宋晶晶 吳建華

（1.南京大學信息管理學院 江蘇南京 210023）

新一輪科技革命正在重塑世界，在百年未有之大變局的歷史進程中，數(shù)據(jù)的價值不斷被發(fā)掘，并逐漸成為驅(qū)動全球經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視“構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟”［1］，并將數(shù)據(jù)要素與土地、勞動力、技術(shù)、資本等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素并列［2］。隨著數(shù)據(jù)參與主體、應(yīng)用場景的多元化，存儲在互聯(lián)網(wǎng)平臺的各類數(shù)據(jù)劇增，數(shù)據(jù)安全的外延不斷擴展，各國逐漸意識到數(shù)據(jù)已成為與國家綜合國力和國家安全緊密相關(guān)的生產(chǎn)要素，對數(shù)據(jù)安全的認知從傳統(tǒng)的個人隱私保護層面上升到保障國家安全的戰(zhàn)略高度。在新冠肺炎疫情加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程的背景下，2022年的全球互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議流量（包含國內(nèi)和國際流量）將超過截至2016年的互聯(lián)網(wǎng)流量之和［3］，數(shù)據(jù)跨境流動已成為必然趨勢，而大規(guī)模的數(shù)據(jù)跨境流動，使得各國之間由于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展階段、治理理念、國家主權(quán)利益等方面存在差異，由此帶來的摩擦也在不斷增加［4］。2021年6月30日，滴滴赴美低調(diào)上市敲響了我國數(shù)據(jù)跨境安全治理的警鐘。7月2日，中央網(wǎng)信辦發(fā)布信息，依據(jù)《國家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等對滴滴實施網(wǎng)絡(luò)安全審查，并下架滴滴APP?！暗蔚问录北┞冻鰢鴥?nèi)互聯(lián)網(wǎng)平臺存在重大的數(shù)據(jù)安全隱患，危害了個人利益甚至是國家利益。然而，許多科技初創(chuàng)企業(yè)的優(yōu)先事項是成長和擴張，并不是圍繞數(shù)據(jù)治理的安全問題。

數(shù)據(jù)跨境治理正逐漸成為我國政府乃至全球所面臨的新挑戰(zhàn)。如何在數(shù)據(jù)跨境流動中針對數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)安全進行權(quán)衡取舍？如何協(xié)調(diào)國家之間治理理念的差異？如何提升互聯(lián)網(wǎng)平臺的合規(guī)水平？文章將圍繞以上問題展開論述，剖析我國數(shù)據(jù)跨境治理的因應(yīng)策略，以回應(yīng)全球數(shù)字經(jīng)濟時代所面臨的困境。

1 基本內(nèi)涵界定

要對數(shù)據(jù)跨境治理進行研究，首先需要對基本概念予以闡明，對數(shù)據(jù)跨境治理、數(shù)據(jù)主權(quán)的基本內(nèi)涵進行明確。

1.1 數(shù)據(jù)跨境治理

數(shù)據(jù)跨境治理作為全球數(shù)據(jù)治理的重要組成部分，近年逐漸成為學界和業(yè)界高度關(guān)注的議題。聯(lián)合國經(jīng)濟社會局指出，全球數(shù)據(jù)治理是一種系統(tǒng)的多維方法，用于制定政策和法規(guī)、建立機構(gòu)協(xié)調(diào)和國家戰(zhàn)略、培育有利的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)并簡化針對數(shù)據(jù)的管理模式”［5］。國內(nèi)學者蔡翠紅和王遠志指出，全球數(shù)據(jù)治理是指各治理主體依據(jù)一定的規(guī)則對全球數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、儲存、流動等環(huán)節(jié)以及各行為體的利益進行規(guī)范和協(xié)調(diào)的過程［6］。而數(shù)據(jù)跨境流動這一術(shù)語的運用可以追溯至20世紀70年代，經(jīng)濟發(fā)展與合作組織（OECD）將其界定為數(shù)據(jù)跨越國境進行傳輸［7］。聯(lián)合國跨國公司中心認為主要是跨越國界對機器可讀的數(shù)據(jù)進行處理等活動”［8］。我們可以將數(shù)據(jù)跨境流動界定為：“在一國內(nèi)生成的數(shù)據(jù)被他國境內(nèi)的主體讀取、存儲、使用等，處理主體有公權(quán)力機關(guān)和私主體跨境處理，流動方向為流入和流出”［9］。結(jié)合全球數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)跨境流動的內(nèi)涵，我們認為，數(shù)據(jù)跨境流動治理的目的是為了保障數(shù)據(jù)跨境流動的安全，在確保數(shù)據(jù)跨境安全流動的前提下，制定和實施系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)跨境流動標準、規(guī)范、制度等，形成科學規(guī)范的數(shù)據(jù)跨境流動方式，協(xié)同多方利益攸關(guān)者，保障數(shù)據(jù)的安全。

1.2 數(shù)據(jù)主權(quán)

隨著全球治理秩序的重構(gòu)，國際間競爭加劇，數(shù)據(jù)跨境治理逐漸引起各國的重視，究其根本源于國家安全，并非簡單的表現(xiàn)為數(shù)據(jù)的跨境流入和數(shù)據(jù)的跨境流出［10］?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展使傳統(tǒng)地理疆域為基礎(chǔ)的“二維權(quán)力”被“三維權(quán)力”所取代，傳統(tǒng)國家安全問題由“扁平化”的國家主權(quán)延伸至“立體化”的數(shù)據(jù)主權(quán)問題。數(shù)據(jù)跨境治理的規(guī)制方式，本質(zhì)上取決于各國對數(shù)據(jù)主權(quán)的認識［11］。數(shù)據(jù)主權(quán)是近年來伴隨大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)展興起的理論概念，是對主權(quán)、信息主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的繼承和發(fā)展［12］。

