李鵬飛

（河北大學(xué) 法學(xué)院，河北 保定 071000）

公益訴訟作為一種新型訴訟形態(tài)，有著獨特的歷史厚重感并肩負(fù)著時代賦予的維護(hù)公共利益的使命。黨的十八屆四中全會首次提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”[1]，經(jīng)過兩年左右的試點，2017年全國人大常委會分別修改了《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，正式建立公益訴訟制度[2]。教育是國之大計、黨之大計，近十年來，我國教育事業(yè)得到了跨越式發(fā)展，但看到成就的同時，也要看到擇校暗箱操作、校園暴力、學(xué)生管理失范等侵害學(xué)生合法權(quán)利的亂象。教育關(guān)乎民族的未來，涉及社會和國家的根本利益，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品消費安全等領(lǐng)域相比，教育公益訴訟還缺乏系統(tǒng)的制度規(guī)范和成熟的實踐規(guī)則。

一、教育公益訴訟的法理基礎(chǔ)

（一）教育問題的公共利益屬性

“教育領(lǐng)域中的公益訴訟與私益訴訟最本質(zhì)的不同就在于訴訟的目的是為了私益還是公益”[3]。針對教育公益訴訟的定義，有的學(xué)者提出了“教育公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會組織、公民個人等對教育領(lǐng)域內(nèi)違反教育法律法規(guī)，侵犯國家或社會以及公民受教育權(quán)等合法利益的行為，即使與自己無法律上的直接利害關(guān)系，也可依法提起訴訟的制度”[4]。從上述定義可以看出，教育公益訴訟主要維護(hù)國家利益、社會利益和公民受教育權(quán)。除了國家利益和社會利益，公民受教育權(quán)是公共利益的一個特殊維度。

我國《教育法》在第五章受教育者中詳細(xì)規(guī)定了受教育者應(yīng)享有的權(quán)利，大致可以分為受教育平等權(quán)（第37、39、40條）、受教育者獲得資助權(quán)（第38條）、終身受教育權(quán)（第41條、42條）、受教育者獲得救濟(jì)權(quán)（第43條），這幾項共同構(gòu)成了公民受教育權(quán)。教育平等本身就是一個社會問題，馬克思主義認(rèn)為人是社會性的動物，人的本質(zhì)就是一切社會關(guān)系的總和，平等與否就是在于社會中其他人的比較中的得出的，教育平等即受教育者能否有機(jī)會享受到平等的教育資源，這是一個機(jī)會平等，是社會公平的生命線；受教育者獲得的資助主要來源于國家財政和社會資助，國家財政的主要來源為稅收，稅收的取之于民、用之于民就是社會性的體現(xiàn)，社會資助受教育者更加體現(xiàn)了維護(hù)公民受教育權(quán)是全社會共同的責(zé)任；終身教育關(guān)系到提升全民素質(zhì)，保障公民終身受教育權(quán)是構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會的應(yīng)有之義；受教育者在自己的受教育權(quán)利遭受到不法侵害時能夠獲得來自司法、行政等方面的救濟(jì)體現(xiàn)了對公民受教育權(quán)利的保護(hù)要全方位、多層次，構(gòu)建全社會群策群力的保障體系。由此可見，保護(hù)公民受教育權(quán)不僅保護(hù)的是受教育者本身，更是為了社會的明天。

（二）公益訴訟干預(yù)教育問題的適恰性

從訴訟目的上看，教育公益訴訟是為了“中國的明天”在起訴，在訴訟程序的啟動上具有擔(dān)當(dāng)性，對于公民受教育權(quán)的保護(hù)既涉及公民的個人權(quán)利，其背后也蘊含著社會大眾對于公平、正義、法治、人權(quán)等社會價值的追求，這也是教育公益訴訟的意義所在。

