駱永昆 陳子楠

【內(nèi)容提要】 拜登上臺后，美國高度重視東南亞，逐步加大對東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略投入，聚焦外交、經(jīng)濟(jì)、軍事三個維度，拓寬與東南亞國家合作的深度和廣度。相關(guān)政策舉措集中反映了拜登政府東南亞政策的新趨向，即聚焦對華“全政府”競爭；提升美國在東南亞國家的戰(zhàn)略影響；強(qiáng)化對東盟等地區(qū)機(jī)制的戰(zhàn)略塑造，將東南亞納入美國印太戰(zhàn)略的核心區(qū)。盡管拜登政府對東南亞的外交政策來勢洶洶，但囿于美國國內(nèi)政治極化加劇和對外援助資金有限，東盟國家對華經(jīng)濟(jì)依賴加深和堅(jiān)持“不選邊站”的謹(jǐn)慎心態(tài)等現(xiàn)實(shí)因素，拜登政府深化與東南亞國家關(guān)系的努力將面臨較大挑戰(zhàn)，東南亞國家徹底倒向美國陣營的可能性較小。未來中、美、東南亞三方博弈或?qū)⒊蔀榈貐^(qū)格局演變的重要決定力量。

2021年1月拜登出任美國總統(tǒng)后，美國對東南亞的外交攻勢逐漸增強(qiáng)。8月以來，美國政府多位高官訪問東南亞，將越南、新加坡、印尼、菲律賓等主要東盟國家作為美國東南亞外交的戰(zhàn)略重點(diǎn)。當(dāng)前在中美戰(zhàn)略博弈加劇的背景下，東南亞國家日益成為大國競爭的重要陣地。但東南亞國家堅(jiān)持其一貫推行的“大國平衡”外交，不在中美之間“選邊站”，在低調(diào)回應(yīng)美國拉攏的同時(shí)，積極加強(qiáng)對華關(guān)系。東南亞國家的戰(zhàn)略自主性增強(qiáng)、中國-東盟關(guān)系強(qiáng)勁發(fā)展以及美國內(nèi)部各黨派相互傾軋，成為拜登政府推進(jìn)東南亞政策的主要挑戰(zhàn)。

一、拜登政府對東南亞外交的新態(tài)勢

從2021年內(nèi)美國的動向看，拜登政府總體上繼承了特朗普政府東南亞政策的主要架構(gòu)，著力鞏固美國在東南亞的外交影響力、加大對該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)投入、調(diào)整軍事策略，意在將東南亞納入中美戰(zhàn)略競爭的大框架內(nèi)，集全政府之力對華開展區(qū)域“緊盯戰(zhàn)術(shù)”。

（一）鞏固美國在東南亞的影響力，加強(qiáng)與東盟主要國家的關(guān)系

自2021年8月以來，拜登政府開始對東南亞發(fā)起外交攻勢：拜登總統(tǒng)出席亞太經(jīng)合組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人視頻會議；國防部長奧斯汀出訪新加坡、越南、菲律賓；國務(wù)卿布林肯參加?xùn)|亞合作系列外長視頻會；副總統(tǒng)哈里斯首訪新加坡和越南，雙方探討了氣候變化、海上安全、民主價(jià)值觀以及所謂“中國威脅”等議題。美國高調(diào)強(qiáng)化對東南亞國家的外交力度，旨在使其相信美國是可靠的合作伙伴，強(qiáng)化美國在該地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位，并加強(qiáng)該地區(qū)安全合作，遏制中國在東南亞和全球影響力的上升勢頭。[1]黃順杰：《首訪東南亞，哈里斯在新加坡做到了什么？》，聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，2021年8月24日，https://www.zaobao.com/news/singapore/story20210824-1185937。美國此輪東南亞外交的攻勢有以下三個著力點(diǎn)。

首先，深化與主要東盟國家的關(guān)系。新加坡、越南、菲律賓和印尼無疑是拜登政府東南亞外交的重點(diǎn)，美國欲誘導(dǎo)相關(guān)國家“認(rèn)清”一個現(xiàn)實(shí)，即“誰是敵人，誰是朋友”。哈里斯在新加坡闡釋美國的亞洲外交政策目標(biāo)時(shí)，將議題重點(diǎn)放在捍衛(wèi)南海國際規(guī)則、加強(qiáng)美國的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力和擴(kuò)大安全合作方面，警告說“中國在繼續(xù)進(jìn)行脅迫和恐嚇，并對南海大部分地區(qū)提出主權(quán)主張”，“中國的行動持續(xù)破壞了基于規(guī)則的國際秩序，威脅到各國主權(quán)”，表示“美國將與盟友和伙伴團(tuán)結(jié)一致面對威脅”。[1]古莉：《美國副總統(tǒng)譴責(zé)北京恐嚇周邊國家》，法國國際廣播電臺網(wǎng)站，2021年8月24日，https://www.rfi.fr/cn/國際/20210824。白宮官員稱，鑒于越南和新加坡的地理位置、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、貿(mào)易關(guān)系和作為與南海問題相關(guān)的安全伙伴關(guān)系，美國將兩國視為重要合作伙伴。[2]法廣：《哈里斯訪亞洲期間將拒絕中國在南海上的主張》，法國國際廣播電臺網(wǎng)站，2021年8月3日，https://www.rfi.fr/cn/美洲/20210803。對此東盟一些國家也做出了回應(yīng)。印尼外長蕾特諾·馬爾蘇迪（Retno Lestari Priansari Marsudi）8月訪美會見布林肯，舉行兩國首次戰(zhàn)略對話。蕾特諾表示，印尼是東南亞最大的民主國家和最大經(jīng)濟(jì)體，兩國強(qiáng)大的伙伴關(guān)系將成為美國強(qiáng)化地區(qū)參與的重要資產(chǎn)。[3]“Secretary Blinkenry Meeting with Indonesian Foreign Minister Retno Marsudi,” US Department of State，August 3, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-meetingwith-indonesian-foreign-minister-retno-marsudi/; “Secretary Antony J. Blinken And Indonesian Foreign Minister Retno Marsudi Before Their Meeting,” US Department of State,August 3, 2021, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-and-indonesian-foreignminister-retno-marsudi-before-their-meeting/.印尼在東盟中有較大影響力，并擔(dān)任2021年東盟-美國關(guān)系協(xié)調(diào)國和2022年二十國集團(tuán)（G20）主席國。拜登政府深化與印尼的關(guān)系，有意將其作為美國涉足東南亞事務(wù)的新落腳點(diǎn)。

