張 佑，周俊強

(1.安徽師范大學 馬克思主義學院，安徽 蕪湖 241002；2.銅陵學院 法學院，安徽 銅陵 244061)

一、問題的提出

習近平總書記在十九大報告中指出“農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題”，并提出要“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”[1]。農村集體產權制度改革，要保障農民財產權利，就必須建立在清晰界定農村集體經濟組織成員資格的基礎之上[2]。農民的成員權是一種身份性、資格性權利，既是農民在集體內獲得生存和發(fā)展的前提，亦是其獲得土地保障的依據[3]。為此，2018年至2021年中央一號文件連續(xù)4年從不同角度強調要做好農村集體經濟組織成員身份確認工作。當前，農村人口流失嚴重，面臨家庭聯產承包地空置、村集體與農民個體關聯弱化、農村產業(yè)空心化的現實困境，現有的法律制度體系既不能有效整合鄉(xiāng)村社會資源以形成規(guī)模經營，也不能有效組織農民參與村社治理[4]。十九屆五中全會對新階段全面推進鄉(xiāng)村振興作出了總體部署，實施鄉(xiāng)村振興的主體是農民，主要受益者也是農民。因此，有必要明確農村集體經濟組織成員權制度，構建新型鄉(xiāng)村共同體。

本文研究的農村集體經濟組織成員權，主要是指基于農村土地財產利益關系而形成的，具有特別法人地位的村集體經濟組織中的成員身份及權利問題。有學者認為成員權是一種社員權[5]，其包含社員對團體享有一系列經濟的及非經濟的權利[6]，兼具人身屬性與財產屬性[7]。也有學者認為成員權是一種身份權，是具有成員身份的人員在本團體中享有的各類身份性民事權利的集合[8]，或認為成員權主要表現為參與權，是既非人身權也非財產權的特殊權利[9]。學者們對成員權屬性的爭論基本圍繞身份權與財產權問題展開，而這正是農村集體經濟組織成員權的基本內核：其一，農村集體經濟組織成員權以特定集體的農民身份為基礎，成員身份喪失則權利滅失；其二，成員權在本質上反映的是成員與集體之間的法律關系，建立起成員與集體財產之間的利益聯系機制；其三，成員權來源于法律規(guī)定又不能脫離共同體而存在，是成員在共同體中享有的各種權利的總稱?？偟膩碚f，農村集體經濟組織成員權是一種身份性、資格性權利，是落實農民在鄉(xiāng)村共同體中財產權利的前置性條件[10]，農村集體經濟組織成員權的構建與鄉(xiāng)村共同體的再造存在內部關聯性。

綜上，文章聚焦農村集體經濟組織成員權制度，試圖通過分析成員資格和成員權利制度對于農民財產權利保障的重要意義，以研究集體經濟組織與鄉(xiāng)村共同體之間的關系。隨著農民權利意識覺醒，農村土地資產資源價值凸顯，相關糾紛案件頻發(fā)。因集體成員權益受到侵害而引發(fā)的民事糾紛數量自2013年來急速增長，相關糾紛并沒有因為集體成員身份確認工作的基本完成而平息。在國家立法未對農村集體成員資格標準進行明確規(guī)定的情況下，農民權益極易受到侵害，如果處理不當，很容易激起各種矛盾甚至演化為危害鄉(xiāng)村治理的群體性事件。成員權關涉農村財產權利和組織體系的基礎構造，其制度構建有利于再造農村集體經濟組織，形成新型鄉(xiāng)村共同體。

二、農村集體經濟組織成員權的生成邏輯

制度變遷理論為我們觀察農村集體經濟成員權的生成提供了視角。社會領域制度的演變軌跡也具有自然科學中物體運動慣性的特征，即一旦進入某一路徑，無論是好的還是壞的，都可能對這種路徑產生依賴?！叭藗兘裉斓母鞣N決定和選擇實際上受到歷史因素的影響”[11]186。我國農村產權制度變遷史是研究集體成員資格及其成員權生成的邏輯起點，與土地制度的演變無法割裂[12]。

