蔣佳佳

摘 要：目前，我國(guó)的法律保留原則已經(jīng)體現(xiàn)在相關(guān)法律上，但由于對(duì)該基本原則的含義、目的以及調(diào)整范圍缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，甚至一些與法律保留有密切關(guān)系的事項(xiàng)并未納入法律保留范圍，不僅會(huì)影響行政行為的效力，同時(shí)也會(huì)增加法官自由裁量權(quán)的運(yùn)用難度，更會(huì)損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，本文運(yùn)用邏輯分析方法、實(shí)證主義方法，從法律保留的概念、相關(guān)學(xué)說(shuō)以及現(xiàn)狀方面論證法律保留原則適用于行政征用的必要性、重要性以及出現(xiàn)法律沖突如何解決的問(wèn)題，從而進(jìn)一步明確立法與行政的界限，遵從立法的同時(shí)又尊重行政，在實(shí)踐中更好地運(yùn)用法律保留、法律優(yōu)先?？梢?jiàn)，推動(dòng)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法勢(shì)在必行，從而加快全面建成法治社會(huì)、法治政府、法治國(guó)家的步伐。

關(guān)鍵詞：法律保留;行政征用;法治政府;合法權(quán)益

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.05.052

追溯法律保留的發(fā)展歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)其基本準(zhǔn)則和精神一直是對(duì)行政權(quán)的限制。法律保留最早起源于歐洲，目的是規(guī)范行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)的干涉，針對(duì)特殊事項(xiàng)必須得到法律的同意和授權(quán)，其涉及行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)之間權(quán)限劃分的問(wèn)題以及二者之間的法律聯(lián)系問(wèn)題。隨著時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)的需要，法律保留原則的適用范圍有所拓展，而當(dāng)中最為突出的準(zhǔn)則仍舊是對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制，根據(jù)我國(guó)學(xué)理以及立法觀念，強(qiáng)調(diào)“法沒(méi)有明文規(guī)定就不可為”，立足當(dāng)下?tīng)顩r，必須將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”， 因此將法律保留原則提到一定的高度迫在眉睫。

1 提出問(wèn)題

隨著我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程加快，農(nóng)村土地征收征用和城市房屋拆遷變得十分普遍。在此過(guò)程中，難免存在部分的行政主體在實(shí)施行政征用的具體活動(dòng)中，濫用公共利益或假借公共利益的旗號(hào)，嚴(yán)重侵害相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)及相關(guān)利益，行政征用的正當(dāng)性也被質(zhì)疑。法律保留的范圍也一直在擴(kuò)大，那么當(dāng)下將法律保留原則運(yùn)用于行政征用上的依據(jù)是什么呢？

法律保留的概念首先明確于德國(guó)行政法學(xué)者奧托邁耶的書——《德國(guó)行政法》。一方面為了規(guī)范行政權(quán)達(dá)到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，另一方面督促立法機(jī)關(guān)發(fā)揮作用，體現(xiàn)出立法機(jī)關(guān)的權(quán)威，這也是有法可依的前提！法律保留區(qū)分為憲法意義上的法律保留和行政法意義上的法律保留兩種，這種劃分方式是由臺(tái)灣行政法學(xué)者陳新民教授提出。立法機(jī)關(guān)針對(duì)的特定事項(xiàng)必須由立法機(jī)關(guān)行使，不可由行政機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)代為行使，這是憲法意義上的法律保留的內(nèi)涵。而行政法意義的法律保留是指行政機(jī)關(guān)行使和運(yùn)用權(quán)力必須得到法律的授權(quán)，否則行政機(jī)關(guān)的行政行為會(huì)處于一個(gè)“真空”狀態(tài)。那么對(duì)于法律保留原則中“法律”又該如何界定呢？