扎卡里·彼得森等認為數(shù)據(jù)主權(quán)是自互聯(lián)網(wǎng)誕生之日起就內(nèi)嵌其中，主要表現(xiàn)為數(shù)據(jù)所有者、使用者、存儲者在地理位置上的分離以及由此帶來的權(quán)利、權(quán)力的識別和有效行使［13］。蔡翠紅認為數(shù)據(jù)主權(quán)有廣義和狹義之分，廣義的數(shù)據(jù)主權(quán)包括國家數(shù)據(jù)主權(quán)和個人數(shù)據(jù)主權(quán)；狹義的數(shù)據(jù)主權(quán)僅指國家數(shù)據(jù)主權(quán)，個人數(shù)據(jù)主權(quán)則指用戶對其數(shù)據(jù)的自決權(quán)和自我控制權(quán)［14］。冉從敬指出數(shù)據(jù)主權(quán)是國家采取一系列方法控制在本國互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施中生成或通過本國互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施生成的數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)流動置于國家管轄范圍內(nèi)［15］。綜合學者們對于數(shù)據(jù)主權(quán)的界定，我們認為數(shù)據(jù)主權(quán)是國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間中新的體現(xiàn)［16］，是傳統(tǒng)國家主權(quán)論在網(wǎng)絡(luò)空間中的拓展，代表國家主權(quán)逐漸由地理疆域延伸至網(wǎng)絡(luò)空間。當前數(shù)據(jù)主權(quán)概念主要以原則性條例的形式出現(xiàn)于相關(guān)國際組織與國家制度中［17］，指的是國家對本國數(shù)據(jù)享有生成、利用、保護等權(quán)力，其背后映射的是國家主權(quán)利益；對內(nèi)表現(xiàn)為一國對管轄范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)處理有最高權(quán)力，對外體現(xiàn)為一國有權(quán)決定以何種方式參與并保障本國的數(shù)據(jù)安全［18］。從管轄權(quán)來看，數(shù)據(jù)主權(quán)的管轄主要有“屬人管轄”和“屬地管轄”兩種模式，“屬人管轄”是指主權(quán)國家的公民所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)歸主權(quán)國家所管轄，“屬地管轄”主要是對其地理邊界內(nèi)的數(shù)據(jù)具有數(shù)據(jù)主權(quán)［19］。在數(shù)據(jù)主權(quán)理論的支撐下，各個國家紛紛根據(jù)自身的情況提出了自身的數(shù)據(jù)治理主張，一方面給數(shù)據(jù)跨境流動提供了法律規(guī)制，另一方面由于主張各異，也給全球數(shù)據(jù)跨境治理帶來了挑戰(zhàn)。

2 數(shù)據(jù)跨境流動帶來的機遇和挑戰(zhàn)

2.1 數(shù)據(jù)跨境流動帶來的機遇

數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)跨境流動提升了全球的經(jīng)濟效益、創(chuàng)新活力和社會福祉。從國際層面來看，數(shù)據(jù)跨境流動推動了全球數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展和繁榮，促進了全球范圍內(nèi)的科技創(chuàng)新，衍生出平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟等新的經(jīng)濟模式，盤活了數(shù)據(jù)要素的生產(chǎn)力和創(chuàng)造力［20］；從企業(yè)層面來看，大量數(shù)據(jù)存儲在互聯(lián)網(wǎng)平臺中，給企業(yè)創(chuàng)新帶來了活力，企業(yè)可以利用存儲的數(shù)據(jù)進行分析、處理等，降低了企業(yè)的成本，在給用戶帶來便捷服務(wù)的同時，也給企業(yè)創(chuàng)造了經(jīng)濟效益；從個人層面來看，用戶通過讓渡部分的數(shù)據(jù)權(quán)利，享受到不斷優(yōu)化、更低成本的數(shù)字化服務(wù)，提升了用戶體驗。麥肯錫全球研究院研究表明，全球數(shù)據(jù)跨境流動對全球經(jīng)濟增長的共享度與日俱增，限制跨境數(shù)據(jù)流動將形成新的貿(mào)易壁壘［21］。

2.2 數(shù)據(jù)跨境流動帶來的挑戰(zhàn)

數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)跨境流動逐漸成為常態(tài)，但是也帶來了新的挑戰(zhàn)（見圖1）。數(shù)據(jù)跨境流動過程中，涉及數(shù)據(jù)的所有者、接收者和使用者，數(shù)據(jù)的起源地、中轉(zhuǎn)地和目的地，信息基礎(chǔ)設(shè)施的所在地等［22］，容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)被攔截、修改、泄露等風險，威脅國家安全；此外，一些發(fā)達國家憑借自身在數(shù)字經(jīng)濟上的優(yōu)勢，形成數(shù)據(jù)壟斷或數(shù)據(jù)霸權(quán)，會影響全球網(wǎng)絡(luò)空間的安全與穩(wěn)定［23］。數(shù)據(jù)跨境治理的實質(zhì)乃是各個國家如何在“流動”和“安全”之間尋求契合自身發(fā)展的平衡點，這就造成了國家之間的博弈，并引發(fā)規(guī)則和管制的沖突。

