馬方

〔摘要〕國家安全法治建設(shè)是推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要構(gòu)成，是貫徹落實總體國家安全觀、有效維護(hù)國家安全的法治保障。相對于不斷完善的國家安全法律制度體系，面對層次豐富、領(lǐng)域廣泛、種類繁多的國家安全法律體系，如何全面實施國家安全法律，構(gòu)建高效的國家安全法治實施體系，是當(dāng)前國家安全法治建設(shè)中面臨的最為迫切的問題。非傳統(tǒng)安全法律體系相對缺失，已有的國家安全法治實施體系偏重于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，國家安全法治實施中的“善治”效力不足，國家安全執(zhí)法與司法主體過于依賴傳統(tǒng)國家安全機(jī)關(guān)，是當(dāng)前國家安全法治實施中面臨的重要現(xiàn)實問題。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建統(tǒng)一推進(jìn)國家安全法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制，明確國家安全法治實施主體及其責(zé)任，建立中央集權(quán)、分工負(fù)責(zé)的國家安全工作專門機(jī)關(guān)體系，嚴(yán)格依法開展各項國家安全工作是全面、高效實施國家安全法治的路徑選擇。

〔關(guān)鍵詞〕總體國家安全觀，國家安全法治實施體系，傳統(tǒng)安全，非傳統(tǒng)安全

〔中圖分類號〕D921 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2022）01-0012-11

黨的十九屆六中全會總結(jié)黨的十八大以來黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國和維護(hù)國家安全取得的輝煌成績，指出完善國家安全法治體系是新時代著力推進(jìn)國家安全體系和能力建設(shè)的重要內(nèi)容。完整、嚴(yán)密的國家安全法治體系由完備的國家安全法律制度體系、全面的國家安全法治實施體系、嚴(yán)密的國家安全法治監(jiān)督體系、有力的國家安全法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系共同構(gòu)成。至2020年我國已經(jīng)基本形成一套“立足我國國情、體現(xiàn)時代特點、適應(yīng)我國所處戰(zhàn)略安全環(huán)境，內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的中國特色國家安全法律制度”〔1〕111。然而完善的國家安全法律制度體系只是國家安全法治建設(shè)的基礎(chǔ)，法律的生命在于實施。在國家安全法律體系不斷完善的背景下，國家安全法治實施相對滯后。因此，構(gòu)建全面國家安全法治實施體系，高效實施國家安全法律，成為新時代完善國家安全法治體系，加快國家安全法治建設(shè)亟待解決的重大現(xiàn)實問題。

一、系統(tǒng)構(gòu)建國家安全法治實施體系的緊迫性

（一）國家安全法治建設(shè)是貫徹落實習(xí)近平法治思想、全面踐行總體國家安全觀的重要內(nèi)容。貫徹落實習(xí)近平法治思想，堅持全面依法治國是我國國家制度和國家治理體系的顯著法治優(yōu)勢。化解重大風(fēng)險，維持社會穩(wěn)定，維護(hù)國家安全，作為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)納入全面依法治國的范疇。因此，國家安全法治建設(shè)是堅持全面依法治國的重要領(lǐng)域，是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。進(jìn)入新時代，面對與西方國家意識形態(tài)的沖突、復(fù)雜多變的地緣政治形態(tài)、改革發(fā)展進(jìn)程中影響穩(wěn)定的重大風(fēng)險因素的迭加，“堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則”〔2〕24。2015年7月1日頒布實施的《中華人民共和國國家安全法》確立了總體國家安全觀的法律地位。國家安全法治建設(shè)必須以總體國家安全觀為指導(dǎo)，系統(tǒng)構(gòu)建國家安全法治體系。黨的十八屆三中全會決定成立的中央國家安全委員會，明確“推動國家安全法治建設(shè)” ①是其重要職責(zé)。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設(shè)，抓緊出臺反恐怖等一批急需法律，推進(jìn)公共安全法治化，構(gòu)建國家安全法律制度體系。”〔3〕502015年《國家安全法》第七條確立了維護(hù)國家安全的社會主義法治原則②。2018年習(xí)近平在黨的十九屆中央國家安全委員會第一次會議上指出新時代國家安全工作要“加強(qiáng)法治保障”。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)要“健全國家安全法律制度體系”。黨的十九屆五中全會指出要“健全國家安全法治體系……完善重要領(lǐng)域國家安全立法”。中央政治局2021年11月18日審議通過的《國家安全戰(zhàn)略（2021-2025年）》“更加注重法治思維”。黨的十九屆六中全會再次強(qiáng)調(diào)要“完善國家安全法治體系、戰(zhàn)略體系和政策體系”。進(jìn)入新時代，國家安全法治建設(shè)不斷向縱深推進(jìn)。

（二）系統(tǒng)構(gòu)建國家安全法治實施體系是當(dāng)前加快國家安全法治建設(shè)的核心任務(wù)。國家安全法治建設(shè)是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，因此，完備的國家安全法律制度體系、全面的國家安全法治實施體系、嚴(yán)密的國家安全法治監(jiān)督體系、有力的國家安全法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是國家安全法治建設(shè)的主要內(nèi)容，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法也是國家安全法治建設(shè)的重點任務(wù)。當(dāng)前我國國家安全法治建設(shè)主要集中于國家安全立法工作?！皳?jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，我國涉及國家安全的法律法規(guī)已達(dá)200余部，其中數(shù)十部屬于直接規(guī)范國家安全問題專門立法;立法形式多樣，既有法律、行政法規(guī)，也有地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和部門規(guī)章，已初步搭建起國家安全法律制度框架。”〔1〕111然而完善的國家安全法律制度體系只是國家安全法治建設(shè)的基礎(chǔ)，而“嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”構(gòu)成全面的國家安全法治實施體系，是國家安全法治建設(shè)的核心任務(wù)。相對于逐漸完善的國家安全法律制度體系，面對層次豐富、領(lǐng)域廣泛、種類繁多的國家安全法律規(guī)定，如何全面實施國家安全法律制度體系，實現(xiàn)高效的國家安全法治實施體系，是當(dāng)前國家安全法治體系建設(shè)中最為急迫解決的問題。

