肖海，饒家寧

（華東交通大學(xué) 知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究中心，江西 南昌 330001）

孤兒藥獨(dú)占許可制度，是來(lái)源于發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)為保護(hù)孤兒病患所建立的專(zhuān)門(mén)法案中所含的制度。孤兒藥是治療罕見(jiàn)病的藥物統(tǒng)稱(chēng)。罕見(jiàn)?。≧are Disease）即孤兒病[1]，絕大多數(shù)病種危及個(gè)體生命[2]、累及家庭乃至社會(huì)生活，危害程度難以估量。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，世界范圍內(nèi)已確診罕見(jiàn)病7 000 余種，其中我國(guó)已知確診患者多達(dá)1 680 萬(wàn)人，已成為易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)的國(guó)家之一[3]。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)孤兒病的預(yù)防、治療高度重視，學(xué)界、藥界、醫(yī)界對(duì)孤兒藥的研發(fā)研制、臨床應(yīng)用普遍關(guān)注，有效緩解了罕見(jiàn)病醫(yī)治難、孤兒藥獲取難的問(wèn)題。但相對(duì)部分發(fā)達(dá)國(guó)家而言，在理論、政策、實(shí)務(wù)、制度、立法等方面都還比較滯后，不少藥物難以引進(jìn)，一些病種甚至無(wú)藥可醫(yī)。面對(duì)種種困境，必須從理論層面規(guī)范孤兒藥相關(guān)領(lǐng)域的主要概念，從政策層面借鑒國(guó)外孤兒藥法案與市場(chǎng)壟斷相結(jié)合的經(jīng)驗(yàn)，從法規(guī)層面建立孤兒藥市場(chǎng)獨(dú)占許可制度，以期維護(hù)相關(guān)醫(yī)藥企業(yè)的合理利益，不斷激發(fā)其研發(fā)研制的核心動(dòng)力。

一、孤兒藥獨(dú)占許可制度的內(nèi)涵闡釋

1.孤兒藥獨(dú)占許可制度的歷史演進(jìn)。關(guān)于罕見(jiàn)?。≧are Disease）至今沒(méi)有統(tǒng)一的定義，目前仍然沿用國(guó)際通說(shuō)：是指發(fā)病率低、在特定地域的人口總數(shù)中占比極少的一種疾病，因而又稱(chēng)“孤兒病”。具有病理不一、種類(lèi)繁雜、病發(fā)偶然、難以診斷、病期漫長(zhǎng)、難以根治等特點(diǎn)[4]。從既往病例研究分析，還具有一些共同特征：80%的患者是由遺傳缺陷引起的，50%以上是兒童[5]。由此，孤兒藥是指用于治療、診斷罕見(jiàn)疾病的對(duì)癥藥物。

2018 年我國(guó)出臺(tái)了《第一批罕見(jiàn)病目錄》，利用列舉式方法填補(bǔ)了我國(guó)罕見(jiàn)病界定的空白。相較于國(guó)外界定標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)仍然沒(méi)有宏觀(guān)意義上的界定標(biāo)準(zhǔn)。目前，主要依據(jù)部分專(zhuān)家學(xué)者對(duì)罕見(jiàn)病定義形成的主流通說(shuō)觀(guān)點(diǎn)優(yōu)先選入了121 種疾病，通說(shuō)觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為患病幾率低于五十萬(wàn)分之一的成年人，發(fā)病率低于萬(wàn)分之一的新生兒，所患的遺傳病即可界定為罕見(jiàn)病[6]。世衛(wèi)組織（WHO）界定為患者人數(shù)僅占總?cè)丝诘?.65%～1%以?xún)?nèi)的疾病[7]。美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)家和地區(qū)，在罕見(jiàn)病預(yù)防、診斷和治療上處于領(lǐng)先地位，并且相應(yīng)地設(shè)立符合本國(guó)國(guó)情的界定標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)為患病人數(shù)小于20 萬(wàn)的疾病，歐盟為患病率低于0.5%的疾病，日本為患病人數(shù)小于5 萬(wàn)人的疾病。

2.孤兒藥獨(dú)占許可制度的特征。孤兒藥市場(chǎng)獨(dú)占(Orphan Drug Ex-clusivity)許可制度界定，學(xué)界、醫(yī)界皆未有深入的理論探討。其一，制度具有專(zhuān)利保護(hù)的特殊屬性，獲得許可的孤兒藥，不僅可以獲得類(lèi)似專(zhuān)利權(quán)的公權(quán)力強(qiáng)力保護(hù)，而且可以獨(dú)占市場(chǎng)。其二，制度不同于專(zhuān)利法申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，這是孤兒藥特殊性導(dǎo)致。大部分的罕見(jiàn)病是先天疾病，如3-羥基-3-甲基戊二酸血癥——由于體內(nèi)無(wú)法合成酵素來(lái)分解白胺酸(Leucine)，以致體內(nèi)堆積有害人體的有機(jī)酸，并導(dǎo)致血氨值攀升，若無(wú)法及早診斷病因，并給予藥物治療與食物控制，患者將因酸中毒及血氨過(guò)高而致智障甚或死亡。而孤兒藥的藥物成分已經(jīng)存在于自然界或者人體內(nèi)部，這使得其難以滿(mǎn)足申請(qǐng)專(zhuān)利“新穎性”及“創(chuàng)造性”。因此，市場(chǎng)獨(dú)占許可制度可以視為類(lèi)似專(zhuān)利權(quán)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。界定標(biāo)準(zhǔn)：一是應(yīng)為智力成果，是能夠有效治療罕見(jiàn)病的知識(shí)產(chǎn)權(quán)載體[8]；二是具有行政法規(guī)所規(guī)定的特殊行政保護(hù)手段且與傳統(tǒng)的專(zhuān)利保護(hù)互不沖突。這項(xiàng)制度具有專(zhuān)利保護(hù)的特殊屬性，但不同于專(zhuān)利法申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，具有以下三點(diǎn)特征。