圖1 數(shù)據(jù)跨境流動帶來的挑戰(zhàn)

（1）從國家安全層面來看，數(shù)據(jù)跨境流動給國家主權(quán)和國家安全帶來了挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)跨境流動逐漸成為與國家主權(quán)和國家安全緊密相關(guān)的議題，國家機密和非機密的邊界也變得模糊，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全邊界已經(jīng)無法滿足數(shù)據(jù)安全治理的需要。事實上，國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺等承載著具有重大國家安全戰(zhàn)略價值的數(shù)據(jù)，一旦被他國所掌控，通過對海量、實時、動態(tài)數(shù)據(jù)聚合關(guān)聯(lián)分析，或?qū)⑿孤秶仪閳?，威脅國家安全［6］。同時，各國對于數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制各異，數(shù)據(jù)大量流向境外，在一定程度上增加了執(zhí)法難度［24］。另外還有一些國家通過立法授權(quán)本國可以調(diào)取其他國家的數(shù)據(jù)，勢必造成數(shù)據(jù)主權(quán)的沖突［25］，這構(gòu)成了目前國際上大多數(shù)糾紛的分歧點，各國在面對這種主動風險時還面臨著無法可依，難以反制的困境。

（2）從社會發(fā)展層面來看，容易帶來數(shù)據(jù)鴻溝、數(shù)據(jù)孤島等問題。由于數(shù)據(jù)資源逐漸成為企業(yè)和國家的戰(zhàn)略性資源，當治理主體不愿共享、不能共享時，就會加劇數(shù)據(jù)的不均衡現(xiàn)狀，帶來數(shù)據(jù)鴻溝和數(shù)據(jù)孤島等問題。當前，全球數(shù)據(jù)跨境流動主要集中于北美、歐洲和亞洲等數(shù)字經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，以蘋果、微軟、谷歌、推特為代表的美國互聯(lián)網(wǎng)公司成為如今全球市值前十的公司［23］，離不開對其遍布全球的海量、異構(gòu)數(shù)據(jù)資源進行跨境傳輸和開發(fā)利用；反之，數(shù)字經(jīng)濟弱國則可能會因數(shù)據(jù)不加限制的外流而喪失了本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機會，削弱了數(shù)字經(jīng)濟的創(chuàng)新力，影響經(jīng)濟的發(fā)展［23］。

（3）從企業(yè)發(fā)展層面來看，給企業(yè)發(fā)展和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)“刻畫”了個人從搖籃到墳?zāi)沟姆椒矫婷?，大?shù)據(jù)技術(shù)將虛擬空間與現(xiàn)實社會緊密相連，改變了人類全球化的歷史進程。對國家有重要價值的數(shù)據(jù)不再僅僅由國家掌握和控制，而頭部互聯(lián)網(wǎng)平臺承載了大量重要數(shù)據(jù)，這一資源的非對稱現(xiàn)狀，帶來了由于無法切實掌握數(shù)據(jù)資源并進行有效治理的風險［6］。同時，隨著數(shù)據(jù)流動愈加頻繁，一些互聯(lián)網(wǎng)平臺對大量數(shù)據(jù)資源進行采集和處理，一方面加劇了數(shù)據(jù)集中于頭部互聯(lián)網(wǎng)平臺的趨勢，另一方面也容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)濫用［26］、數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)霸權(quán)等問題的產(chǎn)生。

（4）從個人數(shù)據(jù)權(quán)利層面來看，數(shù)據(jù)跨境流動給個人數(shù)據(jù)權(quán)利保護帶來了挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)、云計算的發(fā)展使得數(shù)據(jù)安全問題已經(jīng)遠超出技術(shù)治理的范疇，互聯(lián)網(wǎng)平臺傳輸數(shù)據(jù)時，可能需要利用不同地點的云來傳輸數(shù)據(jù)，就造成了數(shù)據(jù)在不同國家之間的傳輸，導(dǎo)致數(shù)據(jù)來源地與存儲地的分離，數(shù)據(jù)管轄權(quán)和治理權(quán)的分離［27］。勢必帶來數(shù)據(jù)所有者并不知情，以及國家難以有效監(jiān)管的難題；同時，在數(shù)據(jù)跨境流動到國外時，還面臨著公民對個人數(shù)據(jù)監(jiān)管能力減弱，傳統(tǒng)的國際法中對數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管措施還未達成共識。如2020年6月，德國最高法院要求Facebook停止自動收集WhatsApp或Instagram等應(yīng)用程序使用者的數(shù)據(jù)［28］。各國逐漸重視數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)隱私的保護，但侵犯個人數(shù)據(jù)隱私的行為依然層出不窮，既不利于數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，也不利于公民數(shù)據(jù)隱私的保護。