（三）切實有效實施國家安全法治是國家安全法治建設(shè)服務(wù)國家戰(zhàn)略的迫切需要。當(dāng)前我國國家安全面臨嚴(yán)峻形勢，加強(qiáng)國家安全法治體系建設(shè)，通過法律實施解決國家安全面臨的現(xiàn)實問題，統(tǒng)籌發(fā)展與安全戰(zhàn)略，堅持系統(tǒng)思維，構(gòu)建大安全格局，立足國際與國內(nèi)環(huán)境，堅持底線思維，綜合應(yīng)對傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全威脅因素，防范、化解重大風(fēng)險，維護(hù)與塑造國家安全，是國家安全法治建設(shè)面臨的緊迫任務(wù)。堅持以問題為導(dǎo)向，緊密關(guān)注國家安全面臨的緊迫實踐問題，提出防范、化解重大風(fēng)險的法律對策與措施，通過國家安全立法的對策建議，特別是國家安全司法、執(zhí)法、守法、監(jiān)督等具體領(lǐng)域的實施和應(yīng)對措施，才能直接服務(wù)國家戰(zhàn)略需要。如伴隨著新冠肺炎疫情的爆發(fā)及其迅速蔓延，加快生物安全立法，將生物安全納入國家安全體系，成為國家決策與社會共識，以生物安全為典型的非傳統(tǒng)安全也引起極大關(guān)注，《中華人民共和國生物安全法》（以下簡稱《生物安全法》）于2020年10月17日完成立法。但在疫情防控常態(tài)化、全球化背景下，后續(xù)如何有效實施《生物安全法》，建立全面生物安全法實施體系，是開展疫情防控、維護(hù)國家生物安全，推進(jìn)生物安全治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。又如為有效解決香港特別行政區(qū)自2019年6月以來因修例風(fēng)波導(dǎo)致的社會動蕩， 《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》以雷霆之勢出臺，成為香港特別行政區(qū)止暴制亂的重要法治途徑。《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》成功立法后，如何理解、適用并構(gòu)建有效的司法體系，成為當(dāng)前亟待解決的問題，同時也是國家安全法治體系建設(shè)的重點任務(wù)。

二、國家安全法治實施體系存在的不足

（一）非傳統(tǒng)安全法律體系亟需完善。依據(jù)國家安全類型與領(lǐng)域不同，國家安全法律制度體系可分為傳統(tǒng)安全法律體系與非傳統(tǒng)安全法律體系?？傮w國家安全觀通過區(qū)分傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全兩種基本國家安全類型并列舉相關(guān)國家安全領(lǐng)域從而構(gòu)建的完整國家安全體系，“既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全，構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系”〔4〕2。傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的分類，是國際關(guān)系視野下對國家安全的基本分類。傳統(tǒng)安全主要指向國土安全、軍事安全與政治安全，以軍事戰(zhàn)爭、情報對抗、反間滲透等極端國家行為為主要內(nèi)容，以國家性、軍事性、秘密性為主要特征。在總體國家安全體系中，軍事安全、國土安全、政治安全等領(lǐng)域，無論是從國家安全工作視角，還是非傳統(tǒng)安全理論角度都可以確認(rèn)為傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域，而社會安全、經(jīng)濟(jì)安全、資源安全等領(lǐng)域同樣一直被視為是傳統(tǒng)國家安全工作的重要組成部分，如《國家安全工作術(shù)語》列舉的國家安全工作包括：“保證國家有良好的社會秩序而進(jìn)行的工作特指我國國家安全機(jī)關(guān)為保障國家安全和社會政治穩(wěn)定，保衛(wèi)和促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行的對外情報和偵察保衛(wèi)工作?！币虼耍S護(hù)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、社會穩(wěn)定、重大資源安全始終都是國家安全工作的重要任務(wù)。然而，在現(xiàn)代法治國家，對于經(jīng)濟(jì)安全、社會安全、資源安全的維護(hù)一般不能通過軍事、外交等傳統(tǒng)國家暴力行為實現(xiàn)，而是通過關(guān)稅、執(zhí)法、司法等非傳統(tǒng)手段完成，由于社會安全、經(jīng)濟(jì)安全、資源安全等領(lǐng)域兼具傳統(tǒng)安全目的要素與非傳統(tǒng)安全維護(hù)方式，應(yīng)為傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全交叉領(lǐng)域。在冷戰(zhàn)后的全球化浪潮中，傳統(tǒng)的國家、地區(qū)之間的軍事沖突與戰(zhàn)爭帶來的軍事安全、國土安全、政治安全威脅逐漸弱化，經(jīng)濟(jì)貧困、難民沖突、恐怖主義、生態(tài)環(huán)境破壞、跨國犯罪等非傳統(tǒng)安全問題逐漸成為全球普遍威脅，傳統(tǒng)安全問題與非傳統(tǒng)安全問題雖然相互區(qū)分但又相互交織?！皞鹘y(tǒng)安全威脅的陰影尚未消除，種種非傳統(tǒng)安全威脅已不斷凸顯，傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅的相互交織正在構(gòu)成新的‘不安全的時代’?！薄?〕1傳統(tǒng)安全問題的解決方式以國家間的外交談判與軍事斗爭為主，而非傳統(tǒng)安全問題跨越國家的物理邊界，對于貧困、難民、恐怖主義、能源危機(jī)、大氣污染等非傳統(tǒng)安全困境，由某一單一國家采用傳統(tǒng)的國家行為顯然難以應(yīng)對?！懊鎸π吕Ь常試抑行闹髁x為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)安全觀就顯得捉襟見肘而無法應(yīng)對了，傳統(tǒng)的安全維護(hù)體制與手段也就暴露出嚴(yán)重的缺陷和不適應(yīng)，以一個國家為安全維護(hù)單位的現(xiàn)實遠(yuǎn)不能應(yīng)對新的挑戰(zhàn)?！薄?〕4非傳統(tǒng)安全是發(fā)生于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域外，直接危及國家主權(quán)、國家利益、人民生存的非軍事性、非國家性安全威脅的總稱，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域主要包括文化安全、信息安全、科技安全、能源安全、核安全等。傳統(tǒng)安全領(lǐng)域與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域并不能進(jìn)行非常明確、非此即彼的區(qū)分，在現(xiàn)代國際社會中，兩者有很多領(lǐng)域交織在一起，“這種交織狀態(tài)是第三種安全威脅——交織形態(tài)的安全威脅”〔7〕36。

傳統(tǒng)安全領(lǐng)域法律體系主要體現(xiàn)在《憲法》《國家安全法》《刑法》《反分裂國家法》《國家情報法》《反間諜法》《國防法》《戒嚴(yán)法》《保守國家秘密法》等法律法規(guī)中有關(guān)政治安全、國土安全、軍事安全的規(guī)定中，涉及的均為嚴(yán)重危及國家根本的政治安全、國土安全、軍事安全，需要從國家層面構(gòu)建高屋建瓴的戰(zhàn)略體系，戰(zhàn)爭、外交、緊急狀態(tài)需要中央統(tǒng)一籌劃、領(lǐng)導(dǎo)、決策、指揮與監(jiān)督，因而傳統(tǒng)安全立法一直是國家安全立法的重點領(lǐng)域，也是國家安全法律制度體系的主要內(nèi)容，因此，立法體系完整、內(nèi)容完備。