其次，加強(qiáng)對湄公河次區(qū)域的滲透。針對近年中國與湄公河流域國家合作的新進(jìn)展，在特朗普政府時(shí)期，美國即以挑起湄公河流域相關(guān)國家（越南、老撾、柬埔寨、緬甸、泰國）與中國的矛盾為抓手，以推動次區(qū)域治理機(jī)制重塑為突破口，加速美國對湄公河地區(qū)和相關(guān)國家的政治影響力滲透。拜登政府在延續(xù)上述戰(zhàn)略謀劃的基礎(chǔ)上，著力細(xì)化兩方面措施：一是將湄公河次區(qū)域合作納入美國與東盟及域外國家合作的范圍，強(qiáng)調(diào)次區(qū)域內(nèi)糧食安全、環(huán)境退化和跨國犯罪等挑戰(zhàn)的外溢效應(yīng)，鼓勵東盟在湄公河次區(qū)域相關(guān)問題上發(fā)揮更大的領(lǐng)導(dǎo)作用，投入更多的治理資源。二是提高湄公河次區(qū)域與《東盟全面復(fù)蘇框架》、伊洛瓦底江—湄南河—湄公河流域經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略以及東亞峰會等現(xiàn)有合作框架的互補(bǔ)性，突出構(gòu)建次區(qū)域國家主導(dǎo)和針對次區(qū)域需求的解決方案。[1]“Joint Press Statement of the Friends of the Mekong Recovery and Resilience,” US Department of State, August 5, 2021, https://www.state.gov/joint-press-statement-of-thefriends-of-the-mekong-recovery-and-resilience/.美國國務(wù)院發(fā)布的《美國和湄公河之友：湄公河地區(qū)可靠的合作伙伴》聲明也強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)美國與湄公河國家的關(guān)系是拜登政府的優(yōu)先事項(xiàng)。“湄公河-美國伙伴關(guān)系”旨在支持該地區(qū)以東盟為中心的合作架構(gòu)，是美國“自由開放的印太”愿景的組成部分。[2]“The United States and the Friends of the Mekong: Proven Partners for the Mekong Region,” US Department of State, August 5, 2021, https://www.state.gov/the-united-statesand-the-friends-of-the-mekong-proven-partners-for-the-mekong-region/.2021年8月，布林肯在出席“第二屆湄公河-美國伙伴關(guān)系”部長級會議和“湄公河之友部長級會議十周年”大會時(shí)，重申美國對“一個有韌性、安全、互聯(lián)和開放的湄公河次區(qū)域的承諾”，強(qiáng)調(diào)該區(qū)域?qū)|盟的繁榮、一致，以及實(shí)現(xiàn)《東盟印太展望》的重要性。[3]“Secretary Blinken`s Participation in the Friends of the Mekong Ministers’ Meeting,” US Department of State, August 5, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-participationin-the-friends-of-the-mekong-ministers-meeting/; “Joint Press Statement of the Friends of the Mekong Recovery and Resilience,” US Department of State, August 5, 2021, https://www.state.gov/joint-press-statement-of-the-friends-of-the-mekong-recovery-and-resilience/.

與此同時(shí)，美國也注意到東南亞國家對在中美之間“選邊站”有“難言之隱”。因此，奧斯汀、布林肯和哈里斯等高官重申，美國不要求地區(qū)國家在中美之間做出選擇。美國刻意淡化地緣競爭意圖，側(cè)重體現(xiàn)美國與東盟的雙邊關(guān)系，降低相關(guān)國家深化對美關(guān)系的政治顧慮和阻力。[4]Alexandra Jaffe, “Harris meets with Singapore officials to begin Asia visit,” the Associated Press, August 23, 2021, https://apnews.com/article/business-asia-singapore-187fb2d7ad17edf53 9c13764e582ce5c.值得警惕的是，雖然當(dāng)前多數(shù)東南亞國家都在回避“選邊站”問題，但美國可以說服部分伙伴在某些具體問題上做出傾向美方的選擇。[1]黃順杰：《首訪東南亞，哈里斯在新加坡做到了什么？》，聯(lián)合早報(bào)網(wǎng)，2021年8月24日，https://www.zaobao.com/news/singapore/story20210824-1185937。

（二）充實(shí)在東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目，對沖“一帶一路”影響

拜登政府的東南亞經(jīng)濟(jì)政策很大程度上是服務(wù)于美國的對華競爭戰(zhàn)略全局，矛頭直指中國與東盟國家的“一帶一路”合作。美國2021年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略臨時(shí)指南》提出，美國需要在印太地區(qū)對抗“不公正和非法的”、以及“削弱美國新興技術(shù)和國家競爭力的”貿(mào)易行為，防止地區(qū)國家“受到中國脅迫和影響”，促進(jìn)“基于地區(qū)驅(qū)動而非外力操縱的發(fā)展”。[2]“Interim National Security Strategic Guidance,” the White House, March 3, 2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/03/interimnational-security-strategic-guidance/.在實(shí)踐中，美國的相關(guān)政策有以下三個重點(diǎn)。

首先，擴(kuò)大基建項(xiàng)目投資，替代“一帶一路”倡議。美國國會于2021年4月發(fā)布的《2021年戰(zhàn)略競爭法案》提出，美國應(yīng)以全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為突破口，通過發(fā)起“高質(zhì)量基建發(fā)展”論壇、與“志同道合”的國際金融機(jī)構(gòu)和多邊機(jī)構(gòu)建立伙伴關(guān)系、建立“全球基建設(shè)施協(xié)調(diào)委員會”和“交易咨詢基金”等方式對沖“一帶一路”倡議。[3]“S.1169-Strategic Competition Act of 2021,” November 26, 2021, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1169.6月，七國集團(tuán)峰會提出“重建更美好世界”（B3W）計(jì)劃，旨在通過提供透明的基建合作項(xiàng)目，填補(bǔ)2035年前發(fā)展中國家在基建方面約40萬億美元的資金缺口，要求相關(guān)國家的基建項(xiàng)目符合勞工、環(huán)境、社會等高標(biāo)準(zhǔn)及透明度需求。[4]“FACT SHEET: President Biden and G7 Leaders Launch Build Back Better World (B3W)Partnership,” the White House, June 12, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/12/fact-sheet-president-biden-and-g7-leaders-launch-buildback-better-world-b3w-partnership/.拜登政府希望關(guān)鍵盟友采取協(xié)調(diào)行動，提出一個反映西方價(jià)值觀、勞工標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)商方式的積極和透明的替代方案，抗衡中國的“一帶一路”合作項(xiàng)目。[1]《七國集團(tuán)以“重建更好世界”接招中國“一帶一路”》，“美國之音”, 2021年6月14日，https://www.voachinese.com/a/g7-rivals-china-with-grand-infrastructureplan-20210613/5927224.html。在行動方面，美國和日本已決定在東南亞共同推動“高質(zhì)量基建伙伴關(guān)系”與“透明性金融”合作。美國國際發(fā)展金融公司、日本國際協(xié)力銀行、亞洲開發(fā)銀行、世界銀行已決定在2030年前向印太地區(qū)投入25萬億美元的基建資金，促動美日私營部門、美日印澳四邊機(jī)制、區(qū)域金融機(jī)構(gòu)等框架下對印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資和投資規(guī)模，提供“一帶一路”倡議的替代方案。10月，拜登在參加?xùn)|亞領(lǐng)導(dǎo)人系列會議時(shí)提出構(gòu)建“印太經(jīng)濟(jì)框架”[2]“US to Develop ‘Indo-Pacific Economic Framework’,” VOA，October 27, 2021,https://www.voanews.com/a/us-east-asia-leaders-convene-to-discuss-threats-challengesin-region-/6287538.html.，重點(diǎn)推進(jìn)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)科技、產(chǎn)業(yè)鏈韌性、清潔能源、基礎(chǔ)設(shè)施、勞工標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域的合作。11月，美國商務(wù)部長吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）出訪日本、新加坡、馬來西亞，“兜售”拜登的“印太經(jīng)濟(jì)框架”。

其次，提供疫苗援助，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。支持東南亞國家抗擊新冠疫情是拜登政府反復(fù)宣揚(yáng)的“突出政績”。布林肯在參加?xùn)|盟系列峰會期間，重申“美國已向東盟成員國提供超過2300萬劑疫苗和超過1.58億美元的衛(wèi)生和人道主義援助”，罕見地標(biāo)榜“美國免費(fèi)提供疫苗，且不附加任何政治或經(jīng)濟(jì)條件”[3]“Antony J. Blinken: Marking U.S. Engagement with the Association of Southeast Asian Nations on Its 54th Anniversary,” US Department of State, August 6, 2021, https://www.state.gov/marking-u-s-engagement-with-the-association-of-southeast-asian-nations-on-its-54th-anniversary/.，并承諾向東盟新冠疫情應(yīng)對基金再提供50萬美元以購買更多疫苗。[4]“Antony J. Blinken: The United States and ASEAN: Strategic Partners for the Indo-Pacific,” US Department of State, August 4, 2021, https://www.state.gov/the-united-statesand-asean-strategic-partners-for-the-indo-pacific/.同時(shí)美國還發(fā)起“美國-東盟健康未來”倡議，支持東盟開展區(qū)域公共衛(wèi)生合作，重點(diǎn)關(guān)注醫(yī)學(xué)研究、衛(wèi)生系統(tǒng)和公共衛(wèi)生專業(yè)培訓(xùn)等核心領(lǐng)域。美國國際開發(fā)署還與東盟秘書處合作開發(fā)“東盟公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)調(diào)系統(tǒng)”（APHECS）；美國疾病控制和預(yù)防中心正成立“美國-東盟感染預(yù)防和控制工作組”，以幫助東盟提高現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的效率。經(jīng)濟(jì)上拜登政府不斷重復(fù)“綠色復(fù)蘇”概念，強(qiáng)調(diào)幫助東南亞從新冠疫情中恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，支持東盟中小型企業(yè)，建立公私伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化發(fā)展和綠色增長。[1]“Antony J. Blinken: The United States and ASEAN: Strategic Partners for the Indo-Pacific,” US Department of State, August 4, 2021,https://www.state.gov/the-united-statesand-asean-strategic-partners-for-the-indo-pacific/.