與其他的救濟(jì)手段相比，教育公益訴訟也有著獨特的優(yōu)勢，《行政復(fù)議法》并沒有對教育行政復(fù)議的內(nèi)容做出具體規(guī)定，但對其受案范圍的分析可以了解到對于教育行政處罰等領(lǐng)域，受教育者可以提出復(fù)議。但相比于教育公益訴訟，教育行政復(fù)議的主體局限于受教育者和教育行政主體之間，申請行政復(fù)議的主體一般為權(quán)益遭受到侵害的相對人，救濟(jì)渠道也局限在教育系統(tǒng)之內(nèi)，并不能體現(xiàn)教育問題的公益屬性。有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)由權(quán)力機(jī)關(guān)來實現(xiàn)對教育問題的監(jiān)督，從而使教育這一關(guān)乎公共利益的問題充分體現(xiàn)人民意志，這一觀點有一定的合理性。人大的監(jiān)督權(quán)是憲法規(guī)定的，這也決定了這一權(quán)力是一種更為宏觀、更高層次的監(jiān)督，在微觀具體的領(lǐng)域缺乏操作的空間，人大對于教育行政機(jī)關(guān)侵犯受教育者權(quán)益的監(jiān)督有時并不行之有效。此外，人大本身也并不具備執(zhí)法權(quán)，且工作程序較為復(fù)雜，對于一些緊迫的案件并不能及時處理，也會影響到辦事效率。除了上述兩種救濟(jì)途徑，還有行政機(jī)關(guān)能動性地發(fā)現(xiàn)問題，主動救濟(jì)。

鑒于此，文章將教育問題分為兩種：一種為教育行政主體主導(dǎo)型的教育問題，即侵害受教育者合法權(quán)益的主體為教育行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織即學(xué)校，這類案件以入學(xué)糾紛、升學(xué)糾紛、校園管理糾紛為代表；第二種為非教育行政主體主導(dǎo)型的教育問題，即教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校并不是侵害受教育者合法權(quán)益的主體，如校園暴力、學(xué)校周邊違規(guī)開設(shè)不適宜未成年人的場所、家長強(qiáng)制義務(wù)教育階段學(xué)生輟學(xué)等，教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校在這類案件中并不起主導(dǎo)作用。針對前者的問題，由教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校自己造成的問題很難通過自我糾錯來解決，而在我國教育行政機(jī)關(guān)掌握著學(xué)校的財政和人事大權(quán)，學(xué)校掌握著教師職務(wù)和職稱晉升的推薦權(quán)，其力量不可謂不強(qiáng)大，在這種權(quán)力構(gòu)造下，“讓教育行政權(quán)力在邊界內(nèi)運行，就成為解決諸多教育問題的關(guān)鍵”[5]，單單指望教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校自我糾錯可謂是難上加難。對于后者的問題，雖然侵害權(quán)利的主體不是教育行政機(jī)關(guān)和學(xué)校，但其仍然有不作為之嫌，糾正其不作為還是外力更為有效。因此，與其他救濟(jì)方式相比，教育公益訴訟在保護(hù)公共利益、貫徹國家政策和制度強(qiáng)制力上具有適恰性。同時，教育治理規(guī)模的巨大也造成了地方政府的層級治理難度[6]，而司法干預(yù)可以發(fā)揮國家法制統(tǒng)一的優(yōu)勢，改善地方政府在教育治理中捉襟見肘的尷尬。

（三）教育公益訴訟獨特的功能定位

教育公益訴訟的功能定位既體現(xiàn)了訴訟的目的，又體現(xiàn)了這一制度的運行邏輯。文章認(rèn)為，教育公益訴訟應(yīng)當(dāng)包含引導(dǎo)功能、預(yù)防功能、溢出功能。

首先是引導(dǎo)功能。司法本身就有判斷是非曲直的功能，對于案件的判決也會對社會大眾的心理和行為產(chǎn)生預(yù)期效應(yīng)。公益訴訟不僅僅是定紛止?fàn)幍墓ぞ?，更是對社會正義的宣揚。在教育領(lǐng)域，可通過公益訴訟解決人民群眾普遍關(guān)心的教育熱點難點問題，引導(dǎo)廣大群眾了解教育政策，通過個案示范推動我國教育事業(yè)健康發(fā)展。

其次是預(yù)防功能。在教育領(lǐng)域中，既可以對已經(jīng)侵害公共利益的行為提起公益訴訟，也可以對尚未造成損害但存在損害風(fēng)險的行為提起訴訟，如農(nóng)村地區(qū)學(xué)校危房改造不力，就可以對當(dāng)?shù)亟逃姓块T的不作為提出教育公益訴訟，從而預(yù)防現(xiàn)實危險的發(fā)生。