第一，特殊的保護(hù)機(jī)制。孤兒藥市場(chǎng)獨(dú)占制度是對(duì)孤兒藥藥品實(shí)施的特殊知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。主要法理是受孤兒藥特殊性限制，研發(fā)時(shí)間更加漫長(zhǎng)，專(zhuān)利法賦予藥品20 年專(zhuān)利保護(hù)期往往存在不足。其一，藥品在批準(zhǔn)上市前會(huì)經(jīng)歷多重審批程序，從而導(dǎo)致正式批復(fù)上市后的保護(hù)期不足20 年，為了彌補(bǔ)專(zhuān)利持有者在藥品研發(fā)和審批過(guò)程中所失去的時(shí)間，雖然我國(guó)已經(jīng)在2020 年10 月17 日通過(guò)了藥品專(zhuān)利補(bǔ)償機(jī)制，但第42 條第三款確定最長(zhǎng)保護(hù)期不得超過(guò)14 年，仍然低于20 年的最長(zhǎng)保護(hù)期。其二，如若一種藥物對(duì)于治療罕見(jiàn)病有療效但又未獲得專(zhuān)利，其專(zhuān)利保護(hù)就處于空白狀態(tài)，因此，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)采取第三種專(zhuān)利行政保護(hù)措施，即建立市場(chǎng)獨(dú)占許可制度，用以配適補(bǔ)充孤兒藥市場(chǎng)保護(hù)，鼓勵(lì)相關(guān)藥企的研發(fā)研制愿望。

第二，特定的時(shí)效機(jī)制。實(shí)行孤兒藥獨(dú)占制度的國(guó)家或地區(qū)法案都規(guī)定，對(duì)于孤兒藥認(rèn)定的申請(qǐng)程序可在任意階段提起，同時(shí)依據(jù)各自實(shí)情規(guī)定了相應(yīng)的獨(dú)占時(shí)期。美國(guó)孤兒藥法案規(guī)定享有7 年的市場(chǎng)獨(dú)占保護(hù)期，歐盟與日本厚生省則規(guī)定了更長(zhǎng)時(shí)期的市場(chǎng)獨(dú)占許可期。10 年時(shí)間的市場(chǎng)獨(dú)占許可制度，可以讓行政公權(quán)力的直接介入為孤兒藥企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益與市場(chǎng)獨(dú)占地位提供強(qiáng)有力的公權(quán)力保障，從客觀(guān)上為孤兒藥產(chǎn)業(yè)提供強(qiáng)大的市場(chǎng)保護(hù)。

第三，特有的排他機(jī)制。從已經(jīng)建立獨(dú)占許可制度的國(guó)家或地區(qū)情況來(lái)看，雖然市場(chǎng)獨(dú)占期不盡相同，但擁有絕對(duì)的市場(chǎng)專(zhuān)有權(quán)是相同的。美國(guó)規(guī)定經(jīng)FDA 下屬孤兒藥機(jī)構(gòu)認(rèn)定的孤兒藥獲得批準(zhǔn)上市時(shí)，即禁止FDA 從批準(zhǔn)之日起7 年之內(nèi)批準(zhǔn)具有相同療效的孤兒藥上市審批[9]。日本規(guī)定第一個(gè)獲批的孤兒藥品再審查時(shí)間為10 年，在此期間不批準(zhǔn)針對(duì)同一藥物的第二家申請(qǐng)上市。由此可見(jiàn)，獨(dú)占許可是確保上市特效孤兒藥品具有獨(dú)享治療對(duì)應(yīng)病癥市場(chǎng)的權(quán)利，具有嚴(yán)密的排他性。

3.孤兒藥獨(dú)占許可制度的域外樣本。梳理發(fā)達(dá)國(guó)家建立孤兒藥獨(dú)占許可制度的情況，各國(guó)孤兒藥法案是一個(gè)不斷健全完善的過(guò)程。美國(guó)通過(guò)《孤兒藥法案》頒布的制度推動(dòng)了其他國(guó)家對(duì)孤兒藥的關(guān)注，歐盟與日本積極出臺(tái)相關(guān)法案保障孤兒藥，這些都有力地促進(jìn)了孤兒藥的研發(fā)與上市，孤兒藥市場(chǎng)價(jià)值被越來(lái)越多的制藥企業(yè)認(rèn)可，大大刺激了醫(yī)藥市場(chǎng)的發(fā)展[10]。

