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        長株潭霧霾府際合作治理成效、問題及對策

        2022-03-08 02:57:11潘鳳湘陳旭
        今日財富 2022年3期
        關(guān)鍵詞:發(fā)展

        潘鳳湘 陳旭

        在湖南,長株潭霧霾問題曾經(jīng)比較嚴重,尤其隨著新興產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展,其霧霾治理問題更受到關(guān)注。結(jié)合長株潭新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與霧霾污染現(xiàn)狀,探視長株潭霧霾府際合作治理成效及問題,力圖從法律規(guī)范體系、監(jiān)督管理、具體制度與公眾參與等方面完善霧霾府際合作治理,從縱向與橫向上協(xié)調(diào)區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護,推動微觀層面區(qū)域性大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的完善。

        長株潭作為湖南省政經(jīng)文科教五位一體的中心區(qū)域,已形成以機械、電子、冶金等為主體的綜合工業(yè)體系且多為老工業(yè)基地,大氣污染較為突出。隨著湖南省優(yōu)化支柱產(chǎn)業(yè)和新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要,在低碳、綠色、環(huán)保、節(jié)能等方面有新的要求。長株潭地區(qū)作為湖南經(jīng)濟發(fā)展與城市化的核心區(qū),加強區(qū)域府際合作協(xié)同治理,是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要法寶,不斷實現(xiàn)生態(tài)強省、健康富饒美麗幸福新湖南。

        一、長株潭新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展及霧霾現(xiàn)狀

        (一)長株潭新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

        湖南省新興產(chǎn)業(yè)主要是指以技術(shù)核心為依托,改變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展模式,如先進裝備制造、新技術(shù)、新材料、文化創(chuàng)意、生物、新能源、信息、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè),包括高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè),其是實現(xiàn)湖南綠色發(fā)展的至關(guān)點,也是實現(xiàn)國家對藍天守護的要求,更是實現(xiàn)生態(tài)強省的體現(xiàn)。近幾年來,隨著長株潭產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策調(diào)整,其高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值穩(wěn)步增長,但傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍占據(jù)生產(chǎn)總值大部分。新興產(chǎn)業(yè)具有重要地位,成為支撐湖南省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級及高速增長的核心力量,是湖南省“十四五”期間的重點發(fā)展對象,實施戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育工程,推動產(chǎn)業(yè)向高端、智能、綠色、融合方向發(fā)展,在這個過程與目標實現(xiàn)中離不開府際合作,離不開行政調(diào)整機制與市場調(diào)整機制的結(jié)合。長株潭作為湖南省的重點發(fā)展核心區(qū)域,其新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展在全省名列前茅。本文根據(jù)2010-2020年《湖南統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)(如表格1)梳理長株潭高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值以直觀其發(fā)展態(tài)勢。

        (二)長株潭霧霾污染現(xiàn)狀

        長株潭作為國家大氣污染防治三區(qū)十群的重點區(qū)域,霧霾這一大氣污染也是長株潭城市群高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的一大問題。2014年1月25日-31日,湖南省大氣污染加劇,長株潭PM2.5指數(shù)位居全國第三。2016年,長株潭打響“霧霾狙擊戰(zhàn)”,其于11月29日至12月8日連續(xù)出現(xiàn)污染天氣,12月8日達到重度污染,因此,其啟動重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)工作,在此期間,長株潭鋼鐵、有色、建材、化工企業(yè)停產(chǎn),禁止秸稈和垃圾焚燒,采取機動車限行措施等。2017年10月進入特護期以來,長株潭空氣質(zhì)量明顯下降,重度污染天氣頻發(fā),在10月16日至11月10日的26天間,長沙有3次4天在全國74個重點城市中排名倒數(shù)第一。根據(jù)上述情況可見,這些年長株潭傳統(tǒng)鋼鐵、建材行業(yè)、化工企業(yè)以及交通運輸?shù)葘?dǎo)致其霧霾嚴重和重污染天氣居多,并呈現(xiàn)典型的區(qū)域性和復(fù)合性,這嚴重制約著長株潭新興產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展,不利于長株潭經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型。霧霾頻發(fā)的現(xiàn)實反映出我國傳統(tǒng)發(fā)展模式的不可持續(xù),產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型才是實現(xiàn)霧霾治理的根本之策。因此,為了更好治理長株潭霧霾和轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè),需要從內(nèi)部調(diào)整、激勵、變革產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)模式,從外部提供制度機制保障良好的運作環(huán)境以更好地實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的可持續(xù)、綠色發(fā)展。

