。

3.1.2 ?參與活動的頻次 ? ?以上從“人”（即專家）的視角呈現(xiàn)了實際的政策參與比例，如果從“活動”視角來看，在那些有實際參與行為的專家中，其在各種參與形式上的表現(xiàn)如何？就承擔咨詢課題而言，G市2007—2019年通過決策咨詢專家?guī)煳薪o專家的課題分別為15個、21個、12個、8個、9個、7個、9個、10個、5個、8個、10個、10個、9個。除極少數(shù)課題由兩個專家各自同時承擔外，其他均為一個課題由一個專家承擔，這就意味著只有少數(shù)專家才有機會承擔決策咨詢課題，進而產(chǎn)生政策話語權。就提交咨詢報告而言，專門刊登專家政策建議的《決策與咨詢》2009—2017年的發(fā)行期數(shù)（通常1篇報告為1期）分別為每年16期、20期、11期、22期、10期、23期、22期、7期和15期⑥，相對于動輒百人左右的專家?guī)煲?guī)模而言，其產(chǎn)量偏低，而如果對照G市另一本由政府工作人員自身供稿的內(nèi)參報告《G府調(diào)研》的發(fā)稿量⑦，上述數(shù)量顯得更少。就參與咨詢座談會而言，以市長召集的為例，多則每年2次，少則沒有，每次受邀參與的專家為10人左右，因此，絕大多數(shù)專家并無與決策者開展直接互動的機會。

3.2 ?專家決策影響力的深度層面

3.2.1 ?影響議程設置的能力 ? ?承擔咨詢課題是專家政策參與并形成決策影響力的重要形式，而咨詢課題的確定過程最能反映專家究竟是可以自主（或參與）確定研究議題，還是只能被動地做“命題作文”。G市決策咨詢課題的確定通常經(jīng)由以下程序：首先，是選題征集，專家?guī)旃芾頇C構G市發(fā)展與改革研究中心向市政府組成部門發(fā)布課題征集函，后者結合自身實際和重點工作推薦選題;其次，為初步篩選，專家?guī)旃芾頇C構依據(jù)相關標準逐一分析推薦上來的選題，形成一個初選名單;再次，為政府研究室領導票選，每位領導從初選名單中勾選特定數(shù)量的課題，并經(jīng)過會議議決;最后，為市長批示，得到同意的課題數(shù)量和名單正式對外公布，并動員專家承擔研究任務。對政府咨詢課題產(chǎn)生過程的詳細描述顯示，這是一個自上而下、自內(nèi)而外、科層權力主導的過程。其中，政府各部門集思廣益，政府研究室主導推進，決策者（市長）擁有最終決定權，而專家是缺席的、不在場的，其并不享有設定研究議題的權力，只是回答政府和決策者提出的問題⑧。

3.2.2 ?影響政策方案的能力 ? ?五年規(guī)劃在中國的宏觀政策體系中具有特殊地位，其制定過程對吸納專家參與有著制度性要求和規(guī)范化程序，能夠較好地體現(xiàn)專家在政策方案選擇中的影響力水平。在G市，為切實做好“十三五”規(guī)劃編制工作，2015年11月—2016年1月，政府研究室按照市政府統(tǒng)一部署，依托專家?guī)斓南嚓P功能組別組織了一系列的專家座談會，座談會通常由市委市政府的正副秘書長主持，市發(fā)改委作為規(guī)劃編制的具體負責部門指派專人出席，與座談內(nèi)容相關的工作部門則需派專人參加會議以記錄專家建言，可謂高度重視。該系列座談會面向?qū)＜規(guī)烊w專家，對于因故無法出席的專家，則開通書面建言通道，最終，專家為G市“十三五”規(guī)劃編制提出了大量建議和意見，并形成《G市“十三五”規(guī)劃建議專家系列座談會專家發(fā)言要點匯編》和《G市“十三五”規(guī)劃建議專家系列座談會專家書面意見匯編》，共計十余萬字，涉及知識產(chǎn)權保護、“互聯(lián)網(wǎng)+”、自貿(mào)區(qū)、科技管理體制創(chuàng)新、“一帶一路”、國家創(chuàng)新中心城市、碳排放權等內(nèi)容，一定程度上優(yōu)化并具體化了征求意見稿中的相關內(nèi)容。

