胡登峰

基層財政實施預算績效管理可以更加嚴格要求財務管理過程，提高財政服務的社會效益，實現(xiàn)資源的合理分配。從本質上看，預算績效管理就是把預算和績效管理二者進行融合，完美實現(xiàn)各自戰(zhàn)略目標。如何能夠使預算績效管理高效進行仍然需要不斷探究，發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。本文把H縣財政預算績效現(xiàn)狀作為整體研究對象，該縣從2012年采用預算績效管理方式，經歷了多年的發(fā)展，預算績效管理仍然存在很多問題。

一、基層財政預算績效管理的重要性

基層財政與廣大人民群眾的日常生活息息相關，基層財政實施預算績效管理能夠更好地體現(xiàn)其社會效益。預算績效管理利用完善的基層財政預算管理模式，幫助基層解決難題，有利于政府部門工作效率的提升。財政預算績效管理是一種通過結果了解、反饋過程的管理方式，也可以利用未知結果作為導向，引導工作人員提升個人責任意識，最終提高基層政府部門整體服務質量。

二、基層財政預算績效管理不足之處

（一）預算績效管理意識不強

基層財政預算績效管理意識不強，對新的預算績效管理思想無法完全接受。傳統(tǒng)財務預算管理中一直提倡“零基預算”，過分注重資金使用安排，對財政資金實際使用率并沒有準確把握，這種預算方法會導致更多基礎部門把精力放在申請財政資金上，而不是高效利用資金。預算績效管理認識不足也可能是因為單位對于預算績效管理方面知識培訓、宣傳不到位，使得員工對預算績效管理并沒有特別透徹的了解。圖1是對H縣績效管理人員針對預算績效管理重要性進行的問卷調查。從圖中我們可以看出，基礎單位績效管理人員對預算績效管理的重要性并沒有深刻了解，僅有22%的人員認為利用預算績效管理可以幫助單位找到現(xiàn)階段發(fā)展問題，并且能夠提高資金有效使用率。超過一半的人只是簡單服從上級命令，對于為何開展預算績效管理并不在意；還有27%的人認為預算績效管理的實施是為了應付各級檢查。

圖1 H縣績效管理人員對于預算績效管理作用的認知情況調查圖

（二）保障基層財政條件不夠完善

首先，缺乏專業(yè)性人才。預算績效管理工作多數由財務人員擔任，但具體績效管理工作的落實并不是財務人員，就會使預算績效管理過程中實際與預估偏差很大，最終影響預算績效管理水平。H縣財政局，于2015年才正式成立預算績效管理科室，受人員數量限制，預算績效管理和預算管理都是相同的工作人員，并沒有設置專門的人員負責預算績效管理工作，這樣預算績效管理效果顯然不到位。對多數基層財政局進行調查發(fā)現(xiàn)，預算績效管理崗位人才缺乏，一方面是因為人員數量不足，僅有5%的單位設立了獨立的預算績效管理人員，其他單位都是由財務人員臨時接管預算績效管理。另一方面是缺乏相關技術，財務人員多數擁有財務相關證書，但是沒有一個人擁有預算績效管理證書。所以基層財政局擔任預算績效管理工作的人員都是邊學習邊工作，嚴重缺乏專業(yè)性知識，對于預算績效涉及的比較廣泛的、復雜的考評項目并不能很好地應對。

其次，各基層財政資金沒有保障。對于基層財政部門，尤其是不太發(fā)達地區(qū)的財政部門，資金都面臨著嚴重欠缺問題。在一些項目預算績效管理中，可能會因為資金不足，無法做到更好，從而進一步影響預算績效管理考核評分制度。財政資金不到位使基層政府債務規(guī)模大，隱性債務增長速度快，導致潛在財務風險高。對于一些投資沒有獲得收益的項目采用PPP方式進行融資處理，但是最終結果還是由財政部門為此買單，基層財政部門整體還款困難，無法保障項目擁有足夠資金支撐日常運營。也可能會因為基層財政部門在國家減稅降費政策下，造成基層政府增收壓力變大，會出現(xiàn)資金使用不規(guī)范、不合理現(xiàn)象，引起部分地區(qū)資金閑置浪費，部分地區(qū)資金不足，總體來說，財政資金的不足必定會給預算績效管理效果帶來負面影響。

最后，缺乏完善的預算績效管理制度。雖然H縣制定了相應預算績效管理制度，但是這些文件都是建立在國家發(fā)放文件基礎上的，并沒有結合實際基層財政部門情況進行調整，導致可行性較差。對基層員工就預算績效管理制度的情況進行問卷調查發(fā)現(xiàn)，有59%的人員認為現(xiàn)行制度體系不完善，需要改善。總之，要健全預算績效管理制度，才能更好地約束員工日常工作行為，促進員工高效落實預算績效管理工作。