最后，深化與湄公河流域國家的經(jīng)濟(jì)合作。拜登政府迎合東南亞一些國家的需求，圍繞“湄公河-美國伙伴關(guān)系”推出四個旗艦項(xiàng)目：一是“湄公河保障措施”，推動將環(huán)境、社會和治理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于湄公河次區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，提高相關(guān)決策的透明度，提升私營部門的發(fā)展驅(qū)動力作用。二是 “湄公河水?dāng)?shù)據(jù)倡議”，通過項(xiàng)目和關(guān)鍵數(shù)據(jù)共享工具，加強(qiáng)湄公河流域國家對水資源的信息收集、分析和管理能力。三是“湄公河-美國伙伴關(guān)系1.5軌系列政策對話”，召集次區(qū)域國家的政府、非政府組織、民間社會、學(xué)術(shù)界、企業(yè)等的相關(guān)人士，圍繞關(guān)鍵議題，鼓勵數(shù)據(jù)共享、傳播最佳實(shí)踐、強(qiáng)化機(jī)構(gòu)關(guān)系、提供政策方案。四是 “探路者健康計(jì)劃”，旨在幫助次區(qū)域衛(wèi)生機(jī)構(gòu)識別和應(yīng)對新傳染病，相關(guān)研究人員可與美國專家合作制定行動計(jì)劃并獲得試點(diǎn)研究項(xiàng)目資金。[2]“FACT SHEET: The Mekong-U.S. Partnership and the Friends of the Mekong: Proven Partners for the Mekong Region,” US Department of State, August 4, 2021, https://www.state.gov/the-mekong-u-s-partnership-and-the-friends-of-the-mekong-proven-partners-forthe-mekong-region/.

（三）調(diào)整區(qū)域軍事策略，聚集對華戰(zhàn)略圍堵

2021年7月美國國防部長奧斯汀在新加坡發(fā)表演講，提出將“綜合威懾”概念作為指導(dǎo)美國區(qū)域軍事行動的“新的21世紀(jì)愿景”，指明美國“最高戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)”是團(tuán)結(jié)各方應(yīng)對印太地區(qū)“當(dāng)前和新興的挑戰(zhàn)”。[3]Lloyd J. Austin III, “Secretary of Defense Remarks at the 40th International Institute for Strategic Studies Fullerton Lecture (As Prepared),” US Department of Defense, July 27, 2021,https://www.defense.gov/News/Speeches/Speech/Article/2708192/secretary-of-defenseremarks-at-the-40th-international-institute-for-strategic/.“綜合威懾”概念主要源于兩個基本判斷：一是中國是印太地區(qū)的主要威脅。奧斯汀上任伊始即稱中國為“步步緊逼的挑戰(zhàn)”[1]Lloyd J. Austin III, “Secretary of Defense Opening Remarks for Testimony Before the House Appropriations Committee-Defense (AS PREPARED),” US Department of Defense,May 27, 2021, https://www.defense.gov/News/Speeches/Speech/Article/2636954/secretary-ofdefense-opening-remarks-for-testimony-before-the-house-appropriati/.，指責(zé)中國對南海絕大部分海域的主張“沒有國際法依據(jù)，侵犯地區(qū)國家主權(quán)”。美國國防部負(fù)責(zé)政策事務(wù)的副部長科林·卡爾（Colin Kahl）解釋稱，因?yàn)橹袊俏ㄒ粡慕?jīng)濟(jì)、技術(shù)、政治和軍事等方面對美國構(gòu)成系統(tǒng)性挑戰(zhàn)的國家。[2]Jim Garamone, “Official Talks DOD Policy Role in Chinese Pacing Threat, Integrated Deterrence,” US Department of Defense, June 2, 2021, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2641068/official-talks-dod-policy-role-in-chinese-pacing-threatintegrated-deterrence/.二是威懾是美國在印太地區(qū)安全政策的基礎(chǔ)。奧斯汀強(qiáng)調(diào)，新威脅和新技術(shù)正在改變戰(zhàn)爭的面貌，但“威懾仍是美國安全的基石”。[3]《為確保技術(shù)優(yōu)勢美軍新戰(zhàn)略瞄準(zhǔn)“大國競爭”》，新華網(wǎng), 2021年8月6日，http://www.xinhuanet.com/mil/2021-08/06/c_1211320280.htm。美國在印太地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位主要通過外交手段實(shí)現(xiàn)，國防部旨在為外交官提供決心和保證，幫助他們將沖突遏制在萌芽階段。為此，美國必須在該地區(qū)維持必備的能力、存在和關(guān)系。目前看，“綜合威懾”概念已成為美國印太地區(qū)安全戰(zhàn)略的基本思想，必將深刻影響南海的安全形勢。拜登政府對東南亞的安全策略，旨在將區(qū)域國家納入對華“綜合威懾”戰(zhàn)略框架，重點(diǎn)有四方面。

首先，構(gòu)建美軍力量網(wǎng)絡(luò)化。美國認(rèn)為威懾不再依賴特定的武器平臺、軍種或技術(shù)，而需要通過可靠、靈活和堅(jiān)強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)，將美軍的技術(shù)、戰(zhàn)術(shù)和能力編織起來。為此，美國需要重塑印太地區(qū)的軍事力量，重點(diǎn)是發(fā)展尖端技術(shù)和更新作戰(zhàn)理念。奧斯汀提出美軍發(fā)展的目標(biāo)是“更密切地協(xié)同、更緊密地聯(lián)系和更迅速地創(chuàng)新”，以維持對華“不對稱優(yōu)勢”。[4]Lloyd J. Austin III, “Secretary of Defense Remarks at the 40th International Institute for Strategic Studies Fullerton Lecture (As Prepared),” US Department of Defense, July 27, 2021,https://www.defense.gov/News/Speeches/Speech/Article/2708192/secretary-of-defenseremarks-at-the-40th-international-institute-for-strategic/.美軍參謀長聯(lián)席會議主席馬克·米利（Mark Milley）也透露，國防預(yù)算將“略微傾向未來”，著重推進(jìn)高超音速武器、彈道導(dǎo)彈潛艇、無人艦艇等的發(fā)展，強(qiáng)化海軍實(shí)力，威懾中俄。[1]弗林:《美防長聽證會上為7150億美元軍費(fèi)辯護(hù)，共和黨議員認(rèn)為不足》，法國國際廣播電臺網(wǎng)站，2021年5月28日，https://www.rfi.fr/cn/政治/20210528。與此同時(shí)，奧斯汀提出以“針對某個地區(qū)安全形勢量身定制的新方式”部署力量。[2]Lloyd J. Austin III, “Secretary of Defense Remarks at the 40th International Institute for Strategic Studies Fullerton Lecture (As Prepared),” US Department of Defense, July 27, 2021,https://www.defense.gov/News/Speeches/Speech/Article/2708192/secretary-of-defenseremarks-at-the-40th-international-institute-for-strategic/.這與美國國安會強(qiáng)調(diào)利用各類軍事協(xié)議，而不是設(shè)置永久軍事基地，促進(jìn)美國在東南亞和印度洋軍力部署多樣化的思路較為一致。

