李 曦

(南充職業(yè)技術學院，四川 南充 637000)

與傳統(tǒng)食品經營行業(yè)相比，網絡食品具有經營方式靈活、門檻低、信息不對稱、制作過程不透明等特點，但也衍生出了一系列的食品安全問題。隨著新零售平臺的注入和網絡食品市場規(guī)模的拓展，網絡食品安全引起了監(jiān)管部門的重視。2016年，中國率先在《食品安全法》修訂過程中明確“網絡食品交易第三方平臺義務”概念，并先后出臺了《網絡食品安全違法行為查處辦法》《網絡餐飲服務食品安全監(jiān)管管理辦法》等規(guī)章制度，對網絡食品安全制作過程、經營許可等方面做了原則性的規(guī)定。

“整體性治理(holistic governance)”是20世紀末，英國學者佩里·?？怂固岢龅母拍?，該理念強調從社會整體角度看待和解決問題，反對化約主義的還原論以及孤立地看待問題的一種范式，旨在解決政府治理碎片化和分散化造成效率低下的弊端。整體性治理強調多元主體協(xié)同治理，被廣泛應用于存在碎片化困境領域。整體性治理是立足于公民現(xiàn)實發(fā)展需求，運用信息化工具，整合多元治理主體，從而實現(xiàn)治理資源有效性以及治理結果高效性的統(tǒng)一。整體性治理理論作為一種新的公共管理范式，有助于回應公民對更好、更快、更優(yōu)質服務的追求，從而解決互聯(lián)網背景下，社會治理存在的缺陷。

中國學者對網絡食品安全監(jiān)管的研究主要體現(xiàn)在中國網絡食品安全監(jiān)管存在的問題和安全監(jiān)管策略。在監(jiān)管主體方面，存在監(jiān)管主體力量薄弱、監(jiān)管理念片面、監(jiān)管政策執(zhí)行力度不足、監(jiān)管權責不對稱等問題。為此，應當重塑權責機制、依托技術支持，實現(xiàn)智慧化監(jiān)管[1]。在監(jiān)管體制方面，存在專業(yè)監(jiān)管力量缺失、源頭風險控制低效、新型食品安全監(jiān)管問題突發(fā)等問題[2]。在監(jiān)管執(zhí)行方面，田彩霞等[3]提出中國網絡食品安全監(jiān)管層面依舊存在法律約束松軟、行政監(jiān)督乏力、監(jiān)管方式單一、監(jiān)管執(zhí)行效果差等問題。在監(jiān)管模式方面，有學者[4]從監(jiān)管模式發(fā)起、分工和保障3個層面提出了協(xié)同監(jiān)管與信息共享監(jiān)管的“雙效合一”模式，該模式的運用推廣有助于促進網絡食品安全監(jiān)管高效率、可持續(xù)。在監(jiān)管機制方面，有學者[5]基于反身法理論論述了“組織型治理策略、信息型治理策略、協(xié)商型治理策略”在中國網絡食品安全治理中的可行性與效能，并構建了制度保障、平臺責任、社會共治、信用評價與政府監(jiān)管五大機制。

綜上，中國學者對于網絡食品安全監(jiān)管的研究，更多側重客觀現(xiàn)狀的表層分析，運用跨學科的相關理論對網絡食品安全監(jiān)管機制的深層次研究較為缺乏[6]?；诖?，研究擬以公共管理學的整體性治理理論為分析框架，從政策執(zhí)行、監(jiān)管主體、監(jiān)管理念、監(jiān)管問責四大層面論述中國網絡食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實樣態(tài)，并從以上層面探尋網絡食品安全監(jiān)管的創(chuàng)新機制，為提升中國網絡食品安全監(jiān)管提供借鑒。

1 網絡食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實樣態(tài)

2016年10月1日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《網絡食品安全違法行為查處辦法》(以下簡稱《辦法》)正式施行?！掇k法》的出臺實施使得中國成為全球第一個在食品安全法中明確網絡食品交易第三方平臺義務和相應法律責任的國家；同時成為第一個專門制定《網絡食品安全違法行為查處辦法》規(guī)章的國家，創(chuàng)造了兩個“世界第一”。2017年11月，國家食品藥品監(jiān)管總局發(fā)布《網絡餐飲服務食品安全監(jiān)管管理辦法》，進一步明確了網絡食品安全監(jiān)管的原則。