相比傳統(tǒng)安全領(lǐng)域法律體系，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域法律體系則較為散亂、薄弱，除已經(jīng)完成立法的《核安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《生物安全法》等單行法律外，其他均散見于有關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)中，如以《反壟斷法》《中外合作企業(yè)法》《中外合資企業(yè)法》《外商獨資企業(yè)法》，2011年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（以下簡稱《通知》），商務(wù)部發(fā)布《商務(wù)部實施外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》等為主初步構(gòu)建起外國投資國家安全審查制度的基礎(chǔ)。2019年頒布實施的《外商投資法》建立了國家安全審查制度的基礎(chǔ)法律框架?！度嗣胥y行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《外匯管理條例》等法律法規(guī)中確立的金融安全體系;《全國人大常委會關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》《電信條例》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)中有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)信息安全的規(guī)范，而在文化安全、科技安全、能源安全、糧食安全、環(huán)境安全等常見的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，極地、深海、太空、海外利益保護(hù)、人工智能等新型國家安全領(lǐng)域均缺乏專門立法。而且，現(xiàn)有的非傳統(tǒng)安全法律體系存在效力低、內(nèi)容少、約束力低的問題。

（二）已有的國家安全法治實施體系偏重于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。當(dāng)前國家安全法律實施主要局限于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。從歷史發(fā)展來看，世界各國國家安全工作都經(jīng)歷了從狹義的情報、反間諜工作向廣義國家安全工作的演變。狹義的國家安全工作是指專門國家情報機(jī)關(guān)與安全部門的情報收集與反間諜工作，如美國中央情報局、俄羅斯聯(lián)邦安全局、英國秘密情報局、以色列摩薩德、法國對外安全總局、德國聯(lián)邦憲法保衛(wèi)局、中國國家安全部等。世界各國情報與安全機(jī)構(gòu)，在冷戰(zhàn)期間主要工作集中于面向境外敵對國家與組織的情報收集與反間工作，新中國成立后政治偵察工作是我國國家安全工作的前身，政治偵察工作是“人民公安機(jī)關(guān)同暗藏的間諜、特務(wù)和反革命分子作斗爭的一項重要工作，是運用國家賦予的各種偵察手段，進(jìn)行的一種特殊的調(diào)查研究工作，以防范、發(fā)現(xiàn)和制止間諜、特務(wù)和反革命分子的犯罪活動”〔8〕2。1993年《中華人民共和國國家安全法》第四條界定危害國家安全的行為“是指境外機(jī)構(gòu)、組織、個人實施或者指使、資助他人實施的，或者境內(nèi)組織、個人與境外機(jī)構(gòu)、組織、個人相勾結(jié)實施的下列危害中華人民共和國國家安全的行為：（一）陰謀顛覆政府，分裂國家，推翻社會主義制度的;（二）參加間諜組織或者接受間諜組織及其代理人的任務(wù)的;（三）竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密的;（四）策動、勾引、收買國家工作人員叛變的;（五）進(jìn)行危害國家安全的其他破壞活動的”?！秶野踩ぷ餍g(shù)語》則解釋國家安全工作的含義為：“首先，為保證國家有效地行使主權(quán);國家的根本制度不受破壞;國家的獨立、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整不受侵犯;保證國家有良好的社會秩序而進(jìn)行的工作;其次，特指我國國家安全機(jī)關(guān)為保障國家安全和社會政治穩(wěn)定，保衛(wèi)和促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行的對外情報和偵察保衛(wèi)工作。”因此，傳統(tǒng)觀念指向的狹義國家安全工作主體主要為國家安全機(jī)關(guān)、軍事情報機(jī)關(guān)、外交部門等專門國家機(jī)構(gòu)。

冷戰(zhàn)之后，意識形態(tài)的直接對抗轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、文化、科技、信息的競爭與滲透，特別是美國9·11事件后，國家間的戰(zhàn)爭與直接對抗威脅減少，恐怖主義、經(jīng)濟(jì)貧困、跨國犯罪、環(huán)境污染等非傳統(tǒng)安全威脅加大，國家安全工作逐步轉(zhuǎn)向更為廣泛的領(lǐng)域。美國在中央情報局之外，成立了美國國家安全局、國土安全部，分別從事對內(nèi)、對外的國家安全維護(hù)工作。所謂的廣義國家安全工作，“包括對內(nèi)和對外兩個方面，公開和隱蔽兩條戰(zhàn)線，暴力和非暴力兩種手段，物質(zhì)和精神兩大領(lǐng)域，涉及政治、軍事、外交、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、情報、偵察保衛(wèi)、公安、司法等部門和行業(yè)。他們從各自不同的領(lǐng)域和角度來維護(hù)國家的安全和利益”〔9〕179-180。我國于2014年制定專門的《中華人民共和國反間諜法》，明確國家安全機(jī)關(guān)是反間諜的主管機(jī)關(guān)，將狹義的反間諜工作與廣義國家安全工作區(qū)分。2015年《中華人民共和國國家安全法》第二條則將國家安全定義為：“國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！倍谌龡l則強(qiáng)調(diào)國家安全工作“應(yīng)當(dāng)堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進(jìn)國際安全為依托，維護(hù)各領(lǐng)域國家安全，構(gòu)建國家安全體系，走中國特色國家安全道路”。國家安全法第二章維護(hù)國家安全任務(wù)中第十五條至第三十四條具體列舉了19項需要維護(hù)的具體安全，涵括政治安全、人民安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、資源能源安全、糧食安全、文化安全、科技安全、網(wǎng)絡(luò)和信息安全、民族區(qū)域制度、宗教信仰自由、反恐怖主義、社會安全、生態(tài)安全、核安全、外層空間、極地、深海安全等，維護(hù)國家安全的任務(wù)、領(lǐng)域、主體明顯擴(kuò)大。然而由于傳統(tǒng)國家安全工作深入人心，在大多數(shù)人的印象中，國家安全工作的主體就是國家安全機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)，國家安全工作就是反間防諜，無論是宣傳導(dǎo)向，還是主動參與、履行維護(hù)國家安全責(zé)任，往往都局限于傳統(tǒng)國家安全，即使是承擔(dān)維護(hù)非傳統(tǒng)安全職責(zé)的有關(guān)國家機(jī)關(guān)，一方面在觀念上仍然將國家安全理解為傳統(tǒng)國家安全。另一方面由于非傳統(tǒng)安全一般都是跨領(lǐng)域、跨行業(yè)發(fā)生，維護(hù)非傳統(tǒng)安全也需要協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、集合不同主管部門職責(zé)，如外國投資安全審查一般涉及發(fā)改委、商務(wù)部、證監(jiān)會、市場監(jiān)督等多個部門，環(huán)境保護(hù)涉及國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、水利部等多個部門，由于單一部門缺乏意識和能力實施相關(guān)維護(hù)國家安全法定職責(zé)，導(dǎo)致當(dāng)前維護(hù)國家安全主體仍然以國家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等傳統(tǒng)國家安全機(jī)關(guān)為主，維護(hù)國家安全工作仍然集中于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。

（三）國家安全法治實施中的“善治”效力不足。憲法和法律的生命在于實施，正如亞里士多德所說：“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制訂得良好的法律?！薄?0〕199良法善治是法治的完整表達(dá)，“善治是良法的有效貫徹實施，是國家治理能力現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。善治就是要把制定良好的憲法法律付諸實施，把表現(xiàn)為法律規(guī)范的各種制度執(zhí)行運行好，公正合理高效及時地用于治國理政，通過法治卓有成效的運行，滿足良法的價值追求”〔11〕。社會主義初級階段法律體系當(dāng)然還在不斷完善之中，尚非“良法”，也沒有達(dá)到“善治”，“不把憲法和法律當(dāng)回事，不給憲法和法律留面子的事例經(jīng)常出現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：保證憲法實施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在;關(guān)系人民群眾切身利益的執(zhí)法司法問題還比較突出;一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴(yán)重?fù)p害國家法制權(quán)威;公民包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識還有待進(jìn)一步提高”〔12〕。

