高強

良法為善治之本，立法乃良法之源。地方性法規(guī)是具有中國特色、特征鮮明的制度規(guī)范。地方立法特色越突出，針對性越強，就越能解決實際問題，法規(guī)的實施效果也越好。近年來，各地以“不抵觸、有特色、可操作”為基本原則，緊密結(jié)合自身實際，開展了形式多樣的“小切口”立法，解決了一批群眾關(guān)注的民生問題，取得了很好的社會效果。

“小切口”立法的時代背景

當前，中國特色社會主義已進入新時代，為適應(yīng)國際形勢深刻復(fù)雜變化、黨和國家事業(yè)快速發(fā)展的需要，立法工作進入了加快發(fā)展的新階段，呈現(xiàn)出覆蓋廣、數(shù)量多、節(jié)奏快、要求高的新特點。習(xí)近平總書記強調(diào)，“治國無其法則亂，守法而不變則衰”，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題;要研究豐富立法形式，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，增強立法的針對性、適用性、可操作性。

全國人大常委會黨組認真貫徹習(xí)近平法治思想特別是習(xí)近平總書記關(guān)于提高立法質(zhì)量的重要論述，積極推動“小切口”立法邁出實質(zhì)性步伐。2020年2月頒布的《全國人大常委會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，只用8個條款，規(guī)定了全面禁止和懲治非法野生動物交易行為，革除濫食野生動物的陋習(xí)，維護生物安全和生態(tài)安全，有效防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險。2021年4月通過的《中華人民共和國反食品浪費法》不分章節(jié)，共32個條款，對社會沉疴陋習(xí)“對癥下藥”，“下猛藥下重藥”，切口雖小，但功效不小。這樣的“小切口”“小快靈”立法形式，成為立法工作新亮點，也為地方立法樹立了榜樣。

近年來，“小切口”立法在地方人大立法中也應(yīng)用較多，本著“管用幾條就制定幾條”“幾條有用就保留幾條”的原則，聚焦所要解決的問題，突出務(wù)實管用。北京、天津、重慶、河北、遼寧、福建、廣西、四川、寧夏等20多個省、自治區(qū)、直轄市，一些經(jīng)濟特區(qū)、設(shè)區(qū)的市（自治州）、自治縣人大常委會也緊密結(jié)合當?shù)貙嶋H，出臺“小切口”法規(guī)，為健全完善中國特色社會主義法律體系作出了重要貢獻。

“小切口”立法的實踐價值

“小切口”立法有別于宏觀性立法，它針對的管理事項或者調(diào)整的社會關(guān)系相對單一、適用范圍相對較小、法律責(zé)任清晰明了，一般具有內(nèi)容體量較小、不追求完備章節(jié)體例結(jié)構(gòu)、規(guī)范具體明確的形式特征。其基本特征主要體現(xiàn)在五個方面：題目小、選題準、內(nèi)容細、條文少、真管用。

開展“小切口”立法，針對突出問題“對癥下藥”，根據(jù)實際情況“量體裁衣”，能夠從細微處解決具體矛盾，重點解決五個方面的問題。

一是解決“水土不服”的問題。有的地方立法照貓畫虎，搞“嫁接”和“復(fù)制”，過多地照搬上位法和外地經(jīng)驗，脫離當?shù)貙嶋H，缺乏可操作性。開展“小切口”立法，按照“不抵觸、有特色、可操作”的原則，寓統(tǒng)一于特色，融特色于統(tǒng)一，把上位法的一般規(guī)定與本地實際需要緊密結(jié)合起來，把地方立法同解決本地特殊問題結(jié)合起來，有利于解決上位法或上級政策在實施中可能遇到的與基層實際“水土不服、特色不明”的問題。

