孫祥龍 何鑫

摘要 運(yùn)用頭腦風(fēng)暴法和特爾斐法識(shí)別地票制度存在的風(fēng)險(xiǎn)并構(gòu)建地票制度風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，共識(shí)別出7個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，19個(gè)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。采用模糊Borda數(shù)法對(duì)地票制度風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益保障的風(fēng)險(xiǎn)、耕地保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、政府管理風(fēng)險(xiǎn)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等是地票制度的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素。地票制度進(jìn)一步發(fā)展應(yīng)切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民權(quán)益、做好與土地規(guī)劃的銜接、創(chuàng)新耕地?cái)?shù)量質(zhì)量的折算辦法、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)同步發(fā)展。采用模糊Borda數(shù)法評(píng)價(jià)地票制度的風(fēng)險(xiǎn)，既考慮了各風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)間定性的序關(guān)系又能反映出指標(biāo)間的定量差別，研究方法可行，結(jié)果切合實(shí)際。

關(guān)鍵詞 地票制度;模糊Borda數(shù)法;風(fēng)險(xiǎn)研究;耕地占補(bǔ)平衡

中圖分類號(hào) F 301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 0517-6611（2022）04-0249-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.04.064

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Study on the Risk of Land Tickets System Based on Fuzzy Borda Method

SUN Xiang-long， HE Xin

（China Blue Design （Group） Co.， Ltd.， Nanning， Guangxi 530011）

Abstract This paper adopt Brainstorming and Delphi method to identify risks exist in the land tickets system， and furtherly build the land tickets risk index system which contains 7 first grade assessment indicator and 19 secondary indexes. Fuzzy Borda method is used to quantitatively evaluate the land ticket system risk index and we find that farmers’ rights and interests can’t be protected， the risk of the protection of cultivated land，the impact risk on the government’s management and the risk of urban and rural unbalance development are the key risk factors of land ticket system. Therefore， the further development of land ticket system must focus on the following aspects： earnestly safeguard the rights and interests of farmers， correctly handle the relationship with land use planning， innovate cultivated land conversion method from both quantity and quality and balancing urban and rural development. The results of this study indicate that using the fuzzy Borda method to evaluate the land ticket system risk not only consider the qualitative relation between each risk index， but also can reflect the quantitative difference between indicators， the research method is feasible and the results is practical.

Key words Land tickets system;Fuzzy Borda method;Risk study;Balance of cultivated land requisition-compensation

作者簡(jiǎn)介 孫祥龍（1986—），男，安徽宿州人，工程師，碩士，從事區(qū)域發(fā)展與城市規(guī)劃研究。

收稿日期 2021-05-28

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，給城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響：一方面城鎮(zhèn)化吸引大量鄉(xiāng)村人口流入城市，導(dǎo)致城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市發(fā)展面臨建設(shè)用地指標(biāo)短缺、空間擴(kuò)展受限[1]等問(wèn)題的困擾;另一方面，農(nóng)村人口加速向城市轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村發(fā)展空心化趨勢(shì)明顯，農(nóng)村住宅大量閑置甚至荒廢，由此形成城市用地日益緊張而農(nóng)村建設(shè)用地大量荒廢的矛盾局面。為優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模合理擴(kuò)展和農(nóng)村建設(shè)用地有序退出的雙贏，作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重慶市率先做出了嘗試，地票制度應(yīng)運(yùn)而生。與此同時(shí)，地票制度作為試點(diǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的新鮮事物，其存在的風(fēng)險(xiǎn)隨即受到諸多學(xué)者的熱議。余歡[2]、黃美均等[3]、楊慶媛等[4]在肯定地票制度優(yōu)勢(shì)和創(chuàng)新的前提下，指出其存在收益分配不合理、建設(shè)用地指標(biāo)“雙軌”運(yùn)行、地方政府超額儲(chǔ)備土地、引發(fā)城鄉(xiāng)發(fā)展的“馬太效應(yīng)”、耕地保護(hù)不力、土地發(fā)展權(quán)和土地保障能力難以平衡、地票落地困難、二級(jí)市場(chǎng)開(kāi)放難度大等問(wèn)題。