（三）預算績效管理考核指標設置不完善

圖2 對預算績效管理考核指標評價結果

從上圖中對基層財政部門員工就預算績效管理指標的設置進行問卷調查的結果來看，有近56%的人員認為現(xiàn)在的預算績效管理指標設置得不完善和非常不完善；有19%的人員對此沒有表態(tài)；剩下15%的人員認為還比較完善或者非常完善。根據這些數據可知當前預算績效管理評價指標的設置有待健全。指標不健全可以從3方面找原因：一是預算績效管理仍然處于初步探索階段，對此并沒有很多可靠數據支撐，沒有建立完整的預算績效結果數據庫，在預算績效考核指標設置過程中缺乏參照性，再加上財政部門數據的多樣性和復雜性，使得預算績效考核指標的設置工作難度更大。二是基層工作人員對預算績效管理目標設置并不重視，認為此工作在整體預算績效管理實施過程中無關緊要。實際上，預算績效管理目標的設定是績效實施、績效評價、績效結果反饋等一系列工作的基礎保障，沒有目標，員工在工作開展中就會出現(xiàn)缺乏整體性、積極性和導向性的情況。H縣對于目標設置也不重視，對目標設置的合理性缺乏審核，直接降低了預算績效管理工作效率。三是預算績效管理考核指標評價體系有待完善，缺少對指標實施過程的監(jiān)督管理過程，使指標從制定開始就有所懈怠，最終預算績效管理工作無法達到預期效果。指標評價體系的建立主要依靠上級文件，對具體預算績效管理指標未進行細化。H縣目前的指標評價體系設置與實際項目活動并不太相符，關聯(lián)性不強，評價過程缺乏科學合理性，無法準確地通過指標評價過程來保障預算績效管理整體工作的完成效率。

（四）監(jiān)督管理不足，使預算績效管理執(zhí)行力度不夠

監(jiān)督管理不到位、形同虛設的制度會導致預算績效管理過程中任一環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)問題，也可能導致領導一言堂，做出的錯誤決策沒有任何審核便直接執(zhí)行。如圖3為預算績效管理人員對監(jiān)督管理部門職權的應用了解情況結果。

圖3 預算績效管理人員對監(jiān)督管理部門職權的應用了解情況

結果顯示，有57%的人員認為并沒有履行過監(jiān)督管理職責；認為監(jiān)管到位的僅有1%?？梢钥闯龌A財政部門監(jiān)管力度嚴重不足，需要不斷提高監(jiān)督管理力度，以保障員工在日常工作中能夠真正落實預算績效管理。

三、優(yōu)化基層財政局預算績效管理建議

（一）加強基層財政預算績效管理理念

當前基層預算績效管理工作仍處于初步探索階段，未來的道路上面臨著更多問題和困難，需要盡快加強基層工作人員思想建設。預算績效管理是一種從結果開始，嚴把過程的管理手段，不僅僅財政部門需要實施，其他事業(yè)單位也可以有效落實。基層財政部門要注重采用多種宣傳方式進行宣傳，引導各單位、各部門樹立正確的預算績效管理理念，更加重視預算績效管理工作，最終用有限資源獲得最大利潤，盡可能提高各單位資金使用率。逐步在社會上形成規(guī)范資金使用、保障資金使用安全、獲得更大效益的預算績效管理模式。

（二）完善基層財政預算績效管理保障機制

1.健全制度保障。建立健全的預算績效考核制度體系，可以幫助預算績效管理工作指定明確方向。完善內部協(xié)調系統(tǒng)，把握績效和預算管理二者之間的關聯(lián)性，使預算管理和績效管理都能達到預期目標。

2.健全預算績效管理工作人才隊伍保障。當前基礎財政預算績效管理工作落實不到位很大程度上因為預算績效管理方面人才不足。人才保障可以通過三個步驟：一是可以邀請國家級預算績效管理專家、高校預算績效課程教授、人大代表、社會財會精英人士等共同組成人才專家?guī)?，為預算績效管理工作提出正確意見和理論方面指導，以保障各單位、各部門預算績效管理工作能公平公正地落實；二是通過對社會第三方機構招投標的方式，讓他們也加入預算績效管理工作，這樣有助于預算績效管理結果的公正性和可靠性；三是各單位設置內部預算績效管理部門，由各部門共同組成預算績效管理團隊，然后給單位其他部門和全體員工進行預算績效管理工作培訓，不斷強化人才隊伍建設，提高單位整體預算績效管理水平。

3.健全預算績效管理技術方面的保障體系。技術是第一生產力，對于任何新興行業(yè)、產品、事物的長久發(fā)展都具有決定性作用。所以健全預算績效管理方面信息化系統(tǒng)建設，是當前各行各業(yè)必不可少的競爭力。例如河北省自行研發(fā)了一套預算管理信息化系統(tǒng)，其內容涵蓋預算所有資料、預算全部項目、預算編制、審核、校對、執(zhí)行過程、績效管理、績效評價等各種板塊，并且采用三級共享、上下銜接的方式達到預算管理的有效溝通。目前很多基礎財政部門并不能達到統(tǒng)一的一體化銜接系統(tǒng)，所以建立統(tǒng)一的一體化系統(tǒng)對當前預算績效管理很重要。