最后是溢出功能。即教育公益訴訟的效果并不局限于案件本身，對于教育政策的完善，促進(jìn)我國教育領(lǐng)域的制度改革具有重要的意義。目前，我國教育制度的改革工作主要有教育行政主管部門單一推進(jìn)，有時并不能很好地反映社會需求，反而一些本意很好的政策被誤讀后經(jīng)過炒作升級為輿論熱點事件，導(dǎo)致被動局面的發(fā)生。通過教育公益訴訟，可揭示我國現(xiàn)存教育政策的不完善之處，清晰地反映人民群眾對教育改革的需求。公益訴訟主體的擴(kuò)張還能將社會團(tuán)體、行業(yè)組織等社會力量吸納為教育改革的參與者，形成合力，促進(jìn)我國教育事業(yè)良性發(fā)展。

二、教育公益訴訟的實踐現(xiàn)狀

（一）法律條款的模糊并不構(gòu)成實質(zhì)障礙

《民事訴訟法》第58條規(guī)定，民事公益訴訟的受案范圍是“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益損害社會公共利益的行為”；《行政訴訟法》第25條規(guī)定了行政公益訴訟的受案范圍是“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。有的學(xué)者指出：“公益訴訟‘等’外領(lǐng)域也不是一個確定的法律概念，而只是一個司法術(shù)語，涵蓋在公益訴訟訴權(quán)之內(nèi)?！盵7]文章認(rèn)為，“等”字的出現(xiàn)正是立法者為未來法律適用中可能出現(xiàn)的新情況有意做出的“模糊處理”，且這一模糊并不構(gòu)成教育公益訴訟的實質(zhì)障礙。

在立法上，《英雄烈士保護(hù)法》在其第25條明確了對侵害英雄烈士的姓名、肖像、榮譽，損害社會公共利益的行為的公益訴訟，這里的訴訟目的除了維護(hù)社會公共利益還有保護(hù)英雄烈士的人格權(quán)，因此，這一訴訟應(yīng)當(dāng)看成民事公益訴訟?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》在其第106條提出當(dāng)未成年人合法權(quán)益受到侵犯時的公益訴訟，這里的相關(guān)組織自然包括對未成年人成長負(fù)有法定職責(zé)行政機(jī)關(guān)。因此，這一訴訟應(yīng)當(dāng)看作行政公益訴訟。由此可見，無論是英雄烈士保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟還是未成年人保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟都不在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》明文列舉的公益訴訟范圍之內(nèi)，屬于對“等”的擴(kuò)展。

在司法上，公益訴訟特別是檢察公益訴訟的范圍早已不局限于法條的限制，貴州省黎平縣人民檢察院用公益訴訟保護(hù)傳統(tǒng)村落和民族文化村寨；新疆維吾爾自治區(qū)博樂市人民檢察院對于謝某某等9人盜掘古墓葬提起了刑事附帶民事公益訴訟，有的學(xué)者認(rèn)為這里的古墓葬應(yīng)當(dāng)歸屬于國有財產(chǎn)保護(hù)的公益訴訟類型，但文章認(rèn)為國有財產(chǎn)保護(hù)是行政公益訴訟的范疇，但這一案件屬于民事公益訴訟，依然屬于“等”字的擴(kuò)展。由此可見，由于“等”字的存在為公益訴訟受案范圍的拓展提供了合法性依據(jù)，現(xiàn)行法律條文的模糊不能成為限制教育公益訴訟的實質(zhì)障礙。

（二）案件來源豐富

黨和國家始終堅持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，我國的教育事業(yè)也取得了歷史性成就，但也暴露出很多問題需要用新的手段去解決。而教育問題又是社會大眾最敏感的一根神經(jīng)，學(xué)生以及家長的維權(quán)意識很強(qiáng)，因此在教育公益訴訟領(lǐng)域，有著豐富的案件來源。

如前文所述，這類案件可以分為兩大類。第一類是教育行政主體主導(dǎo)型的案件，例如包含學(xué)校如四川省射洪市柳州中學(xué)強(qiáng)制學(xué)生購買平板電腦；定州一中學(xué)強(qiáng)制女生留超短發(fā)；燕京理工學(xué)院學(xué)生不能正常使用三大運營商的網(wǎng)絡(luò)，需要高價購買校園網(wǎng)；浙江某中學(xué)保安威脅該校女生，學(xué)校不僅沒有履行強(qiáng)制報告義務(wù)，反而安排學(xué)生私了等。第二類是非教育行政主體主導(dǎo)型案件，如北京中關(guān)村二小校園欺凌案件、嚴(yán)正學(xué)訴浙江省臺州市淑江區(qū)中山路小學(xué)旁開設(shè)有色情表演節(jié)目的娛樂場所案。

