李旋旗

(湖南應(yīng)用技術(shù)學(xué)院，湖南 常德 415100)

權(quán)益保障，是教師隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。新修正的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(2016年)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民辦教育促進(jìn)法》)及其《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》(2021年)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(2016年)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)等民辦教育新法新政，對(duì)民辦高校教師的物質(zhì)保障權(quán)、民主參與權(quán)和職業(yè)發(fā)展權(quán)等多方面的權(quán)益保障作出了若干法律規(guī)定，這為更好地維護(hù)民辦高校教師的合法權(quán)益提供了強(qiáng)有力的制度保障?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》(2018年)明確提出今后工作的重要任務(wù)之一是“維護(hù)民辦學(xué)校教師權(quán)益”，從而為新時(shí)代民辦高校教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供了根本指引。然而，從實(shí)踐來(lái)看，不少地區(qū)民辦學(xué)校及其教師仍處于“觀念歧視，體制排斥，權(quán)力侵害，權(quán)益難以保障”[1]的發(fā)展環(huán)境，如何維護(hù)好民辦高校教師權(quán)益仍是民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中必須正視和解決的重要實(shí)踐問(wèn)題。

一、民辦高校教師權(quán)益保障存在的主要問(wèn)題

(一)對(duì)教師身份地位保障力度有待加強(qiáng)

雖然《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定民辦學(xué)校的教師與公辦學(xué)校的教師“具有同等的法律地位”[2]，但是在調(diào)研中，有超過(guò)80%的民辦高校認(rèn)為其社會(huì)地位不高，身份編制不清，職業(yè)幸福感不強(qiáng)。之所以造成這一困窘局面，根本原因在于當(dāng)前絕大多數(shù)民辦高校在民政部門(mén)注冊(cè)登記為“民辦非企業(yè)單位”，不能享受公辦高?！笆聵I(yè)單位”地位。由于沒(méi)有“事業(yè)編制身份”，廣大民辦高校教師無(wú)法享受事業(yè)編制相應(yīng)待遇。雖然浙江等地一些非營(yíng)利性民辦高校被登記為事業(yè)單位，但其教師并非直接納入事業(yè)編制，而只是比照公辦高校教師享受類(lèi)似編制內(nèi)待遇而已[3]。如何有效保障教師身份地位、真正落實(shí)“同等法律地位”，依然困擾著目前民辦高校的持續(xù)健康發(fā)展。

(二)對(duì)教職工物質(zhì)權(quán)保障力度有待加強(qiáng)

依法保障教職工的物質(zhì)保障權(quán)是民辦高校應(yīng)有的基本責(zé)任。但是，在實(shí)踐中，民辦高校教職工難以享受同地區(qū)同類(lèi)型公辦高校的薪水福利待遇，也與教職工心理期望相差甚遠(yuǎn)。近年來(lái)，伴隨著國(guó)家對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入的不斷增加，公辦高校教職工收入有了很大幅度的提高，民辦高校教職工薪酬待遇原有的優(yōu)勢(shì)已不復(fù)存在，其薪酬收入與本地區(qū)同類(lèi)型的公辦高校有較大的差距，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不在一個(gè)層級(jí)上。調(diào)研顯示，超過(guò)60%的教師不認(rèn)可當(dāng)前工資待遇，其中，31.43%的教職工對(duì)薪酬制度表示不滿意或非常不滿意；由于收入待遇較低，51%的教師將民辦高校作為“無(wú)奈選擇”和尋找“更好”職業(yè)之前的跳板[4]。民辦高校教師社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題更為突出。如前所述，我國(guó)民辦高校教師沒(méi)有“事業(yè)編制身份”，因此，他們只是享受企業(yè)職工社保待遇而無(wú)法享受事業(yè)編制相應(yīng)的社保待遇(按照現(xiàn)行政策，前者退休后基本養(yǎng)老金比后者少40%以上)。此外，一些民辦高校還通過(guò)延長(zhǎng)工作時(shí)間、不發(fā)放寒暑假基本工資、降低社保繳費(fèi)基數(shù)和試用期內(nèi)教職工不予繳納社保等方式降低經(jīng)營(yíng)成本，個(gè)別學(xué)校甚至制造各種理由推卸對(duì)員工承擔(dān)的醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的責(zé)任。正是由于薪酬待遇和社會(huì)保障待遇偏低，民辦高校教師流失率一直居高不下，學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展受到極大制約。