學(xué)者們對(duì)地票制度面臨的風(fēng)險(xiǎn)提出了諸多有益的見(jiàn)解，主要是從法理層面探討地票制度的性質(zhì)及法律風(fēng)險(xiǎn)、制度上存在的設(shè)計(jì)缺陷、經(jīng)濟(jì)層面上討論地票制度存在的收益分配不均等。但是對(duì)地票風(fēng)險(xiǎn)的研究多是從某個(gè)角度主觀的感性認(rèn)識(shí)，缺乏全面的、系統(tǒng)的、定量的評(píng)價(jià)。筆者借助群體決策模型——模糊Borda數(shù)法，構(gòu)建地票風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行定量評(píng)價(jià)，判斷對(duì)地票制度影響較大的風(fēng)險(xiǎn)因素并提出改善的對(duì)策和方法，從而為地票制度的發(fā)展提供“冷”的思考。

1 研究方法

Borda法是由C. de Borda在1784年提出的，最初是為了解決投票選舉問(wèn)題，經(jīng)逐步推廣，Borda法現(xiàn)已常用于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信用評(píng)價(jià)、競(jìng)選投票等決策分析領(lǐng)域。其基本思想是，通過(guò)比較m位評(píng)價(jià)者所給出的對(duì)n個(gè)被評(píng)價(jià)對(duì)象的優(yōu)序關(guān)系，最終確定n個(gè)被評(píng)價(jià)對(duì)象的Borda分，按Borda分從高到低排序[5]。Borda法得出的是一種定性的序關(guān)系，但是沒(méi)有考慮序關(guān)系之間的定量差別，因此結(jié)果有可能與評(píng)價(jià)者意愿相違[6]。為了改善Borda法，在其基礎(chǔ)上以評(píng)價(jià)者定量評(píng)價(jià)的線性變換結(jié)果μj（i）作為權(quán)重，對(duì)名次值進(jìn)行加權(quán)處理，即為模糊Borda法。

假設(shè)有m個(gè)評(píng)價(jià)者對(duì)n個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)分，參與評(píng)價(jià)者記作 P1，P2，…，Pm，則評(píng)價(jià)者Pi的評(píng)價(jià)向量為 Aj（i）=[e1（i），e2（i），…，en（i）]，即Aj（i）=（ej（i））n×1，其中ej（i）表示第i位評(píng)價(jià)者對(duì)第j個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素的評(píng)分（1≤i≤m，1≤j≤n）。下面給出模糊 Borda 數(shù)分析法的簡(jiǎn)要計(jì)算步驟。

（1）確定隸屬度。求出第i位評(píng)價(jià)者對(duì)第j個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素的評(píng)分屬于“優(yōu)”的隸屬度μj（i），計(jì)算公式為：

μj（i）= ej（i）/max﹛ej（i）﹜（0 ≤μj（i）≤1）（1）

（2）求出第j個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素在處于第h（1≤h≤n）位的模糊頻數(shù)，并制作模糊頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表。模糊頻數(shù)按下式計(jì)算：

fjh=mi=1δih（j）μj（i）（2）

其中：

δih（j）=1，若j在第i個(gè)評(píng)價(jià)者優(yōu)序關(guān)系中排在第h位;0，否則

Rj=hfjh（3）

式（2）、（3）中，fjh 指各指標(biāo)的模糊頻數(shù);Rj表示指標(biāo)j的模糊頻數(shù)之和;δih（j）表示各指標(biāo)優(yōu)先關(guān)系的程度。

（3）計(jì)算模糊Borda數(shù)FB（j） 。定義Qh=12（n-h）（n-h+1）表示指標(biāo)j在優(yōu)序關(guān)系中排在第h位時(shí)的得分，則

FB（j）=hfjhRjQh=hWhpQh（4）

由FB（j）的大小，可以確定n個(gè)被評(píng)價(jià)對(duì)象的優(yōu)序關(guān)系。

（4）對(duì)各指標(biāo)的模糊Borda數(shù)FB（j）進(jìn)行歸一化處理，得到各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)值W（j）。

W（j）=FB（j）/nj=1FB（j）（5）

2 實(shí)證分析

2.1 地票的性質(zhì)

2.1.1 地票是一種指標(biāo)象征。

地票是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。地票不是“土地”的“票據(jù)化”，也不是“土地權(quán)益”的“票據(jù)化”，更不是農(nóng)村“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“票據(jù)化”，而是“指標(biāo)”的“票據(jù)化”。

2.1.2 地票交易的實(shí)質(zhì)是指標(biāo)交易。

地票交易是建設(shè)用地指標(biāo)的交易和流轉(zhuǎn)，是城市土地需求主體和農(nóng)村建設(shè)用地供給主體就建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行交易的一種證券化的資產(chǎn)交易[7]。