綜上可知，數(shù)據(jù)跨境流動給全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展帶來了機遇，同時也給國家安全、社會發(fā)展、企業(yè)發(fā)展和用戶個人都帶來了不同程度的風險，數(shù)據(jù)跨境治理逐漸成為重要的現(xiàn)實問題。在數(shù)據(jù)跨境治理中國家具有數(shù)據(jù)主權(quán)，通過相關(guān)的法律法規(guī)，維護國家安全，促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展；對于企業(yè)而言，在業(yè)務(wù)流程中合規(guī)使用個人數(shù)據(jù)，塑造企業(yè)核心競爭力是其所面對的現(xiàn)實性問題；對于個人用戶而言，允許企業(yè)合規(guī)使用一部分數(shù)據(jù)是獲得更為個性化服務(wù)的基礎(chǔ)，個人享有數(shù)據(jù)保護權(quán)利，尋求多種方式保護自身權(quán)益［6］。然而，目前全球數(shù)據(jù)跨境治理的相關(guān)制度還不完善，面臨著碎片化、滯后性等現(xiàn)實困境，數(shù)據(jù)跨境治理亟需提上日程。

3 數(shù)據(jù)跨境治理的實踐面向

數(shù)據(jù)跨境流動的日益頻繁加速了社會的轉(zhuǎn)型，關(guān)于數(shù)據(jù)跨境治理的研究已成為國內(nèi)外的重要議題，也助推相關(guān)實踐與時俱進，各國紛紛出臺了數(shù)據(jù)跨境治理的相關(guān)法律法規(guī)。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議的統(tǒng)計顯示，截至2021年初，全球194個主權(quán)國家中已有128個出臺了各類強化數(shù)據(jù)主權(quán)的立法，占比高達66%［29］。目前，由于治理理念、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、法律體系、政策傾向等差異，形成了不同的治理范式，主要是以“人權(quán)保護論”為核心的治理模式、以“數(shù)據(jù)自由論”為核心的治理模式、以“數(shù)據(jù)主權(quán)論”為核心的治理模式。

3.1 以“人權(quán)保護論”為核心的歐盟治理模式

歐盟囿于境內(nèi)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺較少，是主要的“數(shù)據(jù)跨境輸出國”，其決策者意識到必須以維護數(shù)據(jù)主權(quán)和保護境內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)平臺的發(fā)展為基礎(chǔ)進行立法和制度構(gòu)建。歐盟頒布的《通用數(shù)據(jù)保護條例》以“人權(quán)保護”為由對數(shù)據(jù)跨境流動進行嚴格的限制，并與他國共同合作，建立數(shù)據(jù)保護相互認證制度，深刻影響了全球數(shù)據(jù)規(guī)制秩序［30］。該條例呈現(xiàn)出“長臂管轄”的趨向，對歐盟境內(nèi)數(shù)據(jù)控制者和處理者按照“屬人原則”進行數(shù)據(jù)保護，以強化“人權(quán)保護”，達到“長臂管轄”的目的，并促使國內(nèi)法向國際法轉(zhuǎn)化，占據(jù)數(shù)據(jù)保護領(lǐng)域的至高點，尋求扮演數(shù)據(jù)保護引領(lǐng)者的角色［31］。以“人權(quán)保護”的方式為根本遵循，是歐盟數(shù)據(jù)主權(quán)原則的主要特征，這也是歐盟數(shù)據(jù)保護標準獲得世界大部分國家認可并成為全球數(shù)據(jù)保護標桿的重要支撐。

3.2 以“數(shù)據(jù)自由論”為核心的美國模式

美國擁有Facebook、亞馬遜等多家頭部互聯(lián)網(wǎng)平臺，主張以推動“數(shù)據(jù)自由流動”為由破除數(shù)據(jù)跨境流動的壁壘，并通過國內(nèi)立法和國際協(xié)議的方式達成其超越傳統(tǒng)地理邊界行使全球數(shù)據(jù)主權(quán)的“數(shù)據(jù)霸權(quán)”目的。一方面，美國憑借其技術(shù)優(yōu)勢，主張全球網(wǎng)絡(luò)公域，通過“數(shù)據(jù)自由流動”的理念影響其他國家，試圖將其轉(zhuǎn)化為國際數(shù)據(jù)治理規(guī)則；另一方面，美國擅長通過多邊協(xié)議的方式推廣本國的價值理念，打造以美國為主的“朋友圈”。美國頒發(fā)的《澄清境外數(shù)據(jù)合法使用法》中“長臂管轄”的制度設(shè)計，通過數(shù)據(jù)主權(quán)中最為重要的管轄權(quán)，將本國數(shù)據(jù)主權(quán)的范圍延伸至其他主權(quán)國家的境內(nèi)，使美國的數(shù)據(jù)主權(quán)得到進一步強化。明確美國對本國數(shù)據(jù)在境外的主權(quán)所有，即美國可直接越過“數(shù)據(jù)存儲地”的國家，向在世界各地掌握數(shù)據(jù)的美國企業(yè)行使管轄權(quán)［32］。