依據(jù)《辭?！返南嚓P(guān)解釋和法律規(guī)定，將土地和公民的其他財(cái)產(chǎn)征收之后，轉(zhuǎn)為公用的行為便是征用。行政征用則是行政主體以實(shí)現(xiàn)特定的行政目的為目標(biāo)，依法強(qiáng)行使用相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)的行政行為。在我國(guó)的法律體系中，多部法律對(duì)行政征用作出了規(guī)定，但存在征用依據(jù)矛盾情形，出現(xiàn)法律沖突該如何適用法律呢？

2 解決問(wèn)題

2.1 “法律”的范圍在法律保留中的界定以及相關(guān)問(wèn)題

2.1.1 “法律”的學(xué)理爭(zhēng)論以及“法律”的范圍的界定

法律保留原則體現(xiàn)了建設(shè)法治中國(guó)的要求，根據(jù)我國(guó)《立法法》第8、9條規(guī)定，我國(guó)法律保留分為絕對(duì)保留和相對(duì)保留。絕對(duì)保留是指某些事項(xiàng)只能由法律作出相關(guān)規(guī)定，不可授權(quán)行政機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)，而相對(duì)保留是指法律將原本屬于法律權(quán)限內(nèi)的一些特殊事項(xiàng)授權(quán)給行政機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)。但是學(xué)界對(duì)于法律保留原則中的“法律”觀點(diǎn)不同，有學(xué)者認(rèn)為這里的“法”是指實(shí)定法和超實(shí)定法，有學(xué)者認(rèn)為只是實(shí)定法，法律也存在廣義和狹義的爭(zhēng)議?；诹⒎ū尘啊⒘⒎夹g(shù)、法治精神的不同，筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法的規(guī)定，如《立法法》，我國(guó)法律保留中的“法律”二字是指狹義的法律，此時(shí)法律的效力僅次于憲法的法律規(guī)范。

2.1.2 我國(guó)對(duì)于法律保留的規(guī)定

針對(duì)法律保留事項(xiàng)采取列舉式而無(wú)概括式的規(guī)定是我國(guó)的特點(diǎn)。規(guī)定的具體事項(xiàng)也并不細(xì)致、全面。而從我國(guó)的憲法規(guī)定，可見(jiàn)我國(guó)是十分重視公民的基本權(quán)利。但法律保留事項(xiàng)中并不包含此項(xiàng)，并且也沒(méi)有明確表示法律保留范圍是包括涉及公民基本權(quán)利等重大事項(xiàng)。例如我國(guó)《立法法》的第8條表明基本權(quán)利的保留僅限于侵害保留且范圍極窄。第8條中的第11項(xiàng)表明全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)沒(méi)有制定法律的事項(xiàng)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)，針對(duì)特定事項(xiàng)，如有關(guān)犯罪和刑法、對(duì)公民政治權(quán)利剝奪等特定事項(xiàng)法律不可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使，可見(jiàn)法律的“絕對(duì)保留”包括對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰。而對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收則屬于法律的“相對(duì)保留”。“相對(duì)保留”的事項(xiàng)中未規(guī)定政治權(quán)利的保障等事項(xiàng)。假如行政機(jī)關(guān)的授權(quán)立法限制了公民的言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由，那么也會(huì)威脅憲政秩序。若出現(xiàn)這樣的情況，也意味著行政機(jī)關(guān)在一定程度上可以以看似合法實(shí)則內(nèi)涵不法的外衣來(lái)侵害公民的基本權(quán)利，并且公民難以得到保障和補(bǔ)救。