2.1.3 地票交易涉及多方利益主體。

經(jīng)過(guò)十多年的運(yùn)行實(shí)踐，重慶地票交易制度形成了以“自愿復(fù)墾、公開(kāi)交易、收益歸農(nóng)、價(jià)款直撥、依規(guī)使用”為核心內(nèi)容，涉及復(fù)墾、配置、使用3個(gè)主要環(huán)節(jié)，10余個(gè)具體業(yè)務(wù)程序，惠及上萬(wàn)農(nóng)戶的市場(chǎng)機(jī)制[8]。從地票產(chǎn)生到成功落地，其中不僅涉及農(nóng)民和地票購(gòu)買者之間的關(guān)系，而且涉及農(nóng)村和城市、大城市和小城市、耕地保護(hù)與建設(shè)用地?cái)U(kuò)張等多元主體間的關(guān)系。主體多、過(guò)程復(fù)雜，地票制度是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。

2.2 構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系

2.2.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。

選用文獻(xiàn)資料法、頭腦風(fēng)暴法和特爾斐法這3種具有互補(bǔ)性的方法對(duì)地票存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行辨識(shí)。整合3種方法的辨識(shí)結(jié)果，結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)和實(shí)地調(diào)研，得到地票制度主要存在7個(gè)一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)、19個(gè)二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，具體見(jiàn)表1。

2.2.2 風(fēng)險(xiǎn)解析。

根據(jù)頭腦風(fēng)暴法和特爾斐法，發(fā)現(xiàn)7項(xiàng)一級(jí)地票風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)和19項(xiàng)二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)。

（1）耕地保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：一是耕地質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)。地票是由農(nóng)村閑置建設(shè)用地復(fù)墾為耕地轉(zhuǎn)換而來(lái)，但是國(guó)土部門既是復(fù)墾立項(xiàng)的批復(fù)者，往往也是復(fù)墾的組織實(shí)施者和驗(yàn)收者。國(guó)土部門既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，很難保證新增耕地的質(zhì)量完全達(dá)標(biāo)。二是耕地占補(bǔ)平衡的風(fēng)險(xiǎn)。耕地占補(bǔ)平衡要求劃入相同數(shù)量和質(zhì)量的耕地進(jìn)行補(bǔ)充，但是地票落地占用的是常年耕作的熟地，地力好，集中連片分布，規(guī)模效益好，而復(fù)墾出來(lái)的耕地則是由原建設(shè)用地新開(kāi)發(fā)而來(lái)的，土壤肥力難以保證，分布零散，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。因此，地票制度往往只是單純?cè)跀?shù)量層面上實(shí)現(xiàn)了平衡，而耕地的質(zhì)量、規(guī)模效益很難保證不下降。三是耕地撂荒的風(fēng)險(xiǎn)。相比常年耕種的熟地，新增耕地的肥力、養(yǎng)分更難以培育，耕種成本相對(duì)較高。在目前農(nóng)村土地大量拋荒的情況下很難保證新增的耕地能持續(xù)耕種下去，即使是規(guī)定新復(fù)墾的耕地必須連年耕種，也難以保證不會(huì)出現(xiàn)因耕種新增耕地而導(dǎo)致其他耕地拋荒的現(xiàn)象。

（2）政府管理的風(fēng)險(xiǎn)。地票不屬于國(guó)家新增建設(shè)用地范疇的指標(biāo)，不受土地利用年度計(jì)劃的控制，而且地票制度與現(xiàn)行的許多土地政策相沖突，因此給政府的土地利用和規(guī)劃帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。地票可以在省內(nèi)不同區(qū)縣流通，容易打破區(qū)縣耕地和建設(shè)用地總量的平衡。而且地票制度的推行有可能導(dǎo)致建設(shè)用地超前供給和供應(yīng)過(guò)快，打亂城市供地的時(shí)序、數(shù)量和空間分布。

（3）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。地票制度具有明顯的“城市偏向”特征[9]，雖然有利于引導(dǎo)部分城市資金向農(nóng)村流轉(zhuǎn)，但是這種流轉(zhuǎn)是以犧牲農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)為代價(jià)的，容易出現(xiàn)因眼前利益而導(dǎo)致農(nóng)村將來(lái)發(fā)展無(wú)地可用的狀況。此外，由于大城市邊緣土地的溢價(jià)遠(yuǎn)高于小城市，因此地票持有者大部分選擇在大城市邊緣落實(shí)用地指標(biāo)，很容易導(dǎo)致大城市和小城市、主城和偏遠(yuǎn)區(qū)縣發(fā)展的進(jìn)一步失衡，大城市和主城區(qū)的進(jìn)一步擴(kuò)張，將進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展的“馬太效應(yīng)”[10]。