其次，多層次推進(jìn)伙伴關(guān)系。拜登政府希望從提升東南亞國家的海上維權(quán)能力、強(qiáng)化與區(qū)域內(nèi)外盟友及其之間的多元安全網(wǎng)絡(luò)，以及利用東盟和美日印澳四邊安全對話等機(jī)制入手，放大美國盟友和伙伴關(guān)系的獨(dú)特優(yōu)勢，形成威懾合力。具體而言，美國要強(qiáng)化對南海沿岸國家的接觸，既要持續(xù)對東南亞國家進(jìn)行安撫，打消其對美國區(qū)域戰(zhàn)略“工具性”和“脅迫性”的疑慮；又要加大對其拉攏，突出東盟對地區(qū)重要事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)力和東盟防長擴(kuò)大會議對地區(qū)安全架構(gòu)的重要性，促使東盟成員國對地區(qū)問題“主動”“一致”發(fā)聲，并通過美日印澳四邊安全對話機(jī)制滲透和牽引該地區(qū)的具體安全議題，煽動地區(qū)國家間的對立。同時(shí)，還促動更多域外盟友涉足南海。拜登上臺后，美國在南海的軍事活動已不再是單純的“航行自由行動”，而是借助歐洲盟友的軍事力量實(shí)現(xiàn)對華海上“再平衡”。近期更是出現(xiàn)法、德、英、日等西方國家以“航行自由”為名接連向南海派遣軍艦的“小高潮”，并呈現(xiàn)出一種由單獨(dú)向聯(lián)合、由低調(diào)向公開、由借道向靠港、由偶發(fā)向常態(tài)轉(zhuǎn)變的新趨勢，這對南海地區(qū)的穩(wěn)定與合作產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

再次，威懾領(lǐng)域全覆蓋?！熬C合威懾”既涵蓋傳統(tǒng)意義上的軍事沖突，也包括所謂的“灰色區(qū)域”等脅迫行動；既涵蓋海陸空等傳統(tǒng)軍事領(lǐng)域，又包括太空和網(wǎng)絡(luò)等戰(zhàn)略新疆域，尤其強(qiáng)調(diào)窮盡“工具箱”中所有軍事和非軍事手段，靈活應(yīng)對不同威脅。“維護(hù)國際法賦予的捕魚權(quán)和能源資源”的說法,已經(jīng)成為美國國防部長奧斯汀、美軍印太司令部司令約翰·阿奎利諾（John Aquilino）等人的高頻論調(diào)。8月，奧斯汀訪問越南和菲律賓期間均提及海上安全合作問題，承諾美國將幫助越南提升海上安全能力，支持菲律賓實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)現(xiàn)代化。[1]“US Secretary of Defense pays official visit to Vietnam,” Embassy of Viet Nam in Washington D.C., July 30, 2021, https://vietnamembassy-usa.org/news/2021/07/ussecretary-defence-pays-official-visit-vietnam; “Philippines cancels termination of VFA with U.S,” Xinhua, July 30, 2021, http://www.xinhuanet.com/english/asiapacific/2021-07/30/c_1310097015.htm.同時(shí)，以國際法和雙邊同盟條約為據(jù)，結(jié)合軍事與經(jīng)濟(jì)、外交手段，充分調(diào)動情報(bào)和信息渠道，促動南海沿岸國共同應(yīng)對“灰色地帶”行動，或?qū)⒊蔀槊儡娤乱徊浇槿雲(yún)^(qū)域安全事務(wù)的重要切入點(diǎn)。11月，美國與菲律賓簽署《21世紀(jì)美菲伙伴關(guān)系共同愿景》，探討與菲律賓在2022年達(dá)成《軍事信息整體安全協(xié)議》事宜。美國務(wù)院譴責(zé)中國阻止菲律賓船只在仁愛礁補(bǔ)給，奧斯汀重申美國對美菲《共同防御條約》的承諾。

最后，推動中美危機(jī)管控。“綜合威懾”的最終目的不是觸發(fā)中美沖突，而是管控中美安全領(lǐng)域競爭。美軍參謀長聯(lián)席會議主席馬克·米利作證時(shí)稱，中美戰(zhàn)爭并非不可避免，需將中美關(guān)系維持在競爭狀態(tài)，而不是沖突，“綜合威懾”是最佳的實(shí)現(xiàn)途徑。[2]弗林:《美防長聽證會上為7150億美元軍費(fèi)辯護(hù)，共和黨議員認(rèn)為不足》，法國國際廣播電臺網(wǎng)站，2021年5月28日，https://www.rfi.fr/cn/政治/20210528?？屏帧た栆舱J(rèn)為，中美將建立更具競爭、有時(shí)甚至是敵對的關(guān)系，但這并不意味著中美兩國將不可避免地陷入沖突。[3]Jim Garamone, “Official Talks DOD Policy Role in Chinese Pacing Threat, Integrated Deterrence,” US Department of Defense, June 2, 2021, https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2641068/official-talks-dod-policy-role-in-chinese-pacing-threatintegrated-deterrence/.美軍未來有可能在與中方建立更穩(wěn)定的兩軍關(guān)系、包括強(qiáng)化雙方就東南亞?？瞻踩C(jī)的溝通和管控水平等方面釋放更多積極信號。拜登總統(tǒng)在與習(xí)近平主席視頻對話時(shí)，也強(qiáng)調(diào)美中關(guān)系只能搞好，不能搞砸。美方不尋求改變中國的體制，不尋求通過強(qiáng)化同盟關(guān)系反對中國，無意同中國發(fā)生沖突。[1]《習(xí)近平同美國總統(tǒng)拜登舉行視頻會晤》，新華每日電訊，2021年11月17日，http://www.news.cn/mrdx/2021-11/17/c_1310315909.htm。

二、拜登政府加大對東南亞投入的動因

拜登政府積極調(diào)整其東南亞政策，主要意圖是填補(bǔ)特朗普政府時(shí)期美國的東南亞政策空缺，并將東南亞國家納入美國“印太戰(zhàn)略”的核心地緣戰(zhàn)略區(qū)，加強(qiáng)與中國的戰(zhàn)略博弈。

（一）策應(yīng)中美戰(zhàn)略競爭

拜登政府承接了特朗普“印太戰(zhàn)略”的基本框架，認(rèn)同其政府關(guān)于中國是“戰(zhàn)略競爭者”，對美國構(gòu)成了“最嚴(yán)重挑戰(zhàn)”的戰(zhàn)略判斷，認(rèn)為“美中關(guān)系是美國在21世紀(jì)面臨的最大地緣政治考驗(yàn)”。[2]Lara Jakes、Michael Crowley：《美國務(wù)卿：處理美中關(guān)系是21世紀(jì)最大地緣政治考驗(yàn)》，《紐約時(shí)報(bào)》中文網(wǎng)，2021年3月4日，https://cn.nytimes.com/usa/20210304/bidenblinken-foreign-policy/。但拜登政府也認(rèn)為中國不是美國的“敵人”，中美矛盾并非“你死我活”，兩國在印太地區(qū)可以實(shí)現(xiàn)“競爭性共存”。[3]袁鵬：《高層戰(zhàn)略對話在即，中美關(guān)系向何處去？》，中國新聞網(wǎng)，2021年3月17日，https://www.chinanews.com/gn/2021/03-17/9434718.shtml。在當(dāng)前中美戰(zhàn)略博弈加劇的背景下，拜登政府調(diào)整東南亞政策具體有四方面考慮。