3.3 以“數(shù)據(jù)主權(quán)論”為核心的俄羅斯模式

以俄羅斯為代表的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中國家，由于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展水平有限、法律法規(guī)相對貧乏只能暫時以“數(shù)據(jù)主權(quán)論”為基礎(chǔ)的本地化存儲措施予以應(yīng)對，這也表現(xiàn)出大多數(shù)國家在面對數(shù)據(jù)霸權(quán)行為的無力及無奈之處。目前很多國家采取的“數(shù)據(jù)主權(quán)論”為重的本地化管轄模式，是單一以“屬地管轄”的方式將數(shù)據(jù)的搜集處理或者存儲都在境內(nèi)、使用本國的數(shù)據(jù)庫與基礎(chǔ)設(shè)備，避免數(shù)據(jù)因跨境加工、整理或存儲等帶來的歸屬權(quán)異議［17］。這本質(zhì)上是以消極的方式應(yīng)對“數(shù)據(jù)霸權(quán)”“長臂管轄”等行徑的反制行為，這種方式雖然在一定程度上維護了國家主權(quán)，但是也阻礙了數(shù)據(jù)跨境的流動，這并非維護國家安全和數(shù)據(jù)主權(quán)的長久之計。目前世界各國都存在數(shù)據(jù)跨境流動的需求，但是如何打破“長臂管轄”“數(shù)據(jù)霸權(quán)”的堅固壁壘，在尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境治理有序化是世界各國所面臨的棘手問題。美國以“數(shù)據(jù)自由流動”為由推動數(shù)據(jù)跨境流動，實則展現(xiàn)出“數(shù)據(jù)霸權(quán)”的傾向，并通過多邊協(xié)作組建數(shù)據(jù)跨境治理的“朋友圈”，逐步將其理念與法律法規(guī)推向全球治理的“舞臺”。美國的“數(shù)據(jù)霸權(quán)”行為給世界各國的數(shù)據(jù)主權(quán)帶來了嚴重威脅，迫使各國作出應(yīng)對，其中歐盟以“人權(quán)保護”為由進行數(shù)據(jù)主權(quán)防御立法，實則呈現(xiàn)出“長臂管轄”的態(tài)勢，在缺乏國際共識的情況下，致力于建立歐盟統(tǒng)一的數(shù)字市場，提升其話語權(quán)?！皵?shù)據(jù)本地化”看似是一定程度上的“閉關(guān)鎖國”，實則是為維護本國國家主權(quán)不得已而為之，這導(dǎo)致各國在全球數(shù)據(jù)跨境治理中各行其是，全球數(shù)據(jù)治理秩序呈現(xiàn)無序化和碎片化。

質(zhì)言之，目前全球已經(jīng)初步形成了以歐盟、美國和俄羅斯為代表的治理“范式”［33］，全球數(shù)據(jù)跨境治理呈現(xiàn)出“分而治之”的格局。未來其他數(shù)字領(lǐng)域欠發(fā)達或不發(fā)達國家將根據(jù)自身情況進行“選擇性效仿”，形成一波“追隨效應(yīng)”，一個以大國為核心、其他國家依附的治理格局將逐漸形成［29］。

4 數(shù)據(jù)跨境治理的中國應(yīng)對

習近平總書記指出，“全球治理體系正處于調(diào)整變革的關(guān)鍵時期，我們要積極參與國際規(guī)則制定，做全球治理變革進程的參與者、推動者、引領(lǐng)者?！保?4］因此，我國亟需推動數(shù)據(jù)跨境治理，為全球數(shù)據(jù)治理提出治理之道，貢獻中國方案，據(jù)此構(gòu)建具有中國特色的數(shù)據(jù)跨境治理框架（見圖2）。

圖2 數(shù)據(jù)跨境治理框架圖

4.1 樹立“命運共同體”治理理念，凝聚共識

數(shù)據(jù)跨境治理已成為全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要議題，如何平衡數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)安全的關(guān)系，保障全球數(shù)字經(jīng)濟的健康發(fā)展亟需確立具有共識的全球數(shù)據(jù)跨境治理理念。雖然近年來各國對數(shù)據(jù)跨境流動的限制在與日俱增，但數(shù)據(jù)跨境流動仍是一種無法避免的客觀趨勢，而促進數(shù)據(jù)安全有序流動乃是大勢所趨。當前全球治理實踐中面臨的種種困境表明，各國數(shù)據(jù)跨境治理理念存在差異、制度匱乏、缺乏互信等背景下，全球數(shù)據(jù)跨境治理面臨著巨大挑戰(zhàn)［35］。無論是以“經(jīng)濟利益”為導(dǎo)向的美國“數(shù)據(jù)自由論”，還是以“民主價值”為基礎(chǔ)的歐盟“數(shù)據(jù)人權(quán)論”和以“數(shù)據(jù)主權(quán)論”為基礎(chǔ)的本地化存儲模式都面臨著巨大挑戰(zhàn)，國際社會始終沒有形成理念共識。理念的分歧、競爭的加劇、技術(shù)的更新迭代使得數(shù)據(jù)跨境治理的協(xié)作舉步維艱，并在不斷衍生著一系列新的問題。為確保各國之間在數(shù)據(jù)跨境治理的相關(guān)議題能形成共識，超越國家層面的考量非常必要。習近平總書記提出的“網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體”可以為全球數(shù)據(jù)跨境治理在理念、制度等方面提供新的思路。命運共同體的理念立足于世界整體性發(fā)展，跳出了單個國家生存和發(fā)展的狹隘視野，謀求全人類的共同福祉，是在觀念上的突破和創(chuàng)新［36］。命運共同體理念指出，經(jīng)濟全球化是社會生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求和科技進步的必然結(jié)果，是歷史大勢，各國應(yīng)該推進互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的開放，提高開放水平。我國數(shù)據(jù)跨境治理的價值目標是建立在尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)的基礎(chǔ)上，共同推動構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體的構(gòu)建［37］。在價值理念層面，倡導(dǎo)數(shù)據(jù)安全有序流動是數(shù)據(jù)跨境治理的前提。這就需要立足于全球視野，秉持各個國家平等互信的理念，共同協(xié)商和治理，求同存異，為數(shù)據(jù)流動奠定良好的基礎(chǔ)。在保障數(shù)據(jù)安全，尊重各國的數(shù)據(jù)主權(quán)，共同構(gòu)建和平、安全、開放的網(wǎng)絡(luò)空間。