表1 美國(guó)、歐盟、日本在孤兒藥管理方面的比較

第一，美國(guó)：為維護(hù)病患權(quán)利而建構(gòu)激勵(lì)制度。美國(guó)《孤兒藥法案》于1983 年1 月4 日簽署發(fā)布，之后分別于1984 年、1985 年經(jīng)歷兩次重要修訂，以此構(gòu)建了美國(guó)孤兒藥法律的基礎(chǔ)。其中最為重要的制度便是獨(dú)占許可制度，經(jīng)FDA 機(jī)構(gòu)認(rèn)定符合孤兒藥界定標(biāo)準(zhǔn)的藥品即可享有7 年的市場(chǎng)獨(dú)占保護(hù)期；1985 年還出臺(tái)規(guī)定，平衡藥品專(zhuān)利與獨(dú)占許可制度漏洞，無(wú)論專(zhuān)利狀態(tài)，只要認(rèn)定為孤兒藥便提供7 年的市場(chǎng)獨(dú)占期限，極大地促進(jìn)了生物制藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；自1990 年到2018 年，逐步調(diào)整完善了規(guī)制機(jī)制，特別設(shè)立了撤銷(xiāo)市場(chǎng)獨(dú)占許可制度的條款，當(dāng)孤兒藥藥品供應(yīng)不能滿(mǎn)足患者需求，而其他藥企申報(bào)的同種適用藥品更具臨床優(yōu)越性，則其市場(chǎng)獨(dú)占權(quán)有可能被撤銷(xiāo)。美國(guó)確立的保護(hù)法案十年時(shí)間里FDA 認(rèn)定的孤兒藥達(dá)到596 個(gè)，獲批上市達(dá)到93 個(gè)，不僅扭轉(zhuǎn)了美國(guó)孤兒藥研發(fā)無(wú)人問(wèn)津的局面，還確立了國(guó)際醫(yī)藥技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的領(lǐng)先地位[7]。

美國(guó)作為率先建立孤兒藥法案的國(guó)家，《孤兒藥法案》較為詳細(xì)地詮釋了建立制度的原因，首先闡明當(dāng)時(shí)的罕見(jiàn)病正在影響居住在美國(guó)的少數(shù)人。并進(jìn)一步說(shuō)明，自1890 年以來(lái)，根據(jù)立法聽(tīng)證會(huì)數(shù)據(jù)，當(dāng)時(shí)的134 種孤兒藥中只有47 種獲政府批準(zhǔn)，批準(zhǔn)的藥物僅有10 種藥物上市銷(xiāo)售[11]，其中大部分藥物都是從尋常藥物中非常偶然地發(fā)現(xiàn)可以治療或緩解罕見(jiàn)病，從側(cè)面反映了孤兒藥研發(fā)是一件高風(fēng)險(xiǎn)、高投入的事情。而專(zhuān)利法保護(hù)具有天生不足，藥物從審批到最終上市通常會(huì)占用專(zhuān)利保護(hù)時(shí)間。只有制定聯(lián)邦法律提供經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠，降低孤兒藥研發(fā)研制成本，否則生物藥企不會(huì)生產(chǎn)孤兒藥物。美國(guó)通過(guò)建立市場(chǎng)獨(dú)占許可制度建立起一種特設(shè)的孤兒藥品保護(hù)的政策，通過(guò)政府公權(quán)力的介入達(dá)到保護(hù)市場(chǎng)壟斷的行為，有效解決了相關(guān)藥企的后顧之憂(yōu)，較好地保障了孤兒病患者的生命健康。

第二，日本：為加快醫(yī)療體系發(fā)展而建構(gòu)的激勵(lì)制度。日本注重通過(guò)醫(yī)療保障體系防治罕見(jiàn)病，1993 年修訂《藥事法》，頒布《稀少病藥管理?xiàng)l例》（The Orphan Drug Development Program），其中77 條相關(guān)規(guī)定明確了孤兒藥的法律規(guī)范，建立了孤兒病審批認(rèn)定的依據(jù)，確立了厚生勞動(dòng)省批準(zhǔn)上市的孤兒藥享有10 年市場(chǎng)獨(dú)占期。相比美國(guó)的7 年獨(dú)占期，日本更長(zhǎng)的市場(chǎng)獨(dú)占對(duì)藥企給予極大的激勵(lì)，法案頒布20 年后，厚生省認(rèn)證的孤兒藥達(dá)到269 個(gè)，其中高達(dá)182 款獲批上市。但至2015 年，厚生省認(rèn)定的孤兒藥中大部分為外國(guó)企業(yè)研發(fā)，例如，Lexiva、Genzyme 公司治療法布里病的藥物Fabrazyme、諾華公司治療老年黃斑變性的藥物Visudyen（維速達(dá)爾）等等。同時(shí)，日本借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)加強(qiáng)孤兒藥壟斷規(guī)制，規(guī)定成功上市的孤兒藥品，若利潤(rùn)超過(guò)一億日元，政府會(huì)強(qiáng)制收取部分利潤(rùn)以回饋政府的資助[12]。

1993 年之前的日本，雖已形成全民醫(yī)療保障體系，但孤兒藥藥品、器械的研究開(kāi)發(fā)也處于沒(méi)有進(jìn)展的狀態(tài)。隨著日本人口老齡化越來(lái)越嚴(yán)重，國(guó)民對(duì)健康需求呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，厚生勞動(dòng)省于1993 年修正了《藥事法》，對(duì)罕見(jiàn)疾病用藥、醫(yī)療器械的實(shí)驗(yàn)研究采取了特別的支援措施，不單對(duì)研制出的孤兒藥藥物進(jìn)行獨(dú)占許可，也對(duì)正在進(jìn)行研制的孤兒藥物進(jìn)行扶持?；诖?，日本建立的孤兒藥制度相比美國(guó)孤兒藥法案（ODA）也更加完善，不僅市場(chǎng)獨(dú)占期限達(dá)到10 年，且市場(chǎng)獨(dú)占許可制度審批標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，以期更大程度地保障每一位國(guó)民享受健康醫(yī)療的公平權(quán)利益。