其一，恢復(fù)美國在東南亞的傳統(tǒng)優(yōu)勢地位。美國國家安全委員會涉華團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，在新冠疫情流行的背景下，中國正在利用特朗普政府“退群”和“廢約”之機(jī)不斷擴(kuò)張自身的區(qū)域影響力，在南海地區(qū)也更加強(qiáng)勢和進(jìn)取，尋求重塑印太地區(qū)秩序，威脅現(xiàn)有國際規(guī)則。拜登政府有意恢復(fù)美國在東南亞的主導(dǎo)地位，重新接觸地區(qū)多邊機(jī)制并掌握主動，阻止中國主導(dǎo)該地區(qū)的國際規(guī)則制定。美國國家安全委員會印太事務(wù)協(xié)調(diào)員坎貝爾表示：“歷史上我們在亞洲擁有強(qiáng)大的地位，目前已經(jīng)下滑，這使我們面臨風(fēng)險(xiǎn)，因此需要在亞洲進(jìn)行大量投資。”[1]《明確反對“臺獨(dú)”、稱中美能“和平共存”，美國為何改變調(diào)門？專家道出根本原因》，環(huán)球網(wǎng)，2021年7月8日，https://world.huanqiu.com/article/43qli8HRu5O?？藏悹柼寡裕绹趤喼薜恼吆艽蟪潭壬鲜菫槭怪蟹讲灰J(rèn)為美國正在“急速衰落”。[2]《美印太協(xié)調(diào)官談中美共存，拜習(xí)會在即？》，“德國之聲”網(wǎng)站，2021年7月7日，https://www.dw.com/zh/。

其二，反對中國的“經(jīng)濟(jì)脅迫”政策。拜登政府著力施壓中國“再融入”美國主導(dǎo)制定的地區(qū)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并促動域內(nèi)外盟友和伙伴說服中方相信“競爭但和平的地區(qū)環(huán)境”符合各方利益。拜登威脅稱，所有人都應(yīng)該遵守相同的規(guī)則，有必要“反擊中國政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采取的惡意和脅迫措施，這些措施將破壞當(dāng)今的國際經(jīng)濟(jì)體系基礎(chǔ)”。[3]“Remarks by President Biden on America’s Place in the World,” the White House,February 4, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.坎貝爾表示，若中國遵守各方達(dá)成一致的規(guī)則，可以允許其在地區(qū)秩序中占有重要地位。[4]胡毓堃：《揭秘拜登“80后”中國通顧問，管窺美國對華新趨勢》，中美印象網(wǎng)，2021年11月26日，https://www.uscnpm.com/model_item.html?action=view&table=article&id=24346。

其三，拉攏東盟共同對華。拜登政府將東盟等區(qū)域組織視為美國對華競爭的重要拉攏力量，有意利用新冠疫情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、供應(yīng)鏈安全、氣候變化、民主人權(quán)、海上爭端等議題，引導(dǎo)和塑造東盟等區(qū)域組織的關(guān)注重點(diǎn)和發(fā)展方向，促使東南亞國家與美國共同對華實(shí)施戰(zhàn)略包圍和政治施壓。

其四，在東南亞尋求新的軍事落腳點(diǎn)。拜登政府匆忙從阿富汗撤軍，旨在集中更多精力和資源應(yīng)對中俄競爭，并在印太地區(qū)維持強(qiáng)大的美國軍事存在。[5]“US needs to ‘shore up’ competitiveness to meet China challenge: Biden,” NIKKEI ASIA, September 1, 2021, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Afghanistanturmoil/US-needs-to-shore-up-competitiveness-to-meet-China-challenge-Biden.當(dāng)前，美國防部對華戰(zhàn)略評估已經(jīng)完成，全球軍事態(tài)勢評估接近尾聲，正著手調(diào)整美軍在相關(guān)區(qū)域的數(shù)量、地點(diǎn)、裝備和使用頻率等。在美國國會“太平洋威懾倡議”的支持下，拜登任內(nèi)美軍強(qiáng)調(diào)在印太地區(qū)更具韌性和分散部署，相關(guān)軍事態(tài)勢調(diào)整需要美國進(jìn)一步強(qiáng)化與東南亞國家的關(guān)系，形成外交與軍事互動、互補(bǔ)、互促新循環(huán)，為美軍物色地區(qū)軍事行動的新落腳點(diǎn)投石問路。

（二）扭轉(zhuǎn)美國在東南亞的合作頹勢，提升地區(qū)影響力

東南亞本是美國亞太戰(zhàn)略的重要地區(qū)。奧巴馬政府曾推動“亞太再平衡”戰(zhàn)略，加緊“重返”東南亞，加強(qiáng)與東南亞國家的經(jīng)濟(jì)、安全合作。但特朗普實(shí)施的“美國優(yōu)先”政策導(dǎo)致東南亞國家備受冷落，對美國的不滿和抱怨增加，美國在該地區(qū)的戰(zhàn)略影響力顯著下降。一方面，美國退出東南亞國家頗為看好的“跨太平洋伙伴關(guān)系”（TPP），引發(fā)馬來西亞、新加坡等國的擔(dān)憂。特朗普任內(nèi)不但自己四次缺席東亞峰會及美國-東盟峰會，2019年11月更是派遣級別較低的國家安全顧問羅伯特·奧布萊恩（Robert C. O’Brien）出席美國-東盟峰會和東亞峰會，引發(fā)東盟國家的強(qiáng)烈不滿。特朗普明顯忽視東南亞及其模糊的東南亞政策，令欲進(jìn)一步加強(qiáng)對美關(guān)系的菲律賓、越南、馬來西亞、印尼、新加坡等國望而卻步。

另一方面，中國、日本、印度、俄羅斯、澳大利亞等域內(nèi)外大國不斷密切與東南亞國家的關(guān)系，古巴、哥倫比亞、南非、英國正式加入《東南亞友好合作條約》，東盟的合作伙伴日益增多，而美國在東南亞的戰(zhàn)略存在和影響力有所減弱。尤其是近年來中國與東南亞國家的“一帶一路”合作深化、互信不斷提升、聯(lián)系日益緊密、南海爭端得到有效管控，雙方關(guān)系穩(wěn)定向好，中美在東南亞的競爭態(tài)勢正朝著有利于中國的方向發(fā)展。因此，拜登政府調(diào)整其東南亞政策，旨在明確表達(dá)美國對東南亞國家的承諾，改善美國與菲律賓、越南、新加坡、印尼等主要國家的關(guān)系，緩解各方疑慮，鞏固和提升美國在東南亞的影響力和公信力。美國的系列舉措得到一些東南亞國家的肯定，新加坡總理李顯龍表示，近來美國對東南亞國家的高層訪問“非常有價(jià)值”，表明華盛頓明白其在該地區(qū)擁有需要保護(hù)和發(fā)展的重大利益。[1]《美國加強(qiáng)亞洲攻勢 李顯龍警告美國不要再挑釁地挑戰(zhàn)中國》，法國國際廣播電臺網(wǎng)站，2021年4月8日，https://www.rfi.fr/cn/。

（三）東盟戰(zhàn)略地位上升，美國推進(jìn)印太地區(qū)秩序的需要

長期以來，東盟作為東亞地區(qū)的主要政治、經(jīng)濟(jì)和安全力量之一，受到美國、日本、中國、印度等區(qū)域內(nèi)外大國的重視。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，東盟積極主導(dǎo)地區(qū)事務(wù)，在地區(qū)合作和國際事務(wù)中日益發(fā)揮重要作用，影響力日益提升。東盟發(fā)起并建立了多個地區(qū)合作機(jī)制，包括東盟+3（中日韓）、東盟地區(qū)論壇、東亞峰會、東盟國防部長會議等，成為區(qū)域外國家政治、經(jīng)濟(jì)和安全合作的磋商平臺和橋梁。近年隨著大國直接對話與溝通增多，東盟擔(dān)心其地區(qū)中心地位下降，積極回應(yīng)美國提出的“重返亞洲”“亞太再平衡”“印太戰(zhàn)略”，希望在東南亞地區(qū)保持中美日印歐等大國力量平衡，以獲得東盟利益最大化。2019年6月，東盟峰會通過《東盟印太展望》，對美國大力推進(jìn)的“印太戰(zhàn)略”給予正面回應(yīng)，東盟希望憑借自身獨(dú)特的地理優(yōu)勢，成為印太合作的中心?！稏|盟印太展望》表示將加強(qiáng)東盟共同體建設(shè)進(jìn)程，強(qiáng)化東盟主導(dǎo)的現(xiàn)有合作機(jī)制并為其提供新動力，將以東盟為中心的地區(qū)合作機(jī)制擴(kuò)展至印太地區(qū)，以應(yīng)對當(dāng)前和未來的地區(qū)及全球挑戰(zhàn)，并抓住由此帶來的機(jī)遇尋求更大發(fā)展。但特朗普提出并積極推行的美國“印太戰(zhàn)略”，重點(diǎn)是“美日印澳”四邊安全對話，試圖據(jù)此構(gòu)建反華的“亞洲小北約”，東盟國家被排除在四邊合作之外。