        二、長株潭霧霾府際合作治理成效

        《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》宏觀指引我國治霾及重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控,前者規(guī)定環(huán)境保護優(yōu)先原則,這更利于環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的協(xié)調(diào)保護,推動區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展與霧霾治理的協(xié)同以實現(xiàn)綠色、低碳經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

        (一)長株潭霧霾府際合作概念

        府際合作是指兩個或兩個以上不同行政區(qū)域的政府對跨區(qū)域的事務(wù)進行合作治理的一種制度。府際關(guān)系包括縱向、橫向、互不隸屬的縱向以及縱向的條條、橫向的塊塊關(guān)系等?!叭绻f政府間關(guān)系的縱向體系接近于一種命令服從的等級結(jié)構(gòu),那么橫向政府間關(guān)系則可以被設(shè)想為一種受競爭和協(xié)商的動力支配的對等權(quán)力的分割體系。”府際合作主要涉及橫向行政部門和縱向行政部門合作,一般前者居多,長株潭府際合作治霾屬于前者,因為其作為“兩型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)”是共建型區(qū)域合作,是地方政府為了促進要素流動或爭取政策資源而采取的合作行為,但這離不開省級政府部門宏觀指導(dǎo)。長株潭區(qū)域性霧霾污染涉及到不同行政區(qū)域,從單一行政區(qū)管理模式看,不利于嚴重的跨區(qū)域性污染問題的解決,何談聯(lián)防聯(lián)控,因此,為了更好地解決跨區(qū)域性霧霾或污染問題,構(gòu)建完備的區(qū)域性府際合作治理制度體系有其內(nèi)在必要性。

        區(qū)域性大氣環(huán)境質(zhì)量改善已不是一城一地一個行業(yè)之事,必須區(qū)域協(xié)同治理,協(xié)同治理中的府際合作尤為必要,是其至關(guān)點。區(qū)域府際合作是新公共管理運動背景下多元治理的必然選擇,府際合作治理作為區(qū)域大氣污染防治的全新范式可有效協(xié)調(diào)不同地區(qū)的多種利益沖突,構(gòu)建新的治理模式、組織平臺、運行機制。府際合作治理制度的出現(xiàn)是打破了原本固有的區(qū)域與層級的管理制度,是一種建立在協(xié)商共贏、開放共享、互幫互助的理念上的新型政府治理制度,體現(xiàn)新時代政府治理水平的提高,有利于合理并優(yōu)化配置這些相鄰行政區(qū)域或跨區(qū)域的各類資源。

        (二)長株潭霧霾府際合作治理現(xiàn)狀

        長株潭作為國家大氣污染防治重點區(qū)域之一,其霧霾府際合作治理法治化逐漸形成。早在1982年長株潭府際合作建議就被提出,到2005年《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》正式公布,并于2006年開始實施。早期長株潭府際合作主要是針對經(jīng)濟發(fā)展方面的,具體到霧霾治理方面,主要體現(xiàn)如下:

        2012年,湖南省人民政府(簡稱省政府)印發(fā)的《關(guān)于推進長株潭大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的意見》明確長株潭區(qū)域性大氣污染聯(lián)防聯(lián)控措施與重點污染物防治以促進區(qū)域性污染防控。2015年,省政府辦公廳印發(fā)的《長株潭大氣污染防治特護期工作方案》強調(diào)屬地負責(zé)、區(qū)域聯(lián)動,實行長株潭城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控,加強府際合作,形成區(qū)域聯(lián)合管控整體合力,提高霧霾防治效率。2017年,省人大常委會通過的《湖南省大氣污染防治條例》著力細化大氣污染防治措施,具體化《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》的宏觀規(guī)范指引;同年,經(jīng)省政府同意所出臺的《長株潭大氣污染防治特護期實施方案》明確特護常規(guī)期所采取的防治措施及特護期間,明確長株潭PM2.5濃度下降要求并統(tǒng)一三市預(yù)警分級標準、預(yù)報程序等,要求三市政府負總責(zé)。2018年,湖南省《政府工作報告》要求出臺實施藍天保衛(wèi)戰(zhàn)行動方案,重點打贏長株潭地區(qū)藍天保衛(wèi)戰(zhàn);同年不斷出臺相關(guān)文件,如《中共湖南省委關(guān)于堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展深入實施長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略大力推動湖南高質(zhì)量發(fā)展的決議》《湖南省污染防治攻堅戰(zhàn)三年行動計劃(2018—2020年)》《湖南省大氣污染防治特護期實施方案(2018-2020 年)》《長株潭及傳輸通道城市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作方案》等,并劃定湖南省生態(tài)保護紅線。2019年,長株潭大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作聯(lián)席會議通過《長株潭城市群一體化發(fā)展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作框架協(xié)議》,要求建立長株潭大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會議制度,完善區(qū)域空氣質(zhì)量聯(lián)合監(jiān)測和預(yù)警機制,建立跨界突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動機制,統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管,不定期開展交叉執(zhí)法檢查,按時完成污染防治攻堅戰(zhàn)目標任務(wù)等??傊?,上述區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施中強調(diào)三市政府責(zé)任并把大氣污染防治納入其政績考核之中,三市行政部門府際合作治霾以打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)并給湖南人民一份美麗的期待,這是長株潭霧霾治理的典型特征。因此,在長株潭一體化中,加強霧霾治理府際合作,是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要途徑。

        (三)長株潭霧霾府際合作治理效果

        綜上長株潭霧霾治理政策、規(guī)范與現(xiàn)狀,雖然文件名沒有明確標明“府際合作”字樣,但其有關(guān)措施體現(xiàn)了三市霧霾府際合作治理特色。

        近幾年,長株潭三市霧霾或重污染天氣時而嚴重,時而得到緩解。本文統(tǒng)計湖南省生態(tài)環(huán)境廳所公開的2016年至2019年長株潭空氣監(jiān)測數(shù)據(jù)并制作空氣質(zhì)量優(yōu)良率如圖1,觀察到在府際合作治霾法制化下,長株潭空氣質(zhì)量整體上得到有效改善。

        從圖1可知:府際合作的政策與規(guī)范的實施是有成效的,但在2019年上半年達到頂點后呈下降趨勢,這顯示三市大氣治理中仍存在問題,隨著新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展,這些問題尤其是霧霾府際合作治理所存在的問題更需要解決。

        三、長株潭霧霾府際合作治理存在的問題

        (一)長株潭霧霾府際合作治理的法律規(guī)范不健全

        首先,長株潭霧霾府際合作治理并沒有跨區(qū)域性專項法。本質(zhì)上,依據(jù)《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《湖南省大氣污染防治條例》《長株潭特護期大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實施方案》《湖南省柴油貨車污染治理攻堅戰(zhàn)實施方案》等,湖南省對霧霾防治有一定的法律依據(jù),但跨區(qū)域霧霾府際合作治理缺乏具體規(guī)范,這嚴重制約著產(chǎn)業(yè)發(fā)展與霧霾治理的協(xié)同。《湖南省大氣污染防治條例》明確各級政府監(jiān)管職責(zé),但對長株潭霧霾府際縱向與橫向合作治理并未具體化,三市是否合作治理并不是強制性要求。加之,《長株潭城市群一體化發(fā)展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作框架協(xié)議》雖建立長株潭三市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會議制度,三市如何分擔(dān)責(zé)任,如何利用府際合作實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控并未具體。