第三，歐盟：為避免成員國(guó)貿(mào)易壁壘的激勵(lì)制度。歐盟大量吸收美國(guó)、日本建立孤兒藥法案的經(jīng)驗(yàn)，1999 年歐洲議會(huì)和理事會(huì)簽發(fā)第141/2000 號(hào)法規(guī)(REGULATION(EC)No.141/2000 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL)，建立起孤兒藥法規(guī)，采取與日本相同的孤兒藥獨(dú)占期限，規(guī)定享有10 年的市場(chǎng)獨(dú)占許可時(shí)期[9]。并且在2003 年通過(guò)罕見(jiàn)病行動(dòng)方案，匯總整理孤兒藥界定、研發(fā)、生產(chǎn)信息，針對(duì)大部分罕見(jiàn)病是遺傳所致的特性，特別設(shè)立兒童藥研究計(jì)劃，規(guī)定符合計(jì)劃的藥品可以額外再延長(zhǎng)2 年的市場(chǎng)獨(dú)占期。之后歐盟在2008 年9 月通過(guò)《孤兒藥保護(hù)時(shí)期評(píng)價(jià)白皮書(shū)》（Review of the period of market exclusivity of orphan medicinal products），進(jìn)一步對(duì)批準(zhǔn)許可的孤兒藥企業(yè)進(jìn)行規(guī)范，白皮書(shū)明確了原有模糊的藥品銷(xiāo)售額，只要許可中的孤兒藥在6 年內(nèi)能夠收回成本，并達(dá)到規(guī)定的數(shù)額，便僅賦予其6 年的獨(dú)占保護(hù)期，而不是10 年[13]。

歐盟建立時(shí)間較晚，相比于美國(guó)、日本，面臨著各成員國(guó)孤兒藥發(fā)展不一致的現(xiàn)實(shí)狀況。立法過(guò)程中，歐盟充分認(rèn)識(shí)到孤兒藥開(kāi)發(fā)的最強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，是在一定時(shí)期內(nèi)獲得市場(chǎng)獨(dú)占權(quán)，不僅能收回投資，還能獲得豐厚的利潤(rùn)。采取以社區(qū)為單位激勵(lì)孤兒藥的行為，既可避免分散有限的資源，又可打破歐共體內(nèi)部的貿(mào)易壁壘，還可激勵(lì)成員國(guó)生物醫(yī)藥的內(nèi)在潛力，保護(hù)各成員國(guó)孤兒病患者的健康公平權(quán)。自立法頒布14 年中，EMA 機(jī)構(gòu)收到1 368個(gè)孤兒藥認(rèn)證申請(qǐng)，其中1 092 個(gè)獲得EMA 認(rèn)證通過(guò)，并且77 款孤兒藥獲準(zhǔn)上市。

二、我國(guó)孤兒藥獨(dú)占許可制度的生發(fā)機(jī)理

1.公共健康的積極應(yīng)對(duì)。健康權(quán)是公民享有的基本權(quán)利。應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情，我國(guó)采取“兜底”免費(fèi)醫(yī)療的辦法，就是積極保障公民健康權(quán)的有力舉措。從我國(guó)孤兒病群體情況看，目前已知的1 680 萬(wàn)患者，確診病種952 種，能夠?qū)ΠY預(yù)防、診斷和治療的藥物不容樂(lè)觀(guān)，已經(jīng)上市或正在進(jìn)行臨床實(shí)驗(yàn)的只有50 種，意味著95%的病患面臨無(wú)藥可用的窘境[14]。從國(guó)際已知7 000 種孤兒病情況分析，可以推斷出還有相當(dāng)部分國(guó)內(nèi)患者尚未發(fā)現(xiàn)。相對(duì)歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)孤兒藥藥品研發(fā)研制相關(guān)問(wèn)題，雖然已經(jīng)逐漸得到國(guó)家層面的廣泛關(guān)注，2018 年5 月，國(guó)家公布《第一批罕見(jiàn)病目錄》，有121 種疾病被收錄獲得國(guó)家認(rèn)定，并且提出了一些孤兒藥研發(fā)政策。但相關(guān)法律法規(guī)和激勵(lì)政策仍不完善，甚至大部分處于空白，缺乏可操作性細(xì)則，導(dǎo)致罕見(jiàn)病用藥審評(píng)積壓情況嚴(yán)重，效率低下。由于孤兒藥研發(fā)比其他藥物研發(fā)存在更高的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論國(guó)企還是民企均不愿涉足孤兒藥的研發(fā)研制。受此影響，目前，我國(guó)對(duì)于孤兒藥研發(fā)研制創(chuàng)新動(dòng)力不足的問(wèn)題仍然存在，國(guó)產(chǎn)孤兒藥種類(lèi)和數(shù)量稀少且價(jià)格昂貴，以至于孤兒病患者難以獲得對(duì)癥藥品[15]。我國(guó)必須系統(tǒng)總結(jié)、提煉、吸收國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的法治經(jīng)驗(yàn)，加快建立符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的獨(dú)占許可制度，加大孤兒藥發(fā)展的法治保障力度，確保更多的孤兒病患者得到有效救治，更好地享受憲法賦予的公民健康權(quán)。

