韋佳培，張俊飚

（1.廣西財經(jīng)學院 工商管理學院，廣西 南寧 530004；2.華中農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，湖北 武漢 430070）

填海造地在為城市提供大量新增土地的同時也引發(fā)了多種生態(tài)環(huán)境問題/Paulbr75

填海造地是人類為緩解人地矛盾，向海洋尋求生產(chǎn)、生存空間的重要舉措，世界上很多國家如荷蘭、日本、韓國等都曾實施過填海造地工程。我國自20 世紀50 年代開始填海造地活動，經(jīng)過四輪填海造地熱潮，到2015 年我國填海造地面積達到1.45 萬平方千米。填海造地，作為沿海地區(qū)增加土地供應的有效手段具有其合理性，但在利用和保護之間，關(guān)鍵是科學合理開發(fā)的“度”。因為填海造地畢竟打破了海洋生態(tài)的原始面貌，在為城市提供大量新增土地的同時也引發(fā)了多種生態(tài)環(huán)境問題，如岸線生態(tài)環(huán)境和濱海濕地資源破壞、生物多樣性下降、海洋污染等。為打擊非法填海造地活動，近年來我國出臺了多項政策措施，其中2018 年國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》堪稱史上最嚴厲圍填海管控政策，在該政策主導下，配合中央多輪專項環(huán)保督察，目前我國沿海地區(qū)違法圍填海的勢頭已得到有效遏制。相信在不遠的將來，我國海岸和濱海濕地生態(tài)環(huán)境能將獲得較大的積極改觀。

我國填海造地的現(xiàn)狀

填海造地是指把原來的海域、湖區(qū)或河岸等地通過人為的技術(shù)手段將其變?yōu)榭缮钊腴_發(fā)利用的陸地的行為。對于一些山多地少或者陸地面積狹小的沿海地區(qū)或城市而言，填海造地就是它們快速獲得土地，拓展發(fā)展空間的有效手段，我國周邊的日本、韓國就是世界上填海造地的典型例子。

日本是世界上人口最為稠密的國家之一，其總?cè)丝跒?.26 億，國土面積為37.7 萬平方千米。人地矛盾一直是日本經(jīng)濟社會發(fā)展中的一個突出問題。為緩解這一矛盾和沖突，日本歷史上進行過多次大規(guī)模的填海造地活動?！岸?zhàn)”結(jié)束后，日本經(jīng)濟發(fā)展迅猛，人口數(shù)量暴增，這需要大量新增土地來支撐，日本人地矛盾進一步升級。為此，日本重啟了明治時期被擱置的填海工程。歷史數(shù)據(jù)顯示，在1945—1974 年的30 年間，日本通過填海造陸共獲得新領(lǐng)土1180 平方千米，相當于整個香港的面積。20 世紀70 年代中后期，由于大規(guī)模填海造地引發(fā)了嚴重的海洋環(huán)境污染問題，日本才逐漸控制和減少了填海造地工程。到目前為止，日本沿海區(qū)域面積的三分之一都是通過填海造地這種方式獲得的，而這也直接導致日本90%的海岸線都變?yōu)榱巳斯ず０毒€，濱海海灘面積直接減少了39000 平方千米。