        其次,《湖南省污染防治攻堅戰(zhàn)三年行動計劃(2018—2020年)》一定程度上完善大氣污染特護期實施方案及其聯(lián)防聯(lián)控方案,但其要求長株潭霧霾治理做到統(tǒng)一標準、預(yù)警監(jiān)測等,這在每個城市的具體方案中就府際合作問題實際上并沒有具體化、詳細化,如何實現(xiàn)三市跨區(qū)域性聯(lián)動治霾并未具體明確。

        最后,在上述這些條例與方案實施中,霧霾防治所采取的相關(guān)措施主要是針對傳統(tǒng)高耗能、高排放產(chǎn)業(yè),盡管很多新興產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)相較于傳統(tǒng)型粗放式工業(yè)生產(chǎn)而言,確實更加低碳、環(huán)保、節(jié)能,注重綠色發(fā)展,但這是相對而言的,新興產(chǎn)業(yè)是否需要并如何加入府際合作治霾之中并采取較為針對性預(yù)防措施并未具體化。

        (二)沒有建立跨區(qū)域性統(tǒng)一監(jiān)督管理協(xié)調(diào)組織或機構(gòu)

        是否能夠?qū)㈤L株潭霧霾府際合作治理做到真正的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,很重要的一點就是能否有效協(xié)調(diào)好各市利益,讓其在各司其職的基礎(chǔ)上協(xié)同、合作治理霧霾。

        其一,長株潭霧霾治理并沒有建立統(tǒng)一的監(jiān)督管理協(xié)調(diào)組織或機構(gòu),主要是由各市政府部門組建其藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的領(lǐng)導(dǎo)班子,因此,易出現(xiàn)各市為了推進本市經(jīng)濟發(fā)展而將主要責(zé)任推給其他市,導(dǎo)致各自為戰(zhàn),或不采取環(huán)境保護措施而進行搭便車,抑或根據(jù)利益博弈,陷入囚徒困境。加上,長株潭三市原本就存在一定的競爭關(guān)系,所以在缺乏高級別跨區(qū)域行政統(tǒng)一監(jiān)督管理機構(gòu)或?qū)I(yè)組織時,這種市際合作就難以形成統(tǒng)一的規(guī)范,無法做到跨區(qū)域性專事專辦。

        其二,僅僅依靠省級政府來主導(dǎo)合作,導(dǎo)致縱向上會過度強化命令,因此,橫向上市際中各政府部門如何互利共贏,如何避免“搭便車”與“囚徒困境”的出現(xiàn),如何解決這種隨意性較高、松散的府際合作,這需要新型府際合作治理模式。

        總之,對于資源的管理與利用,單靠行政調(diào)整是無法實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的,也無法實現(xiàn)經(jīng)濟的循環(huán)發(fā)展。循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展光靠政府是無法完成,需要公共部門、非營利部門和私營部門進行地方合作,建立合作伙伴關(guān)系以實現(xiàn)環(huán)境恢復(fù)和資源的再生產(chǎn)與利用。

        (三)缺乏靈活的跨區(qū)域性聯(lián)動府際合作預(yù)防與治理制度

        根據(jù)上述長株潭霧霾府際合作治理現(xiàn)狀,可以看出:長株潭大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度、區(qū)域性空氣質(zhì)量聯(lián)合監(jiān)測和預(yù)警制度、三市環(huán)境責(zé)任目標考核制度等已形成,但不夠成熟,這些制度是在《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》指引下并結(jié)合地方立法所形成的,但三市如何進行跨區(qū)性聯(lián)動性府際合作,并未具體化,加之,過度依賴政府部門監(jiān)管、聯(lián)防聯(lián)控、檢測、預(yù)警等,也不利于區(qū)域聯(lián)動治理霧霾。