(三)對(duì)教職工職業(yè)發(fā)展權(quán)保障力度有待加強(qiáng)

多數(shù)民辦高校都能認(rèn)識(shí)到教師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)于教師職業(yè)發(fā)展的重要價(jià)值，但是一旦涉及過(guò)多的經(jīng)費(fèi)投入，就擔(dān)憂培訓(xùn)后的教師可能會(huì)“跳槽到競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的學(xué)?！比温殻７酵兊蒙髦稚?。因此，在現(xiàn)實(shí)中，不少民辦高校為了降低辦學(xué)成本，普遍存在“重使用、輕培養(yǎng)”的傾向，缺乏長(zhǎng)效的教師培訓(xùn)機(jī)制，學(xué)校在培訓(xùn)資金配套、培訓(xùn)資源分配上也難以落實(shí)，從而導(dǎo)致教師自我職業(yè)發(fā)展受限。調(diào)研表明，約有70%的民辦高校教師認(rèn)為“課題立項(xiàng)申請(qǐng)困難”，“評(píng)估評(píng)獎(jiǎng)機(jī)會(huì)、進(jìn)修培訓(xùn)機(jī)會(huì)較少”，“專(zhuān)業(yè)發(fā)展受限更大”；有大約38%的民辦學(xué)?！皼](méi)有或者沒(méi)有全額照發(fā)教職工培訓(xùn)進(jìn)修期間工資”[5]。毫無(wú)疑問(wèn)，民辦高校教職工職業(yè)發(fā)展權(quán)保障力度有待加強(qiáng)。

(四)對(duì)教職工民主管理權(quán)保障力度有待加強(qiáng)

目前，多數(shù)民辦高校雖然從形式上成立了教職工代表大會(huì)，但是由于職責(zé)不明確，教職工代表大會(huì)形同虛設(shè)，廣大教師參與學(xué)校民主管理權(quán)益的實(shí)現(xiàn)程度較低，民主管理權(quán)在多數(shù)民辦高校還是相當(dāng)弱化。不僅如此，教職工參與學(xué)校決策治理機(jī)會(huì)亦不多。雖然大多數(shù)民辦高校董事會(huì)開(kāi)始吸納教職工代表，但是，他們大多并沒(méi)有真正發(fā)輝實(shí)質(zhì)性作用。董事會(huì)的決策權(quán)僅僅集中在“董事長(zhǎng)一個(gè)人或以董事長(zhǎng)為中心的少數(shù)幾個(gè)人的手里”[6]。董事會(huì)成為舉辦者控制學(xué)校和實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)力的工具，只是應(yīng)付國(guó)家評(píng)估檢查的形式而已?？傮w而言，大多數(shù)民辦高校民主決策和民主管理體制尚不健全，再加上“離散的教師結(jié)構(gòu)”和“打工者”的身份意識(shí)，民辦高校教師參與學(xué)校民主管理活動(dòng)的機(jī)會(huì)較少，主動(dòng)參與的意愿也不高。

二、民辦高校教師權(quán)益保障難以落實(shí)的主要原因

《民辦教育促進(jìn)法》從法理上明確了民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師具有“同等法律地位”，享有物質(zhì)保障權(quán)、職業(yè)發(fā)展權(quán)和民主參與權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益，但實(shí)踐中民辦高校教師各項(xiàng)合法權(quán)益難以得到充分落實(shí)。這種困境也是內(nèi)外部因素共同作用所導(dǎo)致的。從宏觀層面來(lái)看，民辦高校教師權(quán)益法律保障體系與管理機(jī)制的不健全是教師權(quán)利保障得不到有效落實(shí)的外部制度性根源；從微觀層面來(lái)看，學(xué)校內(nèi)部治理理念與治理機(jī)制的不完善是其內(nèi)在原因。