3.3 ?專家決策影響力的實度層面

3.3.1 ?領導批示的數(shù)量和比例 ? ?在G市專家主要的政策參與媒介中，刊登在《決策與咨詢》上的內(nèi)參報告和以《市長專報》形式提交的課題研究成果均以書面材料呈現(xiàn)，故存在領導批示的可能性。由于領導批示具有相當機密性，無法直接獲得整體數(shù)據(jù)，但亦可從不同年份的工作總結、專家提交的述職報告等內(nèi)容中梳理出一些可用數(shù)據(jù);盡管可能并不系統(tǒng)，但仍可借此管窺其中的草灰蛇線。其中，2014—2017年G市領導（市委常委、副市長）對《決策與咨詢》的批示數(shù)量和比例如下：2014年編印23期，獲得市長批示1次，副市長批示1次，批示率為8.7%;2015年編印22期，獲得市委書記批示1次，市長批示1次，批示率為9.1%;2016年編印7期，無批示，批示率為0%;2017年編印15期，獲得市委書記批示1次，市長批示1次，批示率為13.3%。而《市長專報》的批示情況與《決策與咨詢》差異不大，例如，2017年刊印7期，僅獲副市長批示1次，批示率為14.3%。對G市政府決策咨詢專家?guī)煅芯砍晒厩闆r的考察表明，無論領導批示的數(shù)量還是比例都處于較低水平⑨。

3.3.2 ?批示的實質(zhì)性作用 ? ?其主要是指領導批示與政策選擇的因果關系。對所得領導批示文本內(nèi)容的分析表明，批示在內(nèi)容強度上存在極大差異，可分為三種情形。第一種僅僅是“圈閱”，即領導只是在自己的名字上畫一個圈，寫上閱讀日期，代表“已閱”或“知道了”⑩，有研究者甚至認為這不是批示?，很難由此認定其與政策選擇之間有何關系。第二種主要是領導提請相關部門或負責人參閱專家研究成果，而并未明確要求采取具體行動，通常含有“參考”“研處”“閱研”“參閱”“思考”“研究”等字眼，語氣較為溫和，表述多較籠統(tǒng)，且?guī)в猩陶埗o命令的意思，因此，相關部門在處理過程中有較大彈性，其與政策選擇的關系亦充滿不確定性。第三種則是責成相關部門對照專家建議跟進相關工作并形成解決方案，有時還附帶具體的時間限制和操作性要求?。考慮到政府科層體系中命令服從關系的強制性，本文可以認為具備此種強度和明晰度的批示就“意味著‘采納’‘處理’‘執(zhí)行’等政策行為的發(fā)生”[8]，并可以認為其代表著決策影響力的實現(xiàn)。

3.4 ?專家決策影響力的整體評價

上文以一個具有梯度遞進色彩的專家決策影響力評價體系為框架，分析了G市政府決策咨詢專家?guī)爝@一典型案例中專家的決策影響力水平。研究結果顯示，在決策影響力的廣度層面，入庫專家的政策參與率整體上處于中等偏下的水平，積極性和能動性偏低，而對那些有實際參與行為的專家而言，各類參與的頻次亦并不高，這從根本上限制了專家決策影響力的發(fā)揮。在決策影響力的深度層面，專家在議程設置階段屬于零參與和零影響，并無設置議題類型或定義議題輕重緩急的能力;在方案規(guī)劃與設計階段則能起到較大作用，專家可以憑借專業(yè)知識和第三方角色協(xié)助政府優(yōu)化行動規(guī)劃、凝聚行動共識。在決策影響力的實度層面，決策者對專家研究成果的批示量通常很少，比例也很低;而領導批示與政策選擇間的因果關系則需視情況而定，在批示內(nèi)容強度和清晰度最好的情況下，獲得領導批示的專家建議的確很有可能轉(zhuǎn)化為政策選項?？傮w而言，從定性的角度來看，專家群體作為一類政策行動者的決策影響力處于中等偏弱的水平，仍有較大改進空間。

4 ?專家的決策影響力：優(yōu)化路徑的提煉

總體而言，尋求決策影響力的最大化是包括專家在內(nèi)的所有政策行動者的基本動機和訴求，而上述案例研究表明專家的決策影響力處于中等偏弱的水平，這就意味著探討專家決策影響力的優(yōu)化路徑進而促使專家在高可見度之外實現(xiàn)高影響力是一個緊迫且重要的議題。下文將針對上述案例所反映出的問題，嘗試提出優(yōu)化專家決策影響力的可行路徑。