2.藥品研發(fā)的持續(xù)激勵(lì)。綜觀(guān)國(guó)際醫(yī)藥領(lǐng)域，加快法規(guī)制度創(chuàng)新，提高醫(yī)藥科研能力，搶占醫(yī)藥發(fā)展制高點(diǎn)，已經(jīng)上升為多數(shù)國(guó)家的戰(zhàn)略思考層面。通過(guò)梳理發(fā)達(dá)國(guó)家建立孤兒藥獨(dú)占許可制度的情況，得出以下經(jīng)驗(yàn)值得參考借鑒：其一，藥品可以隨時(shí)納入孤兒藥名錄，獲得獨(dú)占權(quán)利，激勵(lì)藥企試驗(yàn)藥品針對(duì)不同病癥的有效性。例如，面對(duì)突如其來(lái)的“新冠肺炎”疾病，美國(guó)吉利德科學(xué)公司研制的瑞德西韋在2020 年3 月24 日成功獲得美國(guó)FDA 認(rèn)定孤兒藥的審批。其二，制度有力促進(jìn)了孤兒藥的研發(fā)與上市。美國(guó)出臺(tái)《孤兒藥法案》后，確立了孤兒藥獲得專(zhuān)利加行政保護(hù)的特殊地位，推動(dòng)孤兒藥無(wú)論是數(shù)量還是種類(lèi)都快速上升，大大促進(jìn)了孤兒藥的研發(fā)研制，這也從側(cè)面證明了建立獨(dú)占許可制度的激勵(lì)作用。其三，較好地平衡了孤兒藥相關(guān)領(lǐng)域利益分配效益。當(dāng)然任何制度都有利弊，一方面是孤兒藥市場(chǎng)獨(dú)占保護(hù)期激勵(lì)孤兒藥發(fā)展成果顯著；另一方面也帶來(lái)了因?yàn)閴艛嗾麄€(gè)孤兒病市場(chǎng)而導(dǎo)致藥品價(jià)格不合理、利潤(rùn)過(guò)高等問(wèn)題。但不可否認(rèn)近二十年里，美國(guó)研發(fā)的孤兒藥的銷(xiāo)售貢獻(xiàn)超過(guò)普通藥物。事實(shí)表明，建立獨(dú)占許可制度利大于弊，不僅可以保障藥企的高盈利能力，還可以催生強(qiáng)大的生物醫(yī)藥科研能力。我國(guó)現(xiàn)有的醫(yī)療制度，從建國(guó)之初受物質(zhì)條件所限較為滯后，到現(xiàn)在已經(jīng)建立起覆蓋全民的社會(huì)保障制度，醫(yī)療資源不斷得到合理應(yīng)用。目前，全球已知的7 000多種罕見(jiàn)病中，高達(dá)90%的疾病是無(wú)藥可治的[16]，這意味著我國(guó)在孤兒病藥物的創(chuàng)新研發(fā)上與發(fā)達(dá)國(guó)家仍然處于同一起跑線(xiàn)，必須把生物制藥產(chǎn)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和民生工程的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，加快建立孤兒藥獨(dú)占許可制度，提升科研創(chuàng)新能力，為我國(guó)生物醫(yī)藥領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)彎道超車(chē)提供強(qiáng)大的動(dòng)力。

3.生命健康的平等對(duì)待。我國(guó)為了保護(hù)孤兒藥背后無(wú)藥可醫(yī)的罕見(jiàn)病患者，出臺(tái)了諸多政策，以期達(dá)到對(duì)公民生命健康的平等對(duì)待。2021 年，我國(guó)《藥品注冊(cè)管理辦法》第68 條將罕見(jiàn)病藥物優(yōu)先審批納入藥品管理規(guī)定，以及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推動(dòng)藥品集中帶量采購(gòu)工作常態(tài)化制度化開(kāi)展的意見(jiàn)》中特別規(guī)定了孤兒藥帶量采購(gòu)的具體情形。但我國(guó)法學(xué)界對(duì)于孤兒藥法案的移植一直保持謹(jǐn)慎態(tài)度，其一，藥物是醫(yī)療衛(wèi)生資源配置中的重要一環(huán)，我國(guó)醫(yī)療資源配置價(jià)值導(dǎo)向與歐盟、日本法案對(duì)政府福利社會(huì)的價(jià)值導(dǎo)向不同。其二，域外孤兒藥法案通過(guò)政府干預(yù)藥品市場(chǎng)調(diào)節(jié)，以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向刺激藥品研發(fā)的政策導(dǎo)向，對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)的能力要求極高。罕見(jiàn)病由于其大部分為先天原因?qū)е碌幕疾∪后w，引發(fā)出客觀(guān)存在的不公平現(xiàn)象越來(lái)越突出。隨著我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)發(fā)展的不斷進(jìn)步，出臺(tái)首批《罕見(jiàn)病名錄》體現(xiàn)出當(dāng)前醫(yī)療衛(wèi)生資源配置中，已經(jīng)將罕見(jiàn)病患者的生命健康權(quán)利納入其中。但政策僅僅以倡導(dǎo)加快審批和引進(jìn)國(guó)外藥物的策略，難以應(yīng)對(duì)當(dāng)前大量罕見(jiàn)病患者無(wú)藥可醫(yī)，藥企研發(fā)孤兒藥市場(chǎng)無(wú)人問(wèn)津的局面[14]。同時(shí)，我國(guó)在最能體現(xiàn)政府干預(yù)市場(chǎng)能力的反壟斷領(lǐng)域取得重大突破，尤其對(duì)障礙極大的新技術(shù)導(dǎo)向下的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷行為的處罰，體現(xiàn)出我國(guó)政府干預(yù)市場(chǎng)的能力已經(jīng)獲得極大的提升。由此，引入醫(yī)藥企業(yè)內(nèi)源性的激勵(lì)方案，加快建立孤兒藥獨(dú)占許可制度，對(duì)還未取得市場(chǎng)獨(dú)占許可的孤兒藥研發(fā)企業(yè)進(jìn)行相關(guān)扶持，確保企業(yè)能夠獲得獨(dú)占許可的激勵(lì)保障。質(zhì)言之，我國(guó)已經(jīng)具備構(gòu)建與域外相同的體系化孤兒藥保障政策的基礎(chǔ)，通過(guò)獨(dú)占許可內(nèi)源性激勵(lì)政策確保藥企研發(fā)熱情，輔以?xún)?yōu)先審批與帶量采購(gòu)的引進(jìn)藥物的外源性政策確保藥物供應(yīng)，共同保障孤兒藥背后的罕見(jiàn)病患者生命健康的權(quán)利。