(一)政府層面：教師權(quán)益法律保障體系與教師管理機(jī)制的不健全

1.民辦教育法規(guī)保障機(jī)制的不健全。完善的民辦教育相關(guān)法律制度，是政府推進(jìn)民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)的重要手段。民辦教育新法新政從原則上對(duì)民辦高校教師的物質(zhì)保障權(quán)、職業(yè)發(fā)展權(quán)、民主管理權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益作了簡(jiǎn)要的、原則性的規(guī)定，對(duì)于維護(hù)民辦高校教師的合法權(quán)益無(wú)疑具有重要的價(jià)值和意義。然而，新法新政“缺乏更具體的措施支撐”，存在“政策文本供給不及時(shí)、部分條款可操作性不強(qiáng)”[7]的問(wèn)題，從而制約著新法新政執(zhí)行效果。因此，新法新政出臺(tái)后，各省(市、區(qū))也相繼出臺(tái)了旨在細(xì)化新法新政的地方實(shí)施意見(jiàn)。不過(guò)，總體而言，具體政策仍不明晰、不確定，有的政策僅具象征性，缺乏操作性[8]。

以教師社會(huì)保障機(jī)制的完善為例，《意見(jiàn)》明確指出，“完善學(xué)校、個(gè)人、政府合理分擔(dān)的民辦學(xué)校教職工社會(huì)保障機(jī)制”[9]。這一創(chuàng)新政策，《意見(jiàn)》只給出了原則性的規(guī)定，具體的操作制度安排留給了地方政府。然而，從28 個(gè)省(市、區(qū))制定的相應(yīng)地方實(shí)施意見(jiàn)來(lái)看，只有貴州、山東等個(gè)別省份表現(xiàn)出一定的政策創(chuàng)新，提出“探索建立公民辦學(xué)校同等退休制度”的意見(jiàn)；遼寧、黑龍江和寧夏等少數(shù)省份的意見(jiàn)“雖稍有擴(kuò)充，但幾乎都使用了富有彈性的詞匯，仍缺乏可操作性”；其余20個(gè)省照搬《意見(jiàn)》原文，“沒(méi)有在國(guó)家原則性意見(jiàn)上進(jìn)行延伸和擴(kuò)展”[10]。此外，在制定如何登記事業(yè)單位法人、如何實(shí)現(xiàn)“同等法律地位”、如何加大財(cái)政力度、如何有效推進(jìn)人事代理、如何保障教師民主管理權(quán)利等事關(guān)民辦高校教師切身利益的政策措施上，大多數(shù)省份的實(shí)施意見(jiàn)基本沿用了《意見(jiàn)》的相關(guān)政策表述，依然停留在原則性的“意見(jiàn)”層面，民辦高校教師的權(quán)利因此無(wú)法獲得更具體的法律保障。概而言之，國(guó)家民辦教育新法新政以及各省實(shí)施意見(jiàn)的出臺(tái)，優(yōu)化了民辦高校教師權(quán)益保障的法律制度環(huán)境，但仍不能更好地滿足民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐需求。民辦高校教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)仍然需要配套更為具體可行的實(shí)施細(xì)則方案，使新法新政真正落地。

2.教師管理監(jiān)督機(jī)制的失靈。受“官尊民卑”傳統(tǒng)心態(tài)的左右以及長(zhǎng)期以來(lái)教育管理體制的路徑依賴(lài)，我國(guó)民辦高等教育仍受到觀念性歧視與體制性排斥。不少地方政府還不能從國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展的高度深刻認(rèn)識(shí)民辦高等教育的地位與價(jià)值，也缺乏對(duì)民辦高校教師職業(yè)的公共屬性、勞動(dòng)特點(diǎn)以及職責(zé)使命的科學(xué)認(rèn)知，更沒(méi)有認(rèn)識(shí)到政府在推進(jìn)民辦學(xué)校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)中應(yīng)履行的職責(zé)。因此，在管理實(shí)踐中，不少地方政府沒(méi)有從落實(shí)“同等法律地位”出發(fā)，系統(tǒng)構(gòu)建民辦學(xué)校教師權(quán)益的保障機(jī)制。民辦學(xué)校教師政策的單一性和碎片化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，政策實(shí)施的效果也大打折扣[11]。在民辦教育管理實(shí)踐中，不少地方政府尚未將民辦學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)納入各地教師隊(duì)伍建設(shè)整體規(guī)劃之中，各職能部門(mén)之間也缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，一套權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的教育行政執(zhí)法體制機(jī)制還在探索之中。再加上監(jiān)管力量的薄弱、監(jiān)管方式的單一，以及監(jiān)管手段的相對(duì)落后，監(jiān)管缺位乏力、互相推諉扯皮、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這些均在一定程度上影響了民辦高校教師合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。以教師專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的配套政策為例，不少地方政府職能部門(mén)尚未將教師業(yè)務(wù)培訓(xùn)納入到整個(gè)教師培訓(xùn)的年度計(jì)劃中，既不給予相應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的扶持，也缺乏培訓(xùn)效果監(jiān)督機(jī)制，這無(wú)疑制約著教師專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)權(quán)的落實(shí)。