二是解決“華而不實”的問題。地方立法的意義在于對上位法過于原則的規(guī)定進行細化，圍繞法律實施中的問題來加以破解、完善，著力細化和補充國家相關(guān)上位法，缺什么補什么，需要什么就立什么。有的地方性法規(guī)，對于一個簡單明了的管理事項，都要制定幾十條甚至上百條規(guī)定，洋洋灑灑，無所不包。開展“小切口”立法，從問題入手，需要解決什么問題，就立什么法;針對重點、難點、熱點問題，需要幾條就制定幾條，有利于解決條文“疊床架屋、華而不實”的問題。

三是解決“指向不明”的問題。地方立法涵蓋范圍不能過大，不能眉毛胡子一把抓，而要抓住立法的重點領(lǐng)域、重點問題，有的放矢、靶向聚焦，設(shè)計精準有效的具體條文。開展“小切口”立法，選取矛盾的一個小切口，選取急需解決的一個或幾個重點問題，開展單項立法或者專門立法，有利于解決地方立法“指向不明、分散用力”的問題，有利于解決好法治通達群眾、通達基層的“最后一公里”問題。

四是解決“尾大不掉”的問題。有的管理事項，上位法已經(jīng)作出非常全面、具體的規(guī)定，地方立法創(chuàng)設(shè)的空間非常有限。但有的地方仍然采用大而全的“條例”或者“實施辦法”，從制度設(shè)計、篇章體例、條文安排上，一味地與上位法對標，臃腫龐雜，費時費力?！靶∏锌凇绷⒎ㄍ扇　叭舾梢?guī)定或決定”且不分章節(jié)的形式，關(guān)注的管理事項單一，調(diào)整的法律關(guān)系較為簡單，條文又少，有“船小好調(diào)頭”的天然優(yōu)勢，如果國家層面的法律法規(guī)作出修改或者當?shù)氐膶嶋H情況發(fā)生變化，需要對法規(guī)進行修改時，操作起來也比較方便。

五是解決“眾口難調(diào)”的問題。法律法規(guī)是調(diào)節(jié)社會關(guān)系的重要載體和手段?，F(xiàn)實當中的各種利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，立法要確立制度、判斷是非、分配權(quán)利，就必須站在客觀公正的立場上，兼顧方方面面的利益。有的管理事項，由于涉及內(nèi)容比較宏觀，牽涉利益主體眾多，在立法過程中協(xié)調(diào)利益關(guān)系難度很大，需要反復(fù)磋商、溝通。開展“小切口”立法，不糾結(jié)于一次性解決所有問題，而是就社會反映強烈、各方已達成解決共識的內(nèi)容或部分進行重點突破，有利于解決管理內(nèi)容過大、利益主體過多誘發(fā)的“眾口難調(diào)”的問題。

“小切口”立法工作的思考

當前，無論是國家層面、省級層面，還是設(shè)區(qū)的市級層面，都已經(jīng)嘗到了“小切口”立法的甜頭，選題精準、簡潔明快、務(wù)實管用的“小切口”立法模式越來越受青睞。

據(jù)統(tǒng)計，2019年至2021年9月，重慶市人大常委會共制定或修改法規(guī)37件，“小切口”立法7件，占比為18.9%，“小切口”立法的數(shù)量總體偏少。

2020年1月12日，重慶市人大常委會主任張軒在市五屆人大三次會議上強調(diào)，要堅持行得通、真管用、有效率，著力于“小切口”解決大問題，讓立法制度設(shè)計與發(fā)展需要有效對接。

2021年9月，張軒在《中國人大》撰文指出，要充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，堅持“小快靈”“小切口”，突出務(wù)實管用，努力提高地方立法質(zhì)量和效率。

如何進一步做好“小切口”立法工作，筆者結(jié)合從事立法工作的體會和思考，提出四點建議。

一是要加強統(tǒng)籌把關(guān)。市人大常委會黨組要把習(xí)近平法治思想貫徹到立法工作的全過程各方面，高度重視“小切口”立法模式的運用和推廣，適時出臺推進“小切口”立法的指導(dǎo)意見。要在研究五年立法規(guī)劃、確定年度立法計劃時，充分兼顧“小切口”立法項目安排，在數(shù)量和比例上予以適當傾斜，確保每年都有一定數(shù)量的法規(guī)審議通過，充分展示我市地方立法的亮點和特色。