與日本相比，韓國人口雖然僅5100 萬左右，但其國土面積更小，僅約10 萬平方千米，與我國浙江省面積相當。在韓國有限的國土范圍內(nèi)還存在大量難以被開發(fā)利用的山地，僅在其西部靠近黃海的區(qū)域存在零星的平原地帶。受自然條件限制，韓國對填海造地的需求十分強烈。韓國大規(guī)模填海開始于20 世紀八九十年代，先后在黃海沿岸實施了包括新萬金、石灣、宋都等在內(nèi)的10 多個填海造陸項目。這其中要數(shù)新萬金工程規(guī)模最大，它是韓國國家級重點建設(shè)項目，該項目圍海面積達5億平方米，是迪拜世界島面積的90 倍，項目通過建設(shè)連接群山和扶安的世界最長防潮堤，開發(fā)出291 平方千米土地和118 平方千米湖泊。值得一提的是，韓國填海工程并不是簡單粗暴地將土石填充入海，而是將其變?yōu)橐粋€綜合性樞紐，通過精細化運作，使其除了具備陸地功能之外，還能發(fā)揮水庫、發(fā)電、交通和旅游等作用。韓國之所以要將簡單的填海工程復雜化，也是受其自然地理條件和能源結(jié)構(gòu)的影響。韓國化石能源匱乏，35%的發(fā)電量來自核電，為使國內(nèi)能源結(jié)構(gòu)多元化，韓國不得不積極探索新的能源獲取方式。但韓國國土面積狹小，海拔低，河流短小又缺乏落差，不具備建設(shè)大型水電站的基本條件，因此，韓國不得不借助圍填海工程建設(shè)潮汐發(fā)電項目。經(jīng)過數(shù)十年的大規(guī)模圍海造陸活動，韓國的國土面積也在不斷擴展，1999 年時其國土面積為9.93萬平方千米，而到現(xiàn)在已經(jīng)增加至10.03 萬平方千米，填海工程讓韓國國土面積增加了1000 多平方千米，幾乎與香港面積等同。但同日本一樣，圍填?；顒邮鬼n國的工農(nóng)業(yè)和城市用地有了顯著增加，也引發(fā)了一系列環(huán)境污染問題，比如新萬金地區(qū)，其原本的灘涂是生物遷徙洄游網(wǎng)絡(luò)中的重要一部分，每年有數(shù)十種魚類和鳥類在此棲息，被圍墾后，這些生物的遷徙網(wǎng)絡(luò)就遭到破壞，導致周邊海域魚類數(shù)量和種群都迅速下降。

除日本、韓國外，荷蘭、新加坡也曾進行過大規(guī)模的填海造地工程。荷蘭自13 世紀以來就開始了填海工程，堪稱填海歷史最悠久的國家，數(shù)百年來荷蘭共新造陸地面積2300 平方千米，占其國土總面積的五分之一。新加坡是世界上填海造陸比例最高的國家，其領(lǐng)土的四分之一都由填海得來，新加坡樟宜國際機場和工業(yè)區(qū)裕廊鎮(zhèn)等都是在這些新造陸地上建設(shè)起來的。

香港和澳門地區(qū)是我國近代以來較早進行圍填?；顒拥牡貐^(qū)。香港早在1842 年修建皇后大道時就將砂石推填入海，此后百余年間香港填海面積達到67 平方千米，占香港總面積的6%。澳門地區(qū)的填海活動稍晚于香港，1863 年葡澳政府開展了澳門歷史上第一次填海工程，此后又經(jīng)歷多次填海工程，到2011 年澳門半島面積比1840 年時擴大了3 倍以上，達到了9.3 平方千米，而澳門的總面積也從1912 年的11.6 平方千米擴展到了2011 年的29.9 平方千米。

新中國成立后，為促進工農(nóng)業(yè)發(fā)展，加快社會主義經(jīng)濟建設(shè)步伐，我國沿海地區(qū)先后掀起了四次大規(guī)模的填海造地活動。第一階段是1950 年左右，那時新中國剛剛成立，為了促進鹽業(yè)生產(chǎn)，滿足人民群眾對食鹽的需求，我國沿海的11 個省份都進行了圍海曬鹽活動，興建了大量鹽場。總體來看，這一階段圍填海主要以順岸圍割為主，但大規(guī)模的圍填海活動也加速了岸灘泥沙的淤積。第二階段是20 世紀60 年代中期至70 年代，這一階段圍填海的主要目的是圍墾海涂擴展農(nóng)業(yè)用地。這一階段的圍填海導致大面積的近岸灘涂消失，野生動植物資源以及自然海岸線遭破壞。第三階段圍填海高潮發(fā)生于20 世紀80 年代中后期到90 年代中后期。改革開放以后，我國大力發(fā)展經(jīng)濟，沿海地區(qū)海洋養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)迅速興起，人們又在低潮灘和近岸海域開始了新一輪的填海造地熱潮，到2014 年，我國養(yǎng)殖圍墾已占全部海岸線的三分之一，是全國人工岸線的60%左右。這一階段圍填?；顒哟龠M了沿海經(jīng)濟發(fā)展，為2000 萬人提供了生存空間，但也引發(fā)了嚴重的海水富營養(yǎng)化問題，近海生態(tài)環(huán)境開始逐漸趨于惡化。到20 世紀末，我國前三階段的圍填?；顒庸苍斓?.2 萬平方千米，平均每年圍填海230～240 平方千米。