(二)學(xué)校層面：治理理念與治理機(jī)制的偏差

1.治理理念的偏差：對(duì)短期利益最大化的追逐。眾所周知，我國(guó)民辦高等教育的基本特征是“投資辦學(xué)”而非“捐資辦學(xué)”[12]?！爸\求經(jīng)濟(jì)回報(bào)”因此成為絕大多數(shù)民辦高校舉辦者的辦學(xué)動(dòng)機(jī)。實(shí)施分類(lèi)管理改革后，盡管相當(dāng)一部分民辦高校的舉辦者選擇非營(yíng)利性辦學(xué)，但是，在現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)舉辦者在獲得了學(xué)?？刂茩?quán)之后，會(huì)通過(guò)關(guān)聯(lián)交易、壓縮辦學(xué)成本、轉(zhuǎn)讓學(xué)?？刂茩?quán)等方式獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。因此，在辦學(xué)實(shí)踐中，不少民辦高校舉辦者對(duì)辦學(xué)的長(zhǎng)期性、教育的公益性缺乏清晰的認(rèn)識(shí)，甚至用辦家族企業(yè)的思維來(lái)辦民辦高校，片面追求短期的經(jīng)濟(jì)利益，期望短期內(nèi)能獲得豐厚的投資收益，公益性的目標(biāo)與社會(huì)責(zé)任的履行在趨利的要求下被弱化。這反映在人力資源管理上，一些民辦高校辦學(xué)者以企業(yè)化思維馬首是瞻，忽視了大師存在的必要性和學(xué)校自身品質(zhì)與品位的追求，在教師隊(duì)伍建設(shè)上缺乏戰(zhàn)略性全盤(pán)謀劃，教師經(jīng)費(fèi)保障不足，教師權(quán)益關(guān)注不夠。一些民辦高校辦學(xué)者，為了眼前利益及降低辦學(xué)成本，注重教職工的使用而忽視培養(yǎng)、注重外延建設(shè)而輕視內(nèi)涵建設(shè)，其結(jié)果不僅損害了學(xué)校聲譽(yù)，而且還直接導(dǎo)致教師權(quán)益往往成為壓縮辦學(xué)成本的代價(jià)。個(gè)別民辦院校寧愿每年投入巨額經(jīng)費(fèi)進(jìn)行招生宣傳和社會(huì)形象宣傳，也不愿意進(jìn)行教育資源投入和教師待遇的改善，師資隊(duì)伍建設(shè)差強(qiáng)人意。

2.治理制度的偏差：“舉辦者單邊控制”的治理模式。如前所述，謀求合理回報(bào)是我國(guó)絕大多數(shù)民辦高校尤其是企業(yè)辦學(xué)型民辦高校舉辦者的辦學(xué)動(dòng)機(jī)。《民辦教育促進(jìn)法》取消了合理回報(bào)，而是“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定”給予存量非營(yíng)利性民辦高校舉辦者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)。但是，“補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)制度”一直未能明確，預(yù)期也存在很大的不確定性。在這種不確定性預(yù)期與產(chǎn)權(quán)制度下，為了保障其所投入資產(chǎn)的保值甚至是增值，舉辦者自然不愿意將學(xué)校治理權(quán)移交出來(lái)。舉辦者及其代表甚至是家族成員“理所當(dāng)然”地成為學(xué)校董事會(huì)的核心，民辦高校也最終形成了舉辦者控制型的董事會(huì)格局。

在舉辦者單邊控制的治理實(shí)踐下，舉辦者及其代表幾乎壟斷了董事會(huì)的話語(yǔ)權(quán)。即使個(gè)別教職工代表進(jìn)入董事會(huì)，但是在董事會(huì)的決策權(quán)也有限，很難反映教職工的真正訴求。不僅如此，教職工“通過(guò)教職工代表大會(huì)等形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督”[13]的期望也時(shí)常落空，教職工的“民主參與”往往流于形式，成為“無(wú)效參與”。因此，舉辦者單邊控制治理模式，不僅會(huì)強(qiáng)化民辦高校的營(yíng)利性色彩，而且極易導(dǎo)致學(xué)?！翱紤]舉辦者利益重于考慮師生員工利益”，學(xué)校決策極易產(chǎn)生偏差和失誤，甚至?xí)?dǎo)致?lián)p害師生合法權(quán)益事件的發(fā)生。