舊中國在不同時期對農地有不同的制度安排，大體上從以氏族為單位的土地公有制走向了封建土地私有制，具體表現為井田制、均田制、永佃權制度等。特別是在封建私有制的基本框架下，土地所有權和經營權分離，佃農基于債權關系經營土地。隨著后來永佃權制度的推廣，佃農對土地的經營權逐漸固化并可以流轉獲益，這一制度有助于封建社會經濟關系的穩(wěn)定，永佃權賦予了佃農物權性權利并在清末律法中得以確認[13]206。封建社會不同時期的土地制度有所不同，但始終遵循封建食利階層利用土地私有制對底層農民實施控制和剝削的慣性邏輯，成為舊中國農民一切苦難的根源。

中華人民共和國成立后，農民身份經歷了從個體農民到集體農民再到集體成員的轉變。中國共產黨領導的土地革命和土地改革帶來農地制度重大變遷，1950年《中華人民共和國土地改革法》和1954年《中華人民共和國憲法》確立并明確保護農民土地所有權。20世紀50年代中后期，從農業(yè)互助合作化到政社合一的人民公社體制，是一個逐步將農民個體土地所有制轉化為土地公有制的過程。在人民公社制度下，生產資料歸集體所有，農民帶地入社并按勞動積累參與集體利益分配。加上二元戶籍制度下的人口流動限制，農民個體被限定為公社社員，成為集體所有制下的農業(yè)生產者。農民與農民土地財產分別是人民公社體制下農村集體的“成員要素”和“財產要素”[14]。

隨著農村家庭聯產承包責任制的推行，村集體依據集體所有權享有土地調整權和收取承包費的權利，集體成員則獲得了宅基地使用權、土地承包權和經營收益權。至此，集體與成員之間形成了私法事實上的權利義務關系。而規(guī)范意義上的集體經濟組織與成員權則出現較晚。農村集體經濟組織一詞在國家法律中首現于1982年《中華人民共和國憲法》，農村集體經濟組織成員權在法律中的確立，則始于2007年《中華人民共和國物權法》。《中華人民共和國物權法》試圖通過引入“成員權”概念來明確集體所有權的主體[15]，將空泛的集體概念予以細化，將無法分割和轉讓的集體所有權利益落實到集體成員身上。

家庭聯產承包責任制以個體農戶為經營單位，凸顯的是農民個體的自主權。隨著農業(yè)稅改革和“三提五統(tǒng)”的取消，原先以稅費為紐帶的農民成員與農村集體之間的關聯關系逐步減弱，統(tǒng)分結合的雙層經營方式演變成統(tǒng)少分多或者有分無統(tǒng)。農民身份的自我異化和農村集體的地位虛化交織在一起，成員權制度成了重新連接農民個體和集體組織的關鍵，也成為重塑鄉(xiāng)村共同體的重要內容。

三、農村集體經濟組織成員的確認

農民行使成員權的前提條件是具有成員資格。本文認為成員資格標準可分為為事實型、戶籍型和自治型三種類型。

(一)事實型成員資格標準

歷史貢獻和現實依附是事實型標準的兩個核心要素。歷史貢獻是成員對農村集體經濟的要素投入。土地是農民最大的財富，但土地只有通過人的勞動、耕種才能創(chuàng)造價值[16]180。為集體經濟積累做過歷史貢獻的人員，也是集體的原始成員?，F實依附是指成員與農村集體經濟組織之間存在現實依存關系，如家庭新增人員當然成為集體經濟組織成員。概言之，事實型標準是從歷史和現實角度來認定集體經濟組織成員。