進入21 世紀以后，我國順利加入世界貿(mào)易組織，經(jīng)濟社會發(fā)展進入了快車道，為滿足工業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展、濱海旅游和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地需要，我國沿海各地開始了第四階段圍填海造地活動。這一階段的圍填海速度相較以往大幅增加了3 倍，填海規(guī)模和范圍也不斷擴大。填海造地引發(fā)的海洋環(huán)境污染問題也在同一時期引起了國家的重視，我國于2002 年開始實施《中華人民共和國海域使用管理法》，實施后，國家每年計劃的圍填海規(guī)模都控制在100 多平方千米。但是受短期經(jīng)濟利益驅(qū)使，沿海各地的填海規(guī)模屢屢超出國家規(guī)定的總量指標。

黨的十八大以來，中央層面開始逐漸收緊圍填海管控政策。2013 年，我國填海面積為15413 公頃，達到近年來的頂峰，此后我國圍填海面積開始明顯下滑，2017 年全國圍填海面積為5779 公頃，相較2013 年下降了63%。2018年國務(wù)院出臺政策全面取消了地方圍填海年度指標，至此，我國沿海地方政府圍填海造地活動全面停息。國家自然資源部發(fā)布的《海域使用管理公報》數(shù)據(jù)顯示，截至2017 年，我國圍填海造地面積共1.45 萬平方千米。

回顧我國四階段的填海造地活動，從地理空間來看，我國圍填?；顒訌某跗趩我坏母叱睅┩肯蚝笃诘闹械蜑┥踔了掳镀虏粩嘌由鞌U展；從時間來看，2002 年是一個重要的分割線，2002 年之前，我國圍填?；顒又饕性诟＝ê徒K兩省，2002 年以后主要集中在我國北方的河北、天津和遼寧地區(qū)；在圍填海利用方式上看，2002 年之前我國圍填?；顒又饕赞r(nóng)業(yè)圍墾和港口建設(shè)為主，2002 年之后，農(nóng)業(yè)圍墾用海開始下降，臨海工業(yè)建設(shè)用海和港口用海比例迅速攀升。通過填海造地，我國在獲得大量新增土地的同時也付出了較大的環(huán)境代價，我國每年因圍填海所造成的海洋和海岸帶生態(tài)服務(wù)功能損失達1888 億元，約相當于目前國家海洋生產(chǎn)總值的6%。

填海造地的生態(tài)危害

在為城市提供大量新增土地和發(fā)展空間的同時，填海造地工程也確實破壞了海岸生態(tài)原始面貌，給海岸帶和海洋生態(tài)環(huán)境帶來了嚴重危害。

填海造地直接破壞了濱海濕地環(huán)境。濱海濕地是大陸生態(tài)系統(tǒng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)交錯過渡地帶，它在調(diào)節(jié)流量、防止海水侵蝕和河流洪澇、補充地下水、凈化環(huán)境、調(diào)節(jié)氣候、維護生物多樣性和提供能源儲存等方面發(fā)揮著重要作用。我國有1.8 萬千米的海岸線，共有沿海濕地面積594 萬平方千米，但受多年圍填海造地活動的影響，我國濱海自然海岸線已經(jīng)下降44%，濱海濕地面積減少了57%。圍填海問題突出的渤海海域海岸線總長度已經(jīng)縮短了260 千米，灘涂濕地面積也減少了718 平方千米。

濱海濕地遭到破壞，會破壞生物原始分布結(jié)構(gòu)。圍填海工程必然會將區(qū)域性濱海濕地分割為零星的塊狀或帶狀濕地斑塊，而依附于其上的濕地生態(tài)環(huán)境也會逐漸碎片化，相應的濕地生物原始分布結(jié)構(gòu)也會遭到破壞。生物分布結(jié)構(gòu)遭破壞的典型案例是黃河三角洲的堿蓬。堿蓬是一種生長于海濱、荒地等含鹽堿土壤中的一年生草本植物，在我國黃河三角洲鹽沼地區(qū)廣泛分布。受填海、圍堤、固岸、養(yǎng)殖等工程影響，1984—2014年黃河三角洲鹽沼面積縮減了78%，鹽沼斑塊的破碎化趨勢十分明顯，到2014 年鹽沼斑塊的面積和分布密度都大幅減少。與此同時，填海、圍堤、固岸、養(yǎng)殖等工程也幾乎阻斷了不同鹽沼斑塊之間的潮汐流動，而潮汐是堿蓬種子擴散的主要動力，在自然濱海濕地環(huán)境中，潮汐可以在不同鹽沼斑塊之間形成“種子流”，保證大面積堿蓬群落斑塊的形成，而在潮汐被阻隔之后，堿蓬種子則只能停留在母株附近，這就導致黃河三角洲鹽沼地區(qū)堿蓬的群落分布結(jié)構(gòu)被迫變?yōu)榫奂Ｊ健?/p>