3.辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的困窘：經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道單一。充足的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)是保障教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)、建設(shè)高水平師資隊(duì)伍的基本條件。然而，當(dāng)前我國(guó)絕大部分民辦高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)80%以上依靠學(xué)費(fèi)收入，而財(cái)政預(yù)算內(nèi)的平均值不足4%，社會(huì)捐贈(zèng)則僅占0.3%左右[14]。這種極度單一化的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，使得許多民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)“捉襟見(jiàn)肘”，每年學(xué)費(fèi)收入僅僅勉強(qiáng)維持日常教學(xué)、教職工薪資支出、校園基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行等。而且，在民辦高校社會(huì)認(rèn)可度不高的影響下，民辦高校難以依靠提升學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)獲得更多的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。因此，長(zhǎng)期以來(lái)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)總量偏低問(wèn)題一直困擾著我國(guó)民辦高校，也使得民辦高校難以通過(guò)獲得大量的社會(huì)資源來(lái)改善辦學(xué)條件。在教師權(quán)益保障實(shí)踐中，一些民辦高校辦學(xué)者往往因?yàn)椤澳抑行邼倍行臒o(wú)力。辦學(xué)經(jīng)費(fèi)困窘成為制約民辦高校教師權(quán)益(尤其是社會(huì)福利保障權(quán)益)實(shí)現(xiàn)的重要因素。

三、民辦高校教師權(quán)益保障的優(yōu)化路徑

民辦高校是一個(gè)利益相關(guān)者的聯(lián)結(jié)體。民辦高校教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，需要政府、辦學(xué)者以及教師等利益相關(guān)者在不同權(quán)益領(lǐng)域發(fā)揮相應(yīng)作用?！肮餐卫恚瑓f(xié)作發(fā)展”，是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)民辦高校教師權(quán)益的重要路徑。

(一)政府：加強(qiáng)宏觀管理，彌補(bǔ)制度政策缺位，提升治理能力

從當(dāng)前民辦高校辦學(xué)實(shí)踐來(lái)看，單憑民辦高校自身力量是難以破解民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)之困窘局面的。實(shí)現(xiàn)民辦高校教師權(quán)益，離不開(kāi)政府的“善政”與“善治”。尤其是在“官尊民卑”傳統(tǒng)心態(tài)依然根深蒂固、民辦高校自律機(jī)制和市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制尚不成熟的情況下，政府應(yīng)在輿論引導(dǎo)、制度創(chuàng)設(shè)、管理監(jiān)督、財(cái)政資助等方面發(fā)揮更多的作用，積極推進(jìn)民辦高校教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

1.切實(shí)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，糾正認(rèn)識(shí)偏差。如前所述，當(dāng)前不少地區(qū)民辦高校及其教師還處在“觀念歧視、體制排斥”的發(fā)展環(huán)境之中?；诖耍鳛樯鐣?huì)公共利益的代表，政府在推進(jìn)民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，還要積極發(fā)揮“輿論領(lǐng)袖”作用，切實(shí)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，為民辦教育發(fā)展、民辦高校教師隊(duì)伍建設(shè)營(yíng)造良好的輿論氛圍。一方面，政府及其職能部門(mén)應(yīng)帶頭革除對(duì)民辦教育、民辦學(xué)校教師的觀念偏差，深化民辦教育的價(jià)值認(rèn)知，充分認(rèn)清民辦學(xué)校教師的法律地位和職業(yè)的公共性。政府及其職能部門(mén)要站在國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展全局的高度，基于民辦教育事業(yè)的公益性和教師職業(yè)的公共性，重構(gòu)民辦教育和民辦學(xué)校教師的認(rèn)知框架和價(jià)值觀念，摒棄那種“將教師視為民辦高校的‘打工仔’，其薪酬待遇只由民辦高校解決”的傳統(tǒng)觀念，切實(shí)履行政府在民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。另一方面，政府還要充分利用行政資源和主流媒體等手段，“加大對(duì)民辦高等教育宣傳力度”[15]，讓公眾充分認(rèn)識(shí)民辦教育的價(jià)值以及民辦學(xué)校教師職業(yè)的公共屬性。對(duì)于那些有境界、有情懷、有擔(dān)當(dāng)?shù)拿褶k教育家，政府要依照國(guó)家相關(guān)規(guī)定進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和表彰；對(duì)于創(chuàng)新力度較大且教師權(quán)益保護(hù)較好的民辦高校，要深入總結(jié)和積極宣傳?？傊?，要“努力營(yíng)造全社會(huì)共同關(guān)心、共同支持社會(huì)力量興辦教育的良好氛圍”[16]，提升民辦學(xué)校教師從業(yè)自信心。