近年來，東南亞國家發(fā)展態(tài)勢向好，在國際上的政治、經(jīng)濟(jì)地位顯著提升。一方面，東盟經(jīng)濟(jì)總量增加，至2020年時(shí)已達(dá)到3.08萬億美元[1]“Gross domestic product of the ASEAN countries from 2011 to 2021,” Statista, Jun 16,2021, https://www.statista.com/statistics/796245/gdp-of-the-asean-countries/.，其中印尼的GDP總量已超過1萬億美元。另一方面，中日印韓國等與東南亞國家的合作不斷加強(qiáng)。拜登上臺后，面對東南亞在印太地區(qū)日益增長的地緣政治、經(jīng)濟(jì)及安全影響力，意識到東南亞對美國實(shí)施“印太戰(zhàn)略”具有重要意義，可以作為印太合作的中心樞紐。美國明確表示自己是東盟的戰(zhàn)略伙伴，堅(jiān)定支持以東盟為中心的地區(qū)合作機(jī)制成為印太的核心架構(gòu)。[2]“U.S. Support for the ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,” US Statement of State, August 4, 2021，https://www.state.gov/u-s-support-for-the-asean-outlook-on-the-indo-pacific/.為此，2021年8月美國發(fā)布聲明，表示將積極契合東盟的需求，推動美國“印太戰(zhàn)略”與《東盟印太展望》對接，確立雙方將深化海上合作、加強(qiáng)互聯(lián)互通、推動實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系。

三、拜登政府東南亞政策面臨的阻力

當(dāng)前拜登政府大力推進(jìn)與東南亞國家的合作面臨著諸多挑戰(zhàn)。一方面，受到美國內(nèi)政斗爭和財(cái)力投入不足的掣肘；另一方面，東盟國家對中國的倚重上升，對美國的拉攏持謹(jǐn)慎立場，這使東南亞國家公開站在美國的一邊，助力其對華戰(zhàn)略競爭的可能性較小。具體有以下原因。

（一）國際格局深刻調(diào)整，國際關(guān)系錯綜復(fù)雜

當(dāng)前國際經(jīng)濟(jì)、科技、文化、安全、政治等格局都已發(fā)生了深刻的調(diào)整，世界進(jìn)入了動蕩變革期。美國雖然仍為世界“一超”，但已進(jìn)入相對衰落期，難以繼續(xù)獨(dú)霸世界，多極化曲折發(fā)展。一方面，中美實(shí)力差距不斷縮小。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）測算，未來5年中美的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力將迅速拉近，從國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）規(guī)模來看，中國對美國“彎道超車”的態(tài)勢愈發(fā)明朗。IMF預(yù)測2021年中國GDP占美國比重為76.8%，2025年將上升到90%。[1]中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所/國家全球戰(zhàn)略智庫課題組：《2021年全球大趨勢》，載《光明日報(bào)》2021年2月2日第16版。美智庫布魯金斯學(xué)會的報(bào)告認(rèn)為，中國或在2025年達(dá)到世界銀行高收入經(jīng)濟(jì)體的標(biāo)準(zhǔn)；2030年后經(jīng)濟(jì)總量超美，成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體。但即使中國經(jīng)濟(jì)總量超美，雙方仍將長期處于戰(zhàn)略相持狀態(tài)。[2]袁鵬：《高層戰(zhàn)略對話在即，中美關(guān)系向何處去？》，中國新聞網(wǎng)，2021年3月17日，https://www.chinanews.com/gn/2021/03-17/9434718.shtml。

另一方面，受新冠疫情影響，國際社會的政治觀、發(fā)展觀、治理觀等都已發(fā)生較大變化，深刻影響中國與美國等西方國家的“軟實(shí)力”對比和“全球治理”發(fā)展方向。[3]林利民：《后疫情時(shí)代的大國變局、全球治理與中國對外戰(zhàn)略》，載《當(dāng)代世界》2021年第2期, 第39頁。美國難以克服國內(nèi)矛盾，無力解決中東事務(wù)，缺乏扮演“世界警察”的手段和意愿，歐盟又遭英國脫離削弱，建立新型國際合作體系迫在眉睫，世界需要一個新的《威斯特伐利亞和約》。中國崛起是當(dāng)前世界變局的最根本動力，會極大引領(lǐng)百年變局的發(fā)展方向。[1]袁鵬：《高層戰(zhàn)略對話在即，中美關(guān)系向何處去？》，中國新聞網(wǎng)，2021年3月17日，https://www.chinanews.com/gn/2021/03-17/9434718.shtml。國際格局的演變必然對美國推動其東南亞政策的方向、動力和速度產(chǎn)生深刻影響。

鑒于上述情勢，拜登政府在推動疫情防控、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等國內(nèi)議程以及核不擴(kuò)散、應(yīng)對氣候變化等國際問題上，既需要利用“中國挑戰(zhàn)”凝聚共識，也需要確保中美關(guān)系總體穩(wěn)定，既競爭又合作。但中方反對以“競爭”來定義中美關(guān)系，要求美方采取理性和務(wù)實(shí)的對華政策，共同尊重彼此核心利益和重大關(guān)切，構(gòu)建相互尊重、和平共處、合作共贏的“新型大國關(guān)系”。[2]《楊潔篪同美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文舉行會晤》，新華網(wǎng)，2021年10月7日，http://www.news.cn/2021-10/07/c_1127933557.htm。未來四年是確立中美雙邊關(guān)系新框架的關(guān)鍵階段，中美關(guān)系或進(jìn)入劇烈變動期。中美關(guān)系的變化將成為拜登政府推動其東南亞政策的核心變量之一，也是東南亞國家處理對中、對美關(guān)系的核心指標(biāo)之一，這將使東南亞地區(qū)局勢更加復(fù)雜化。

（二）拜登政府統(tǒng)籌內(nèi)政外交前后失據(jù)

當(dāng)前美國國內(nèi)新冠疫情形勢嚴(yán)峻，貧富差距、種族歧視、左右翼政治分歧等社會深層問題同時(shí)發(fā)難，不斷消耗拜登政府的政治資源和精力，拜登團(tuán)隊(duì)要實(shí)現(xiàn)對特朗普東南亞政策的“撥亂反正”仍需時(shí)日。