（4）對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響。一是引起建設(shè)用地成本增加，推高房?jī)r(jià)。地票交易價(jià)格由2008年的約120萬(wàn)元/hm2不斷攀升至2016年2月的285萬(wàn)元/hm2，遠(yuǎn)高于109.95萬(wàn)元/hm2的新增建設(shè)用地使用費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)，用地費(fèi)用的攀升有可能導(dǎo)致房?jī)r(jià)進(jìn)一步拉高。二是土地供應(yīng)量增加也會(huì)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)。地票交易導(dǎo)致用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的新增建設(shè)用地越來(lái)越多，在將來(lái)有可能導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)由于住房供過(guò)于求而房?jī)r(jià)下跌。

（5）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降風(fēng)險(xiǎn)。地票大部分落地于大城市周邊，導(dǎo)致大城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市“熱島效應(yīng)”有可能進(jìn)一步加劇。此外，地票制度雖然規(guī)定了耕地復(fù)墾的相關(guān)要求，但是在運(yùn)行過(guò)程中，存在政策支持性復(fù)墾現(xiàn)象，為片面追求用地指標(biāo)和復(fù)墾補(bǔ)貼，將不宜耕種的土地復(fù)墾為耕地，從而對(duì)環(huán)境造成破壞。

（6）農(nóng)民權(quán)益保障的風(fēng)險(xiǎn)。地票制度從政策上規(guī)定農(nóng)戶閑置的宅基地可以經(jīng)過(guò)自愿復(fù)墾的方式轉(zhuǎn)化為可交易的地票，交易后農(nóng)民和集體以85∶15的比例參與收益分配[11]。但是作為多方參與的復(fù)雜交易制度，農(nóng)民作為個(gè)體在其中仍存在權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)。一是農(nóng)民缺乏復(fù)墾主體地位。雖然《重慶市地票管理辦法》規(guī)定農(nóng)民可以是復(fù)墾的主體，但是復(fù)墾成本高達(dá)60萬(wàn)～75萬(wàn)元/hm2，且技術(shù)要求很高，因此從資金投入和技術(shù)層面看，農(nóng)民都無(wú)法成為復(fù)墾的主體。二是農(nóng)民缺乏交易主體地位。農(nóng)民沒(méi)有直接參與地票交易，而是將其委托給政府管理下的農(nóng)村土地交易所。政府在交易中主要為了實(shí)現(xiàn)地票落地以獲取更多的土地出讓金而并非完全代表農(nóng)民利益，因此農(nóng)民在地票交易中缺乏話語(yǔ)權(quán)，自身權(quán)益難以保障。三是地票“落地”區(qū)農(nóng)民權(quán)益難以保障。隨著地票制度的推進(jìn)，市郊越來(lái)越多的農(nóng)民因地票落地這種“非公共利益”而失去土地，作為地票制度不可或缺的參與主體，“落地”區(qū)農(nóng)民理應(yīng)參與到地票增值收益的分配之中。然而這部分失地農(nóng)民并未被納入地票收益分配主體之列，仍按照現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。

（7）自身的風(fēng)險(xiǎn)。地票制度作為一種新生事物自身也存在著一些問(wèn)題，影響其未來(lái)進(jìn)一步發(fā)展。首先，由于地票申請(qǐng)條件較高、審批手續(xù)復(fù)雜、收益不高致使農(nóng)民積極性不高導(dǎo)致地票供給不足;其次，申請(qǐng)宅基地復(fù)墾必須征得所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意并提交書(shū)面證明材料，而審批這種“證明材料”實(shí)際上是某些村干部的個(gè)人權(quán)力，這就使申請(qǐng)復(fù)墾農(nóng)民因?qū)ぷ舛找鏈p少;最后，地票產(chǎn)生的建設(shè)用地有償使用指標(biāo)與國(guó)家下達(dá)的無(wú)償計(jì)劃指標(biāo)“雙軌”運(yùn)行，使部分企業(yè)存在向政府尋租的可能，造成不公平競(jìng)爭(zhēng)。