濱海濕地遭受破壞更嚴重的危害是導致生物多樣性降低。一方面，濱海濕地是海陸正常物質(zhì)輸送的必需通道，大規(guī)模的圍填海工程必然會阻斷這層通道，導致陸地營養(yǎng)物質(zhì)不能正常入海，從而擾亂濱海生態(tài)系統(tǒng)食物鏈。另一方面，圍填海工程還會改變?yōu)I海水文地理特征，影響或改變海洋魚類的洄游遷徙規(guī)律，直接破壞海洋魚群的棲息環(huán)境和產(chǎn)卵場地，導致魚類種群數(shù)量大幅減少。最后，灘涂動植物也會因圍填海工程而遭受威脅。紅樹林有“海岸衛(wèi)士”“海洋綠肺”的美譽，是各種水禽、魚、蝦、蟹、貝類繁殖和棲息的場所。為填海造地，我國南方地區(qū)砍伐了大量紅樹林，目前我國紅樹林已從20世紀50 年代中期的5 萬公頃下降到目前的1.5 萬公頃，這使得大量潮間帶底棲生物和南北遷徙的候鳥失去了棲息繁殖場所。同時，紅樹林是世界公認的藍色碳匯，遭砍伐破壞后其固碳功能就消失了，因此圍填?；顒右彩菍е氯驓夂蜃兣囊粋€誘因。總體來說，圍填海工程導致陸地營養(yǎng)物質(zhì)遭隔絕無法輸送，生物棲息場所遭破壞，食物鏈被打破，生物多樣性遭受打擊，生態(tài)系統(tǒng)失衡，生態(tài)可持續(xù)發(fā)展受威脅。

填海造地后一般都要建設(shè)重要人工設(shè)施，如工業(yè)區(qū)、港口、住宅、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，這些活動都會伴隨著大量的污染物排放。同時，圍填海工程也會對潮汐等海洋要素造成影響。前文提到圍填海工程阻隔潮汐，潮汐速度和能量的減少，不僅破壞了堿蓬的“種子流”，還進一步削弱了海水的交換能力，使海域變得閉塞。不斷排放的污染物，閉塞的海水，兩者疊加必然會使近岸海域水質(zhì)下降，影響生物生存，更極易引發(fā)赤潮現(xiàn)象。國家海洋局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，近年來我國赤潮暴發(fā)的時間越來越長，頻率越來越高，2001—2017 年我國近海共發(fā)生赤潮1300 多次，是以往同期的6 倍之多。赤潮每年給我國造成的經(jīng)濟損失達300 億元，威脅我國養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展甚至濱海核電冷源安全。而我國赤潮的頻繁暴發(fā)與填海造陸導致的海洋環(huán)境污染聯(lián)系緊密。

填海造地不僅僅破壞了“填海區(qū)域”原有的生態(tài)系統(tǒng)，也會影響到“填海材料來源地”的生態(tài)環(huán)境。目前人們在進行填海作業(yè)時，會根據(jù)當?shù)睾Ｓ虻刭|(zhì)環(huán)境和填海項目經(jīng)濟因素綜合考量選取三種填海材料：海砂、建筑物料和淤泥。海砂主要取材于河流入?？诘群沉枯^為豐富的水域，而淤泥則來自疏浚工程挖出的淤泥或者濕地、灘涂、海床挖掘的淤泥。而從濕地、灘涂、海床、入海口等地抽取淤泥、海砂必然會影響到棲息于其上的各種魚類和鳥類等生物，甚至會對當?shù)厮蛏鷳B(tài)系統(tǒng)造成毀滅性打擊。

填海造地除了危害生態(tài)環(huán)境外，也對經(jīng)濟社會發(fā)展等方面產(chǎn)生了一系列負面影響。目前，我國不少地區(qū)填海造地的重要目的是發(fā)展房地產(chǎn)。這種發(fā)展方式進一步固化了地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強化了地方政府對“土地財政”的依賴，不利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。同時，近年來在“房住不炒”的政策背景下，大量海岸房地產(chǎn)項目變成“鬼城”，造成了經(jīng)濟和生態(tài)資源的雙重浪費。與此同時，填海造地發(fā)展房地產(chǎn)也扭曲了不少地方政府的政績觀，為了追求GDP 和政績，而罔顧生態(tài)保護和人民長遠福祉，讓全民背下了沉重的“環(huán)境債”，嚴重妨害了社會公平正義。