        對于跨區(qū)性霧霾府際合作治理,需要打破各市行政區(qū)劃的限制,以區(qū)域整體利益為基點構(gòu)建靈活性、聯(lián)動性府際合作預(yù)防與治理制度。在預(yù)防方面,除了環(huán)境損害預(yù)防外,還應(yīng)注重環(huán)境風(fēng)險預(yù)防,在監(jiān)測與預(yù)警上,三市不能各自為政,在以傳統(tǒng)重污染性產(chǎn)業(yè)進行重點風(fēng)險防范時,不能忽視新興產(chǎn)業(yè)的預(yù)防;在治理方面,環(huán)境責(zé)任目標考核制度應(yīng)得到具體落實,除了縱向環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的履行,橫向不同行政區(qū)的合作治理應(yīng)得到確立,并用立法得以保障落實。除此,重點、重大環(huán)境問題信息應(yīng)及時、有效的公布。同時,根據(jù)地區(qū)差異,合理安排環(huán)境行政執(zhí)法,并調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu),不能只顧長沙的發(fā)展,而使株洲、湘潭停滯不前。

        (四)未能充分發(fā)揮公眾廣泛參與霧霾府際合作治理

        長株潭霧霾府際合作治理主體和機制比較單一,主要原因是缺乏公眾廣泛、實質(zhì)性地參與到霧霾府際合作治理之中。

        其一,首要的問題就是社會團體組織、普通公民缺乏參與府際合作治理的渠道,就算有社會團體組織、普通公民想要對霧霾治理發(fā)聲,也欠缺系統(tǒng)性發(fā)聲渠道,致使這股民間力量難以充分表達自己的意見;

        其二,關(guān)鍵問題是信息不對稱,長株潭跨區(qū)域統(tǒng)一公開披露信息機制與平臺未完整建立,加上各市披露信息的非同步性、非一致性、非協(xié)調(diào)性,致使社會團體組織、普通公民難以及時充分的獲取相關(guān)信息。

        除此,當(dāng)霧霾治理及其府際合作信息的公開無法做到及時、公開、透明且共享時,各個政府之間也無法有效獲取信息,社會團體組織、普通公民充分的信息知情權(quán)更無法得到保障,自然就難以及時發(fā)現(xiàn)問題,即使察覺到問題,也無法及時表達自己對問題的意見與看法。

        四、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中完善霧霾府際合作治理的對策

        湖南在“十四五”建設(shè)時期,打造并繼續(xù)推進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的低碳化、綠色化、無污染化發(fā)展,在完善長株潭霧霾府際合作治理機制和跨區(qū)域大氣污染協(xié)同聯(lián)防聯(lián)控方面可采取如下對策:

        (一)建立健全府際合作治霾專項法律規(guī)范

        長株潭制定并完善霧霾府際合作治理的具體性法律規(guī)范可為新興產(chǎn)業(yè)預(yù)防與治理環(huán)境污染提供指引,并為其提供良好的發(fā)展環(huán)境,促進長株潭乃至帶動整個湖南的新興產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展與繁榮。

        其一,在已有的法律規(guī)范中加入新興產(chǎn)業(yè)的霧霾治理。政府部門在對傳統(tǒng)重污染工業(yè)項目進行清潔生產(chǎn)改造時,也應(yīng)當(dāng)在新興產(chǎn)業(yè)中對清潔生產(chǎn)進行推廣并實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟和綠色經(jīng)濟發(fā)展。限制相關(guān)污染物的排放有利于新興產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展,政府部門在對傳統(tǒng)工業(yè)的能源結(jié)構(gòu)進行調(diào)整時,除了推進能源結(jié)構(gòu)升級,轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu),更應(yīng)大力推廣新能源的使用,加強產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,加大低碳、節(jié)能、環(huán)保、綠色的新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以預(yù)防、應(yīng)對、治理霧霾污染。