在檢察公益訴訟蓬勃發(fā)展的背景下，線索摸排成為檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索的重要渠道，這方便了學(xué)校在育人過程中、行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法的過程中、司法機(jī)關(guān)在辦理案件的過程中及時發(fā)現(xiàn)問題、及時解決問題。后者如青島三名高考生訴教育部侵犯平等受教育權(quán)案，又如河北衡水桃城中學(xué)落實“雙減”不到位和教師懲戒失當(dāng)事件通過學(xué)生網(wǎng)絡(luò)舉報后發(fā)酵等。針對這一案件發(fā)現(xiàn)方式，文章認(rèn)為只要是公民維權(quán)的手段是合法的，就要鼓勵和支持，這不僅能夠及時發(fā)現(xiàn)問題而且還能夠調(diào)動公民參與公益訴訟的熱情。

三、教育公益訴訟的進(jìn)路思考

（一）教育公益訴訟的受案范圍

通過該法律制度解決具體問題，尤其能夠使一些長期難以解決的問題通過該法律制度的運行予以解決，是新的法律制度頒行的重要價值。[8]受案范圍是教育公益訴訟領(lǐng)域最為核心的問題，也是教育公益訴訟保護(hù)的價值所在，教育公益訴訟作為教育領(lǐng)域的公益訴訟，其目的是解決教育領(lǐng)域侵犯公共利益的問題，因此在這一部分，文章仍然延續(xù)前文的分類方法，將此類案件分為教育行政主體主導(dǎo)型案件和非教育行政主體主導(dǎo)型案件，來分別確定其受案范圍。

首先，是教育行政主體主導(dǎo)型的案件。第一類是教育行政主體侵犯學(xué)生受教育權(quán)：（1）義務(wù)教育階段學(xué)校違法“勸退”成績較差的學(xué)生；（2）義務(wù)教育階段學(xué)校違法拒絕學(xué)生參加升學(xué)考試；（3）學(xué)校違反教育部關(guān)于“統(tǒng)籌保障不同群體入學(xué)”的政策，拒絕接受適齡殘疾兒童入學(xué)；（4）學(xué)校拒絕符合政策的義務(wù)教育隨遷子女入學(xué)；（5）學(xué)校拒絕新冠肺炎康復(fù)者、乙肝病毒攜帶者、未接種新冠肺炎疫苗的學(xué)生入學(xué)；（6）違反《義務(wù)教育法》，對適齡兒童采取考試入學(xué)；等等。

第二類是教育行政主體侵犯學(xué)生的平等受教育權(quán)。教育公平要求平等分配教育資源，但現(xiàn)實中優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺導(dǎo)致實質(zhì)的平等分配存在困難[9]，這里強(qiáng)調(diào)的是平等受教育權(quán)的機(jī)會公平：（1）教育行政機(jī)關(guān)落實教師“輪崗”制度不力，導(dǎo)致本地區(qū)部分學(xué)校師資力量薄弱；（2）除國家另有規(guī)定，學(xué)校對學(xué)生的男女比例人為進(jìn)行限制；（3）學(xué)校官方舉辦招生考試培訓(xùn)班，或委托校外機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)；（4）義務(wù)教育階段將學(xué)校劃分為重點與非重點學(xué)校。除了學(xué)生的受教育權(quán)要受到保護(hù)外，教育行政主體還應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)的教育方式，最底線是要求教育方式合法，這是提高教育質(zhì)量的保證。

第三類是教育行政主體的教育方式存在違法：（1）義務(wù)教育階段存在以學(xué)生成績分班的現(xiàn)象；（2）義務(wù)教育階段違規(guī)組織考試、公布學(xué)生排名；（3）義務(wù)教育階段學(xué)校未按照國家規(guī)定定額招生，存在大班額、超大班額的現(xiàn)象；（4）學(xué)校落實“雙減”不力，學(xué)生存在超負(fù)荷的課業(yè)負(fù)擔(dān)；（5）教師存在懲戒失當(dāng)?shù)男袨?；?）高校以未簽署就業(yè)協(xié)議為由，扣發(fā)學(xué)生畢業(yè)證學(xué)位證；（7）學(xué)校違規(guī)削減、占用體育課課時，使體育課不能達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；等等。