由于網絡食品交易具有隱蔽性和虛擬性的特征，消費者以互聯(lián)網為消費媒介，與商家之間極易產生信息不對稱，給網絡食品經營帶來了尋租空間。同時，食品安全維權意識還沒有在消費者中完全普及，導致網絡食品安全監(jiān)管難度進一步加大。食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實樣態(tài)：政策執(zhí)行存在“象征性”問題、監(jiān)管問責存在“被動性”問題、監(jiān)管問責存在“被動性”問題。

1.1 政策執(zhí)行“象征性”

政策執(zhí)行的“象征性”是指，地方政府在政策執(zhí)行過程中，出于部門利益考慮，實施替換性執(zhí)行、附加性執(zhí)行以及選擇性執(zhí)行，最終導致政策被象征性執(zhí)行，且政策執(zhí)行效果流于表面，未達到政策制定的戰(zhàn)略高度[7]。政策執(zhí)行的“象征性”在主觀方面體現(xiàn)為地方政府政策執(zhí)行得不充分與協(xié)同片面，是導致執(zhí)行流于形式的關鍵。如，在跨國網絡食品安全的監(jiān)管過程中，需要調動市場監(jiān)督管理局、衛(wèi)生健康局、信息化局等多部門的力量[8]。但是，由于多部門之間的執(zhí)行效能不足，協(xié)同性缺失，在實際的政策執(zhí)行過程中，多部門或者按照自身理解的方式開展政策執(zhí)行，或者由于協(xié)同不足而導致政策被擱置。政策執(zhí)行的“象征性”在客觀層面體現(xiàn)在稽查執(zhí)法方式有待提高。相較于傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管，網絡食品安全監(jiān)管由于其經營范圍、賬戶信息較為隱匿，交易雙方物理空間分離，所以對食品安全監(jiān)管人員的專業(yè)技術有了更高的要求，依據(jù)傳統(tǒng)模式實施行政區(qū)劃下的統(tǒng)一監(jiān)管有待更新。

1.2 監(jiān)管主體“碎片性”

監(jiān)管主體的“碎片化”主要體現(xiàn)在監(jiān)管主體外部的單一性與內部的低效性。首先，在監(jiān)管主體外部中，網絡食品安全監(jiān)管主體除了政府外，還存在企業(yè)、社會組織、媒體等第三方民間力量。但是在實際監(jiān)管過程中，第三方監(jiān)管力量缺乏監(jiān)管的合法性基礎，處于臨時性與邊緣性的地位[9]。其次，在監(jiān)管主體內部中，2013年機構改革之后，衛(wèi)計委負責食品安全標準設置工作，質檢總局負責食品安全檢疫、生產等工作，而工商總局、商務部負責部分監(jiān)管職能。而在網絡食品安全監(jiān)管領域，由于涉及部門較多，權利配置復雜，所以在實際監(jiān)管過程中，容易出現(xiàn)權責不明、相互推諉的情況。雖然多部門出臺《網絡食品安全違法行為查處辦法》，但是由于缺乏當?shù)卣臓款^主導，多部門尚未實現(xiàn)行政資源集中，導致監(jiān)管效能低下。

1.3 監(jiān)管問責“被動性”

完善的權責體系對于監(jiān)管責任的落實至關重要，但是由于科層制的層級結構限制以及行政體制條塊分割慣性，導致中國網絡食品安全問責機制的“被動性”[10]。首先，網絡食品安全問責對象單一。長期以來，中國網絡食品安全問責的對象主要為食品安全行政主管部門，而單一化的政府問責機制難以破除“重執(zhí)行不力、輕決策失誤、重有錯問責、輕無為問責”的體制性障礙。其次，網絡食品安全問責有失偏頗。中國現(xiàn)行網絡食品安全問責運行側重對行政相對人的食品安全違法行為打擊，而對行政公務人員尤其是領導干部的“不作為”“輕作為”“亂作為”“慢作為”等失責行為問責力度較低，行政問責對象有失偏頗，導致了食品安全問責浮于表面，“出了問題才發(fā)現(xiàn)，出了問題才治理”現(xiàn)象愈演愈烈。最后，網絡食品安全問責機制不健全。網絡食品范圍較廣，內容寬泛，涉足的行業(yè)與領域眾多，在生產、經營和流通多個環(huán)節(jié)中涉及的行政區(qū)域、政府部門較多，責任追溯難以落實，影響了網絡食品安全監(jiān)管問責績效。