二是要轉(zhuǎn)變立法觀念。市人大有關(guān)專門委員會和市級有關(guān)部門要切實轉(zhuǎn)變立法觀念，積極探索“小切口”立法形式和路徑。市人大法制委、常委會法制工委要發(fā)揮好在“小切口”立法中的主導(dǎo)作用，及時跟進，加強指導(dǎo)，統(tǒng)籌安排和推動落實各單位提出的“小切口”立法建議，確保“小切口”立法工作邁出實質(zhì)性步伐。特別是在法規(guī)二審階段，要聚焦解決核心突出問題，將有效管用作為衡量標準，切實增強立法的針對性、適用性、可操作性。市級有關(guān)部門要校正立法理念的偏差，杜絕宣示性立法、應(yīng)景式立法以及簡單重復(fù)上位法、盲目借鑒兄弟省市立法等現(xiàn)象，因時因地因事立法，需要幾條寫幾條，成熟幾條立幾條，確保起草的法規(guī)條文好用、管用。

三是要加強前置指導(dǎo)。市人大專門委員會在立法前期介入階段，要堅持原則、加強指導(dǎo)。一方面，要切實指導(dǎo)起草部門跳出“部門利益”的小圈子，堅持將有限的立法資源集中在解決關(guān)鍵矛盾上，不搞包羅萬象的大立法，從單個行政管理事項這種小切口切入，匯聚力量，精準立法，確保不煮“夾生飯”，不交“次品”。另一方面，用好我市地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)研究的成果，結(jié)合自身對口聯(lián)系部門和聯(lián)系領(lǐng)域的實際，就國家機關(guān)、財政經(jīng)濟、城鄉(xiāng)建設(shè)、資源環(huán)境、社會建設(shè)、科學(xué)技術(shù)、教育文化衛(wèi)生體育、民族自治內(nèi)容，建立8個門類“小切口”立法項目庫，努力做到由“等米下鍋”向“點菜上桌”轉(zhuǎn)變。

四是要加強立法研究。要提高“小切口”立法質(zhì)量，突出地方特色，無論是起草部門，還是審議機關(guān)，都必須遵循和研究科學(xué)的立法規(guī)律。一要堅持問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向。要切實加強立法調(diào)研，認真研判、論證，對于個別“卡脖子”問題要摸清底數(shù)，找準癥結(jié)。要區(qū)分不同情況，梳理問題清單和立法清單，為“小切口”立法打通關(guān)節(jié)點，填補懸空點，提升立法精準度。二要把握好“小切口”立法的特點和內(nèi)在要求。在題目選定上，圍繞社會反映強烈的具體問題，緊扣人民群眾關(guān)心的熱點問題，找準立法需求，努力使地方立法更務(wù)實更接地氣;在法規(guī)內(nèi)容上，注重在核心制度設(shè)計上科學(xué)合理、切實可行，在法規(guī)條文上明確具體、嚴謹規(guī)范，盡量避免原則性宣示性規(guī)定，努力實現(xiàn)對上位法的“查漏補缺”。三要防止碎片化傾向。“小切口”有可能帶來立法碎片化的問題，主要表現(xiàn)在：某一管理事項或者某一領(lǐng)域被分割成若干塊，分別由不同的法規(guī)予以規(guī)范;多個部門分別制定對同一事項或者同一種社會關(guān)系調(diào)整的法規(guī);將某一事項或某一種社會關(guān)系分成不同幾個階段分別制定法規(guī)來管理。要杜絕這些問題，就要避免與現(xiàn)行法規(guī)適用范圍、體系內(nèi)容的重疊，也要將相近和相關(guān)聯(lián)的“小切口”立法項目進行整合，通過精細務(wù)實的立法工作，形成較為系統(tǒng)的有效管用的法規(guī)。

（作者單位：重慶市人大社會建設(shè)委員會）

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