2.3 運(yùn)用Borda數(shù)法確定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)權(quán)重

2.3.1 一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)權(quán)重計(jì)算。

（1）采用10分制，由10位專家對(duì)一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的危害程度進(jìn)行打分，并根據(jù)公式（1）計(jì)算指標(biāo)的隸屬度（表2）。

（2）根據(jù)公式（2）、（3）求一級(jí)指標(biāo)的模糊頻數(shù)fjh和模糊頻數(shù)之和Rj，如表3。

（3）根據(jù)公式（4）求一級(jí)指標(biāo)的模糊Borda數(shù)FB（j）。結(jié)果如下：FB（B1）=15.27，F(xiàn)B（B2）=14.39，F(xiàn)B（B3）=8.11，F(xiàn)B（B4）=4.89，F(xiàn)B（B5）=1.95，F(xiàn)B（B6）=19.45，F(xiàn)B（B7）=2.64。由此可以得出，地票一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的優(yōu)序關(guān)系為B6，B1，B2，B3，B4，B7，B5。

（4）對(duì)一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的模糊Borda數(shù)FB（j）按照公式（5）進(jìn)行歸一化處理，得到各指標(biāo)的權(quán)重W（j）。結(jié)果為：W（B1）=0.229，W（B2）=0.216，W（B3）=0.122，W（B4）=0.073，W（B5）=0.029，W（B6）=0.292，W（B7）=0.040。

2.3.2 地票風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重統(tǒng)計(jì)。參照一級(jí)指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算方法和步驟，確定二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的權(quán)重，并使用一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)權(quán)重相乘的方法確定二級(jí)指標(biāo)在整個(gè)地票風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)中的權(quán)重。地票風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重如表4所示。

2.4 風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果

從表4統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，地票制度一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)中B6（農(nóng)民權(quán)益保障的風(fēng)險(xiǎn)）、B1（耕地保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)）、B2（政府管理風(fēng)險(xiǎn)）、B3（統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)）風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重較大，占總風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的85.9%，是影響地票制度存在并發(fā)展下去的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素。二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)中C15（農(nóng)民缺乏交易主體地位）、C1（耕地質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)）、C14（農(nóng)民缺乏復(fù)墾主體地位）、C2（耕地占補(bǔ)平衡的風(fēng)險(xiǎn)）、C6（對(duì)土地管理的影響）、C4（土地利用規(guī)劃頻繁調(diào)整的影響）、C8（城鄉(xiāng)發(fā)展的“馬太效應(yīng)”）、C16（地票“落地”區(qū)農(nóng)民權(quán)益難以保障）等8個(gè)指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)值較大，占總風(fēng)險(xiǎn)的71.3%。因此，從風(fēng)險(xiǎn)防控的角度出發(fā)，未來(lái)地票制度應(yīng)重點(diǎn)落實(shí)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，切實(shí)加強(qiáng)耕地質(zhì)量的監(jiān)督，加強(qiáng)政府對(duì)復(fù)墾土地的統(tǒng)籌管理以及加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的補(bǔ)償力度。

2.5 地票風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略

2.5.1 合理分配土地增值收益，適度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

開(kāi)展對(duì)地票復(fù)墾區(qū)和落地區(qū)土地資源價(jià)值的相關(guān)研究，合理優(yōu)化復(fù)墾土地的增值收益，適度提高最低成交價(jià)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障落后地區(qū)的發(fā)展權(quán)。在現(xiàn)有補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，探索多種形式的補(bǔ)償，適度增加養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育等方面的社會(huì)保障，保障放棄宅基地農(nóng)民的生活有所保障。

2.5.2 確立農(nóng)民在地票交易和復(fù)墾中的主體地位。

地票運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)遵循“自愿復(fù)墾”的原則，賦予農(nóng)民更多話語(yǔ)權(quán)和主動(dòng)權(quán)，維護(hù)農(nóng)民在地票復(fù)墾和交易中的主體地位。一方面，確立農(nóng)民在農(nóng)地復(fù)墾中的主體地位。通過(guò)制度保障和利益激勵(lì)，將農(nóng)地的復(fù)墾權(quán)法定化，增強(qiáng)農(nóng)民參與復(fù)墾的意愿。另一方面，維護(hù)農(nóng)民在地票交易中的主體地位。賦予農(nóng)戶直接參與地票交易的權(quán)利，通過(guò)農(nóng)戶自主交易，減小地票交易過(guò)程中對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵害。