2 整體性治理視角下網絡食品安全監(jiān)管路徑創(chuàng)新

2.1 監(jiān)管問責整體性，重塑權責體系

整體性治理理論強調要從政治責任、管理責任和法律責任層面構建整體性問責機制。網絡食品安全問責整體性就應構建以黨管干部為聯(lián)結，混合性黨規(guī)為載體，以黨規(guī)國法為分工，黨領導一切為效能的黨政同責問責機制。首先，在黨委層面，黨政同責確立了黨委主導的問責機制，地方各級黨委主要承擔領導責任，開展政治領導、思想領導和組織領導工作，在《食品安全責任制規(guī)定》與《加強食品安全工作的意見》規(guī)定下，負責落實黨中央關于食品安全工作的決策部署和指示精神，肩負食品安全監(jiān)管使命，對地方黨委問責主要采取通報、誡勉和紀律處分等黨內問責方式。其次，在地方政府問責方式上，黨政同責確立了行政處分、人大問責和司法追責機制。根據(jù)中國層級監(jiān)督機制，上級政府可對其主管部門食品安全監(jiān)管不利情況提出行政處分。地方各級人大聽取、審議食品安全檢查和相關規(guī)定之外，還可以對違法失職人員實施質詢、撤銷職務等處分。

2.2 監(jiān)管主體整體性，搭建參與網絡

整體性治理理論更加重視在不消除專業(yè)分工、組織邊界的情況下，通過長期化的制度協(xié)作，實現(xiàn)多主體的協(xié)同，從而發(fā)揮整體效能的作用[11]。因此，網絡食品安全監(jiān)管主體的整體性探索就應該實現(xiàn)政府內部、部門之間以及公私組織之間的跨界合作，構建以政府為主導，行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、公眾、基層組織、第三方機構、利益相關者等多主體共同參與的網絡食品安全監(jiān)管模式。一方面，要推動食品安全科學研究機構的建設。完善食品安全專業(yè)科研機構的設置，跟蹤監(jiān)測網絡食品安全領域前言性問題，為網絡食品安全監(jiān)管工作提供權威性、科學性指導。同時，促進高校與民間組織基礎研究的科研合作，充分發(fā)揮“高校—企業(yè)—民間組織”監(jiān)管合力作用，為網絡食品安全監(jiān)管工作提供專業(yè)性指導。另一方面，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會與社會監(jiān)督作用。調動消費者、社會組織、媒體等多方力量參與社會監(jiān)督，完善監(jiān)督平臺，實現(xiàn)有獎舉報機制，拓寬舉報力量。

2.3 監(jiān)管執(zhí)行整體性，重構執(zhí)行網絡

?？怂沟恼w性治理理論強調，“以公民需求為導向、以信息技術為手段，實現(xiàn)治理對象由分散走向集中、由部分走向整體、由破碎走向整合。”[12]因此，網絡食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行整體性治理就需以協(xié)調、整合和責任為治理機制，重構執(zhí)行網絡。首先，強化中央權威，中央要充分發(fā)揮頂層設計作用，出臺國家層面的網絡食品安全監(jiān)管政策法規(guī)，各個行政區(qū)域可以在中央總體政策的引導下具體措施。其次，加強事前預警，增強政策執(zhí)行的技術性。運用云技術、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化技術，開發(fā)網絡食品安全監(jiān)管“云監(jiān)測、云分析、云預警”等功能，實現(xiàn)網絡食品安全事前迅速預警、手機迅速取證、在線結果分析等，從而有效落實責任意識，提升政策執(zhí)行主體的事前預警技能。