從美國國內(nèi)看，首先是推動國內(nèi)議程力不從心。拜登團(tuán)隊(duì)一直認(rèn)為，美國需要振興中產(chǎn)階級力量，回應(yīng)工薪階層迫切關(guān)心的教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、薪酬、就業(yè)和科技創(chuàng)新等議題，夯實(shí)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并力推規(guī)模達(dá)1.2萬億美元的兩黨基建法案。但該法案在獲得參議院通過后，眾議院議長、民主黨人佩洛西卻發(fā)表公開信，要求眾議院同步通過基建法案和3.5萬億美元的預(yù)算調(diào)解法案，將基建法案扣為后者的“人質(zhì)”。[3]《美國會參議院通過萬億美元基礎(chǔ)設(shè)施投資法案》，新華網(wǎng)，2021年8月11日，http://www.xinhuanet.com/2021-08/11/c_1127749539.htm。直到11月15日，拜登才最終簽署該基礎(chǔ)設(shè)施投資法案。其次，修復(fù)國內(nèi)民主價(jià)值觀遭遇反彈。美國國家安全委員會中國事務(wù)高級主任羅拉·羅森伯格（Laura Rosenberger）等人認(rèn)為，美國等民主國家應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識民主價(jià)值觀的重要性，重振國內(nèi)的民主制度，壓縮中俄在該領(lǐng)域的活動空間。但目前美國國內(nèi)的黨派斗爭仍然難解，拜登所屬的民主黨在眾議院僅占微弱多數(shù)，在參議院僅依賴副總統(tǒng)哈里斯的1票優(yōu)勢，國內(nèi)政局仍不穩(wěn)定。特朗普雖然下野，但其政治影響仍不可小覷。鑒于2022年國會中期選舉和2024年美國總統(tǒng)選舉的壓力，拜登政府調(diào)整和落實(shí)東南亞政策仍面臨較大的國內(nèi)政治束縛。最后，重整美國經(jīng)濟(jì)遭遇通脹風(fēng)險(xiǎn)。新冠疫情暴發(fā)后，美國為應(yīng)對疫情約花費(fèi)了6~9萬億美元。拜登政府為實(shí)施新的一攬子社會刺激計(jì)劃又掏出近2萬億美元。美國預(yù)算赤字在2020年已高達(dá)3.1萬億美元，占GDP的16.1%，系二戰(zhàn)后最高紀(jì)錄；2021年3月底美國債達(dá)到28萬億美元，已高于經(jīng)濟(jì)總量，系二戰(zhàn)后首次出現(xiàn)。[1]《俄媒文章：美國是全球通脹加速元兇》，《參考消息》，2021年7月29日，http://www.cankaoxiaoxi.com/finance/20210729/2449831.shtml。美國聯(lián)邦儲備委員會在過去12個月已經(jīng)大幅上調(diào)通脹預(yù)期。

外交上，美國援助承諾言不符實(shí)。當(dāng)前拜登政府投入巨資用于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)紓困和疫情防控，嚴(yán)重掣肘美國在對外援助、國際機(jī)制等外交領(lǐng)域的投入。拜登政府“積極的經(jīng)濟(jì)愿景”難以獲得充足的資金支持，甚至可能出現(xiàn)國內(nèi)外“兩個盤子搶食”狀況，最終導(dǎo)致對地區(qū)援助和投資承諾的空心化和爛尾化。此外，拜登政府的“中產(chǎn)階級外交政策”為了兼顧國內(nèi)中產(chǎn)階級的要求，既強(qiáng)調(diào)通過聯(lián)合盟友和伙伴制定符合美國利益的新規(guī)則，希望美國中產(chǎn)階級在國際經(jīng)濟(jì)競爭中獲益最大化，又反對在經(jīng)濟(jì)和安全議題上過多增加對盟友和伙伴的資源分享或投入。例如，在布林肯重點(diǎn)推介的新冠疫情援助問題上，據(jù)美國務(wù)院披露的情況，美國對東盟相關(guān)國家的疫苗援助只是杯水車薪，投機(jī)和獲取名利取向明顯。美國官員坦言，向東南亞地區(qū)捐贈新冠疫苗的目的是“改變?nèi)藗儗γ绹蜗蟮目捶ā?。[2]《搞“全場緊逼”戰(zhàn)術(shù)遏制中國？美國高官扎堆訪問東南亞，抗疫合作夾帶私貨》，環(huán)球網(wǎng)，2021年8月2日，http://www.nanhai.org.cn/search-detail/11228/1.html。如果美國僅以價(jià)值觀驅(qū)動而非以切實(shí)經(jīng)濟(jì)利益促動亞洲盟友對華競爭，同時(shí)還要在客觀上加劇相關(guān)國家對外經(jīng)濟(jì)合作的成本，其盟友和伙伴戰(zhàn)略的長期效果恐難如愿。

其次，美國拉歐盟介入對華競爭的盤算遇挫。布林肯稱，拜登外交戰(zhàn)略是“領(lǐng)導(dǎo)、合作與民主”三大要素的結(jié)合體[1]“Biden foreign policy adviser Antony Blinken on top global challenges,” CBS NEWS,September 25, 2020, https://www.cbsnews.com/news/biden-foreign-policy-adviser-antonyblinken-on-top-global-challenges/.，但各要素在實(shí)踐中均面臨諸多現(xiàn)實(shí)困難。一方面，領(lǐng)導(dǎo)力修復(fù)乏力。拜登政府缺乏克林頓時(shí)期“冷戰(zhàn)紅利”和奧巴馬時(shí)期主要大國戰(zhàn)略共識，急需理順特朗普政府“不可預(yù)測”政策導(dǎo)致的大國戰(zhàn)略競爭加劇、盟友與伙伴關(guān)系裂痕、全球治理體系弱化的亂局，美國的大國權(quán)威和戰(zhàn)略信譽(yù)因相對實(shí)力下降而不斷走弱。另一方面，美國盟友質(zhì)疑未消。當(dāng)前國際社會對美國政策的疑慮較多，多數(shù)國家重視對華經(jīng)貿(mào)合作，不愿在中美大國博弈中公開“選邊站”。特別是阿富汗撤軍失敗和美英澳聯(lián)盟事件加劇了法國等歐洲國家對拜登放棄“美國優(yōu)先”政策的質(zhì)疑，西方國家價(jià)值觀“小圈子”的裂痕已現(xiàn)。

（三）東南亞國家仍對美國保持謹(jǐn)慎和警惕立場

對于拜登政府深化與東南亞國家的政治、安全與經(jīng)濟(jì)合作的外交姿態(tài)，東南亞多數(shù)國家選擇低調(diào)謹(jǐn)慎地應(yīng)對，努力在中美之間謀求戰(zhàn)略“再平衡”。

其一，在戰(zhàn)略選擇上東盟國家堅(jiān)持不“選邊站”，避免成為美國反華的“棋子”。東盟國家樂見自身再次引起美國的高度重視，但不愿與其過度走近，成為美國全面打壓中國的“棋子”，美國在東南亞“一家獨(dú)大”不符合東盟國家利益。即使對美國有戰(zhàn)略需求的越南，其副總理兼外交部長范平明也表示，美國挑唆越南和菲律賓與中國對抗，目的是將兩國打造成為遏制中國的工具。一旦越、菲與中國交戰(zhàn)，美不會予以實(shí)質(zhì)性幫助。[2]“Pham Binh Minh, US China Interwoven Interest in the Asia Pacific: Vietnam`s Perception and Response Policy in the Current National Defence,” International Studies, NO. 36,June 2017, pp.31-32.菲律賓總統(tǒng)杜特爾特則強(qiáng)調(diào)，菲律賓沒必要在大國地緣競爭中“選邊站”，愿與中國一道通過協(xié)商維持南海地區(qū)的和平穩(wěn)定，并敦促大國不要為謀求主導(dǎo)地位損害小國利益。印尼外長蕾特諾表態(tài)稱，中美兩國要克制自己，不要讓其他國家卷入到大國競爭中；印尼副外長馬亨德拉·希勒加（Mahendra Siregar）直截了當(dāng)表示印尼不會“選邊站”。[2]“Wamenlu: Hubungan RI-Tiongkok Tak Pengaruhi Persahabatan dengan AS,” Medcom.id, September 24, 2020, https://www.medcom.id/internasional/eropa-amerika/Dkq7mdVNwamenlu-hubungan-ri-tiongkok-tak-pengaruhi-persahabatan-dengan-as.