4.1 ?實現(xiàn)決策咨詢工作的職業(yè)化

針對專家參與比例和活動頻次較低所反映出來的積極性不足的問題，一個重要的切入點是全面實現(xiàn)決策咨詢工作的職業(yè)化。從激勵的角度來看，專家參與的整體效能和決策影響力之所以偏弱，是由于其沒有強烈的動機去影響決策者并取得決策影響力，屬于典型的“弱激勵”。因此，必須提高專家政策參與的激勵水平，發(fā)展職業(yè)化的新型智庫組織。目前我國的許多智庫或各類專家委員會（如本文中案例）大多數(shù)是高校教授兼職，這造成的一個后果是其并不需要賴此為生，從事政策研究只是副業(yè)，沒有“必須做好”的緊迫性。故當務之急是要發(fā)展職業(yè)化、市場化的新型智庫組織，讓智庫從業(yè)人員（如政策分析師）成為一種區(qū)別于高校教師或純學術研究者的職業(yè)。

由此而來的是，這一職業(yè)必須有一套自己的職業(yè)生涯發(fā)展路徑和業(yè)績成果評價體系。目前，我國的決策咨詢專家主要來自于高校或科研院所，但后者的業(yè)績評價體系和職稱評審標準與職業(yè)智庫并不兼容，“學術論文”和“咨詢報告”在其職業(yè)發(fā)展中所占的分量并不對稱，這使得以高校教師或?qū)W術研究者為主業(yè)的咨詢專家更多地仍是以學術研究為主，而并無動機將主要精力放在政策研究和咨詢專家的角色上，只是將其作為一種錦上添花的榮譽頭銜。因此，必須要將智庫從業(yè)人員與高校教師或?qū)W術研究者分離，使之職業(yè)化的同時，為這一職業(yè)設計不同于純粹學術研究的評級體系和激勵機制，提高其職業(yè)認同感和共同體意識，使之不僅“可以”而且“愿意”積極為自己的思想產(chǎn)品尋求市場和買家。

4.2 ?促進政策思想市場的開放性

針對專家在議程設置環(huán)節(jié)中的“零參與”問題，一種可能的解決思路是促進政策思想市場的開放性。科斯認為，中國面臨的一個嚴重問題是“缺乏一個開放的思想市場”[16]，具體到專家參與和決策咨詢領域，就是政策思想市場的開放度和多元性不夠。通常認為這從根本上是由黨政體制的基本屬性決定的，但這一狀況其實并不是必然的，至少在一定程度上是可以改善的，即仍然可以在黨政體制的整體框架內(nèi)提高政策思想市場的開放度。事實上，20世紀80年代我國思想界（包括政策思想界）的活躍及其與政府頻繁而密切的互動說明了這種狀態(tài)是可遇且可求的。

因此，首先要確立政策思想市場供給方（即智庫專家）的主體地位，改變那種為既定方針做解釋和宣傳、為領導意圖做注腳和論證的情形，提高政策過程中智庫專家群體的自主性和獨立性，確立其在思想市場中的市場主體地位，正如改革開放以來不斷強化企業(yè)和企業(yè)家在商品市場中的主體地位一樣，與此對應的是，要確保政策思想市場的多元和競爭特性，在決策研究領域“也應該實行雙百方針”[17]，不同的專家或智庫組織可以就特定時期政府的優(yōu)先議題開展公開理性的政策辯論，可以自由地“兜售”或傳播自己的政策理念和思想主張，而行政官僚和決策者則主要起最終的“把關人”作用。

4.3 ?尋求政學兩界交流的常態(tài)化

為進一步提高專家改進政策選項的能力以及決策者對專家研究成果的批示水平，一個可行的突破口是建設中國特色的“旋轉(zhuǎn)門”機制。政策研究雖然不同于純學術或純理論研究，但其仍然屬于“研究”而不是“實踐”的范疇，這就使得智庫專家在行動邏輯和思維方式上勢必與注重“經(jīng)驗理性”和“行為知識”的決策者產(chǎn)生沖突，經(jīng)典的“兩個群體理論”（The Two-Communities Theory）[18]呈現(xiàn)的是專家與決策者的這種緊張。然而，這也并非完全不能解決，“旋轉(zhuǎn)門”機制就是很好的方案，可以建設中國特色的“旋轉(zhuǎn)門”機制，以實現(xiàn)政學兩界的良性、常態(tài)互動，雙向打通專家與決策者之間的角色壁壘，促進雙方對彼此的“圈子”更加深入的理解，從而增強智庫專家政策建議的針對性、精準性和可接受性。