第四類是教育保障的案件：（1）義務(wù)教育階段違規(guī)收取學(xué)費、雜費；（2）教育行政部門未能貫徹就近入學(xué)的原則，為學(xué)生和家長增加不必要的負(fù)擔(dān)；（3）縣級以上人民政府或者其教育行政部門違反《義務(wù)教育法》“未按照國家有關(guān)規(guī)定制定、調(diào)整學(xué)校的設(shè)置規(guī)劃的，學(xué)校建設(shè)不符合國家規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、選址要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，未定期對學(xué)校校舍安全進(jìn)行檢查，并及時維修、改造的，未依照本法規(guī)定均衡安排義務(wù)教育經(jīng)費的”；（4）向?qū)W校、學(xué)生攤派費用或與教育教學(xué)無關(guān)的指標(biāo)的；（5）未按照國家規(guī)定向家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生提供資助或資助程序違規(guī)；（6）學(xué)校未落實校園欺凌、性侵等案件的強(qiáng)制報告義務(wù)；等等。

在教育行政主體主導(dǎo)的案件中，爭議雙方為行政相對人和行政主體，因此應(yīng)將其歸為行政糾紛。如在推進(jìn)中國法治進(jìn)程十大行政復(fù)議案例白某訴蘇州市教育局不依法履職案中，白某通過多種途徑反映其女兒小白（蘇州某民辦小學(xué)學(xué)生，該小學(xué)由蘇州市教育局即被申請人代管）在學(xué)校遭受校園欺凌，要求被申請人按照教育部等十一部門聯(lián)合印發(fā)的《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》（以下簡稱《綜合治理方案》）進(jìn)行處理。被申請人接到反映后要求學(xué)校提供情況說明，也進(jìn)行了調(diào)查，督促學(xué)校帶小白同學(xué)就醫(yī)和勸說其返校上課，學(xué)校也在被申請人的指導(dǎo)下進(jìn)行了調(diào)解，并通過多種形式做出了有關(guān)處理意見。但白某認(rèn)為被申請人未按照《綜合治理方案》的有關(guān)規(guī)定成立調(diào)查組對事件是否屬于校園欺凌進(jìn)行認(rèn)定，構(gòu)成不作為。在本案中，《綜合治理方案》作為教育部文件對各地教育行政部門的職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，對教育行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了法律意義上的拘束力。因此，教育行政機(jī)關(guān)沒有按照《綜合治理方案》認(rèn)定校園欺凌應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不作為。盡管該案最終沒有進(jìn)入訴訟程序，但可以看出復(fù)議申請人的訴求是要求行政機(jī)關(guān)依法履職，且得到了復(fù)議機(jī)關(guān)的支持。此類案件若進(jìn)入公益訴訟程序，應(yīng)當(dāng)將其歸為行政公益訴訟，訴訟請求為行政主體依法履職。

其次，是非教育行政主體主導(dǎo)型案件，主要包括：（1）家長拒絕適齡兒童接受義務(wù)教育；（2）用人單位違法雇用童工；（3）在中小學(xué)周邊開設(shè)營業(yè)性網(wǎng)吧、歌舞娛樂場所、文身店等不適宜未成年人活動的場所；（4）用人單位在實習(xí)期間侵犯學(xué)生合法權(quán)益；（5）學(xué)校周邊存在擾亂學(xué)校教學(xué)秩序的其他行為如噪音、污染等；（6）教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違規(guī)提供學(xué)科類培訓(xùn)、超前培訓(xùn)；等等。

因?qū)τ诜墙逃姓黧w主導(dǎo)型的案件，原則上屬于平等主體之間的糾紛，應(yīng)當(dāng)歸為民事公益訴訟。如在廣州市疫情防控學(xué)生居家學(xué)習(xí)期間，一位居民因持續(xù)播放“荒山野鬼”古怪吼叫聲，經(jīng)行政部門干預(yù)無效，受影響的學(xué)生家長向廣州市海珠區(qū)法院提出訴前禁止令，法院在24小時內(nèi)依據(jù)《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》向其發(fā)出“噪音擾民”訴前禁止令。在非教育行政主體主導(dǎo)型的案件中，訴訟請求主要是排除妨礙，即能夠讓受教育者順利地接受教育、行使自身受教育的權(quán)利，必要時也可以提出賠償損失的要求。