國家安全法律體系的實施同樣存在上述問題。在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，最為突出的問題在于傳統(tǒng)國家安全工作的秘密性與法治化、公開化之間的矛盾和沖突。傳統(tǒng)國家安全工作具有較強(qiáng)的隱蔽性，因此一般被稱為“隱蔽戰(zhàn)線”“隱蔽領(lǐng)域”③，隱蔽領(lǐng)域天然具有秘密性?！斑@一領(lǐng)域的許多事項確實都具有較高的機(jī)密性，如國家安全機(jī)構(gòu)的內(nèi)部體制、工作方法、行動手段以及國家安全人員的身份等都是必須保密的?！薄?3〕25-26因而，《反間諜法》和《國家情報法》都確定“堅持公開工作與秘密工作相結(jié)合”。如何處理秘密性與法律的公開性之間的關(guān)系其實是一個如何對待善治的問題。在維護(hù)國家安全過程中，對公民隱私權(quán)的侵犯與保護(hù)，信息公開與保密，是始終面臨的矛盾與沖突?！拔覈膫鹘y(tǒng)做法是強(qiáng)調(diào)國家安全工作的政治屬性而忽視其法治屬性，往往以內(nèi)部政策或強(qiáng)制性命令的方式實現(xiàn)國家安全的工作任務(wù)，沒有注重法治對國家安全的保障與促進(jìn)作用，這就使我國國家安全領(lǐng)域成為法治建設(shè)的短板?！薄?4〕

非傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域法律體系實施中最為突出的問題是僅有的少數(shù)相關(guān)法律的虛置。由于法律實施主體不明確，利益各方缺乏國家安全意識，高屋建瓴的法律規(guī)定無法全面實施。例如，《保守國家秘密法》雖早于1988年制定并經(jīng)2010年修訂，但“保密范圍偏寬，密級過高，定密隨意，是長期存在的問題。該公開的信息不公開，該保密的信息保不住，是當(dāng)前保密工作存在的比較突出的問題”〔15〕。具體來說，傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域的國家秘密定密、保護(hù)工作一直以來是國家保密工作的重點，保密法律意識較強(qiáng)，法律實施效果較好。然而對于經(jīng)濟(jì)安全、科技安全、信息安全，由于涉及多個領(lǐng)域，跨部門、跨行業(yè)，建立在傳統(tǒng)行業(yè)基礎(chǔ)上的管理機(jī)構(gòu)受困于管轄范圍與權(quán)限，無法明晰職責(zé)，正確履行職責(zé)，導(dǎo)致泄密頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)安全、科技安全、信息安全因此受到嚴(yán)重威脅。再如，2008年8月1日起施行的《反壟斷法》第三十一條規(guī)定：“對外資并購境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國家安全審查。”然而，在當(dāng)時的行政體制下，對外資并購行使審批和審查職權(quán)的機(jī)構(gòu)主要有商務(wù)部、發(fā)改委、國家工商總局、證監(jiān)會、外匯管理局等，《反壟斷法》并沒有明確承擔(dān)審查國家經(jīng)濟(jì)安全職責(zé)的具體機(jī)構(gòu)，雖然按照“國家有關(guān)規(guī)定”，即2006年8月8日，由商務(wù)部、國資委、稅務(wù)總局、工商總局、證監(jiān)會和外匯局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（《外資并購規(guī)定》）第十二條明確商務(wù)部負(fù)責(zé)有關(guān)國家安全審查，但由于《外資并購規(guī)定》僅為部委聯(lián)合發(fā)布規(guī)章，對外資并購?fù)瑯迂?fù)有重要職責(zé)的發(fā)改委并沒有參與，導(dǎo)致到底由誰負(fù)責(zé)外資并購中的國家安全審查，要么推諉要么爭奪。2011年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，建立了外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查部際聯(lián)席會議制度，具體承擔(dān)外國投資并購安全審查工作，但此通知并非法律法規(guī)，僅為規(guī)范性文件，法律層級較低，部際聯(lián)席會議制度缺乏法律依據(jù)?！秶野踩ā返谖迨艞l建立了對外商投資的國家安全審查制度，第六十條規(guī)定國家安全審查制度主體是“中央國家機(jī)關(guān)各部門”，“依照法律、行政法規(guī)行使國家安全審查職責(zé)”。2019年頒布實施的《外商投資法》第三十五條原則性確立了“國家外商投資審查制度”，然而外國投資安全審查制度依舊缺乏具體架構(gòu)與實施細(xì)則。由于制度本身的缺陷，一方面使得嚴(yán)重危及我國經(jīng)濟(jì)安全的問題缺乏有效應(yīng)對，另一方面則可能阻礙外國投資的進(jìn)入。

（四）國家安全執(zhí)法與司法主體過于依賴傳統(tǒng)國家安全機(jī)關(guān)。當(dāng)前國家安全執(zhí)法與司法主體以傳統(tǒng)國家安全機(jī)關(guān)為主，工作范圍仍然局限于傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域違法與犯罪行為發(fā)現(xiàn)難、定性難、處理難，總體國家安全觀在國家安全執(zhí)法與司法領(lǐng)域沒有真正得到全面體現(xiàn)、貫徹、落實，其主要表現(xiàn)如下：