2.5.3 加強(qiáng)對(duì)復(fù)墾耕地質(zhì)量的監(jiān)督。

從數(shù)量、質(zhì)量?jī)蓚€(gè)層面保護(hù)耕地，進(jìn)一步研究耕地占補(bǔ)平衡的折算方法，在農(nóng)用地分等定級(jí)成果的基礎(chǔ)上，建立不同質(zhì)量等級(jí)耕地間的折算體系，確保耕地?cái)?shù)量不減少的前提下，實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量不下降。加強(qiáng)復(fù)墾前監(jiān)管，嚴(yán)格把關(guān)復(fù)墾申請(qǐng)，從海拔、坡度、肥力等多方面考察復(fù)墾地塊，對(duì)復(fù)墾后耕種條件仍然較差或無(wú)人耕種的地塊不予批準(zhǔn)。優(yōu)化復(fù)墾方案的設(shè)計(jì)，加強(qiáng)農(nóng)田水利、道路工程、土壤改良等方面的設(shè)計(jì)，提升土壤肥力。加快制定復(fù)墾后耕地的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)耕地驗(yàn)收的可操作性，進(jìn)而確保復(fù)墾耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)的客觀性。

2.5.4 加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力。

統(tǒng)籌國(guó)家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)、土地增減掛鉤指標(biāo)和地票指標(biāo)，建立多元的土地供應(yīng)調(diào)控體系，并將三者一起納入年度用地計(jì)劃，統(tǒng)籌謀劃和管理。明確地票使用的重點(diǎn)領(lǐng)域，房地產(chǎn)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地以及一般性工業(yè)用地優(yōu)先考慮由地票指標(biāo)解決。此外，應(yīng)嚴(yán)格控制地票的規(guī)模、投放的節(jié)奏，確保地票指標(biāo)與國(guó)家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)并行不悖。

2.5.5 切實(shí)維護(hù)農(nóng)村的發(fā)展權(quán)。

針對(duì)地票可能導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，造成未來(lái)農(nóng)村發(fā)展空間受限的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)配套政策，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村發(fā)展權(quán)。一方面，加快完善村級(jí)規(guī)劃，合理確定村莊未來(lái)發(fā)展方向和用地需求，并為村莊發(fā)展預(yù)留充足的發(fā)展空間;另一方面，應(yīng)遵循“優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地需求”的原則，復(fù)墾后形成的指標(biāo)應(yīng)優(yōu)先滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，余下的指標(biāo)才進(jìn)入市場(chǎng)交易。

3 結(jié)論

該研究在總結(jié)當(dāng)前地票研究?jī)?nèi)容和方法的基礎(chǔ)上，運(yùn)用頭腦風(fēng)暴法和特爾斐法識(shí)別地票制度存在的風(fēng)險(xiǎn)并構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用模糊Borda數(shù)法確定各指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)值。結(jié)果表明：

（1）地票制度共存在7大風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重從大到小分別是：農(nóng)民權(quán)益保障的風(fēng)險(xiǎn)（0.292）、耕地保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)（0.229）、政府管理風(fēng)險(xiǎn)（0.216）、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)（0.122）、對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響（0.073）、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降風(fēng)險(xiǎn)（0.028）、自身的風(fēng)險(xiǎn)（0.040）。

（2）地票制度中農(nóng)民權(quán)益保障的風(fēng)險(xiǎn)、耕地保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、政府管理風(fēng)險(xiǎn)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重較大，是影響地票制度的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素，因此應(yīng)切實(shí)維護(hù)農(nóng)民在地票制度中的主體地位，從數(shù)量和質(zhì)量上保護(hù)耕地，政府應(yīng)做好規(guī)劃并加大對(duì)土地宏觀調(diào)控的力度，著眼于城市和鄉(xiāng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)同步發(fā)展。

（3）采用模糊Borda數(shù)法評(píng)價(jià)地票制度的風(fēng)險(xiǎn)，既考慮了各風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)間定性的序關(guān)系又能反映出風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)之間的定量差別，能夠很好地體現(xiàn)評(píng)價(jià)者的意愿。

（4）采用模糊Borda數(shù)法得到了地票制度各風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的權(quán)重，但是并沒(méi)有進(jìn)一步研究整個(gè)地票制度所處的風(fēng)險(xiǎn)階段，結(jié)合其他風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法從整體上綜合評(píng)價(jià)地票制度所處的風(fēng)險(xiǎn)階段值得研究。

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