我國應(yīng)致力于尋求國家安全和數(shù)據(jù)流動之間的平衡點，以數(shù)據(jù)安全為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)流動為目的，建立兼具安全性和開放性的數(shù)據(jù)治理框架，改變西方國家經(jīng)濟利益至上的潛在游戲規(guī)則［38］，推動全球治理數(shù)據(jù)體系朝著公正合理的方向發(fā)展，構(gòu)建和平、開放、有序的網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體，讓數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展紅利惠及世界各國人民。

4.2 強化數(shù)據(jù)主權(quán)表達，推動互信

數(shù)據(jù)已成為國家權(quán)力的重要來源，國家對本國的數(shù)據(jù)有絕對的數(shù)據(jù)主權(quán)，捍衛(wèi)國家的主權(quán)利益是數(shù)據(jù)跨境治理的基本邏輯。對于數(shù)據(jù)跨境流動帶來的新的安全問題，受制于各國法律法規(guī)的不同和對數(shù)據(jù)主權(quán)的認知差異，各國在數(shù)據(jù)跨境流動中利益訴求也有差別，使得數(shù)據(jù)跨境流動缺乏統(tǒng)一的行動指引，便延伸出了以“數(shù)據(jù)主權(quán)論”應(yīng)對數(shù)據(jù)跨境治理的正當性問題，以及對“數(shù)據(jù)主權(quán)論”的認知問題［27］。數(shù)據(jù)跨境治理對傳統(tǒng)的法律法規(guī)形成了全方位挑戰(zhàn)，對人類既有的經(jīng)驗、規(guī)則、秩序具有顛覆性，只有增進相關(guān)理論對數(shù)據(jù)跨境治理的解釋力和指導(dǎo)力，才能找到“以不變應(yīng)萬變”的應(yīng)對之策，推動數(shù)據(jù)跨境治理的進程?；趥鹘y(tǒng)國家主權(quán)提出的“數(shù)據(jù)主權(quán)論”，有著現(xiàn)代化的國際法基礎(chǔ)和依據(jù)，是國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的延伸。同時，面對全球范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)跨境流動，僅僅依托企業(yè)的治理模式已然捉襟見肘，國家通過數(shù)據(jù)主權(quán)原則可以推動系統(tǒng)性的法律政策制定，對互聯(lián)網(wǎng)平臺、他國政府等各類行為體進行有效的約束［39］。

數(shù)據(jù)主權(quán)是國家主權(quán)在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，尊重數(shù)據(jù)主權(quán)，意味著國家對本國數(shù)據(jù)擁有最高權(quán)力，有能力決定參加數(shù)據(jù)跨境治理的方式，并有權(quán)進行反制。我國將網(wǎng)絡(luò)空間納入到國家主權(quán)的管轄內(nèi)，將其視為和“海陸空”等一樣具有國家主權(quán)性質(zhì)的物理空間，以“屬地管轄”為基礎(chǔ)，以公民基本權(quán)利為引領(lǐng)，細化數(shù)據(jù)保護標準，落實數(shù)據(jù)主權(quán)為原則的治理框架［40］。在相關(guān)立法、法律法規(guī)中適當擴大管轄權(quán)，這并非以侵犯其他國家的主權(quán)為目的，而是為我國應(yīng)對“數(shù)據(jù)霸權(quán)”“長臂管轄”提供法理依據(jù)，維護國家的數(shù)據(jù)主權(quán)。

只有尊重各國的數(shù)據(jù)主權(quán)，才能避免網(wǎng)絡(luò)空間成為霸權(quán)主義的新戰(zhàn)場，推動形成公平公正、井然有序的數(shù)據(jù)跨境治理新秩序。未來各國之間數(shù)據(jù)主權(quán)的博弈將愈加激烈，數(shù)據(jù)跨境流動面臨諸多未知風險和不確定性因素，同時由于各國的國情、法律價值導(dǎo)向、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展水平參差不齊，對于數(shù)據(jù)跨境治理的利益訴求也不一致，因此國家主權(quán)的維護更加復(fù)雜。這就更需要強化數(shù)據(jù)主權(quán)表達，為我國的數(shù)據(jù)安全提供更為全面的支撐［19］。同時，還要推動我國數(shù)據(jù)主權(quán)體系接軌國際，在保障國家數(shù)據(jù)主權(quán)安全的同時，推動建設(shè)國際數(shù)據(jù)主權(quán)體系［41］，并在數(shù)據(jù)跨境治理實踐中一以貫之。

4.3 完善法律規(guī)范體系，推動善治

數(shù)據(jù)跨境治理需要在國內(nèi)法規(guī)體系與國際影響力的基礎(chǔ)上創(chuàng)制良法，形成完善的法律規(guī)范體系，推動善治［42］。這就要求根據(jù)本身國情，從國內(nèi)法律規(guī)范框架出發(fā)，構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)動、積極有為的法律規(guī)范體系。