(二)戶籍型成員資格標準

以戶籍為成員身份標準的正當性源自中國城鄉(xiāng)二元社會經濟結構。改革開放前，農業(yè)戶籍人口與鄉(xiāng)村緊密相連，集體成員身份與農民戶籍身份高度一致。改革開放后，戶籍制度逐漸松動，城鄉(xiāng)之間人員呈現出互動交融的狀態(tài)。入城謀生的農民群體在事實上已經離土離農，但城市有限的包容性凸顯了戶籍身份保留的重要性。在城鄉(xiāng)一體化背景下，雖然鄉(xiāng)村的地理邊界依然清晰可辨，但已經不能再用戶籍來作為農村集體經濟成員的身份標簽。2014年中央出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確提出取消農業(yè)與非農業(yè)的戶籍性質區(qū)分。戶籍與身份的對應關系正在弱化，集體成員、農民身份和農村戶籍三者間不再具有同一性。簡言之，采用戶籍型成員資格標準具有制度選擇的歷史慣性。

(三)自治型成員資格標準

自治型成員資格標準的核心是在合法前提下，將村民自治作為確認集體成員身份的正當渠道。正如費孝通先生所說，近代中國農村社會是鄉(xiāng)土社會，是禮治社會[17]。現代中國農村集體依然具有內部閉環(huán)的特征，有禮重于法的自治屬性，因而成員身份的認定受當地人情、風俗、習慣等因素影響較大[18]。發(fā)揮農村集體經濟組織在成員確認中的自治功能，有利于實現制定法與民間法之間的良性互動，促進農村產權制度改革目標的順利實現。但各地鄉(xiāng)村治理水平良莠不齊，在制定法缺失集體成員認定規(guī)則的情況下，容易在確權過程中對部分農民利益產生侵害。質言之，自治型集體經濟組織成員資格標準，根植于農村社會的鄉(xiāng)土性，其難以避免傳統(tǒng)習俗的影響。

四、農村集體經濟組織成員權與新型鄉(xiāng)村共同體

農村集體資產歸農民集體所有，具有社團性，在現代法治語境下表現為農村集體組織法人。農村集體經濟組織成員權是源自成員集體身份的權利束。農村集體經濟組織成員在私法上的權利建構，有助于重塑鄉(xiāng)村共同體，形成新型利益共同體和組織共同體。

(一)農村集體經濟組織是以團體為特征的新型共同體

農村集體經濟組織是法律上的團體。蓋尤斯及優(yōu)士丁尼在《法學階梯》中將法分為人法、物法和訴訟法，羅馬法中的人是具有獨立身份和地位的人，能夠獨立享有權利并承擔義務，具有人格的基本特征。羅馬人在商品經濟的發(fā)展中還引入團體概念，團體的成員叫做社員或成員[19]51。對于羅馬法來說，團體是個體為共同目標而聯合建立的組織，組織性和目的性是團體的核心特征。團體的合法性甚至不需要國家制定法的認可，家庭、村落、教會、財團乃至國家都可以是團體。羅馬法中的團體制度關注的是團體的外部獨立性，并賦予其私法上的主體地位，而團體內部的關系往往交由成員自治。我國農村集體經濟組織正是這種私法上的組織，它不是村委會等村民自治組織的政治變體，而是以成員的身份關系和集體的財產關系為基礎，代表農民集體經濟利益的團體。

團體即共同體。“只有在共同體中個人才能獲得全面發(fā)展其才能的手段，也就是說，只有在共同體中才可能有個人自由”[16]148。社會學的不同流派均將共同體視為復雜社會系統(tǒng)中的一個單元，如鮑曼將共同體定義為“社會中存在的基于客觀性或主觀性的各級團體和組織”[20]。社會學概念中的共同體凸顯的是內部的某種認同關系，這恰恰是團體法中界定團體的典型特征。在德國民法中，常將超越個人的法益視為共同體法益[21]。從內部關系上看，團體是在特定利益或事業(yè)中聯合起來的任何數目的人[22]174，法律上的團體即共同體。法律多從明確的權利義務關系視角來構建共同體，商事主體法中的公司法及合伙企業(yè)法就是典型的團體法。農村集體經濟組織作為特定區(qū)域農民成員的集合體，采用團體法的邏輯結構，能夠賦予鄉(xiāng)村共同體以新的生命力。