目前，我國的“旋轉(zhuǎn)門”機制尚不健全，一個明顯的表現(xiàn)就是這種機制是單向的：政府官員特別是退休官員進入智庫擔任分析師或領導職務較為常見，而且很受歡迎;但咨詢專家或政策分析師進入政府內(nèi)部深度了解決策“黑箱”則非常少見。未來，需要下大力氣雙向打通專家與決策者之間的角色壁壘，建立起對雙方都可稱之為“引進來、走出去”的溝通互動機制：一方面，針對咨詢專家進入政府的機會較少的現(xiàn)實，要特別推行智庫人才到黨政機關掛職鍛煉、到基層和一線單位蹲點調(diào)研制度，讓其身份在決策者、執(zhí)行者和研究者之間常態(tài)化切換，提升決策咨詢和綜合研究能力;另一方面，要進一步完善官員進入智庫從事政策研究的機制，目前主要是退休官員進入智庫的情形較多，未來也應探索建立在職青壯年且正處于職業(yè)上升期的政府官員進入智庫從事短期專門政策研究的通道。

5 ?結語

本文借鑒并整合了目前關于智庫專家決策影響力評價的已有成果，建構了一套帶有梯度遞進色彩的專家決策影響力評價體系，以此為框架分析了G市政府決策咨詢專家?guī)爝@一典型經(jīng)驗案例中專家的決策影響力水平，在此基礎上提出了有針對性的專家決策影響力完善路徑。本文對于深化智庫專家決策影響力這一核心議題具有明顯的知識推進和累積效用，但仍存在以下不足，這為今后進一步拓展該研究議題提供了思路。

其一，專家決策影響力在不同政府層次（如中央政府或地方政府）、政策領域（如民生政策、科技政策或外交政策等）、政府部門（如發(fā)改部門、民政部門或監(jiān)管部門等）是否呈現(xiàn)不同的狀態(tài)？這顯然具有重大研究價值，但限于篇幅和主題，本文并未做具體分析。

其二，不同研究領域（如工程科學、社會科學或自然科學等）、不同身份背景（如作為前政府官員的專家或來自知名高校的專家等）、不同個性特點的專家在決策影響力上有何差異及其發(fā)生機制是什么？這同樣不是一套評價體系所能覆蓋的，需要另做分析。

其三，正如詹姆斯·麥甘和希拉·賈薩諾夫等所注意到的，專家與決策者的互動通?？梢姸葮O低，因此，本文只能通過決策者的講話稿、批示件以及對專家和專家?guī)旃芾碚叩脑L談去管窺專家決策影響力的線索，雖然已屬不易，但仍存在資料效度和信度的問題。

其四，本文的研究結論有效性止于廣泛存在的政府非常設專家咨詢機構，但當前我國專業(yè)化和職業(yè)化新型智庫發(fā)展勢頭同樣迅猛，雖然兩者有諸多相同之處，但是在運作方式、激勵機制、資源稟賦等方面仍有較大的差異，因此，后者的決策影響力水平需要另行研究。

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Experts’ Influence on Policy-Making： Evaluation System， Realistic Situation and Optimization Path

——Based on the Analysis of Expert Database of Policy-Making Consultation of G Municipal Government

Fei Jiuhao

School of Public Administration/Guangdong Research Center for NPO，

Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou ?510006

Abstract： [Purpose/significance] Experts are a kind of large scale and highly visible policy actors in the policy process of modern state， the experts’ influence on policy-making is an important issue in the research field of think tank and policy-making consultation， and this paper focuses on constructing evaluation system， descripting realistic situation and extracting optimization path of experts’ influence on policy-making， which has obvious knowledge advancement and cumulative utility to this research area. [Method/process] By referring to and integrating existing research literature， the paper constructs an evaluation system of experts’ influence on policy-making from breadth， depth and reality， and then uses it to evaluate qualitatively the experts’ influence on policy-making in the typical case of G city’s policy-making consultation experts database， and finally puts forward especially optimization path for experts’ influence on policy-making. [Result/conclusion] Qualitatively， within the scope of governments’ non-permanent policy-making advisory bodies， the experts’ influence on policy-making is generally at a medium or weak level， and it can be optimized from the perspectives of professionalization of decision-making consultation， openness of policy thought market and normalization of communication between political and academic circles.

Keywords： experts ? ?influence on policy-making ? ?evaluation system ? ?realistic situation ? ?optimization path

收稿日期：2021-09-15 ? ? ?修回日期：2021-11-02

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