2.構(gòu)建完備的法規(guī)政策體系，以法制推進(jìn)民辦高校教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。健全的法律制度體系是維護(hù)民辦高校教師權(quán)益的根本保障。政府當(dāng)務(wù)之急是堅(jiān)持“頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新相結(jié)合”原則，構(gòu)建完備的法規(guī)政策體系，共同破解民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)的障礙。

在國(guó)家層面，進(jìn)一步完善國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)，規(guī)定地方政府政策構(gòu)建的底線要求。即“在關(guān)乎民辦高校及其教師發(fā)展權(quán)益保護(hù)方面要有剛性規(guī)定和明確要求，使地方政府的政策制定能夠確保民辦高校及其教師權(quán)益的基本實(shí)現(xiàn)”[17]。同時(shí)，要對(duì)地方政府及其職能部門(mén)落實(shí)執(zhí)行國(guó)家政策情況進(jìn)行督促、檢查，確保貫徹落實(shí)政策不走偏、不走樣。

地方政府應(yīng)按照“屬地為主，中央為輔”的原則，以民辦教育新法新政為藍(lán)本，完善地方法律法規(guī)，夯實(shí)民辦學(xué)校教職工權(quán)益保障的法理基礎(chǔ)。地方相關(guān)立法應(yīng)對(duì)民辦學(xué)校教職工合法權(quán)益的內(nèi)涵和外延，教職工的工資福利待遇標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納方式，教職工各項(xiàng)治理權(quán)利的行使范圍與行使方式、教職工合法權(quán)益救濟(jì)的渠道和運(yùn)行機(jī)制，教職工董事和教職工監(jiān)事的身份、參與比例、任免條件、權(quán)利義務(wù)、參與學(xué)校管理的相應(yīng)程序等諸多問(wèn)題作出統(tǒng)一明確、具體細(xì)致的法律規(guī)定，從而為維護(hù)民辦高校教師權(quán)益提供強(qiáng)有力的制度保障。

3.強(qiáng)化“屬地管理”責(zé)任，構(gòu)建有利于民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)的教育行政監(jiān)管機(jī)制。民辦高校教師合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，同樣也離不開(kāi)政府及其職能部門(mén)的有效管理監(jiān)督。當(dāng)前地方政府在推進(jìn)民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，有以下4個(gè)環(huán)節(jié)值得關(guān)注：一是強(qiáng)化“規(guī)劃引領(lǐng)”。地方政府要認(rèn)真落實(shí)《意見(jiàn)》精神，“將鼓勵(lì)支持社會(huì)力量興辦教育”[18]作為考核各級(jí)政府履職的重要內(nèi)容，“將民辦學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)納入地方教師隊(duì)伍整體規(guī)劃”[19]，建立健全公民辦高校教師權(quán)益保障一體化發(fā)展機(jī)制，推進(jìn)高校教師身份地位、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、表彰獎(jiǎng)勵(lì)諸方面的公辦、民辦一體化。二是強(qiáng)化“部門(mén)協(xié)調(diào)”。建立由教育行政部門(mén)牽頭的多部門(mén)參與的聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)與溝通配合，破除部門(mén)之間相互扯皮、相互推諉問(wèn)題，“不斷完善制度政策，優(yōu)化民辦教育發(fā)展環(huán)境”[20]，努力推進(jìn)民辦教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。三是強(qiáng)化地方政策創(chuàng)新。比如：“加快清理勞動(dòng)和人事管理‘雙軌制’的殘余”“統(tǒng)一適用于公辦和民辦高校的人事管理制度”[21]，破除因編制等帶來(lái)的民辦學(xué)校教職工合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)的制度性障礙；積極探索公私并舉的高等教育資源機(jī)制，扶持民辦高校良性發(fā)展，切實(shí)保障民辦高校教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。四是強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制的效力。健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，加大對(duì)違法違規(guī)辦學(xué)行為的查處力度，對(duì)于抽逃資金或者挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等違法違規(guī)行為，要及時(shí)行使有效監(jiān)管和處罰[22]。完善民辦高校年度報(bào)告和年檢制度，緊扣辦學(xué)方向、辦學(xué)條件、辦學(xué)質(zhì)量、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、學(xué)校治理與效益等5大方向進(jìn)行實(shí)地考察和檢查，強(qiáng)化對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的法人變更、關(guān)聯(lián)交易、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、教育質(zhì)量以及教師權(quán)益保障等方面的監(jiān)督。規(guī)范教師聘任程序，加強(qiáng)教師聘用合同的管理，將民辦高校工會(huì)工作開(kāi)展情況作為民辦高校監(jiān)督管理工作的重要內(nèi)容。建立守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制，規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)行為，提高民辦高校履行教師保障責(zé)任的主動(dòng)性、自覺(jué)性和積極性。