首先，我國應(yīng)以實際國情和根本利益為出發(fā)點，圍繞數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)治理的核心問題完善數(shù)據(jù)跨境治理的相關(guān)法律法規(guī)，制定我國的數(shù)據(jù)跨境治理法律架構(gòu)，整體推進數(shù)據(jù)跨境治理規(guī)范體系的構(gòu)建。目前，我國數(shù)據(jù)跨境治理法規(guī)體系包含《保守國家秘密法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等，覆蓋了網(wǎng)絡(luò)空間、數(shù)據(jù)安全和個人信息保護，貫穿數(shù)據(jù)的全生命周期，成為構(gòu)建和完善我國數(shù)據(jù)跨境治理體系的重要基石，為我國科學有效應(yīng)對數(shù)據(jù)跨境治理指明了方向，與維護數(shù)據(jù)跨境安全有序流動的目標高度契合。良法是實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境善治的根本保障，我國應(yīng)充分利用在數(shù)字經(jīng)濟中的獨特優(yōu)勢，出臺數(shù)據(jù)分類分級、出境安全評估等規(guī)定，建立寬嚴相濟的數(shù)據(jù)分級監(jiān)管模式，明確數(shù)據(jù)敏感程度的劃分標準，對于需要安全評估才能出境的數(shù)據(jù)，需明確出境的評估機構(gòu)、評估標準和評估程序等［43］。同時，由于數(shù)據(jù)跨境治理的新業(yè)態(tài)還未完全被認知，有必要在法律法規(guī)方面留有空間和彈性［44］。面對快速發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟，規(guī)則滯后將是常態(tài)，不奢求“畢其功于一役”而采取漸進式方案，充分利用低位階法律法規(guī)的分散立法以及頒布實施配套規(guī)則，降低規(guī)則建構(gòu)的試錯成本，注重積累立法和監(jiān)管經(jīng)驗，不失為數(shù)據(jù)跨境治理的科學方式［45］。

其次，要積極推動跨境數(shù)據(jù)流動的雙邊、多邊規(guī)則以及相關(guān)倡導(dǎo)。目前，各國基于自身利益的考量制定了不同的數(shù)據(jù)跨境標準，通過推廣本國的標準，尋求在全球數(shù)據(jù)跨境治理中更大的影響力和話語權(quán)，但是“數(shù)據(jù)霸權(quán)”“長臂管轄”等行為直接破壞了其他國家的主權(quán)利益，最終難以得到各國的廣泛認同，反而成為了數(shù)據(jù)跨境治理的堅固壁壘。然而，這并非是長久之計，如果數(shù)據(jù)跨境流動出現(xiàn)摩擦和沖突，在國內(nèi)法境外效力、沖突法法律執(zhí)行等方面都存在較大的不確定性，導(dǎo)致該國難以對非常的數(shù)據(jù)跨境行為實施有效的監(jiān)管，嚴重威脅數(shù)字安全。統(tǒng)一標準的缺乏不可避免會帶來各國跨境數(shù)據(jù)治理趨向碎片化，在這種情況下，就需要雙邊、多邊協(xié)議發(fā)揮作用，并在實踐中探索制定統(tǒng)一的符合各方利益、公正合理的數(shù)據(jù)跨境治理標準。同時，還要建立爭端解決機制，靈活的化解沖突，維護和平與安全。我國擁有世界上最大體量的數(shù)據(jù)市場，可以利用市場優(yōu)勢擴大影響力，利用“一帶一路”等平臺探索數(shù)據(jù)跨境治理的國際協(xié)作，加強發(fā)展中國家的內(nèi)部交流，挖掘共同的利益訴求，構(gòu)建自己的“朋友圈”，形成治理共識，增強發(fā)展中國家的整體力量，提高在數(shù)據(jù)跨境治理中的話語權(quán)，引領(lǐng)全球數(shù)據(jù)安全治理；同時，尋求與發(fā)達國家合作共贏的合作模式，嘗試推進國際數(shù)據(jù)跨境治理規(guī)則互認，尋求國際社會的廣泛共識，推動形成全球性的數(shù)據(jù)跨境治理標準［46］。如《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）協(xié)定中，涉及電子商務(wù)的條款充分體現(xiàn)出對締約方規(guī)制自由（regulatory autonomy）的尊重，為締約方預(yù)留充足的規(guī)制空間，是未來中國推進“數(shù)字絲路”進程的重要參照［47］（我國國內(nèi)主要規(guī)范體系，國際雙邊/多邊協(xié)定見表1）。

表1 我國國內(nèi)規(guī)范體系和國際雙邊/多邊協(xié)定

4.4 提高企業(yè)合規(guī)水平，營造良好發(fā)展環(huán)境

隨著數(shù)據(jù)流動的頻繁，大量關(guān)乎國家安全和商業(yè)機密的數(shù)據(jù)散布在各頭部互聯(lián)網(wǎng)平臺，而大部分國家均缺乏對重要數(shù)據(jù)的直接控制，處于一種“介入式治理”的被動狀態(tài)［29］。這就要求頭部互聯(lián)網(wǎng)平臺在享受國家政策、數(shù)據(jù)福利、市場地位的同時，還應(yīng)承擔起更多平臺監(jiān)管義務(wù)，有效平衡其權(quán)利和義務(wù)。