最后是教育公益訴訟和學(xué)校以及教師的自主權(quán)的關(guān)系。擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度進(jìn)程中不可回避的理論與現(xiàn)實問題，而公益訴訟的介入必然會對學(xué)校以及教師的自主權(quán)產(chǎn)生沖擊，為此應(yīng)當(dāng)明確教育公益訴訟受案范圍中的事項的依據(jù)，首先就是來自《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》等法律，其次是來自《學(xué)位條例》《中外合作辦學(xué)條例》等行政法規(guī)，再次是《流動少年兒童就學(xué)暫行辦法》《國家教育考試違規(guī)處理辦法》等部門規(guī)章，最后是《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中小學(xué)招生工作的通知》《關(guān)于深化體教融合促進(jìn)青少年健康發(fā)展的意見》等規(guī)范性文件。這些都可以構(gòu)成教育公益訴訟受案范圍的依據(jù)，而在合法范圍內(nèi)學(xué)校培養(yǎng)方式的選擇、教師教學(xué)方法的改變等問題則不應(yīng)當(dāng)列入受案范圍，如上海浦東“女童不能最近入學(xué)起訴教育局?jǐn)≡V”一案，就尊重了教育行政主體在法定職責(zé)范圍內(nèi)的自主權(quán)。

（二）教育公益訴訟的提起主體

在我國現(xiàn)行法律的框架下，公益訴訟提起主體的范圍較小，主要是檢察機(jī)關(guān)和社會組織。文章認(rèn)為，教育公益訴訟的提起主體應(yīng)當(dāng)有三類：檢察機(jī)關(guān)、社會組織和公民個人。

對于檢察機(jī)關(guān)，我國《憲法》賦予其進(jìn)行法律監(jiān)督的職責(zé)，在行政公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的依據(jù)就是其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，來糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為。在教育公益訴訟領(lǐng)域，如前文所述，教育公益訴訟的受案范圍均可以找到法律規(guī)范上的依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)自然對這些法律規(guī)范的執(zhí)行情況具有監(jiān)督的職責(zé)。

對于社會組織，我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，環(huán)境公益訴訟提起的主體，除了檢察機(jī)關(guān)外還可以是在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記并從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄的社會組織。在教育公益訴訟領(lǐng)域，也可以仿照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，明確教育領(lǐng)域的社會組織在符合一定條件情況下提起公益訴訟。

對于公民個人，文章認(rèn)為也應(yīng)當(dāng)納入教育公益訴訟的主體范疇，從教育本身看，教育既是公共利益的體現(xiàn)，又是實現(xiàn)個人利益的途徑，自古以來就有“朝為田舍郎，暮登天子堂”的希冀，實現(xiàn)階層跨越的希望在教育。同時，《義務(wù)教育法》也賦予了公民個人對違反義務(wù)教育法的行為向國家機(jī)關(guān)提出檢舉和控告的權(quán)利，這也為公民進(jìn)入教育公益訴訟的主體范圍提供了合法性的依據(jù)。此外，在教育領(lǐng)域，信訪問題特別是群訪問題突出，允許公民提起公益訴訟也可以在扭轉(zhuǎn)教育問題中人民群眾“找人不找法，信訪不信訴”的局面，使教育在法治的軌道上健康發(fā)展。

（三）教育公益訴訟的“訴行結(jié)合”

司法救濟(jì)一般被看作維護(hù)權(quán)利的最后一道防線，具有周期長、效率低、成本高等特點[10]，而教育公益訴訟也不應(yīng)取代教育行政執(zhí)法的主導(dǎo)地位。因此在教育公益訴訟的訴前、訴中和訴后都應(yīng)當(dāng)貫徹“訴行結(jié)合”的原則，這有利于充分利用檢察權(quán)和司法權(quán)的優(yōu)越性，在公共利益的法律保護(hù)中開辟出一條監(jiān)督行政權(quán)行使的新途徑[11]。