三、我國(guó)孤兒藥獨(dú)占許可制度的法治路徑構(gòu)建

我國(guó)政府為解決孤兒藥創(chuàng)新和供應(yīng)不足的窘境做出了許多嘗試。但目前，我國(guó)關(guān)于孤兒藥的創(chuàng)新激勵(lì)措施等相關(guān)政策缺乏具體可行的制度設(shè)計(jì)，且相對(duì)滯后。當(dāng)下我國(guó)建立市場(chǎng)獨(dú)占許可制度時(shí)機(jī)成熟，建立我國(guó)特有的孤兒藥法律制度更為可取。其一，獨(dú)占許可制度雖然類(lèi)似于專(zhuān)利權(quán)，但仍然區(qū)別于專(zhuān)利法保護(hù)制度，僅因?yàn)楣聝核幨袌?chǎng)激勵(lì)機(jī)制低效的情況，便給予孤兒藥研發(fā)者更多的規(guī)則利益和極大的壟斷權(quán)限，顯然違背了專(zhuān)利法立法初衷。其二，醫(yī)藥企業(yè)采取的傳統(tǒng)的專(zhuān)利和商業(yè)秘密保護(hù)模式，而實(shí)際上，根據(jù)我國(guó)《藥品管理法》第54 條規(guī)定和《藥品說(shuō)明書(shū)和標(biāo)簽管理規(guī)定》第11 條規(guī)定，藥品說(shuō)明書(shū)受到法律法規(guī)的嚴(yán)密審查監(jiān)管下強(qiáng)制披露的信息足夠詳盡，也使得其與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《藥品管理法》產(chǎn)生沖突。質(zhì)言之，利用現(xiàn)行法律法規(guī)以節(jié)省司法資源的目的難以適用孤兒藥領(lǐng)域。

1.范圍界定：孤兒藥審查制度。建立中國(guó)特色的孤兒藥市場(chǎng)獨(dú)占許可制度，必須將孤兒藥審查制度進(jìn)行規(guī)范化、細(xì)致化處理。我國(guó)已經(jīng)建立起罕見(jiàn)病的目錄，但界定罕見(jiàn)病的標(biāo)準(zhǔn)較為模糊。罕見(jiàn)病的界定標(biāo)準(zhǔn)化是孤兒藥審查制度建立的基礎(chǔ)，獲得審批通過(guò)的孤兒藥，意味著必須對(duì)罕見(jiàn)病具有療效才能取得孤兒藥的身份。應(yīng)當(dāng)將罕見(jiàn)病界定的標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)致化。其一，國(guó)家對(duì)于罕見(jiàn)病患者的政策補(bǔ)貼僅針對(duì)目錄內(nèi)的疾病，而大部分的罕見(jiàn)病是出生就具有的缺陷疾病，絕大多數(shù)的病患到死亡時(shí)也難以認(rèn)定為罕見(jiàn)病，從而無(wú)法享受政策補(bǔ)助，這也違背了我國(guó)拯救范圍眾多的罕見(jiàn)病患者的健康權(quán)的初衷。其二，未發(fā)現(xiàn)的罕見(jiàn)病數(shù)目眾多，僅依靠政策性文件出臺(tái)一批一批的罕見(jiàn)病名錄，容易出現(xiàn)滯后性，跟不上罕見(jiàn)病突發(fā)性的特點(diǎn)，進(jìn)一步阻礙了罕見(jiàn)病患者的健康權(quán)。

因此，罕見(jiàn)病的界定制度需要以廣義解釋中的法條進(jìn)行范圍性的囊括。例如，以美國(guó)的界定標(biāo)準(zhǔn)，總?cè)丝诩s為3.3 億人，其中患病人數(shù)少于20萬(wàn)人為思考點(diǎn)。從人民的健康權(quán)出發(fā)，考慮到我國(guó)人口基數(shù)龐大，對(duì)罕見(jiàn)病的藥物界定標(biāo)準(zhǔn)不能過(guò)于嚴(yán)苛，否則會(huì)導(dǎo)致界定標(biāo)準(zhǔn)難以適用的情形。將罕見(jiàn)病的界定以概括的方式，建議將患病人數(shù)少于85 萬(wàn)人進(jìn)行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)立法。質(zhì)言之，孤兒藥的審查制度應(yīng)當(dāng)從最有利于病患與激勵(lì)生物醫(yī)藥企業(yè)的角度出發(fā)。受制于罕見(jiàn)病特殊機(jī)理與普通疾病的巨大差異，首要任務(wù)是將現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于孤兒藥相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行整合規(guī)范立法化。將2020 年部門(mén)規(guī)章《藥品注冊(cè)管理辦法》第59 條與第68 條中具有防治嚴(yán)重危及生命或者嚴(yán)重影響生存質(zhì)量的疾病，且尚無(wú)有效的防治手段或者治療手段，定義為突破性治療藥物的身份，其中對(duì)已經(jīng)界定為罕見(jiàn)病有療效的藥物給予孤兒藥的身份，將可以享有優(yōu)先審評(píng)審批和免除臨床實(shí)驗(yàn)的優(yōu)惠政策性文件進(jìn)行立法化。