2.2 法律保留在具體實(shí)踐中的運(yùn)用

針對(duì)法律保留在行政征用中的適用，體現(xiàn)的是行政征用的創(chuàng)設(shè)，這涉及國(guó)家專屬立法權(quán)的分類。一般而言，專屬立法權(quán)是指只能由專門的國(guó)家機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范的權(quán)利。針對(duì)一定范圍內(nèi)規(guī)范社會(huì)關(guān)系的事項(xiàng)，若其他機(jī)關(guān)行使權(quán)力須得到授權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)，如果認(rèn)為必須立法，在未得到授權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)下只能以立法動(dòng)議的方式提出，不可自行立法。依據(jù)行政征用在實(shí)踐中的特點(diǎn)及其影響力，行政征用應(yīng)該歸入《立法法》第8條第10項(xiàng)，即必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。同時(shí)，在行政征用使用的過(guò)程中，遵從了法律保留和法律優(yōu)先的原則，未違反國(guó)家憲法和上位法的基本法治精神，并且在地方立法權(quán)限、地方性法規(guī)和政府規(guī)章的規(guī)范范圍內(nèi)也包括符合條件的行政規(guī)范性文件，都可以對(duì)行政征用做出更進(jìn)一步、更細(xì)致的規(guī)定。必須注意的是，地方立法在行政征用上只有實(shí)施性權(quán)利，沒(méi)有創(chuàng)設(shè)性權(quán)利。

2.3 法律保留在行政征用中運(yùn)用的理論依據(jù)

2.3.1 法律保留原則適用于行政征用的原則依據(jù)

根據(jù)法律保留原則中的三大主要原則，法律保留原則適用于行政征用是合法、合理的！民主原則強(qiáng)調(diào)凡在法律保留范圍內(nèi)的事項(xiàng)都由立法機(jī)關(guān)予以保留，行政主體也只能根據(jù)法律授權(quán)做出決定。行政征用體現(xiàn)的是公共利益與個(gè)人利益的平衡，稍有疏忽易對(duì)公民造成財(cái)產(chǎn)損失、非財(cái)產(chǎn)損失。立法權(quán)是民主政治的關(guān)鍵，因此行政征用關(guān)乎公民的重大權(quán)益，就必然決定要體現(xiàn)的人民意志——法律加以保護(hù)。法治國(guó)家原則是指法律調(diào)整的公民之間，國(guó)家與公民之間以及國(guó)家內(nèi)部之間的法律關(guān)系，標(biāo)志著法律規(guī)范國(guó)家所有的權(quán)利行使。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展之下，行政權(quán)迅速膨脹，管理職能突出，規(guī)范行政征用是十分有必要的。尊重基本人權(quán)原則要求全面維護(hù)公民切身的基本權(quán)益，并且與法律保留的范圍和強(qiáng)度相適應(yīng)。

2.3.2 法律保留原則適用于行政征用的學(xué)說(shuō)根據(jù)

輔以相關(guān)學(xué)說(shuō)表明法律保留在行政征用中的適用是必須的?！扒趾ΡＡ魧W(xué)說(shuō)”指需要法律明確規(guī)定的只有侵害行政或者負(fù)擔(dān)行政。該理論著重保護(hù)的是公民的自由和所有權(quán)，實(shí)踐中，為了地方的城市建設(shè)規(guī)劃以及環(huán)境保護(hù)，大面積拆除違章建筑，無(wú)論其對(duì)于土地的占有、建筑的取得是否合法，無(wú)論其是否具有明確的法律依據(jù)，均采取“一刀切”的方式一并拆除。《中華人民共和國(guó)土地管理法》笫83條表明在非法占有的土地上，新建的建筑物和其他設(shè)施若被依法責(zé)令限期拆除，則建設(shè)單位必須立即停止施工自行拆除，若當(dāng)事人對(duì)責(zé)令期限拆除決定不服的，可以在15日內(nèi)向人民法院起訴。筆者認(rèn)為依據(jù)行政行為合法、合理原則，特定問(wèn)題特定分析，“一刀切”的行政行為是對(duì)房屋所有權(quán)人的侵害，同時(shí)也不利于做出行政行為公定力效益的發(fā)揮，盡管是基于公共利益（排除商業(yè)目的）的行政征用，也應(yīng)重視公民合法權(quán)益?！皺?quán)利保留學(xué)說(shuō)”是指只要是行政機(jī)關(guān)對(duì)公民采取權(quán)利性行為，都必須要有法律依據(jù)，無(wú)論是給付行政還是侵害行政都必須進(jìn)行法律保留，行政征用的啟動(dòng)、通知、執(zhí)行以及催告等一系列過(guò)程都伴隨著權(quán)力的運(yùn)用?！爸匾马?xiàng)保留學(xué)說(shuō)”是指關(guān)乎人民基本權(quán)利的“重要事項(xiàng)”，應(yīng)該由立法者以立法方式限制侵害（干預(yù)）行政或給付行政，可是“重要”是一個(gè)主觀色彩突出的不確定的標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為行政征用在特定情況下，會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成難以彌補(bǔ)的虧損，在補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中多數(shù)情況為適當(dāng)補(bǔ)償。既無(wú)法復(fù)原，賠償又未達(dá)到最大程度。從而基于以上理由，法律保留原則在行政征用上適用就十分有必要。