在訴前應(yīng)當(dāng)設(shè)置敦促程序，敦促教育行政主體履行法定職責(zé)?！丁皟筛摺睓z察公益訴訟解釋》規(guī)定了民事公益訴訟訴前公告程序和行政公益訴訟訴前督促程序，教育公益訴訟的訴前敦促程序的時間點應(yīng)當(dāng)設(shè)在立案后和開庭審理前。對于教育行政主體主導(dǎo)型案件，應(yīng)當(dāng)由原告向教育行政主體提出糾正違法告知書，敦促其糾正違法行為；對于非教育行政主體主導(dǎo)型案件，應(yīng)當(dāng)由原告向行為人提出糾正違法告知書或向負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的教育行政主體提出履行職責(zé)告知書。這樣有利于有效地控制司法成本，也能防止公民濫用起訴權(quán)[12]；既體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對“窮盡救濟(jì)原則”的尊重，又體現(xiàn)了司法對行政機(jī)關(guān)在自行領(lǐng)域決定權(quán)的尊重[13]。

在訴中設(shè)置行政主體負(fù)責(zé)人強(qiáng)制出庭制度，教育事業(yè)是一項系統(tǒng)工程，需要各個機(jī)關(guān)協(xié)同配合，雖然教育公益訴訟已經(jīng)進(jìn)入了司法程序，但無論是教育行政主體主導(dǎo)型案件還是非教育行政主體主導(dǎo)型案件都涉及教育行政主體的亂作為或者不作為。所以在教育行政主體主導(dǎo)型案件中，若被告為學(xué)校，則要強(qiáng)制學(xué)校的行政負(fù)責(zé)人和對學(xué)校負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的教育行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭；若被告為教育行政機(jī)關(guān)，則要強(qiáng)制該機(jī)關(guān)的行政負(fù)責(zé)人出庭。在非教育行政主體主導(dǎo)型案件中，要強(qiáng)制與案件有最密切聯(lián)系的學(xué)校的行政負(fù)責(zé)人和對該校具有監(jiān)管責(zé)任的教育行政機(jī)關(guān)的行政負(fù)責(zé)人出庭。學(xué)校和教育行政機(jī)關(guān)對于教育工作有著豐富的經(jīng)驗、掌握著最直接的信息，熟悉其中工作的痛點，強(qiáng)制其負(fù)責(zé)人出庭，并不是要與原告形成針鋒相對的態(tài)勢，而是要了解當(dāng)事人訴求，解決教育工作中存在的問題，形成強(qiáng)大的合力。

在訴后充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的作用，構(gòu)建“檢行合作”的機(jī)制，遏制違法行為的再發(fā)生。對于檢察機(jī)關(guān)作為原告的教育公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)自然可以直接參與其中；對于其他主體作為原告的教育公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)也要派員出庭支持公益訴訟，并在訴后監(jiān)督教育行政主體糾正違法行為或認(rèn)真履行其法定職責(zé)。教育公益訴訟涉及利益復(fù)雜，個案影響深遠(yuǎn)，每一個判決都可能引起輿論的關(guān)注，甚至帶動我國教育事業(yè)的發(fā)展。為了發(fā)揮好教育公益訴訟案件的示范和引領(lǐng)作用，訴后的“檢行合作”應(yīng)當(dāng)構(gòu)建信息共享平臺，針對教育公益訴訟案件中反映出來的共性問題，教育行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到信息共享，由檢察機(jī)關(guān)收集、分析和整理相關(guān)案件中的資料和信息，對于教育行政機(jī)關(guān)亂作為和履職不力的“高風(fēng)險點”提前發(fā)出預(yù)警，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法問題的，要及時發(fā)出檢察建議，將問題消滅在苗頭。必要時，檢察機(jī)關(guān)和教育行政機(jī)關(guān)可以召開聯(lián)席會議和共同開展專項行動，針對教育領(lǐng)域典型的、普遍的問題增加合作，使檢察權(quán)和行政權(quán)共同致力于維護(hù)受教育者合法權(quán)益，推進(jìn)教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

四、結(jié)語

黨的十八大以來，黨堅持以人民為中心發(fā)展教育事業(yè)，努力破解人民群眾關(guān)心的教育領(lǐng)域的熱點難點問題。百年大計，教育為本。人民對美好生活的向往要求有更高質(zhì)量的教育，要求在自身教育權(quán)益受到侵害時能夠求助有門。我國的公益訴訟多年來積累的經(jīng)驗為教育公益訴訟制度的構(gòu)建提供了重要參考，構(gòu)建教育公益訴訟制度宜早不宜遲，在提起訴訟主體的限制上宜松不宜緊。通過構(gòu)建教育公益訴訟提供法治保障。