4.加強(qiáng)公共財(cái)政扶持，為民辦高校教師權(quán)益提供強(qiáng)有力的資金保障。要有效地保障民辦高校教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)政府公共財(cái)政的資助。當(dāng)前，政府要基于教育的公益性和教師職業(yè)的公共性，本著“分類(lèi)扶持，區(qū)別對(duì)待”原則，對(duì)兩類(lèi)民辦高校及其教師實(shí)行不同的公共財(cái)政資助政策，為民辦高校教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力保障?；凇肮鎸?dǎo)向”的基本原則，政府的當(dāng)務(wù)之急是要重點(diǎn)扶持那些辦學(xué)實(shí)力較強(qiáng)、辦學(xué)特色明顯的非營(yíng)利性民辦高校，引導(dǎo)這些學(xué)校率先切實(shí)保障教師權(quán)益。政府既可將一些辦學(xué)實(shí)力較強(qiáng)的非營(yíng)利性民辦高校納入中央或地方“雙一流”等重點(diǎn)建設(shè)范圍，也可以在各級(jí)政府民辦教育發(fā)展基金中優(yōu)先安排一定比例的非營(yíng)利性民辦高校教師發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于保障教師的合法權(quán)益。

財(cái)政資助非營(yíng)利性民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)，可以采用多種方式：(1)建立健全教師專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助制度。政府可按一定的標(biāo)準(zhǔn)為非營(yíng)利性民辦高校教師提供直接的職稱(chēng)工資補(bǔ)助、基本福利補(bǔ)助、科研補(bǔ)助、長(zhǎng)期從教津貼等，以此逐步縮小民辦高校教師與公辦高校教師的收入差距。(2)建立健全政府、學(xué)校和個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制。比如政府可嘗試從地方民辦教育發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金中劃撥一部分資金，為民辦高校高學(xué)歷高職稱(chēng)專(zhuān)職教師購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)，解決其退休待遇過(guò)低的問(wèn)題。(3)建立健全教師幫扶支教制度。政府從有條件的公辦高校選派一定數(shù)量?jī)?yōu)秀人才到非營(yíng)利性民辦高校任教，其工資由財(cái)政撥付。(4)建立教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)資助制度。將民辦高校教師學(xué)歷進(jìn)修、學(xué)術(shù)交流和在職培訓(xùn)等事項(xiàng)納入到整個(gè)教師建設(shè)規(guī)劃中，并給予民辦高校一定的經(jīng)費(fèi)資助?？傊?，要通過(guò)各種形式的財(cái)政資助，以彰顯非營(yíng)利性民辦高校教師的社會(huì)價(jià)值與公共屬性，吸引和激勵(lì)更多優(yōu)秀人才到民辦高校任教。當(dāng)然，財(cái)政扶持民辦高校及其教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)的各類(lèi)資金，應(yīng)按照預(yù)算管理要求納入財(cái)政預(yù)算，并通過(guò)建立資金管理機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，確保資金公開(kāi)、透明、規(guī)范、有效。

(二)民辦高校：牢記辦學(xué)使命，完善治理機(jī)制，切實(shí)維護(hù)教師權(quán)益

實(shí)現(xiàn)民辦高校教師權(quán)益，固然有賴(lài)于構(gòu)建良好的公共治理機(jī)制，但其關(guān)鍵還在于民辦高校辦學(xué)者對(duì)辦學(xué)公益性與教師價(jià)值的認(rèn)識(shí)，以及構(gòu)建有利于民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)的法人治理機(jī)制。