2.4 實(shí)踐運(yùn)用中，法律保留在行政征用適用中的相關(guān)法律規(guī)定之間的沖突予以解決

法律保留作為我國(guó)基本原則之一。我國(guó)《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》《行政處罰法》一定程度上體現(xiàn)了法律保留，但是規(guī)定的并不具體、充分。所以法律保留不僅在法律上體現(xiàn)，更應(yīng)該在憲法上明確規(guī)定，以根本大法的形式固定下來(lái)。此外，對(duì)于行政征用相關(guān)法律予以規(guī)定，《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第6條表明國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋來(lái)保護(hù)公共利益，通過(guò)拆遷補(bǔ)償來(lái)保護(hù)被征收人的利益;征收個(gè)人住宅的，應(yīng)對(duì)被征收人的居住條件提供保護(hù)。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！睹穹ǖ洹返?43條表明為了保護(hù)公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。對(duì)比二者可知，《民法典》規(guī)定依據(jù)法律進(jìn)行房屋征收，而《房地產(chǎn)管理法》規(guī)定征收依據(jù)行政法規(guī)。根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！瓏?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！蔽覈?guó)《憲法》規(guī)定依據(jù)法律征收私有財(cái)產(chǎn)。必須注意的是，我國(guó)的行政征收是指行政機(jī)關(guān)以強(qiáng)制的方式無(wú)償向相對(duì)人征集的具體行政行為。一般只涉及征稅和征費(fèi)的問(wèn)題?？梢?jiàn)此處的征收或征用均是指征用。由此可以看出，《憲法》和《民法典》的規(guī)定與《房地產(chǎn)管理法》沖突明顯。

由此可以看出，《憲法》和《民法典》的規(guī)定與《房地產(chǎn)管理法》存在沖突。這種情況下，根據(jù)法律保留和法律優(yōu)先原則，上位法優(yōu)先于下位法來(lái)適用。

3 結(jié)語(yǔ)

從法律保留的五大理論——機(jī)關(guān)功能理論、侵害保留理論、權(quán)力保留理論、重要性理論、全部保留理論以及尊重基本人權(quán)原則、民主原則、法治國(guó)家原則等方面分析，同時(shí)輔以相關(guān)法條分析并結(jié)合我國(guó)行政征用的現(xiàn)狀，探究法律保留適用于行政征用是合理、合法的，也是有必要的。實(shí)踐中正是由于缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)行使征用權(quán)的有力監(jiān)督和管理，“權(quán)力膨脹、肆意征用、強(qiáng)拆強(qiáng)搬”等現(xiàn)象層出不窮，因而矛盾突出。行政征用貫徹落實(shí)法律保留原則，一方面發(fā)揮法律保留作為基本原則的指導(dǎo)作用，另一方面也使行政征用在實(shí)踐中的運(yùn)用有了法律和學(xué)理上更多的原則和標(biāo)準(zhǔn)的支持。既有整體的方向指引，更在實(shí)踐中細(xì)化、具體化，具有可操作性。二者相輔相成，共同促進(jìn)法治中國(guó)的建成。

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