2.權(quán)能配置：藥品獨(dú)占許可保護(hù)。建立中國(guó)特色的孤兒藥市場(chǎng)獨(dú)占許可制度，其一，彌補(bǔ)專(zhuān)利法新修訂中對(duì)于該領(lǐng)域保護(hù)不足的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，大部分藥物取得專(zhuān)利審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，專(zhuān)利保護(hù)補(bǔ)償期最長(zhǎng)年限不得超過(guò)14 年。我國(guó)孤兒藥獨(dú)占許可制度應(yīng)當(dāng)不限制國(guó)家及個(gè)人，一經(jīng)通過(guò)孤兒藥審批的企業(yè)及個(gè)人即享有獨(dú)占資格，獲得國(guó)家行政保護(hù)。同時(shí)亦可以選擇申請(qǐng)專(zhuān)利制度保護(hù)，以此平衡之前藥品政策與專(zhuān)利法的沖突。我國(guó)較為超前的醫(yī)藥專(zhuān)利法規(guī)雖然為整個(gè)醫(yī)藥行業(yè)的良性發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)，但仍然存在自主藥品療效不佳、質(zhì)量不高、藥價(jià)昂貴的現(xiàn)實(shí)情況。在我國(guó)專(zhuān)利法高度發(fā)達(dá)的背景下，藥企存在大而不精的問(wèn)題，通過(guò)細(xì)化市場(chǎng)獨(dú)占許可制度，可以有效提高藥企對(duì)孤兒藥的創(chuàng)新研發(fā)，也積極保護(hù)了藥企常新動(dòng)力來(lái)源。長(zhǎng)此以往，不僅可以平衡現(xiàn)有法律沖突，也可以助推國(guó)內(nèi)孤兒藥的創(chuàng)新研發(fā)新局面。以此最終對(duì)孤兒藥制藥企業(yè)和孤兒病患者產(chǎn)生更加有利的影響，引發(fā)我國(guó)醫(yī)藥企業(yè)的新一輪創(chuàng)新潮。其二，當(dāng)給予了一項(xiàng)獨(dú)占許可藥物后，原則上不能再通過(guò)原權(quán)利人之外的第三人針對(duì)相同孤兒病的藥物申請(qǐng)?？梢杂行胶狻斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》與《藥品管理法》的沖突，有效保護(hù)藥物的智力成果。隨著我國(guó)創(chuàng)新型國(guó)家戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施，鑒于我國(guó)孤兒藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步晚，藥企的孤兒藥研發(fā)能力難以比肩已經(jīng)持續(xù)30 多年受到市場(chǎng)獨(dú)占保護(hù)的發(fā)達(dá)國(guó)家生物醫(yī)藥公司。從公共利益和保護(hù)我國(guó)民族制藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)不低于美國(guó)成熟的孤兒藥法案中7 年的保護(hù)期，再借鑒歐盟、日本的10 年市場(chǎng)獨(dú)占期，我國(guó)更應(yīng)該建立類(lèi)似歐盟、日本的更長(zhǎng)的市場(chǎng)許可制度，采取10 年市場(chǎng)獨(dú)占保護(hù)期最為可取。我國(guó)雖然患者人數(shù)眾多，但受孤兒病種類(lèi)的限制，足夠長(zhǎng)的獨(dú)占時(shí)間可以給予患者少的孤兒藥更大的激勵(lì)。我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，過(guò)長(zhǎng)的時(shí)效會(huì)阻礙競(jìng)爭(zhēng)，不利于國(guó)企和民企共同發(fā)展。

3.市場(chǎng)規(guī)制：孤兒藥的反壟斷審查機(jī)制。市場(chǎng)獨(dú)占許可制度，雖然對(duì)整個(gè)孤兒藥市場(chǎng)產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)作用，但依然有劣勢(shì)。例如，在電影《我不是藥神》中的格列寧原型格列衛(wèi)（Gleelvec）便是瑞士諾華制藥生產(chǎn)。最初以“孤兒藥”獲批，而后逼近50 億美元的年銷(xiāo)售峰值使其成為超級(jí)重磅炸彈藥物。由于孤兒藥的特殊性和市場(chǎng)獨(dú)占許可保障下的巨大盈利性，導(dǎo)致最先建立孤兒藥法案的美國(guó)引發(fā)了一系列的問(wèn)題，其一，法案對(duì)制藥企業(yè)盈利能力預(yù)判失真；其二，法案撤銷(xiāo)權(quán)中沒(méi)有涉及規(guī)制高價(jià)藥物利潤(rùn)制度。我國(guó)需要引以為戒，用聯(lián)系的、發(fā)展的、全面的角度看待市場(chǎng)獨(dú)占許可制度，應(yīng)該在建立之前便把激勵(lì)生物制藥研發(fā)的平衡市場(chǎng)盈利性矛盾處理好。

建立具有中國(guó)特色的孤兒藥市場(chǎng)壟斷規(guī)制刻不容緩，我國(guó)在制定孤兒藥法案時(shí)，應(yīng)該借鑒歐盟及日本經(jīng)驗(yàn)，建立孤兒藥市場(chǎng)獨(dú)占權(quán)的再審查機(jī)制。歐盟每6 年對(duì)孤兒藥進(jìn)行資格再審查，日本藥品也需要再審查制度，但是孤兒藥的特別規(guī)定利潤(rùn)返還機(jī)制，對(duì)于銷(xiāo)量達(dá)到1 億日元利潤(rùn)的孤兒藥強(qiáng)制收取1%的銷(xiāo)售稅。我國(guó)應(yīng)該汲取歐盟、日本的經(jīng)驗(yàn)，建立6 年的再審查機(jī)制及孤兒藥稅收機(jī)制。強(qiáng)制稅收企業(yè)可以借鑒美國(guó)重磅藥物定義中年銷(xiāo)售額超過(guò)10 億美元。我國(guó)可以對(duì)年銷(xiāo)售額超過(guò)1 億人民幣的孤兒藥實(shí)行強(qiáng)制稅收。我國(guó)藥企研發(fā)國(guó)情仍然遜色于發(fā)達(dá)國(guó)家[17]，所以不應(yīng)低于歐盟規(guī)定的6年，過(guò)短的再審查機(jī)制會(huì)挫傷藥企投入孤兒藥領(lǐng)域的積極性并且有悖于立法初衷，過(guò)長(zhǎng)的再審查機(jī)制不利于保障患者權(quán)利，難以規(guī)制藥企高藥價(jià)、巨額利潤(rùn)問(wèn)題。強(qiáng)制稅收是建立在孤兒藥特殊藥理的情況下，大部分孤兒藥基本沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)者，并且定價(jià)高昂，利用壟斷規(guī)制手段是保障弱勢(shì)群體的公平權(quán)與健康權(quán)的最優(yōu)實(shí)現(xiàn)路徑。