        第二,確立區(qū)域性霧霾府際合作治理法律規(guī)范,尤其是省內(nèi)市際合作。在進行府際合作時,比較重要的是如何處理府際間沖突,包括縱向與橫向沖突,做到求同存異、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同共贏。在上文中所提到的法律規(guī)范中,明確責(zé)任承擔(dān)主體是單個行政區(qū)域,如何做到統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)督管理、利益協(xié)調(diào),需要專門性法律規(guī)范進行明確,如制定《長株潭霧霾府際合作治理條例》以規(guī)范長株潭府際合作中縱向各級政府部門的職權(quán)職責(zé)以及橫向政府部門之間平權(quán)職責(zé)、合作治理內(nèi)容與責(zé)任,優(yōu)化資源配置,協(xié)同治理霧霾。

        (二)建立專門性監(jiān)管組織或機構(gòu)以實現(xiàn)新型府際合作治霾

        建立專門的統(tǒng)一監(jiān)督管理組織或機構(gòu)有助于長株潭霧霾治理工作的具體落實,確保長株潭府際合作的長久、平穩(wěn)、高效率。

        考慮到我國環(huán)境行政管理體制特點,為了確保該機構(gòu)或組織能有效協(xié)調(diào)監(jiān)督、指引、管理、規(guī)范府際合作,這個機構(gòu)或組織最好由省級政府來牽頭組建,充分發(fā)揮省級政府的管理職能,并在縱向上引導(dǎo)下級政府,制定規(guī)則規(guī)范下級政府行為,即在縱向上由命令—控制型府際合作轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)—協(xié)商型府際合作,不再過度強化上下級的強制性命令,而是在內(nèi)部激發(fā)上下級政府部門的合作。除此,在橫向上采取平等對話,通過協(xié)商或締結(jié)行政協(xié)議,如行政首長聯(lián)席會議、日常工作會議等,平等協(xié)調(diào)解決問題。因此,這種綜合運用行政化手段和市場化手段調(diào)整地方政府間關(guān)系,實現(xiàn)府際合作,可有效促進地方政府由競爭型向合作型轉(zhuǎn)變。

        正如Dan K. K., Kjeldsen C., Thorse M. H.所認為的:調(diào)整和重新配置經(jīng)濟結(jié)構(gòu),強調(diào)在政府引導(dǎo)下與企業(yè)建立合作和伙伴關(guān)系,這為生態(tài)經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展提供引導(dǎo)方向。所以,根據(jù)新型府際合作治理要求,在縱向上,還可設(shè)立以政府部門為主導(dǎo)的專門性監(jiān)管組織,在橫向上可設(shè)立地方政府與社會團體組織或企業(yè)的協(xié)調(diào)委員會,吸收社會團體組織、企業(yè)的加入與合作,這樣能有效克服縱向上級部門的過度介入,同時也能克服橫向同級部門之間各自規(guī)避責(zé)任,通過公私主體合作來有效監(jiān)督管理并協(xié)同治理區(qū)域性霧霾。

        因此,在政府部門之間建立合作伙伴關(guān)系,并促進行政部門與行政部門、行政部門與社會團體組織、行政部門與企業(yè)之間的相互合作,以跨越部門利益博弈與行政本位主義,解決公眾的公共性問題,實現(xiàn)公私主體功能整合與互惠合作,更好地為公眾提供清潔的、舒適的環(huán)境。

        (三)建立靈活的跨區(qū)域性聯(lián)動府際合作治霾制度

        強化環(huán)境行政問責(zé)、健全參與機制、完善治霾市場機制、健全協(xié)同立法,是提升區(qū)域聯(lián)動治霾績效的路徑。結(jié)合長株潭地區(qū)特點,構(gòu)建符合地方特色的具體制度以更好地治理省內(nèi)市際霧霾。