（三）健全預算績效考核指標體系

1.科學合理地建立電子化預算績效管理指標庫，把項目考核結果進行量化，并且按照當前預算績效評價制度可以把指標分為支出指標和效益指標兩大類。對于支出指標的建立，可以按照公共服務情況、公共安全支出、教育支出、文化建設支出、醫(yī)療設施支出等大類進行指標庫的建立，這些大類的設立可以使日常預算績效管理評價工作更加簡單、易操作。也可以按照財政支出資金特點進行分類，比如會議支出、培訓支出、設備設施支出、修繕支出等各種經濟科目，這樣可以更明確地體現(xiàn)出財政支出的特點。對于地方財政目標進行審核時，還要注重數據和資金使用之間的關聯(lián)性大小，避免有些部門單位為了達到目標而專門設置過低預算目標，這樣會破壞預算編制的科學合理性，無法體現(xiàn)預算管理有效配置資源、合理提高資金使用率的作用。

2.落實績效追蹤監(jiān)督管理制度。對于預算績效管理整個過程的實施，應該時刻關注財政資金的支出使用情況，以及最初設定的目標是否完成，完成到何種程度，都需要通過績效追蹤監(jiān)督管理獲得實時數據。追蹤管理貫穿預算績效管理全過程，既可以保障預算目標的逐步完成，也可以幫助其規(guī)范資金使用，減少資金閑置浪費現(xiàn)象，最終提高資金使用率。實際預算績效管理工作中很難落實監(jiān)督管理職責，財政部門只注重了項目資金的支出是否規(guī)范，至于項目實施過程各環(huán)節(jié)的對接、具體實施情況、進度都沒有準確把握。所以財政部門應該進一步增加與其他各部門的溝通交流，使得預算績效管理各環(huán)節(jié)的實施能夠相互關聯(lián)、相互促進。

首先，要追蹤預算管理工作。對于資金使用全過程進行監(jiān)督管理，考察資金實際情況與預算差距，看其是否出現(xiàn)資金使用違規(guī)、浪費資金、資金支付不安全、個人挪用、盜用資金等行為。如果發(fā)現(xiàn)實際資金使用中的問題應及時與預算管理部門進行溝通，處理預算問題，對于預算調整和改進方案都要進行詳細文字說明，并留紙質文件歸檔。其次，追蹤財政支出所有過程，不僅僅查看項目資金使用情況，還要考察其項目執(zhí)行中的社會效益和實際經濟效益是否達到預期計劃。以及內外部環(huán)境的變化，是否影響項目執(zhí)行情況，如有影響，盡可能優(yōu)化資金支出方案，減少資金損失。最后，將資金使用情況和資金具體支出情況統(tǒng)計出來，做好記錄表格，然后具體分析各種資金使用情況，并出具紙質報告。

（四）加強預算績效管理監(jiān)督管理力度

1.加強基層政府對預算績效管理過程的監(jiān)督管理，強化各單位、各部門監(jiān)督管理職權。不僅僅從資金使用范圍、規(guī)范性、安全性、審計審核等方面著手，還要強化財政資金的有效使用率，真正保障預算績效管理工作高效、順利落實。一方面可以從基層財政單位實際情況出發(fā)，不斷調整預算績效評價指標、預算績效實施方案，制定預算績效管理各環(huán)節(jié)監(jiān)督管理制度，并賦予相關部門監(jiān)督職權，促進監(jiān)督管理的有效落實。另一方面健全預算績效管理全過程的監(jiān)督管理機制，包括預算目標設置、預算執(zhí)行情況、預算結果反饋、預算方案調整、預算評價、預算績效考核、預算績效評價等所有環(huán)節(jié)。

2.對于基層單位實施的預算績效管理監(jiān)督過程，應該把結果公之于眾。公眾最關心的就是涉及自身利益的民生項目，把這些項目監(jiān)督結果公開、透明化，可以保障公眾對政府部門行使監(jiān)督管理權力。公眾監(jiān)督管理也可以時刻提醒各單位、各部門工作人員強化資金使用安全性和有效性，從而進一步提高資金使用率，提升財政資金社會效益。

本文從H縣預算績效管理實例角度出發(fā)，提出了現(xiàn)行預算績效管理中存在的不足之處，為了解決這些問題，必須通過加強財政預算績效管理理念和監(jiān)管力度、完善預算績效管理體系、健全評價考核體系和反饋體系的優(yōu)化舉措，實現(xiàn)基層財政預算績效管理水平的提高和財政資金使用率的有效提升。