首先，由政府主導(dǎo)，建立統(tǒng)一的全國數(shù)據(jù)監(jiān)管機構(gòu)。這就要求厘清監(jiān)管部門的權(quán)責，建立多元共治的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管體系，制定安全審查的規(guī)則和標準，實行事前控制的方式對其加強監(jiān)管。通過發(fā)揮行業(yè)組織的方式，為企業(yè)提供合規(guī)指導(dǎo)；其次，對于企業(yè)而言，數(shù)據(jù)跨境流動是互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展的必然要求，企業(yè)自身要提升數(shù)據(jù)合規(guī)動力，做好數(shù)據(jù)安全工作，補上數(shù)據(jù)跨境治理的缺口，壓實數(shù)據(jù)跨境治理權(quán)責界定［27］。這就要求提高互聯(lián)網(wǎng)平臺的數(shù)據(jù)合規(guī)意識，明確互聯(lián)網(wǎng)平臺的責任和義務(wù)，完善數(shù)據(jù)安全責任體系。提升互聯(lián)網(wǎng)平臺保障數(shù)據(jù)安全的意識，定期對互聯(lián)網(wǎng)平臺的重要數(shù)據(jù)進行安全風險評估和安全審查，保障企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)安全，推進數(shù)據(jù)跨境治理的制度構(gòu)建。這種事前控制模式不僅可以規(guī)避互聯(lián)網(wǎng)平臺的壟斷行為，還可以減少數(shù)據(jù)安全風險。對于存在嚴重數(shù)據(jù)安全問題的互聯(lián)網(wǎng)平臺，進行事后監(jiān)管時可以通過罰款的方式加強執(zhí)法力度，如歐盟頒布的《一般數(shù)據(jù)保護條例》中規(guī)定，對違反數(shù)據(jù)保護規(guī)則的企業(yè)處以最高2000萬歐元或全球年營業(yè)額的4%的罰款，高額的罰款規(guī)定使得數(shù)據(jù)保護上升為企業(yè)董事會關(guān)注的重要議題［48］；最后，對于公民而言，賦予公民更多的數(shù)據(jù)權(quán)利，鼓勵公民參與到數(shù)據(jù)監(jiān)督中［41］，倒逼企業(yè)提高合規(guī)水平。總之，在跨境數(shù)據(jù)流動中提高企業(yè)合規(guī)水平，更需要彰顯多元共治的原則，在實踐中要推動國家、企業(yè)和個人共同參與（見圖3）。

圖3 提升企業(yè)合規(guī)的方式

4.5 進行技術(shù)創(chuàng)新，提供技術(shù)保障

中國在5G、AI、大數(shù)據(jù)算法以及區(qū)塊鏈等方面均處于世界前列，在數(shù)據(jù)跨境治理中應(yīng)當運用技術(shù)提供保障，提升跨境數(shù)據(jù)流動的速率與安全性［49］。數(shù)據(jù)跨境流動難的主要原因之一是缺乏互信，運用隱私計算、區(qū)塊鏈等關(guān)鍵技術(shù)，打造安全、可信、可控、可溯源的數(shù)據(jù)交易環(huán)境，有助于建立信任關(guān)系，降低信任成本，增強數(shù)據(jù)的流動和共享的意愿。為此，可以充分發(fā)揮政府、企業(yè)、科研機構(gòu)、高校等多方資源的優(yōu)勢，開發(fā)數(shù)據(jù)安全的技術(shù)解決方案，強化構(gòu)建數(shù)據(jù)信任支撐體系，并以區(qū)塊鏈技術(shù)作為支撐，解決數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)安全風險等一系列問題，保障數(shù)據(jù)流動的安全、、透明、高效和可信。

上述幾個方面相輔相成，為確保數(shù)據(jù)跨境有序流動，達成國際共識發(fā)揮了重要的引領(lǐng)性作用。我國應(yīng)當堅持尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)的國際立場，基于中國特有的文化和歷史情境，與實踐相協(xié)調(diào)，在全球治理中提出中國的數(shù)據(jù)跨境治理方案，形成一種積極有為、內(nèi)外聯(lián)動的中國模式，主動融入到全球數(shù)據(jù)跨境治理進程中。

5 結(jié)語

當前，席卷全球的新冠肺炎疫情加速了從“工業(yè)文明”向“數(shù)字文明”的更替，數(shù)據(jù)跨境流動已經(jīng)成為一種不可阻擋的趨勢。世界各國逐漸通過完善相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)對數(shù)據(jù)跨境流動帶來的風險和挑戰(zhàn)，但過度的規(guī)制方式和不加限制的自由化措施將為全球數(shù)字化經(jīng)濟的發(fā)展帶來阻礙，國家之間由于數(shù)據(jù)跨境流動主張和訴求各異，也為全球治理秩序帶來了隱患。加強數(shù)據(jù)跨境治理已成為國際共識，在傳統(tǒng)的全球數(shù)字經(jīng)濟面臨新變化的情況下，需要樹立前瞻意識，避免從數(shù)據(jù)本地化走向數(shù)據(jù)自由化的極端，或者陷入治理悖論。在數(shù)據(jù)跨境治理方面還有很大提升空間，亟需利用我國在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的優(yōu)勢，構(gòu)建相應(yīng)的治理框架，對數(shù)據(jù)跨境治理進行系統(tǒng)探索，為數(shù)據(jù)跨境治理實踐提供依據(jù)，改變與大國地位不相匹配的失語狀態(tài)，盡快形成與大國地位相稱的話語體系，在全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中掌握主動權(quán)，為推動人類命運共同體建設(shè)貢獻力量，為世界貢獻數(shù)據(jù)跨境治理的中國方案和中國智慧。