        在制定長株潭環(huán)境規(guī)劃時,應(yīng)把經(jīng)濟增長與環(huán)境保護綜合起來考慮,將社會現(xiàn)代化中的生態(tài)理念、生態(tài)工程技術(shù)應(yīng)用到生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護之上,以生態(tài)現(xiàn)代化的視角來指導(dǎo)長株潭城市群建設(shè)。在進行長株潭環(huán)境行政執(zhí)法時,應(yīng)統(tǒng)一執(zhí)法,并適時開展交叉執(zhí)法,以協(xié)同三市執(zhí)法力度、強度與步伐,按時完成污染防治攻堅戰(zhàn)目標與任務(wù)。在環(huán)境責(zé)任追究方面,應(yīng)強化三市的責(zé)任,不僅把治霾責(zé)任納入政績考核之中,并確立終身追責(zé)制,同時除了明確各級政府及環(huán)境監(jiān)督部門的職責(zé)之外,橫向不同行政區(qū)合作治理責(zé)任也應(yīng)具體化并受立法機關(guān)、司法機關(guān)與社會的監(jiān)督。就環(huán)境風(fēng)險防范與治理而言,應(yīng)構(gòu)建跨區(qū)域的政府、市場、公眾及第三方治理組織或機構(gòu)的實質(zhì)參與綜合性協(xié)同治理制度,以從縱向與橫向府際合作治理為突破點,構(gòu)建靈活的聯(lián)動防控治理制度,加強事前監(jiān)測預(yù)警,事中檢查與行政執(zhí)法以及防治,事后及時、有效治理與救濟。在充分發(fā)揮地方自治基礎(chǔ)上進行府際合作治理,使得合作治理綜合化,實現(xiàn)長株潭產(chǎn)業(yè)協(xié)作縱橫深化。

        (四)堅持政府主導(dǎo)的同時鼓勵社會公眾廣泛參與府際合作治霾

        在府際合作治霾中,政府是主導(dǎo)力量,但命令—控制型與管理型政府要向服務(wù)型與治理型政府轉(zhuǎn)變,這是新時代對政府的新要求,以不斷提高政府治理能力與水平。隨著傳統(tǒng)府際關(guān)系的轉(zhuǎn)變,新府際合作除了要求行政部門縱向與橫向上進行變革,更為重要的是,鼓勵更多民間力量參與進來,鼓勵社會團體組織、專家學(xué)者、普通公民介入并與政府部門合作,行政部門應(yīng)傾聽其心聲,并接受其監(jiān)督。

        長株潭新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中,霧霾府際合作治理可以通過聽證會、陽光信箱、舉報熱線等多種方式充分聽取社會團體、非政府組織、企業(yè)以及廣大人民群眾的意見,拓寬民間力量參與渠道。府際合作協(xié)同組織或政府部門要做好相關(guān)信息的公開披露,保證公眾的知情權(quán),更有利于接受合理的意見;當(dāng)接到公眾的舉報時,要及時進行處理,并把處理結(jié)果向社會公眾公告以接受社會媒體與民眾的監(jiān)督。

        結(jié) 語

        總之,霧霾治理絕不僅僅是政府的工作,它與每一個人的日常生活都息息相關(guān),需要上至各級政府部門,下至普通公民,中至社會團體組織的廣泛參與,公私主體合作協(xié)同治霾。我國生態(tài)文明建設(shè)已進入了快車道,地球作為人類賴以生存的唯一家園,我們應(yīng)該尊重、順應(yīng)、珍愛、善待、保護自然,共筑生態(tài)文明之基,共建美麗家園。

        (作者單位:湖南理工學(xué)院 政法學(xué)院)

        基金項目

        湖南省教育廳一般項目:“美麗湖南”長株潭城市群新興產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展與霧霾協(xié)同治理研究(項目編號:19C0839)。

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