(二)農村集體經濟組織是基于特定身份的利益共同體

集體經濟組織成員權是一種基于共同身份的資格權。從私法角度看，農村集體經濟組織由具備獨立民事法律地位的農民個體組成，類似于商事法律上的社團。學者因此從股份合作或合伙關系出發(fā)，用類公司或類合伙的思路去架構農村集體經濟組織，認為集體經濟組織成員權類似于股權。但只要加入歷史的維度，我們就會發(fā)現這一純粹法學上的類推不能成立。農村集體經濟組織創(chuàng)生于中國農村特色社會主義土壤，具有濃厚政治意蘊，不同于商事主體基于“入伙”或“入股”行為而成立。具體而言，在內部關系上，農村集體經濟組織存在于特定地理空間之中，集體成員多依據歷史和既定事實而生，成員組成上具有閉鎖性；在財產關系上，作為集體主要財產的土地在承包經營中早已完成了權屬分配并長期穩(wěn)定，成員權不能直接對應為具體的財產利益，不同于實際取得的土地權利。簡言之，集體經濟組織之成員并非生于契約自由，而來自某一限定空間內的農民，成員權也非獨立的財產權，它只是成員參與集體管理和利益分配的資格。

農村集體經濟組織成員權既關系個體利益也關系公共利益，是以共同利益為基礎的復合性權利。在公司中，股東權構建起投資者與公司之間的聯系機制，股東權也多被認為是社員權，公司可被視為一個由投資人為共同利益組建起來的共同體。成員權雖不同于股東權，但在共同體這個層面上二者又存在諸多相似之處，因此農民集體成員權制度規(guī)則可以借鑒較為成熟的公司法體系來設計。農村集體經濟組織成員權應包含以下四個方面的權利：公共事務的管理權利，表現為表決權、知情權、監(jiān)督權等；集體資產用益權利，表現為土地使用權，包括宅基地使用權、土地承包經營權以及對利用這些財產進行創(chuàng)收或擔保的權利；對集體資產的請求權，主要表現為土地使用分配請求權、集體收益分紅請求權、征地款分配請求權等；對集體或自身的救濟權，表現為撤銷權、代位訴權等。對于諸如表決權等權利的具體行使機制，法律可暫不做出精細的規(guī)定，應在試點或者實踐基礎上進一步討論是否有規(guī)定的必要及具體規(guī)則。成員權是個體農民與鄉(xiāng)村共同體之間建立起法律關系的紐帶，農民據此平等地享有村集體財產上的權利，公有屬性的集體資產得以落實到成員個體身上?？梢哉f，成員權在農民群體中構建起以集體財產為核心的利益共同體。

(三)農村集體經濟組織是具有特別法人地位的組織共同體

《中華人民共和國民法典》物權編第261條規(guī)定農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。王利明教授認為這種集體所有類似于總有，也有學者認為集體所有應為集體成員共有[23]，或認為農民集體經濟組織作為法人享有集體所有權[24]。雖然學者對集體所有的構造莫衷一是，但其觀點中都蘊含著一種集體意識：無論農村產權制度如何設計，集體與成員之間的關系如何構造，都不能脫離公有制的制度底色。集體所有是《中華人民共和國憲法》第8條確認的中國農村基本經營制度，來自于中華人民共和國成立以來的長期實踐，是中國特色社會主義制度在農村的實現。農民集體所有是集體所有制的政治表達，在農村經濟中體現為“統(tǒng)分結合”的雙層經營體制，在法律上呈現出成員與集體經濟組織之間的團體法律結構。討論我國農村集體組織和成員權問題，必須時刻堅持公有制這一基本立場。因此，我國農村集體經濟組織的私法構建，不能完全采用域外法中的團體概念。我國農村集體經濟組織是賦予了中國特色立法蘊意的特別法人。