1.樹(shù)立以教師為本的辦學(xué)理念，充分重視教師的地位和作用。民辦高校的舉辦者和辦學(xué)者，要樹(shù)立“教育以學(xué)生為本，辦學(xué)以教師為本”的辦學(xué)理念，充分認(rèn)識(shí)教師的勞動(dòng)與價(jià)值，重視教師的利益訴求，切實(shí)維護(hù)好廣大教師的合法權(quán)益；要將教師發(fā)展置于學(xué)校事業(yè)發(fā)展的重要支持領(lǐng)域，“優(yōu)先謀劃教師工作，優(yōu)先保障教師工作投入，優(yōu)先滿足教師隊(duì)伍建設(shè)需要”[23]，有效地將教師全面發(fā)展與學(xué)校持續(xù)發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。

2.提高教師薪酬待遇，充分保障教職工的物質(zhì)保障權(quán)。要廣泛籌措辦學(xué)資金，合理提高人員經(jīng)費(fèi)在學(xué)校支出中的比例，建立教師收入與辦學(xué)效益掛鉤的工資增長(zhǎng)機(jī)制；要突出學(xué)校改革發(fā)展收益的共享性，通過(guò)制度安排，讓學(xué)校事業(yè)發(fā)展的成果更多更公平地惠及全體師生員工，讓全體教職工有更多獲得感；要優(yōu)化薪酬分配機(jī)制，健全多層次的薪酬福利保障體系，全面落實(shí)各項(xiàng)社會(huì)保障制度，使教師收入與其個(gè)人業(yè)績(jī)、實(shí)際貢獻(xiàn)直接掛鉤，使其薪酬福利待遇與公辦高校教師相當(dāng)，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

3.完善教師管理機(jī)制，努力提升教師治理能力的現(xiàn)代化水平。建立科學(xué)的教師聘用制，堅(jiān)決杜絕教師聘任和續(xù)聘中的隨意性，防止那種假借聘任制度而濫用權(quán)力、侵犯教師權(quán)益事件的發(fā)生。完善教師使用培養(yǎng)機(jī)制，防止和糾正“重使用而輕培養(yǎng)”的傾向，滿足教師提升教學(xué)學(xué)術(shù)發(fā)展能力的需求，促進(jìn)教師可持續(xù)發(fā)展。健全教師績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制，突出教育教學(xué)實(shí)績(jī)，激發(fā)教師工作活力。創(chuàng)設(shè)一種與教師平等對(duì)話、有效溝通的良性機(jī)制，努力營(yíng)造尊重教師、尊重人才的校園氛圍，不斷提高教師滿意度，使學(xué)校真正成為教師發(fā)展的沃土、成長(zhǎng)的樂(lè)園。

4.完善學(xué)校治理機(jī)制，充分保障教師對(duì)學(xué)校內(nèi)部治理的參與。如前所述，舉辦者單邊控制的治理模式，不僅會(huì)強(qiáng)化民辦高校的營(yíng)利性色彩，而且往往極易導(dǎo)致教師權(quán)益成為壓縮辦學(xué)成本的代價(jià)。因此，民辦高校要增強(qiáng)教師對(duì)學(xué)校的認(rèn)同感和歸屬感，就要變革原來(lái)的治理模式，實(shí)現(xiàn)從“舉辦者單邊控制的治理模式”向“教職工代表在內(nèi)的核心利益相關(guān)者參與的共同治理模式”的轉(zhuǎn)換。在推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，民辦高校要以大學(xué)章程建設(shè)為龍頭，加強(qiáng)學(xué)校制度建設(shè)，通過(guò)完善董事會(huì)制度、教職工代表大會(huì)制度、學(xué)術(shù)委員會(huì)制度等系列制度，凸顯教師主體地位，落實(shí)教師知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮教職工參與學(xué)校治理的積極作用，從而有效保障教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)然，民辦高校教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，也離不開(kāi)廣大教師的努力和行業(yè)組織的支持。民辦高校教職工要加強(qiáng)自我認(rèn)知能力，努力提高維護(hù)自身權(quán)益的自我意識(shí)、民主意識(shí)、法治意識(shí)，積極主動(dòng)地行使和保障自身合法權(quán)利；行業(yè)組織要以中立的立場(chǎng)，建立第三方民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)機(jī)制，助推教師權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。