1.在現(xiàn)有法律體系下，查處的國家安全違法與犯罪主要發(fā)生于傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域。其一，現(xiàn)行刑法中的危害國家安全犯罪僅指向傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域的刑事犯罪，從刑法保護(hù)的法益角度來看，《刑法》第二條強(qiáng)調(diào)的“保衛(wèi)國家安全”系指“危害中華人民共和國的主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全”，與《國家安全法》第二條所定義的國家安全相比較，顯然刑法所定義的國家安全僅指傳統(tǒng)國家安全。因此，現(xiàn)行刑法有關(guān)國家安全犯罪罪名主要集中于刑法分則第一章的危害國家安全犯罪、第二章危害公共安全罪第一百二十條的恐怖主義犯罪、第七章危害國家利益罪、第十章軍人違反職責(zé)犯罪等章節(jié)之中，全部為危害傳統(tǒng)國家安全犯罪，并沒有專門針對非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的刑事犯罪。在第二章危害公共安全罪、第三章破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、第四章侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪、第六章妨害社會管理秩序罪、第八章貪污賄賂罪、第九章瀆職罪中雖然散列著一些危害非傳統(tǒng)國家安全手段罪名，如第二章危害公共安全罪第一百三十五條的大型群眾性活動重大安全事故罪、第一百三十八條的教育設(shè)施重大安全事故罪等危害社會安全犯罪手段;第三章第一百七十六條的非法吸收公眾存款罪、第一百九十一條的洗錢罪、第一百九十二條的集資詐騙罪等P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺涉及的危害國家金融安全犯罪手段;第六章第二百八十五條的非法侵入計算機(jī)信息系統(tǒng)罪、第二百八十六條的破壞計算機(jī)信息系統(tǒng)罪、第二百八十七條的非法利用信息網(wǎng)絡(luò)罪等侵害網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全的犯罪手段罪名;第三百三十八條的污染環(huán)境罪危害環(huán)境安全犯罪手段罪名;等等。但由于這些罪名主觀上并沒有危害國家安全的犯罪故意，而僅為危害非傳統(tǒng)國家安全犯罪的具體犯罪手段與方法，因此并不能將其簡單歸類為危害國家安全犯罪。其二，國家安全違法行為大多也集中于傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域。如在《治安管理處罰法》中列舉了不構(gòu)成刑事犯罪但作為傳統(tǒng)國家安全違法手段的治安違法行為，只在僅有的少數(shù)非傳統(tǒng)國家安全立法中列舉了非常少數(shù)的非傳統(tǒng)國家安全違法行為，如《網(wǎng)絡(luò)安全法》《測繪法》等所列舉的特定的危害網(wǎng)絡(luò)安全與違反測繪法的違法行為。在法律法規(guī)僅規(guī)定危害傳統(tǒng)國家安全違法犯罪的情況下，行政執(zhí)法與刑事司法中查處的主要是相應(yīng)的傳統(tǒng)國家安全違法犯罪案件，非傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域查處的違法犯罪案件極少。

2.具有國家安全行政執(zhí)法權(quán)、刑事司法權(quán)的國家機(jī)關(guān)仍然局限于少數(shù)傳統(tǒng)國家安全機(jī)關(guān)。依據(jù)刑事訴訟法、國家安全法、反間諜法、國家情報法，國家安全機(jī)關(guān)依法負(fù)責(zé)刑法所規(guī)定的危害國家安全犯罪案件的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕以及法律規(guī)定的其他職權(quán)。依據(jù)《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》，公安機(jī)關(guān)國內(nèi)安全保衛(wèi)部門負(fù)責(zé)辦理發(fā)生于境內(nèi)的與國家安全有關(guān)的27種案件，所有危害國家安全犯罪的刑事偵查由國家安全機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，審查起訴與審判則依法由檢察機(jī)關(guān)與法院分別承擔(dān)。在不構(gòu)成犯罪的行政違法案件中，一般由國家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)依據(jù)《反間諜法》《國家情報法》《保守國家秘密法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《治安管理處罰法》辦理，特別是對于人身進(jìn)行限制的行政處罰，只能由國家安全機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)實施;僅在有法律明確規(guī)定的情況下，少數(shù)主管部門能夠在特定行政違法案件中行使行政處罰權(quán)，如依據(jù)《測繪法》第二十五條規(guī)定：“縣級以上人民政府測繪行政主管部門、頒發(fā)資質(zhì)證書的部門對違反測繪法的行政違法行為可以給予行政處罰?！币罁?jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》，網(wǎng)信部門與有關(guān)部門對網(wǎng)絡(luò)運營者違反網(wǎng)絡(luò)安全法的違法行為給予行政處罰，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者、鐵路、公路、水上、航空的貨運和郵政、快遞等物流運營單位、住宿、長途客運、機(jī)動車租賃等業(yè)務(wù)經(jīng)營者、服務(wù)提供者等主管部門依據(jù)《反恐怖主義法》對違反該法的行為給予行政處罰，而2010年修訂的保密法將保密行政管理部門依然定性為發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用”的決策與監(jiān)督機(jī)關(guān)，而并非行政處罰機(jī)關(guān)，對于違反保密法的行政違法行為仍然由公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)給予行政處罰。

3.現(xiàn)有國家安全執(zhí)法司法機(jī)制不能全面有效查處國家安全違法與犯罪行為?，F(xiàn)有國家安全執(zhí)法、司法主體為國家安全機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)，仍然是傳統(tǒng)國家安全工作體制的延續(xù)，不能適應(yīng)總體國家安全體系下國家安全執(zhí)法與司法工作。依據(jù)國家安全法第四十二條、國家情報法第五條、反間諜法第三條、反恐怖主義法第八條，國家安全機(jī)關(guān)的職責(zé)主要是：“搜集涉及國家安全的情報信息，在國家安全工作中依法行使偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕以及法律規(guī)定的其他職權(quán)。”“反間諜工作”“反恐怖主義工作”，自1983年國家安全機(jī)關(guān)成立以來，反間諜與情報工作是其核心業(yè)務(wù)，行政執(zhí)法與偵查職能被邊緣化，辦理案件是安全機(jī)關(guān)的弱項。而公安機(jī)關(guān)主要是維護(hù)社會治安機(jī)關(guān)和刑事偵查機(jī)關(guān)，維護(hù)國家安全只是公安機(jī)關(guān)其中一項職責(zé)，主要集中于危害國內(nèi)安全犯罪與違法行為的偵查與治安處罰、預(yù)防工作，查辦的國內(nèi)安全案件在公安機(jī)關(guān)辦理案件總數(shù)中所占比例極低，并非公安機(jī)關(guān)主要業(yè)務(wù)。從國家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)職能來看，現(xiàn)行國家安全執(zhí)法與司法機(jī)制主要集中于查辦傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域違法與犯罪，且由于受職責(zé)、能力、警力限制，查辦案件數(shù)量較少，與當(dāng)前我國所處的趨于嚴(yán)峻的國家安全環(huán)境不相符合，顯然存在較大國家安全違法犯罪黑數(shù)，而對于非傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域違法與刑事犯罪更是力有不逮，無法實現(xiàn)嚴(yán)厲懲治國家安全違法與犯罪、全面維護(hù)國家安全的職能。

三、系統(tǒng)構(gòu)建國家安全法治實施體系的路徑

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實施國家安全法治的政治保障。堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是全面依法治國首要遵循的基本原則?！拔覈鴳椃ㄒ愿痉ǖ男问椒从沉它h領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命建設(shè)改革取得的成果，確立了歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位?！薄?6〕憲法序言中明確在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下“健全社會主義法治”，在中國特色社會主義法治建設(shè)中堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)有明確的憲法依據(jù)，是全面依法治國必不可少的前提。“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在命脈所在，是全國各族人民的利益所系幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義;黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。”〔16〕

在國家安全法治建設(shè)中堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是全面依法治國的直接體現(xiàn)，《國家安全法》第四條明確國家安全工作要堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中央國家安全委員會的法定職責(zé)為：“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實施國家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家安全重大事項和重要工作，推動國家安全法治建設(shè)?！边@是對國家安全法治建設(shè)堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的集中概括。