4.適用除外：獨(dú)占許可的豁免制度。獨(dú)占許可制度基于公權(quán)力的強(qiáng)力保護(hù)，在取得獨(dú)占整個(gè)市場(chǎng)的權(quán)利的同時(shí)，也意味著將沒(méi)有其他藥物的競(jìng)爭(zhēng)。在面臨公共健康危機(jī)時(shí)，借機(jī)出現(xiàn)壟斷市場(chǎng)截取大量利潤(rùn)的隱憂(yōu)。在孤兒藥發(fā)展中，建立獨(dú)占許可可撤回條例即豁免制度，規(guī)定當(dāng)某種疾病達(dá)到危及公共安全，形成公共健康危機(jī)時(shí)，對(duì)應(yīng)對(duì)疾病具有療效且獲得孤兒藥獨(dú)占許可審批的藥品應(yīng)當(dāng)撤回獨(dú)占許可。當(dāng)面對(duì)公共危機(jī)時(shí)，大量的患者需要藥物救治，市場(chǎng)獨(dú)占許可制度往往難以保障每個(gè)患者獲得藥物的可能性。依此我國(guó)在建立國(guó)家緊急情況下可撤銷(xiāo)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮已經(jīng)納入孤兒藥審批、獲得公權(quán)力保護(hù)的市場(chǎng)獨(dú)占許可期間的藥品，應(yīng)當(dāng)撤回其獨(dú)占權(quán)，并且給予一定的補(bǔ)償，達(dá)到平衡公共健康權(quán)與私人利益的沖突。

5.行政管控：形成監(jiān)管一體的制度部門(mén)。通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，合理規(guī)劃符合我國(guó)國(guó)情的孤兒藥管理部門(mén)，以此可以引導(dǎo)國(guó)企與民企相結(jié)合，共同采取市場(chǎng)獨(dú)占許可制度促進(jìn)孤兒藥發(fā)展。通過(guò)分析美國(guó)、日本都是在原有的醫(yī)藥管理部門(mén)中重新成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)管理孤兒藥的部門(mén)。美國(guó)FDA 成立了孤兒藥辦公室，負(fù)責(zé)孤兒藥的審批和保護(hù)。日本則是以厚生勞動(dòng)省（MHLW）為主、醫(yī)藥品醫(yī)療器械綜合機(jī)構(gòu)（PMDA）和日本醫(yī)藥研究院為輔。因此，我國(guó)也可擴(kuò)充現(xiàn)有國(guó)家藥品監(jiān)督管理局管理職能，一是將孤兒藥管理職能擴(kuò)充到藥品監(jiān)督管理部門(mén)；二是將孤兒藥獨(dú)占許可制度審批權(quán)及再審查權(quán)限給予醫(yī)保部門(mén)。其中醫(yī)保部門(mén)可以把高校等科研機(jī)構(gòu)作為授予市場(chǎng)獨(dú)占許可制度主體，激發(fā)我國(guó)作為研發(fā)主力的高校、科研院所的積極性，促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化。當(dāng)企業(yè)或個(gè)人研發(fā)的孤兒藥取得市場(chǎng)獨(dú)占許可制度許可后，市場(chǎng)監(jiān)督管理局應(yīng)該做好市場(chǎng)保護(hù)監(jiān)督，確保審批藥物能夠獲得市場(chǎng)獨(dú)占保護(hù)，完成孤兒藥審批、監(jiān)管、保護(hù)無(wú)縫對(duì)接。

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)孤兒藥行業(yè)高度重視并出臺(tái)了許多相應(yīng)的政策支持，在一定程度上緩解了病患無(wú)藥可用的局面。由于我國(guó)的孤兒藥行業(yè)缺乏系統(tǒng)的國(guó)家層面政策和法律制度的支撐，制度體系滯后已經(jīng)危及我國(guó)1 680 萬(wàn)孤兒病病患，因此，建立一個(gè)成熟高效的激勵(lì)制度已是當(dāng)務(wù)之急。引入孤兒藥市場(chǎng)獨(dú)占許可制度符合我國(guó)已經(jīng)步入社會(huì)主義新時(shí)代的內(nèi)在要求。如何構(gòu)建我國(guó)孤兒藥制度體系，加強(qiáng)和完善我國(guó)生物醫(yī)藥技術(shù)創(chuàng)新制度的頂層設(shè)計(jì)，已然成為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想不可或缺的一環(huán)。我國(guó)已經(jīng)具備建立孤兒藥獨(dú)占許可制度的環(huán)境，應(yīng)當(dāng)加快建立孤兒藥市場(chǎng)獨(dú)占制度立法。