新冠疫情期間美國對東南亞國家資金和疫苗援助數(shù)量統(tǒng)計(jì)表 [1] 根據(jù)美國國務(wù)院網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理，參見：“FACT SHEET: U.S. Support to ASEAN in Fighting COVID-19,” US Department of State, August 4, 2021, https://www.state.gov/u-ssupport-to-asean-in-fighting-covid-19/。

其二，在地區(qū)機(jī)制上竭力維護(hù)東盟的中心地位，鞏固和推動?xùn)|盟主導(dǎo)的印太合作框架。以東盟為中心的地區(qū)機(jī)制是冷戰(zhàn)結(jié)束以來，東南亞地區(qū)較為成熟的合作框架，也是長期以來東盟與大國戰(zhàn)略博弈的主要平臺?！稏|盟印太展望》確立了東盟的印太地區(qū)合作規(guī)則，將中美日等大國的戰(zhàn)略構(gòu)想融入其中，主要目的是尋求對印太合作的主導(dǎo)，以維護(hù)東盟團(tuán)結(jié)和地區(qū)中心地位，推動地區(qū)國家的發(fā)展與合作而非對抗，避免掉入美國主導(dǎo)的以安全合作為核心、排斥中國的陣營。

其三，維護(hù)南海局勢穩(wěn)定，避免中美博弈引發(fā)沖突。東盟的南海爭端國雖有意“拉美制華”，但也努力防止中美博弈引發(fā)南海沖突，維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定是東南亞國家應(yīng)對中美戰(zhàn)略博弈的主要利益訴求和戰(zhàn)略目標(biāo)。東南亞國家在南海問題上注重保持地區(qū)戰(zhàn)略平衡，其政策從此前防范中國在南海問題上“以大欺小”轉(zhuǎn)變?yōu)榻吡Ψ乐姑绹谀虾！坝昧^猛”。當(dāng)前，越南、菲律賓、馬來西亞、印尼等國仍與美國保持合作，但行事低調(diào)、謹(jǐn)慎，意在避免引起美國的戰(zhàn)略誤判。比如，在續(xù)簽美菲《訪問部隊(duì)協(xié)議》問題上，菲律賓多次警告美國將暫停實(shí)施該協(xié)議，打了幾輪拉鋸戰(zhàn)后才在美防長奧斯汀訪問菲律賓時(shí)同意續(xù)簽協(xié)議。越南在處理南海問題時(shí)也注意與美國拉開距離，并在奧斯汀訪越期間有意回避美將雙邊關(guān)系由“全面伙伴關(guān)系”提升至“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”的建議。馬來西亞更是直截了當(dāng)?shù)貙Υ髧谀虾２┺谋磉_(dá)了不滿。馬哈蒂爾2018年再次接任總理后，多次表態(tài)反對大國艦船在南海出沒，以免引發(fā)沖突，矛頭直指美國。與中國無南海領(lǐng)土主權(quán)爭議的印尼表態(tài)更為謹(jǐn)慎。2021年8月印尼外長蕾特諾訪美，在與美國務(wù)卿布林肯會晤后，其外交部官網(wǎng)聲明中只字未提南海問題，相反強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)疫苗和經(jīng)濟(jì)合作。

其四，東盟國家對華倚重上升，不會為了美國而舍棄中國。2013年中國提出“一帶一路”倡議后，中國與東南亞國家的經(jīng)濟(jì)合作全面深化，雅加達(dá)至萬隆高鐵等一大批旗艦項(xiàng)目在東南亞開工建設(shè)，受到東南亞國家的普遍歡迎。中國與柬埔寨、老撾簽署共建命運(yùn)共同體協(xié)議。2017年，美國發(fā)起對華貿(mào)易戰(zhàn)后，東南亞國家開始謹(jǐn)慎對待美國。近幾年來，盡管美國等西方國家持續(xù)鼓噪反華，但中國與東盟的關(guān)系穩(wěn)定向好。新冠疫情暴發(fā)后，中國積極為東南亞提供疫苗和開展醫(yī)療援助，使中國與東南亞國家的關(guān)系得到鞏固提升。2021年，中國與東盟貿(mào)易額達(dá)到8782億美元，雙方互為最大貿(mào)易伙伴，進(jìn)一步夯實(shí)了中國與東盟的合作根基。中國與東盟舉行建立對話伙伴30周年峰會，雙方關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，綠色經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、投資貿(mào)易、社會人文、醫(yī)療衛(wèi)生等成為中國東盟戰(zhàn)略合作的重點(diǎn)。2022年1月1日“區(qū)域全面伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP）正式實(shí)施，進(jìn)一步深化地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作，并應(yīng)對新冠疫情。對于雙方的合作成果，東南亞國家給予了高度的評價(jià)。東盟秘書長林玉輝表示，中國東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系是最具實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、最具活力的區(qū)域性伙伴關(guān)系之一。東盟希望與中方進(jìn)一步強(qiáng)化在創(chuàng)新、技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)互通、智慧城市、新能源等領(lǐng)域的合作。中國和東盟未來應(yīng)進(jìn)一步攜手應(yīng)對新興挑戰(zhàn)，在氣候變化、生態(tài)系統(tǒng)、清潔能源、防災(zāi)減災(zāi)等方面開展合作。[1]《東盟秘書長林玉輝高度評價(jià)中國東盟合作》，人民網(wǎng)，2021年8月6日，http://world.people.com.cn/n1/2021/0806/c1002-32184612.html。中國與東南亞國家卓有成效的務(wù)實(shí)合作令美國大力鼓吹的所謂的“一帶一路”造成“債務(wù)陷阱”、中國在南海采取“霸凌行徑”、以及“新冠病毒源自武漢”等謠言不攻自破。東盟國家對持續(xù)、深入推動與中國的合作持積極態(tài)度，而對美國所謂的戰(zhàn)略拉攏則反應(yīng)越來越遲疑。因此，東南亞放棄中國、加入美國反華陣營的可能性不大，美國拉攏東南亞制衡中國的戰(zhàn)略目標(biāo)將落空。

其五，東南亞國家對美國及其盟友推動針對中國的小多邊合作態(tài)度不一。2021年10月，美國、英國、澳大利亞宣布結(jié)成新的安全同盟（AUKUS）后，印尼、馬來西亞等國對澳大利亞獲得美國提供的核潛艇技術(shù)表示不滿。印尼明確反對南部與其一水之隔的澳大利亞擁有核潛艇，認(rèn)為這會對印尼國土安全造成直接威脅，同時(shí)可能會引發(fā)東南亞地區(qū)的核擴(kuò)散，對《東南亞無核區(qū)條約》構(gòu)成挑戰(zhàn)。馬來西亞則擔(dān)心澳大利亞擁有核潛艇后，可能引發(fā)地區(qū)軍備競賽和大國在南海的激烈博弈，危及地區(qū)和平穩(wěn)定，其總理伊斯邁爾與澳大利亞總理莫里森通電話時(shí)，指出“美英澳聯(lián)盟”（AUKUS）可能成為“引發(fā)印太地區(qū)核軍備競賽的催化劑”，強(qiáng)調(diào)馬方將遵循維持本地區(qū)為“和平、自由和中立區(qū)”的原則。[1]《澳大利亞引進(jìn)核潛艇令亞太國家擔(dān)憂》，新華每日電訊，2021年9月24日，http://www.news.cn/mrdx/2021-09/24/c_1310207262.htm。

總而言之，拜登政府積極推動的東南亞政策，使該地區(qū)再次成為大國博弈的焦點(diǎn)。美國欲借東南亞深入推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，重塑地區(qū)秩序，維護(hù)美國霸權(quán)。然而，美國與東南亞合作仍面臨多方面阻力：美國內(nèi)部事務(wù)纏身，推動外交議程心有余而力不足；在中美博弈加劇、東南亞戰(zhàn)略地位提升和戰(zhàn)略自主性增強(qiáng)的背景下，東盟國家在與美國拉開一定距離的同時(shí)，不斷深化對華關(guān)系，中國成為東南亞平衡美國影響力的重要抓手。但毋庸置疑的是，深化與美國的合作是東南亞外交政策的必然選項(xiàng)。盡管面臨一些挑戰(zhàn)，未來美國與東南亞的關(guān)系將持續(xù)深化。南海爭端、新冠疫情、“一帶一路”、湄公河問題、地區(qū)秩序建設(shè)將是中、美、東南亞三方互動博弈的焦點(diǎn)。中國、美國、東南亞的戰(zhàn)略三角關(guān)系正在深刻影響和重塑本地區(qū)的地緣政治格局。