國家安全工作的特殊性決定了國家安全法治建設(shè)中堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)更具有特別的針對性。無論是《國家安全法》界定的國家安全的概念，還是總體國家安全觀指向的國家安全外延，總體國家安全體系下的國家安全工作以影響國家安全重大因素為對象，國家安全事務(wù)均與國家的生死存亡有關(guān)，具有戰(zhàn)略性、全局性的特點，其影響作用涉及國家利益層面，涵蓋國家安全決策、戰(zhàn)略規(guī)劃、國家制度、安全法治、安全能力建設(shè)等重大事項以及影響國家安全重大危機(jī)的預(yù)防、評估與處置對策等重大事項。國家安全的國家利益性、全局性、戰(zhàn)略性特點都決定了必須在作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，才能作出科學(xué)決策、統(tǒng)一部署、強(qiáng)力實施，中央國家安全委員會就是實現(xiàn)黨對國家安全工作領(lǐng)導(dǎo)的最重要的組織形式、執(zhí)行方式。

（二）構(gòu)建統(tǒng)一推進(jìn)國家安全法治實施的領(lǐng)導(dǎo)體制。黨的十八屆三中全會決定“設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全”〔17〕。2014年成立的中央國家安全委員會由習(xí)近平總書記任主席，國務(wù)院總理李克強(qiáng)、全國人大常務(wù)委員會委員長張德江任副主席，下設(shè)常委委員與委員。中央國家安全委員會成立后北京市、天津市、上海市、重慶市等直轄市率先設(shè)立了地方黨委國家安全委員會。黨的十九大之后在機(jī)構(gòu)改革中，各省、自治區(qū)相繼成立了省（自治區(qū)）黨委國家安全委員會。

為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域各個方面工作，科學(xué)決策、全面實施國家安全法治，作為中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的國家安全委員會應(yīng)明確以下職責(zé)職能：

第一，體現(xiàn)黨委對國家安全工作的最高領(lǐng)導(dǎo)。中央與地方國家安全委員會設(shè)置在中國共產(chǎn)黨中央機(jī)關(guān)與地方機(jī)關(guān)，由各級中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)，中央國安委由習(xí)近平總書記擔(dān)任主席，各省、市、自治區(qū)黨委國安委由各省市自治區(qū)黨委書記擔(dān)任主任，國安委辦公室設(shè)置在各級黨委辦公廳，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)地位與作用。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各個領(lǐng)域、各個方面、各個部門，統(tǒng)一認(rèn)識、集中指揮、快速反應(yīng)，全面、高效地推進(jìn)國家安全法治建設(shè)。

第二，集領(lǐng)導(dǎo)、議事、協(xié)調(diào)、咨詢職能為一體。與美國國家安全委員會、俄羅斯聯(lián)邦安全委員會主要為總統(tǒng)咨詢、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不同，我國國家安全委員會首先是轄域內(nèi)國家安全工作最高決策機(jī)構(gòu)，制定、實施國家安全戰(zhàn)略，建立、完善國家安全制度，協(xié)調(diào)各職能部門解決重大國家安全問題，即依據(jù)《國家安全法》第五條“負(fù)責(zé)國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實施國家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家安全重大事項和重要工作，推動國家安全法治建設(shè)”。

第三，法定的國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。中央與地方國家安全委員會雖設(shè)置于中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)，但其對國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)地位與作用、職責(zé)由國家安全法第五條進(jìn)行明確規(guī)定，依法確立了作為國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的法律地位，既體現(xiàn)了中國特色社會主義法治黨委領(lǐng)導(dǎo)下的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制，也是推進(jìn)全面依法治國、建立國家安全法治體系的重要內(nèi)容。然而，作為國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)國家安全工作，僅僅由目前僅為部門法的國家安全法作出規(guī)定，在現(xiàn)行憲法體系下，顯然面臨合憲性的問題，因為國家機(jī)關(guān)的設(shè)置必須由憲法規(guī)定?！皬膽椃▽W(xué)角度看，這一國家安全領(lǐng)域的重大事件，必然涉及國安委的法律地位、組織設(shè)置、職能權(quán)限、監(jiān)督機(jī)制，以及國安委與其他國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系等問題。在憲法和憲法性法律層面理解和把握國安委設(shè)立的法理基礎(chǔ)，將有助于對上述問題的規(guī)范與完善，提升國家安全法治的全民意識，從制度上、法律上保障國安委作用的充分發(fā)揮?！薄?8〕為此，應(yīng)在憲法中明確中央國家安全委員會的法定職責(zé)，“未來憲法可在國家安全問題上發(fā)揮更大的作用。如我國當(dāng)前應(yīng)參照‘中央軍事委員會’的做法，確定‘總體國家安全觀’的指導(dǎo)地位，把‘國安委’的職能和組織機(jī)構(gòu)等內(nèi)容以憲法形式予以確定。同時理清‘國安委’與全國人大及其常委會、國家主席、國務(wù)院、中央軍委等部門的相互關(guān)系。這一方面是貫徹‘依法治國’的方略，另一方面可為相關(guān)的國家安全立法提供法律依據(jù)，如制定‘國家安全機(jī)關(guān)法’”〔19〕。

（三）明確國家安全法治實施主體及其責(zé)任?！秶野踩ā返谑粭l規(guī)定：“中華人民共和國公民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會組織，都有維護(hù)國家安全的責(zé)任和義務(wù)。”總體國家安全觀指導(dǎo)下的國家安全體系，實施國家安全法的主體廣泛，涵蓋各個國家安全領(lǐng)域，覆蓋所有國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、公司、政黨團(tuán)體和全體公民，具體包含三個層級的實施主體：

第一個層級是作為國家安全領(lǐng)導(dǎo)層級的各級黨委國家安全委員會，其既是領(lǐng)導(dǎo)、議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時承擔(dān)推動國家安全法治建設(shè)的具體職責(zé)。

第二層級是國家安全法治專門實施主體，主要涵蓋具有維護(hù)國家安全職責(zé)的所有國家機(jī)關(guān)?？傮w國家安全涉及政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等十一個國家安全領(lǐng)域。同時，總體國家安全觀指導(dǎo)下的國家安全領(lǐng)域是一個開放的體系，隨著國際環(huán)境、國內(nèi)發(fā)展的變化而深入發(fā)展。踐行總體國家安全觀至今，加上作為宗旨的人民安全，不斷強(qiáng)化的金融安全、糧食安全、生物安全、極地、深海、太空安全、人工智能安全、海外利益安全等的延伸，總體國家安全體系不斷延伸擴(kuò)展，在相應(yīng)領(lǐng)域負(fù)有組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、執(zhí)法、司法職責(zé)的國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體均應(yīng)屬于專門實施國家安全法治機(jī)關(guān)?！秶野踩ā返谌艞l規(guī)定要求中央國家機(jī)關(guān)各部門按照職責(zé)分工，貫徹執(zhí)行國家安全方針政策和法律法規(guī)，管理指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域國家安全工作。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后的二十二個組成部門，黨中央機(jī)構(gòu)改革后的十六個組成機(jī)構(gòu)，都承擔(dān)實施《國家安全法》的職責(zé)，國家安全部、公安部、外交部、國防部等傳統(tǒng)國家安全機(jī)關(guān)承擔(dān)反間防諜、情報工作等實施《國家安全法》《反間諜法》《保守國家秘密法》等傳統(tǒng)國家安全法律的職責(zé)，工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)維護(hù)國家信息安全，實施網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全方面的法律法規(guī)，商務(wù)部負(fù)責(zé)制定、實施外商投資審查法律法規(guī)，科學(xué)技術(shù)部負(fù)責(zé)科技安全法律法規(guī)的實施，國土資源部負(fù)責(zé)土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)實施核安全、環(huán)境安全法律法規(guī)等。地方各級人民代表大會和各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)國家安全法律法規(guī)的遵守和執(zhí)行。人民法院與人民檢察院負(fù)責(zé)懲治危害國家安全犯罪。