我國嚴控填海造地活動

日本、韓國、新加坡、荷蘭、馬爾代夫等國進行填海造陸活動主要是因為這些國家地域狹小，為了拓展生存空間和經(jīng)濟社會發(fā)展，不得已而開展填?；顒印Ｎ覈赜蛎娣e廣大，大規(guī)模填?；顒颖澈笸艿降胤秸唐诮?jīng)濟利益驅(qū)動，此外，海洋權(quán)責模糊以及海洋環(huán)保意識淡薄也是我國填海造地活動的重要原因。為積極保護海岸和濱海生態(tài)環(huán)境，黨的十八大以來我國開始嚴控圍填海造地規(guī)模，嚴厲打擊違法圍填?；顒印?/p>

2012 年11 月，黨的十八大報告中明確指出要“保護海洋生態(tài)環(huán)境”。2013 年3 月國務(wù)院《政府工作報告》中也明確提出要“加強海洋綜合管理，保護國家海洋生態(tài)環(huán)境”等要求。從2013 年開始，中央層面開始全面收緊圍填海政策，2013—2016 年中央層面的圍填海審批計劃下降了67%。

在中央圍填海高壓管控政策下，沿海地方政府也積極轉(zhuǎn)變觀念，開始重視和加強海洋生態(tài)環(huán)保工作，2018年沿海省份的地方政府工作報告都有體現(xiàn)。比如山東省政府提出要“開展海岸帶綜合保護與利用試點，扎實推進長島海洋生態(tài)保護和持續(xù)發(fā)展”；海南省政府提出“開展藍色海灣整治行動，推進海洋生態(tài)修復”；福建省政府提出要“推進海洋自然岸線保護和生態(tài)修復”。

2018 年7 月，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》（下稱《通知》），該《通知》堪稱史上最嚴圍填海管控政策。《通知》一方面對各地方填海造地活動提出了更嚴格要求，指出除國家重大戰(zhàn)略項目外，全面取消地方圍填海年度計劃指標；另一方面也提出要加快處理圍填海歷史遺留問題，加強海洋生態(tài)保護修復工作；最后《通知》還提出了濱海濕地保護和圍填海管控長效機制，包括調(diào)查監(jiān)測體系、用途管制和監(jiān)督檢查機制等。《通知》實施后，我國圍填海趨勢得到徹底扭轉(zhuǎn)。

近年來，觸碰違規(guī)圍填海紅線的典型案例是恒大?；◢u房地產(chǎn)開發(fā)項目。2017 年中央第四環(huán)境保護督察組即對該項目做出了“雙暫停”（暫停建設(shè)、暫停營業(yè)）處罰決定，并指出該項目“鼓了錢袋、毀了生態(tài)”，但此后恒大地產(chǎn)集團并未落實相關(guān)整改方案，海南省儋州市政府在做出處罰后仍放任企業(yè)繼續(xù)施工。2019 年9 月6 日，儋州市原市委書記張琦因涉嫌嚴重違紀違法，接受組織調(diào)查。2021 年1 月，《中國紀檢監(jiān)察報》刊文指出，海南省委原常委、?？谑形瓡洀堢钨僦菔形瘯洉r，違規(guī)推動海花島項目，涉及填?？偯娣e783 公頃。2021年12 月30 日，恒大?；◢u房地產(chǎn)開發(fā)項目被海南省儋州市綜合行政執(zhí)法局下發(fā)《行政處罰（限期拆除）決定書》。對于該項目的處罰充分顯示了我國治理違法填海造地活動、維護海洋生態(tài)環(huán)境方面的決心和毅力。

填海造地是人類向海洋拓展生存空間的一種重要手段，但我們必須清醒地認識到盲目的、過度的填海造地會對生態(tài)環(huán)境造成重大危害。因此，對沿海城市而言，在未來的經(jīng)濟社會發(fā)展中必須科學規(guī)劃城市發(fā)展用地，切不能為短期經(jīng)濟利益而做貽害千年的錯誤決策。從國家層面而言，未來我國還應繼續(xù)加強違規(guī)填?；顒颖O(jiān)督力度，嚴格執(zhí)行國家海域保護相關(guān)法律政策，積極修復遭破壞的濱海環(huán)境，真正建立濱海濕地保護和圍填海管控長效機制。