第三層級是一切公民、企事業(yè)單位、社會組織。依據(jù)國家安全法，公民和組織在實施國家法律中承擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)主要包括：第一，遵守國家安全法律，保守國家秘密，不實施危害國家安全行為，不資助、協(xié)助危害國家安全;第二，協(xié)助支持國家安全工作，如通過舉報、提供證據(jù)制止、懲治危害國家安全行為;第三，組織國家安全教育，接受國家安全教育，提高國家安全意識與素質(zhì);第四，批評建議、申訴、控告檢舉。

（四）建立中央集權(quán)、分工負(fù)責(zé)的國家安全專門機(jī)關(guān)體系?？v觀世界各國國家安全機(jī)構(gòu)設(shè)置，“中央集權(quán)”與“分工制約”是普遍適用的兩大原則。美國在《1947年國家安全法》建立的國家安全體系基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行調(diào)整、完善最終形成了一個自上而下、相互分工配合的國家安全體制。“以總統(tǒng)為主席的國家安全委員會（簡稱“國安會”）對整個國家安全情報系統(tǒng)實施指揮和管理，向各個情報部門提出和下達(dá)任務(wù);國家安全情報系統(tǒng)各成員單位在國家情報主任（Director of NatioNal Intelligence，DNI）領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，通過國家情報主任向國家安全委員會和總統(tǒng)負(fù)責(zé)。”〔20〕2蘇聯(lián)時期的克格勃是蘇聯(lián)唯一的國家安全機(jī)構(gòu)，集情報、反間諜、執(zhí)法、司法于一體，既負(fù)責(zé)對外收集情報，也負(fù)責(zé)國內(nèi)反間諜與執(zhí)法。“當(dāng)俄羅斯接管原克格勃機(jī)構(gòu)后，對克格勃系統(tǒng)各國家安全機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次改組和調(diào)整，將原來統(tǒng)一的國家安全體制一分為二，轉(zhuǎn)變成反間諜機(jī)構(gòu)與情報機(jī)構(gòu)分離的體制，最終形成俄羅斯目前的國家安全機(jī)構(gòu)格局，即內(nèi)外分立的俄羅斯兩大安全機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦安全局和對外情報局”〔13〕110，其中聯(lián)邦安全局職責(zé)為：“向總統(tǒng)報告內(nèi)外威脅情況、查明和制止某些犯罪活動、協(xié)調(diào)反間諜措施、收集和處理情報信息、保衛(wèi)國家秘密和國界的安全、保障境外機(jī)構(gòu)和公民的安全等。具備與完成這些任務(wù)和相適應(yīng)的大致三十余項職能?！雹芏砹_斯對外情報局依據(jù)1996年《俄羅斯對外情報法》建立，繼承了克格勃對外情報工作的組織和職能，主要從事對外情報活動。

美國與俄羅斯構(gòu)建的中央集權(quán)、層級清晰、分工負(fù)責(zé)的統(tǒng)一、高效、強(qiáng)力的國家安全體系值得我國借鑒。中央國家安全委員會是國家安全最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對國家安全戰(zhàn)略、體制、機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)籌、決策，同時領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)所有負(fù)有維護(hù)國家安全職責(zé)的機(jī)構(gòu)和部門。為體現(xiàn)國家安全體系中的中央集權(quán)，負(fù)有情報、反間諜、執(zhí)法、司法職能的專門國家安全機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接接受中央國家安全委員會領(lǐng)導(dǎo)。為實現(xiàn)分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約，應(yīng)分離情報、反間諜、國家安全執(zhí)法與司法的職能，國家安全機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)境外的情報收集、反間諜執(zhí)法、偵查工作，公安機(jī)關(guān)的國內(nèi)保衛(wèi)部門負(fù)責(zé)境內(nèi)情報收集、國家安全違法執(zhí)法與犯罪偵查職能。中央國家安全委員會成立專門部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、組織非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的國家安全管理、監(jiān)督、執(zhí)法。各省、直轄市、自治區(qū)國家安全委員會在中央國家安全委員會領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)本轄域國家安全工作，省級國家安全委員會按照與中央國家安全委員會對口原則設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)接受省級國家安全委員會組織領(lǐng)導(dǎo)與中央國家安全委員會業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。中央集權(quán)、分工負(fù)責(zé)的國家安全體系是一個統(tǒng)一、高效的集決策、領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)于一體的強(qiáng)力體系，是當(dāng)今世界各國國家安全體系發(fā)展的必然趨勢。

（五）嚴(yán)格依法開展各項國家安全工作。當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國的重點任務(wù)是著力推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。憲法和法律的實施要強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)”字當(dāng)頭，“必須加強(qiáng)憲法和法律實施，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，形成人們不愿違法、不能違法、不敢違法的法治環(huán)境，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”〔21〕44-45。在國家安全執(zhí)法與司法領(lǐng)域，嚴(yán)格執(zhí)法與公正司法要把握好以下兩點：

1.正確處理公開與秘密關(guān)系，嚴(yán)格依法開展情報工作與反間諜執(zhí)法、司法工作。傳統(tǒng)國家安全工作法治化是現(xiàn)代國家法治建設(shè)的必備內(nèi)容，各國大都通過法律對從事情報、反間諜工作的機(jī)構(gòu)、活動進(jìn)行授權(quán)、規(guī)范、監(jiān)督與限制。但除開源情報外，大多數(shù)情報收集、反間諜工作確實處于“隱蔽領(lǐng)域”?！盀榱私鉀Q國家安全法的公開性與維護(hù)國家安全活動隱蔽性之間的矛盾，世界各國的國家安全立法一般都采取了內(nèi)容規(guī)定上比較原則和抽象的立法技術(shù)?！薄?3〕26對于情報機(jī)構(gòu)組成、人員身份、情報來源、情報收集、反間諜手段等內(nèi)容基本上進(jìn)行原則性規(guī)定，具體內(nèi)容不予公開，如我國國家情報法第四條確立了“公開工作與秘密工作相結(jié)合”原則，第二十一條明確規(guī)定：“國家加強(qiáng)國家情報工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，對其機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、編制、經(jīng)費、資產(chǎn)實行特殊管理，給予特殊保障?！薄秶仪閳蠓ā返谑畻l規(guī)定：“國家情報工作機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要，依法使用必要的方式、手段和渠道，在境內(nèi)外開展情報工作?！逼洳]有如刑事訴訟法一樣對具體偵查措施進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，只是籠統(tǒng)規(guī)定必要的方式、手段和渠道。在需要保密內(nèi)容之外，各國法律對需要嚴(yán)格依法進(jìn)行的情報與反間諜工作都進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，國家安全專門機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依法開展相關(guān)工作。我國《反間諜法》與《國家情報法》都首先確立了遵守法制原則，并將其作為立法的主線。如《反間諜法》第五條規(guī)定：“反間諜工作應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，尊重和保障人權(quán)，保障公民和組織的合法權(quán)益?！薄秶仪閳蠓ā返诎藯l規(guī)定：“國家情報工作應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，尊重和保障人權(quán)，維護(hù)個人和組織的合法權(quán)益?！?/p>

傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域依法維護(hù)國家安全的核心是限制權(quán)力，以法治權(quán)。傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域由于手段、方法的秘密性與暴力性，權(quán)力在隱秘的外衣下最容易被濫用，這也是一直以來隱蔽戰(zhàn)線最大的隱患。不受約束的權(quán)力最易被濫用，因而必須將之納入法治的軌道。法治通過建立制度來約束權(quán)力，規(guī)范權(quán)力運行，“要堅持用制度管權(quán)管事管人，抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行”〔22〕。《國家情報法》建立的權(quán)力規(guī)范主要包括：依法使用必要的方式、手段和渠道收集情報;依法開展反情報工作;依法要求有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民提供必要的支持、協(xié)助和配合;依法采取技術(shù)偵察措施和身份保護(hù)措施;依法進(jìn)入限制進(jìn)入的有關(guān)區(qū)域、場所，了解、詢問有關(guān)情況，查閱或者調(diào)取有關(guān)的檔案、資料、物品;依法優(yōu)先使用或者依法征用有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和個人的交通工具、通信工具、場地和建筑物。反間諜工作包括反間諜情報收集與反間諜執(zhí)法與偵查活動，在反間諜情報收集中應(yīng)遵守國家情報法基本規(guī)定，反間諜執(zhí)法與偵查因涉及事實查明與證據(jù)收集，因而還需遵守特定的執(zhí)法與司法規(guī)則，具體要求為：依法行使偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕以及法律規(guī)定的其他職權(quán);查驗有關(guān)組織和個人的電子通信工具、器材等設(shè)備、設(shè)施，責(zé)令整改、查封、扣押;依法查封、扣押、凍結(jié)用于資助間諜行為的資金、場所、物資。

嚴(yán)厲禁止權(quán)力濫用，是依法治權(quán)的關(guān)鍵，因而在《國家情報法》與《反間諜法》中均旗幟鮮明地列明權(quán)力負(fù)面清單，明確在維護(hù)國家安全中不得觸碰的紅線，即維護(hù)國家安全必須“嚴(yán)格依法辦事，不得超越職權(quán)、濫用職權(quán)，不得侵犯公民和組織的合法權(quán)益，不得利用職務(wù)便利為自己或者他人謀取私利，不得泄露國家秘密、商業(yè)秘密和個人信息”。各級黨政組織、各級領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力是人民賦予的，不可以為所欲為。在行使秘密權(quán)力維護(hù)國家安全時必須牢記自己的使命、牢記權(quán)力的目的，牢記“任何人都沒有法律之外的絕對權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督”〔23〕。

2.重視非傳統(tǒng)國家安全，嚴(yán)格依法行政，開展國家安全執(zhí)法。依法維護(hù)非傳統(tǒng)國家安全的核心是樹立總體國家安全觀，切實依法履行職責(zé)。“該管的事一定要管好、管到位，該放的權(quán)一定要放足、放到位，堅決克服職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象?！薄?4〕依法履行維護(hù)非傳統(tǒng)國家安全的各級政府、機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)正確把握發(fā)展與安全的關(guān)系，要有底線思維與風(fēng)險防控意識，深刻認(rèn)識和準(zhǔn)確把握外部環(huán)境的深刻變化和我國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的新情況新問題新挑戰(zhàn)，堅持底線思維，增強(qiáng)憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定;在經(jīng)濟(jì)運行領(lǐng)域特別要及時分析、研判、應(yīng)對重大風(fēng)險。例如各級政府和人民銀行、銀監(jiān)局、證監(jiān)保監(jiān)會等金融監(jiān)管部門，銀行、保險公司等金融機(jī)構(gòu)要以維護(hù)金融安全為所有工作的出發(fā)點?！熬S護(hù)金融安全，要堅持底線思維，堅持問題導(dǎo)向，在全面做好金融工作基礎(chǔ)上，著力深化金融改革，加強(qiáng)金融監(jiān)管，科學(xué)防范風(fēng)險，強(qiáng)化安全能力建設(shè)，不斷提高金融業(yè)競爭能力、抗風(fēng)險能力、可持續(xù)發(fā)展能力，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線。“〔25〕

各級政府、行政機(jī)關(guān)在履行維護(hù)國家安全職責(zé)過程中，必須嚴(yán)格依法行政?！耙婪ㄐ姓歉骷壵邳h的領(lǐng)導(dǎo)下在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一權(quán)威高效的依法行政體制;加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！薄?6〕在目前非傳統(tǒng)國家安全法律體系下，負(fù)有實施法律職責(zé)的主體首先應(yīng)當(dāng)明確自己的法律義務(wù)與職責(zé)范圍，在日常行政管理、監(jiān)督、執(zhí)法中切實履行職責(zé);其次要建立完善的執(zhí)法程序，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《測繪法》《保守國家秘密法》等現(xiàn)行法律雖然明確授予主管部門在網(wǎng)絡(luò)安全、測繪等方面執(zhí)行國家安全監(jiān)督、管理、執(zhí)法等權(quán)力與職責(zé)，但并沒有明確執(zhí)法的程序，各主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政處罰法》細(xì)化執(zhí)法程序，嚴(yán)格依據(jù)《行政處罰法》收集證據(jù)、查明事實作出處罰，既要保證程序合法，也要正確適用實體法律，真正做到“有法必依”“執(zhí)法必嚴(yán)”“違法必究”，全面、高效、公正履行職責(zé)。

注釋：

①參見《國家安全法》第五條有關(guān)中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定。

②《國家安全法》第七條規(guī)定：“ 維護(hù)國家安全，應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律，堅持社會主義法治原則，尊重和保障人權(quán)，依法保護(hù)公民的權(quán)利和自由。”

③國家安全隱蔽領(lǐng)域是指一個國家的情報、反間諜及安全保衛(wèi)的特殊領(lǐng)域，即由專門的國家安全機(jī)構(gòu)通過從事情報與反情報、間諜與反間諜等活動維護(hù)國家安全的領(lǐng)域。參見李竹：《國家安全立法研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第17頁。

④參見1998年《俄羅斯安全局條例》第三章聯(lián)邦安全局的職能。

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責(zé)任編輯 楊在平